I SA/Op 88/20

I SA/Op 88/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2020-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Marta Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 64a i e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu R. M. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 14 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej w skrócie: "kpa"), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Opolu (dalej: Dyrektor OR ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania R. M. (dalej określanego jako: strona, skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie z 19 listopada 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący złożył 7 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na 2012 r., zgłaszając do płatności w ramach:
1) Pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania - powierzchnię 31,68 ha oraz
2) Pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1. - Międzyplon ścierniskowy - powierzchnię 7,94 ha.
Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej decyzją z 8 lutego 2013 r. Kierownik BP ARiMR w Nysie przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe na 2012 r. w wysokości 14.580,80 zł, w tym z tytułu Zrównoważony sposób gospodarowania - kwotę 11.404,80 zł (płatność do powierzchni 31,68 ha) oraz z tytułu Ochrona gleb i wód - kwotę 3.176,00 zł (płatność do powierzchni 7,94 ha).
Następnie, w latach 2013-2015 skarżący składał wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, dotyczące ww. wariantów.
Kierownik BP w Nysie wydał w tym zakresie decyzje ostateczne, przyznając stronie płatności rolnośrodowiskowe, naliczone według powierzchni areału zgłoszonej we wnioskach, tj.:
- decyzja z 5 marca 2014 r., przyznającą płatności na rok 2013 w wysokości 14 342 zł, w tym: z tytułu Zrównoważony sposób gospodarowania - 11.286 zł (płatność do powierzchni 31,35 ha) oraz z tytułu Ochrona gleb i wód - 3.056 zł (płatność do powierzchni 7,64 ha).
- decyzja z 7 kwietnia 2015 r., przyznającą płatności na rok 2014 w wysokości 11.506,40 zł, w tym: z tytułu Zrównoważony sposób gospodarowania - 9.518,40 zł (płatność do powierzchni 28,17 ha) oraz z tytułu Ochrona gleb i wód - kwotę 1.988,00 zł (płatność do powierzchni 4,97 ha).
- decyzja z 20 czerwca 2016 r., przyznającą płatności na rok 2015 w wysokości 11.183,20 zł, w tym: z tytułu Zrównoważony sposób gospodarowania - 9.943,20 zł (płatność do powierzchni 27,62 ha) oraz z tytułu Ochrona gleb i wód - kwotę 1.240,00 zł (płatność do powierzchni 3,10 ha).
Skarżący złożył 15 czerwca 2016 r. kolejny wniosek kontynuacyjny, zgłaszając do płatności następujące powierzchnie gruntów: 1) 16,57 ha - w ramach Pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania, 2) 2,62 ha w ramach Pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1. - Międzyplon ścierniskowy.
W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono, iż rolnik nie spełnił wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Ze względu na stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone, nastąpiło zmniejszenie płatności w wysokości 2.134,80 zł.
W konsekwencji organ I instancji, decyzją z 7 czerwca 2017 r. przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe na rok 2016 w wysokości 4.813,60 zł, w tym: z tytułu Zrównoważony sposób gospodarowania - 3.765,60 zł (płatność do powierzchni 16,39 ha) oraz z tytułu Ochrona gleb i wód - kwotę 1.048,00 zł (płatność do powierzchni 2,62 ha).
Zawiadomieniem z 15 listopada 2017 r. Kierownik BP ARiMR w Nysie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności, przyznanych na mocy w/w decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok: 2012, 2013, 2014 i 2015.
Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z 23 stycznia 2018 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 25.079,07 zł.
W uzasadnieniu wskazał, że wobec faktu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o powierzchni: w roku 2012-2015 - 0,55 ha, w roku 2012-2016 - 11,23 ha, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 16.765,20 zł. Ponadto z uwagi na stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 8.313, 87 zł.
W złożonym od tej decyzji odwołaniu skarżący argumentował, że w odniesieniu do działek wymienionych w decyzji, co do których stwierdzono uchybienia dotyczące braku trzeciej rośliny w płodozmianie w latach 2012-2016, stan rzeczywisty przedstawiał się w ten sposób, że dla upraw na działkach a, b, c (działki rolne d, e, f, g) w 2012 r. posiany był rzepak ozimy, natomiast na działkach h i i (działka rolna j) mieszanka grochu z pszenicą. Niezgodność ta powstała w skutek błędnego zadeklarowania upraw do wniosku rolnośrodowiskowego, gdzie zadeklarowano w 2012 r. pszenicę ozimą. Skarżący stwierdził, iż przez cały czas realizacji programu kontrolował płodozmian i był pewien, że na wszystkich działkach przeszły trzy grupy roślin. Natomiast pozostała kwota do zwrotu, ujęta w decyzji, wygenerowana została wskutek odebrania mu dzierżawionych gruntów w ostatnim roku zobowiązania.
