I SA/Op 932/25

I SA/Op 932/25 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2026-03-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 29 października 2025 r., Nr XVIII/235/25 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
J. B. (zwany dalej skarżącym) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w Kluczborku z 29 października 2025 r., Nr XVIII/235/25 i Nr XIX/118/25 oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniósł, że zdaje sobie sprawę, że zaskarżeniu podlega sam plan zagospodarowania przestrzennego po jego uchwaleniu. Natomiast, samo podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie wpływa bezpośrednio moje prawo jako właściciela, a jedynie wszczyna procedurę planistyczną. Dlatego zazwyczaj nie można skutecznie zaskarżyć tej uchwały, ponieważ nie można wykazać naruszenia interesu prawnego. Pomimo tego skarżący uznał, że w tej konkretnej sprawie zaskarżenie wydaje się być konieczne już na tym etapie, bowiem jako mieszkaniec tych terenów od dawna próbuje wraz ze swoimi sąsiadami działać na rzecz pozostawienia tych terenów wolnych od tak dużych farm, elektrowni wiatrakowych. Powołując się na art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podniósł, że wielokrotnie mieszkańcy wzywali organy Gminy Kluczbork do usunięcia naruszenia na radach miastach. Stwierdził, że z licznych spotkań wynika jasno, że są to już ustalenia wiążące. ostateczne i będą oddziaływać bezpośrednio na wykonywanie prawa własności przez właścicieli tych nieruchomości, w tym mojej. Wyjaśnił także, że wśród terenów objętych uchwałą znajduje się jego nieruchomość, że nigdy nie miał nic przeciwko pozyskiwaniu energii z tzw. źródeł odnawialnych, ale bliskość i moc tych wiatraków jest taka, że ma bezpośredni wpływ na immisje hałasu i możliwość spokojnego życia przy nich. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Kluczborka wniósł o odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał także, że wymieniona w skardze uchwała o Nr XIX/118/25 nie została w ogóle przez Radę Miejską w Kluczborku podjęta.
Na skutek zarządzenia z 16 grudnia 2025 r., skarżący został zobowiązany do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braku formalnego skargi przez wskazanie swojego numeru PESEL. Skarżący zastosował się do wezwania w wyznaczonym terminie. Wezwanie w opisanym zakresie zostało bowiem doręczone skarżącemu (do rak dorosłego domownika A. B.) 30 grudnia 2025 r. (por. pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki, karta nr 19 akt sądowych), a skarżący odpowiedział na nie pismem z 2 stycznia 2026 r. złożonym osobiście w tut. Sądzie w tym samym dniu (por. stempel na kopercie, karta nr 18 akt sądowych).
Pismem z 16 lutego 2026 r. skarżący został wezwany wraz z doręczeniem mu wydruku przesłanego przez organ elektronicznie odpisu odpowiedzi na skargę, do wyjaśnienia - czy przedmiotem skargi objęta została też wskazana w niej uchwała z 29 października 2025 r. Nr XIX/118/25 Rady Miejskiej w Kluczborku. Skarżącemu wyjaśniono, że jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, uchwała taka nie została podjęta przez Radę Miejską w Kluczborku, ani w dacie 29 października 2025 r., ani w żadnym innym terminie. Pouczono skarżącego, że brak odpowiedzi na wezwanie w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, spowoduje uznanie przez Sąd, że zaskarżono jedynie uchwałę Rady Miejskiej w Kluczborku z 29 października 2025 r., Nr XVIII/235/25.
Powyższe wezwanie zostało doręczone skutecznie skarżącemu 12 marca 2026 r. do rąk dorosłego domownika A. B. (por. karta nr 42 akt sądowych). Skarżący nie odpowiedział na to wezwanie do dnia wydania niniejszego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Kluczborku z 29 października 2025 r., Nr XVIII/235/25, w sprawie zmiany uchwały Nr III/45/24 Rady Miejskiej w Kluczborku z 27 czerwca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kluczbork dla części obrębów Łowkowice, Maciejów, Kujakowice Dolne, Kujakowice Górne, Biadacz, Ligota Zamecka, Ligota Górna, Ligota Dolna, Kluczbork, Bogdańczowice, Bąków, Smardy Górne, Gotartów, Bogacica, Krasków, Kuniów, Borkowice, Bażany pod lokalizację elektrowni wiatrowych.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania jej dopuszczalności ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143) [dalej ppsa] Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).
Badając skargę Sąd zważył, że nie zawierała ona numeru PESEL skarżącego, choć obowiązek taki wynika z art. 57 § 1 ppsa w związku z art. art. 46 § 2 pkt 1 lit b) ppsa. Zgodnie z tymi przepisami prawa - skarga, w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie, powinna zawierać numer PESEL strony skarżącej będącej osobą fizyczną. Skarżący uzupełnił jednak ten brak formalny w wyznaczonym przez Sąd terminie, wskazując swój numer PESEL.
Sąd zważył ponadto, że skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca właściwości sądu administracyjnego. Jak stanowi bowiem art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (pkt 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego organu stanowiącego Gminy Kluczbork i jest to okoliczność niesporna. Mieści się jednak w zakresie kognicji sądu administracyjnego jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa).
Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm.) - dalej zwana u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd przyjął, że każdy, kto składa skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, iż w tym konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a.
Interes prawny lub uprawnienie muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że kryterium "interesu prawnego lub uprawnienia" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Co więcej, wymaga również - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). W piśmiennictwie zauważono, że uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., red. B. Dolnicki, opubl. WKP 2021, SIP.Lex, komentarz do art. 101).
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa.
Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Oceny tej nie zmienia to, że wśród terenów objętych zaskarżoną uchwałą znajduje się nieruchomość skarżącego, czego Gmina Kluczbork nie kwestionuje.
W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bowiem uchwały intencyjnej wydanej na podstawie: art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm) - dalej zwana u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 317) - dalej zwana u.e.w. Przepisy te stanowią m.in., że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6 (por. art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała ta inicjuje prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych (por. art. 14 ust. 2 u.p.z.p.).
Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym, koniecznym dla wszczęcia procedury planistycznej i jako taka jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Uchwała taka nie kształtuje praw i obowiązków materialnoprawnych żadnych innych podmiotów, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie danej gminy lub gmin sąsiednich. Dopiero bowiem ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, będzie określać przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy. Wówczas też właściciele nieruchomości, których dotyczą postanowienia planu miejscowego, będą mogli kwestionować jego ustalenia oraz zasady zagospodarowania terenu, co do którego przysługuje im prawo własności.
Stanowisko Sądu znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24 i z 22 maja 2025 r., sygn. akt. II OSK 645/25 oraz powołane w nich orzeczenia NSA), w ramach której przyjmuje się jednolicie, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma jedynie charakter wewnętrzny, intencyjny i formalny, w następstwie czego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Ponadto wskazuje się również, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.
Oceny tej nie zmienia to, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.e.w. Te ostatnie zawierają szczególne wymagania dotyczące treści planu miejscowego na podstawie, którego ma być lokalizowana elektrownia wiatrowa (por. 7 ust. 1 pkt 2 u.e.w.), a także treści uzasadnienia projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowej (por. art. 7 ust. 2 u.e.w.).
Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, o odrzuceniu skargi.
Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.