I SA/Op 907/24

I SA/Op 907/24 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Remigiusz Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 1 ust. 1, art. 9 ust. 1-2, art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2023 poz 2119
art. 51
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 144, art. 431 par. 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 40
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 25 marca 2024 r., Nr LXXXVII/1257/24 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu T. R. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
T. R. (dalej zwany "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę z dnia 25 marca 2024 r. Nr LXXXVII/1257/24 Rady Miejskiej w Nysie w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nysa na 2024 rok (dalej zwanej: "uchwałą"). Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale, że nie ma w niej uregulowań na temat odpowiedzialności za złą opiekę nad psami, odpowiedzialności za zakłócanie spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego z powodu złej opieki nad psami, za bezpodstawne uwięzienie psów, za powodowanie u nich lęku separacyjnego, które to "czynniki bezprawia" są podkreślane w uchwałach podejmowanych w innych gminach w Polsce. Skarżący sformułował wobec uchwały zarzuty naruszenia: art. 1 ust. 1, art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej zwanej "u.o.z."), art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2023 r. poz. 2119 ze zm., dalej zwanej "k.w."), art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm., dalej zwanej "k.c."), art. 2, art. 40 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej zwanej "k.p.a.").
Skarżący załączył do skargi odpowiedź Wojewody Opolskiego z dnia 20 sierpnia 2024 r. na jego pismo dotyczące zaskarżonej uchwały, w którym Wojewoda wyjaśnił, że nie stwierdza podstaw do kwestionowania uchwały. Wyjaśnił także, jaki jest zakres przedmiotowej uchwały, a także, że nie zawiera ona regulacji dotyczących warunków utrzymywania zwierząt domowych, w tym także ewentualnego zakłócania przez nie porządku publicznego. Natomiast poruszane przez skarżącego kwestie w zakresie stosunków sąsiedzkich mieszczą się w sferze cywilnoprawnej bądź – w przypadku zakłócania porządku publicznego – mogą być objęte postępowaniem w sprawach o wykroczenie.
Burmistrz Nysy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Skarżący, pismem z dnia 21 października 2024 r., został wezwany do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Jednocześnie skarżącemu wyjaśniono, że na podstawie:
- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego;
- art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Wyjaśniono także, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polega na tym, że uchwała oddziałuje na sferę prawną podmiotu wnoszącego skargę, ograniczając jego uprawnienia lub zwiększając zakres obowiązków. Konieczne jest także wykazanie przez stronę wnoszącą skargę na uchwałę istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi być aktualny, zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny, na przyszłość. Nadto interes prawny musi być osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu.
Skarżący odpowiedział na wezwanie pismem z dnia 31 października 2024 r. Wskazał w nim, że dokładnie wykazał swój, a przy okazji społeczny interes prawny, opierając się na zaistniałym/występującym rzeczywistym zdarzeniu w dacie wnoszenia skargi, korzystając z pomocy wykładni wyroku Sądu Okręgowego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt IV Ka 1357/23, aby w interesie prawnym nie dokonać żadnego uchybienia i nie doszło do odrzucenia skargi. To organ wydający zaskarżoną uchwałę nie wykazał swojego prawnego interesu. W uchwale, określającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, świadomie i celowo odstąpił od nakazu, jakim jest obowiązek wynikający z różnych przepisów, w tym między innymi z art. 1 ust. 1, art. 9 u.o.z., art. 144, art. 431 § 1 k.c., art. 51 § 1 k.w. Skarżący wskazał, że dopatruje się uchybienia w pominięciu w zaskarżonej uchwale zapisu o przykładowej treści: "osoba utrzymująca zwierzę domowe obowiązana jest utrzymywać je w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożenia i uciążliwości dla ludzi, a nadto osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest zapewnić pełny nadzór nad zwierzęciem". Domagał się wprowadzenia takiego zapisu w zaskarżonej uchwale, co jest jego zdaniem, w pełni zasadne nie tylko w jego interesie prawnym, ale też w interesie społecznym oraz w interesie poszanowania prawa w zakresie praworządności. Skarżący wywiódł także, że u zwierząt przebywających w pomieszczeniach zamkniętych rozwija się lęk separacyjny, czworonogi wyją i szczekają, bywa, że odmawiają jedzenia, samookaleczają się, niszczą elementy wyposażenia wnętrza. Z tej przyczyny dochodzi do naruszenia znamion czynu z art. 51 § 1 k.w., który to czyn bardzo negatywnie wpływa na zdrowie i życie osób schorowanych, w szczególności po przebytym [...], z uszkodzonym [...], u których wymagany/zalecany jest odpoczynek i odpowiednia ilość snu i w związku z tym powinny unikać stresu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skargę należało odrzucić.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zaskarżona uchwała, jako podjęta w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nysa na 2024 r. jest aktem jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, będącym jednocześnie aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W takim przypadku ocena czy skarga jest dopuszczalna albo, czy podlega odrzuceniu, związana jest z badaniem interesu prawnego strony skarżącej i jego naruszenia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu powyższego artykułu jest art. 101 u.s.g., stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z powyższego wynika, że naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, ewentualnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, tak jak wszystkie dalej powołane w uzasadnieniu orzeczenia). Jest to interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101). Strona skarżąca zobowiązana jest natomiast wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04).