W toku postępowania odwoławczego, skarżący - na wezwanie organu do przedłożenia dowodów na okoliczność dokonania w 2012 r. siewu rzepaku ozimego na działkach ewidencyjnych o numerach a, b, c oraz siewu mieszanki grochu z pszenicą na działkach ewidencyjnych o numerach h i i - przedłożył Rejestr działalności rolnośrodowiskowej na 2012 r. Dodatkowo do akt sprawy włączono oświadczenia T. P. i A. M. potwierdzające, iż w 2012 r. został dokonany siew rzepaku ozimego na działkach ewidencyjnych o numerach a, b, c oraz siew mieszanki grochu z pszenicą na działkach ewidencyjnych o numerach h oraz i.
Wobec powyższego Dyrektor OR ARiMR w Opolu decyzją z 22 marca 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji z 23 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę przeprowadzenia znacznego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem przedkładanych dowodów.
Równocześnie Kierownik BP ARiMR w Nysie postanowieniem z 5 lutego 2019 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016 i po jego przeprowadzeniu wydał decyzję z 19 lutego 2019 r., w której odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z 7 czerwca 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na podstawie przedstawionych dowodów, tj. rejestru działalności rolnośrodowiskowej na 2012 r. i zeznań świadków, nie można jednoznacznie stwierdzić wysiewu rzepaku ozimego w 2012 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora OR ARiMR w Opolu z 13 maja 2019 r.
Następnie Kierownik BP ARiMR w Nysie, ponownie rozpoznając sprawę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, w wydanej 19 listopada 2019 r. decyzji zobowiązał skarżącego do zwrotu z tego tytułu kwoty 25.079,07 zł.
Organ podtrzymał stanowisko, że w sprawie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o powierzchni: w roku 2012-2014 - 11,78 ha, w roku 2015 - 11,23 ha i z tej przyczyny powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 16.765,20 zł. Ponadto z uwagi na stwierdzone uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 8.313, 87 zł.
W złożonym odwołaniu skarżący ponownie stwierdził, że spełnia wymogi dla przyznania wsparcia w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone w wariancie 1- Zrównoważony sposób gospodarowania.
Wskazaną na wstępie decyzją z 14 stycznia 2020 r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie, a to art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 505 ze zm.), § 2, § 23 ust. 2, § 39 ust. 1 -4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), [dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe], art. 35 ust. 1-4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30.06.2014 r. str. 48), art. 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 roku nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE z 31.07.2014 r. L 227, str. 69), art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. WE. L312/1 z dnia 23.12.1995 r.) oraz art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 4, art. 56 § 1 i § 3 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900).
Odnosząc powyższe regulacje do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ odwoławczy uznał, że zaistniały podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa. Zaznaczył, że podstawą faktyczną wydanej przez organ I instancji decyzji o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 25.079,07 zł była m.in. okoliczność, że skarżący w 2016 r. zmniejszył areał objęty zobowiązaniem (do 16,39 ha), natomiast podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Analizując treść zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wadliwie zastosowano w niej § 39 ust. 2 rozporządzenia w pierwotnym brzmieniu (obowiązującym w 2013 r.), podczas gdy obowiązkiem organu I instancji było zastosowanie tego przepisu w brzmieniu obecnie obowiązującym (po nowelizacji). Zastosowanie nieobowiązującego przepisu rzutowało z kolei na sposób ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Pierwotna wersja omawianego przepisu przewidywała bowiem, że ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności należało określić powierzchnię na jakiej zaniechano realizacji zobowiązania, a następnie pomnożyć ową wartość przez stawkę płatności za dany rok. Natomiast zgodna z obowiązującą obecnie treścią § 39 ust. 2 rozporządzenia zasada wyliczania kwoty do zwrotu jest zasadniczo różna od sposobu, który obowiązywał w okresie wcześniejszym. W konsekwencji również wynik końcowy (łączna kwota do zwrotu) określona w oparciu o nowe brzmienie może być inna niż wskazana w skarżonej decyzji.
Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w decyzji z 7 kwietnia 2015 r. o przyznaniu płatności na rok 2014, została zastosowana uśredniona stawka płatności w związku z zastosowaniem sankcji powierzchniowych. Tymczasem organ I instancji, ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności, zastosował pełną stawkę płatności w wysokości 360 zł, co miało wpływ na wysokość ustalonej kwoty do zwrotu.
W ocenie Dyrektora BP ARiMR w Opolu, charakter błędów jakimi obarczone było postępowanie prowadzone w I instancji przekraczał zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, do jakiego uprawniony jest organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa. W rezultacie Dyrektor BP ARiMR w Opolu zobowiązał organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy w sposób odpowiadający zasadom określonym w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 kpa.