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi zatem podstawę do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu gminy. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie swego interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga na akt prawa miejscowego nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. Dlatego też nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zaskarżona uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Istotą interesu prawnego wnoszącej skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy jest bowiem związek z konkretną normą prawa materialnego kształtującą sytuację prawną strony wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się jednocześnie, że interes prawny powinien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi, a także indywidualny i skonkretyzowany (wyroki NSA: z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12; z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II FSK 817/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 165/15). Dodatkowo naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 588/22).
W sprawie niniejszej skarżący wskazał, że w zaskarżonej uchwale brak jest uregulowań dotyczących odpowiedzialności za złą opiekę nad psami, które pozostawione przez swojego właściciela wiele godzin same w mieszkaniu, szczekają i w inny sposób hałasują, co przeszkadza sąsiadom, a w szczególności jemu, ponieważ jest osobą starszą, schorowaną i potrzebuje spokoju. Skarżący, zatem nie wykazał interesu prawnego, który byłby naruszony przez przepisy zaskarżonej uchwały, która jak wynikało to już z załączonego przez samego skarżącego do skargi pisma Wojewody Opolskiego z dnia 20 sierpnia 2024 r., nie dotyczy postępowania ze zwierzętami domowymi mającymi ustalonego właściciela, a postępowania w stosunku do zwierząt bezdomnych.
W celu wyjaśnienia tej kwestii wezwano go do wykazania interesu prawnego, który został naruszony przez przepisy zaskarżonej uchwały, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g. Wezwanie zawierało pouczenie, że istnienie interesu prawnego należy wykazać w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Skarżący odpowiedział na wezwanie pismem datowanym na dzień 31 października 2024 r. i powtórzył w nim argumenty mające przemawiać za istnieniem po jego stronie interesu w zaskarżeniu uchwały wskazane już w skardze. Powołał się na przepisy ustawy o ochronie zwierząt, kodeksu cywilnego, kodeksu wykroczeń oraz orzecznictwo sądów powszechnych, jako podstawę prawną wywodzonego przez niego interesu prawnego, którego naruszenie przez zaskarżoną uchwałę, polega – według niego – na braku w niej przepisu, z którego wynikałoby, że osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest je utrzymywać w taki sposób, aby nie stwarzać zagrożenia i uciążliwości dla ludzi, a nadto osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest zapewnić pełny nadzór nad zwierzęciem.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarżący pomimo wezwania w tym przedmiocie nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jego indywidualnego interesu prawnego. Skarżący, w ogóle bowiem nie wskazał interesu prawnego, jaki posiada w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie interes faktyczny, który ponadto nie mieści się w zakresie przedmiotowym uregulowanym przez zaskarżoną uchwałę. Interes faktyczny skarżącego sprowadza się bowiem do tego, że przeszkadzają mu głośne zachowania psów sąsiadów, które hałasują, gdy są pozostawiane przez ich właścicieli w mieszkaniu bez opieki. Jest to dla niego szczególnie uciążliwe, ponieważ jako osoba schorowana i po zawale potrzebuje ciszy i spokoju. Zaskarżona uchwała natomiast reguluje postępowanie w stosunku do zwierząt bezdomnych, pozbawionych opieki właściciela. Celem określonego w uchwale programu jest bowiem zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt poprzez: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Nysa miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami na terenie Gminy Nysa; 3) odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Nysa; 4) sterylizację, kastrację, czipowanie zwierząt w schronisku dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Nysa; 6) usypianie ślepych miotów z terenu Gminy Nysa; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich z terenu Gminy Nysa; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach mających na terenie Gminy Nysa zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 2 ust. 1 uchwały).
Skarżący, zatem po pierwsze nie wskazał żadnego przepisu zaskarżonej uchwały, który naruszałby jego interes, chociażby faktyczny, a przeciwnie domaga się wprowadzenia w uchwale przepisu, który by, jego zdaniem, taki interes faktyczny chronił. Po drugie, jak już wskazano, skarżący nie wykazał po swojej stronie istnienia interesu prawnego, który zaskarżona uchwała mogłaby naruszać.
Skarżący powołał szereg przepisów prawa, z których jego zdaniem można wywieść normy prawa materialnego kształtujące jego interes prawny.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.z. "Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Stosownie do art. 9 ust. 1-2 u.o.z. "Kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. Zabrania się trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m.". Należy wyjaśnić, że przepisy te mają na celu ochronę prawną zwierząt, a nie ochronę ludzi przed ewentualnym hałasem przez nie powodowanym, nie ustanawiają zatem żadnej normy prawnej, z której skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny.
Na mocy art. 51 k.w. "§ 1. Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu albo grzywny. § 2 Jeżeli czyn określony w § 1 ma charakter chuligański lub sprawca dopuszcza się go, będąc pod wpływem alkoholu, środka odurzającego lub innej podobnie działającej substancji lub środka, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Przepisy te z kolei przewidują odpowiedzialność za zakłócanie spokoju i porządku publicznego. Można z nich wywieść, że właściciel (opiekun) zwierzęcia ma obowiązek reagowania w sytuacjach powodujących zakłócanie spokoju bądź spoczynku nocnego wywołanego uporczywym wyciem lub szczekaniem psa. Obowiązek ten rozciąga się na właścicieli zwierząt i związany jest z odpowiedzialnością za zachowanie zwierząt. Nie można nakładać w uchwałach prawa miejscowego obowiązku reagowania przez właścicieli zwierząt w sytuacjach powodujących zakłócanie spokoju bądź spoczynku nocnego przez zwierzę, gdyż wynika on już z przepisu art. 51 k.w. Zachodziłoby, zatem niedopuszczalne powtórzenie regulacji prawnej określonej już w innym akcie normatywnym (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09). Kwestię tę wyjaśniono także w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 594/09, w którego uzasadnieniu stwierdzono, że: "Zdaniem Sądu, także przepis § 19 pkt 3 Regulaminu, nakładający na właścicieli, utrzymujących zwierzęta domowe, niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta, narusza delegację zawartą tym razem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewykonanie przez właściciela obowiązku niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez jego zwierzęta domowe stanowi – w myśl art. 10 ust. 2a analizowanej ustawy – wykroczenie karane grzywną. Kwestia uciążliwości tego rodzaju, o której mowa w § 19 pkt 3 Regulaminu została już uregulowana w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń [...]. Wobec powyższego zauważyć przyjdzie, że wskazany przepis Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe oraz narusza jedną z zasad techniki prawodawczej ustalonej § 118 w zw. z § 143 rozrządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z przywołaną regulacją w aktach prawa miejscowego, nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych". Podobny pogląd wyraził WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 124/20, stwierdzając: "Z tych samych względów w ramach kontroli dokonywanej na podstawie art. 134 p.p.s.a. za wadliwy uznać należy § 21 ust. 3 regulaminu, w myśl którego chów zwierząt gospodarskich powinien być prowadzony w sposób: 1) niepogarszający warunków otoczenia, szczególnie w zakresie hałasu i zapachu; 2) niepowodujący zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, 3) niepowodujący zanieczyszczania powietrza, gleby i wody. Wynikający z § 21 ust. 3 regulaminu domyślny nakaz reagowania przez właściciela na hałas czyniony przez zwierzę wkracza w materię uregulowaną innym aktem o randze ustawy, tj. przepisem art. 51 k.w., przewidującym odpowiedzialność za zakłócanie spokoju i porządku publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, [...] że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie przepisem prawa, by zwierzęta domowe (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów oraz że nie każdy hałas wytworzony przez zwierzę domowe będzie powodował uciążliwości (wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Gd 748/18). Ponadto kwestia hałasów i zapachów (odorów) z nieruchomości (immisji) uregulowana jest w art. 144 k.c. Rada, uchwalając powyższy przepis, wkroczyła w sposób niedozwolony w materię uregulowaną innymi ustawami".
Natomiast art. 144 k.c. dotyczy immisji i stanowi, że "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Również ten przepis nie może stanowić podstawy prawnej do wywiedzenia przez skarżącego istnienia po jego stronie interesu prawnego, który naruszałaby zaskarżona uchwała. Poza omówioną już wcześniej kwestią, że zakres przedmiotowy regulowany zaskarżoną uchwała nie dotyczy zwierząt mających właściciela i dom, a zwierząt bezdomnych, to postulowany przez skarżącego przepis mający, jego zdaniem, chronić go przed zakłócającym jego spokój hałasem wytwarzanym przez mieszkające po sąsiedzku zwierzęta, nie może być ustanowiony w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Jak wskazano w cytowanym już wcześniej wyroku WSA w Łodzi z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 124/20, kwestia hałasów z nieruchomości (immisji) uregulowana jest w art. 144 k.c., zatem objęcie jej przepisami uchwały jednostki samorządu terytorialnego, byłoby wkroczeniem w sposób niedozwolony w materię uregulowaną innymi ustawami. Podobnie wypowiedział się odnośnie do immisji, w tym polegających m.in. na hałasie, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 150/20, stwierdzając, że przepis określający, że utrzymanie zwierząt gospodarskich nie może stwarzać uciążliwości dla okolicznych mieszkańców takich jak hałas, zapach itp. nie zawiera normy egzekwowalnej i wkracza w materię zastrzeżoną dla innej regulacji ustawowej, tj. w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym w art. 144. Przepis art. 144 k.c. wprowadza zakaz immisji pośrednich, nakazując właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się przy wykonywaniu prawa własności od takich działań lub zaniechań na nieruchomości, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis dotyczy immisji pośrednich tzn. takich działań lub zaniechań na nieruchomości, których skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomości sąsiednie, np. przez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasu czy wibracji. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować. Przedmiotowy przepis wykracza więc poza zakres upoważnienia ustawowego, nie mieszcząc się w granicach tego upoważnienia. W ten sam sposób wypowiedział się WSA w Łodzi w wyroku z dnia 24 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 692/15, wskazując, że przepis w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nakładający na właścicieli zwierząt domowych obowiązek niedopuszczania do zakłócania przez nie ciszy i spokoju jest zakazem abstrakcyjnym, a także nieprecyzyjnym i może być interpretowany na wiele sposobów. W tym zakresie mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy ustaw, np. przepisy kodeksu cywilnego dotyczące immisji – art. 144 czy kodeksu wykroczeń.
Jak stanowi art. 431 § 1 k.c. określający, odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez zwierzęta: "Kto zwierzę chowa albo się nim posługuje, obowiązany jest do naprawienia wyrządzonej przez nie szkody niezależnie od tego, czy było pod jego nadzorem, czy też zabłąkało się lub uciekło, chyba że ani on, ani osoba, za którą ponosi odpowiedzialność, nie ponoszą winy. Również ten przepis nie może stanowić podstawy interesu prawnego skarżącego, który miałaby naruszać zaskarżona uchwała. Ponadto nie może on stanowić podstawy do wprowadzania do żadnego aktu prawa miejscowego przepisu o treści postulowanej przez skarżącego. Za takim stanowiskiem Sadu przemawiają też poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 109/22, cyt. "Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta utrzymujących zwierzęta uregulowano w art. 431 § 1 k.c., nakaz zaś powstrzymywania się przez właścicieli nieruchomości od oddziaływań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych – w art. 144 k.c. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować (wyrok WSA w Białymstoku z 17 listopada 2020 r., II SA/Bk 467/20). W sytuacji, gdy przepisy rangi ustawowej przewidują określone regulacje, to przepisy prawa miejscowego nie mogą w tym zakresie wprowadzać takich samych, bądź podobnych regulacji".
Według art. 2 Konstytucji "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Natomiast art. 40 Konstytucji stanowi, że "Nikt nie może być poddany torturom ani okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu i karaniu. Zakazuje się stosowania kar cielesnych".
Konstytucja w art. 2 wyraża trzy zasady konstytucyjne: państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwości społecznej. W ujęciu art. 2 Konstytucji warunkiem koniecznym funkcjonowania państwa prawnego jest jego demokratyczny charakter oraz realizacja zasad sprawiedliwości społecznej. Zasada państwa prawnego mieści w sobie ponadto wiele zasad szczegółowych, które mają wpływ na rozumienie zasady państwa demokratycznego i sprawiedliwości społecznej. Artykuł 2 formułuje nadrzędną całościową konstrukcję państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego. Wymienione w nim trzy zasady mają charakter komplementarny. Dzięki temu formalnie rozumiany legalizm zostaje poszerzony o elementy materialne, które znajdują wyraz w prawie stanowionym oraz w procesie jego stosowania.
Zakaz stosowania tortur oraz okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania i karania (art. 40 Konstytucji) należy do norm bezwzględnie obowiązujących. Zakaz ten nie może być uchylony ani zmieniony na mocy żadnej innej normy. Swoimi korzeniami sięga on poza system prawa pozytywnego, będąc głęboko osadzonym w istocie zasady godności człowieka. Uznanie przyrodzonej godności oraz równych i niezbywalnych praw wszystkich członków wspólnoty ludzkiej jest podstawą wolności, sprawiedliwości i pokoju świata. Z tego źródła wypływa także zakaz stosowania tortur oraz nieludzkiego, okrutnego i poniżającego traktowania i karania. Przez tortury rozumie się każde działanie, którym jakiejkolwiek osobie umyślnie zadaje się ostry ból lub cierpienie, fizyczne bądź psychiczne, w celu uzyskania od niej lub od osoby trzeciej informacji lub wyznania, w celu ukarania jej za czyn popełniony przez nią lub osobę trzecią albo o którego dokonanie jest ona podejrzana, a także w celu zastraszenia lub wywarcia nacisku na nią lub trzecią osobę albo w jakimkolwiek innym celu wynikającym z wszelkiej formy dyskryminacji, gdy taki ból lub cierpienie powodowane są przez funkcjonariusza państwowego lub inną osobę występującą w charakterze urzędowym lub z ich polecenia albo za wyraźną lub milczącą zgodą. W zakresie tego pojęcia nie mieszczą się natomiast cierpienia wywoływane legalnie, mieszczące się w standardzie praw człowieka, nieodwołalnie związane z ius puniendi państwa (M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016).
W sprawie niniejszej Sąd biorąc pod uwagę przepisy zaskarżonej uchwały nie dostrzega w ich treści postanowień, które stałyby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego lub zakazem tortur. Uchwała wprowadzająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi w żaden sposób nie narusza fundamentów konstytucyjnego porządku prawnego.
Zdaniem Sądu, wprowadzone zaskarżoną uchwałą przepisy, nie przyznają skarżącemu żadnych uprawnień i nie nakładają na niego żadnych obowiązków, legitymujących go do jej zaskarżenia. Skarżący nie wykazał również, że jego sytuacja prawna uległa pogorszeniu w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, a dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie, że wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Skarżący ma zatem ewentualnie jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny, w zaskarżeniu uchwały, który nie może jednak stanowić dla niego podstawy do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Koniecznym elementem skargi na akt prawa miejscowego jest wykazanie, jak to powiedziano wyżej, że przepisy uchwały spowodowały powstanie konkretnej, niekorzystnej dla skarżącego sytuacji prawnej. Skarga oparta na art.101 u.s.g. nie stanowi bowiem actio popularis (skargi powszechnej). Skarżący natomiast jak to już wyjaśniono wyżej, nie wskazał żadnego przepisu zaskarżonej uchwały, który by naruszałby jego prawnie chroniony interes. Przeciwnie postulował wprowadzanie do zaskarżonej uchwały dodatkowego przepisu, wykraczającego poza jej przedmiotowy zakres i granice delegacji ustawowej z art. 11a u.o.z., mającego na celu ochronę jego interesu faktycznego, to jest ochronę przed zakłócaniem spokoju przez ewentualne hałasy zwierząt przebywających w sąsiednich mieszkaniach.
W tym miejscu należy ponownie wskazać, że działanie wbrew obowiązkowi utrzymywania zwierząt domowych w sposób niestwarzający uciążliwości (hałas, odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, powodujące zakłócanie spokoju, zostało już zaliczone przez ustawodawcę do katalogu wykroczeń, za które prawo przewiduje określone sankcje w art. 51 k.w. i nie może być przedmiotem regulacji w aktach prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, do jakich należy zaskarżona uchwała.
Reasumując, skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego, który naruszałyby przepisy zaskarżonej uchwały, a wykazywany przez niego interes może podlegać ochronie, lecz na podstawie cytowanego wyżej przepisu art. 51 k.w. Może też domagać się jego ochrony na podstawie wskazywanych przez siebie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym.
W tym stanie sprawy skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji.
Orzeczenie w punkcie 2 sentencji postanowienia o zwrocie wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stosownie do którego sąd zwraca stronie z urzędu cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.