W złożonym na to rozstrzygnięcie sprzeciwie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, domagając się ponownego rozpatrzenia jego sprawy i przeanalizowania wszystkich podnoszonych przez niego argumentów, uwiarygodniających zaistniałą sytuację.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od początku przystąpienia do programu rolnośrodowiskowego jego działania były nastawione na realizację i takie stosowanie praktyk rolniczych, które prowadzi do ekologicznej produkcji rolniczej. Zaznaczył, że od wielu lat prowadzi produkcję bydła mlecznego i produkcję mleka, którego jakość i zdrowotność stawia zawsze na pierwszym miejscu. Specjalizacja gospodarstw w kierunku produkcji mleka pociąga zmiany w strukturze zasiewów, stąd w jednostkach o niewielkim areale produkcja roślinna ogranicza się do kukurydzy na kiszonkę i użytków zielonych. Skarżący podkreślił, że przez cały okres realizacji programu dbał o zachowanie najwyższych standardów produkcji mleka jak i dobrej kultury gleb w jego gospodarstwie. Dlatego skarżący nie zgadza się z tym, że podważa się jego działania, które starał wykonywać się rzetelnie, w zgodzie z Kodeksem Dobrej Praktyki Rolniczej oraz z nałożonymi na niego zobowiązaniami.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR w Opolu, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem organu, podniesione w sprzeciwie argumenty nie mogły stanowić podstawy do jego uwzględnienia. Nie ma bowiem potrzeby badania kwestii istnienia okoliczności zwalniających z obowiązku ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w sytuacji w której meritum sprawy zostało rozpoznane w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm.- dalej jako ppsa), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64d § 1ppsa, Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Natomiast zgodnie z art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W piśmiennictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 444-445).
Jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 64e ppsa ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18; wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18, wyrok NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt II GSK 1007/19 (wyroki dostępne w CBOIS na stronie internetowej NSA, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu).
Zatem, stosownie do treści art. 64e ppsa, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe ograniczone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 kpa - bez badania meritum sprawy administracyjnej. Przepis ten jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 ppsa w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. O ile w przypadku skargi, stosownie do art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, to w przypadku wniesienia sprzeciwu ustawodawca nie przewiduje szerszej kontroli sądowej, ograniczając ją jedynie tylko do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji, w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia sprzeciwu przez sąd – wyrok taki nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 ppsa).
Wobec powyższego, w razie wniesienia sprzeciwu, Sąd ocenia wyłącznie zasadność wydania decyzji kasatoryjnej, poprzez zbadanie przesłanek proceduralnych wydania takiej decyzji określonych w art. 138 § 2 kpa z uwzględnieniem wykładni i zastosowania prawa materialnego przyjętych przez organ administracji.
Stosownie do art.138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Orzeczenie w sprawie zainicjowanej sprzeciwem ma wyłącznie charakter rozstrzygający w ściśle określonej kwestii procesowej (istnienie lub brak przesłanek wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa) i nie kreuje żadnych ocen w zakresie prawa materialnego, które przesądzałyby o kierunku rozstrzygnięcia oraz wykładni lub zastosowaniu prawa materialnego.
Z tych względów Sąd rozpoznający w niniejszej sprawie sprzeciw nie może oceniać argumentów strony odnoszących się do kwestii istnienia okoliczności zwalniających z obowiązku ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w tym związanych z prowadzeniem ekologicznej produkcji rolnej i podejmowaniem w tym zakresie działań zgodnie z Kodeksem Dobrej Praktyki Rolniczej.
Przechodząc do oceny wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów w tym zakresie.
W niniejszej sprawie istotne jest to, że organ I instancji rozpoznając sprawę uczynił to w oparciu o nieobowiązujące w badanym okresie przepisy prawne. Mianowicie, ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w oparciu o treść § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013.361 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie tego aktu prawnego (15 marca 2013 r.), a nie w brzmieniu obowiązującym w roku 2016.
Zgodnie z treścią przepisu § 39 ust. 2 w/w rozporządzenia w 2013 r., którą posłużył się organ I instancji ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:
1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, zwierząt lub miedz śródpolnych objętych danym wariantem;
2) zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem;
3) zmniejszył liczbę zwierząt danej rasy lokalnej objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 do poziomu niższego niż liczba zwierząt danej rasy, do których została przyznana:
a) pierwsza płatność rolnośrodowiskowa lub
b) płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. - w przypadku gdy zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach tego pakietu zostało podjęte przed dniem 15 marca 2011 r.
- przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do zwierząt objętych zmniejszeniem oraz zwierząt, które zostały zastąpione przez te zwierzęta na podstawie § 8 ust.1.
Z kolei wg obowiązującego § 39 ust. 2 w/w rozporządzenia w brzmieniu z roku 2016, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik:
1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu;
2) zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi:
a) powierzchni stanowiącej różnicę między:
– powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a
– powierzchnią stanowiącą różnicę między:
– powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a
– powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem,
b) do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa;
Jak wynika z treści tych przepisów, reguły dotyczące wyliczania kwoty do zwrotu różnią się od siebie zasadniczo, co może rzutować na wynik końcowy (łączną kwotę do zwrotu). Nadto, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2014 z dnia 07.04.2015 r. zastosowano uśrednioną stawkę płatności w związku z zastosowaniem sankcji powierzchniowych. Z kolei Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Nysie, ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności za ten rok, zastosował pełną stawkę płatności w wysokości 360 złotych, co również miało wpływ na wysokość ustalonej kwoty do zwrotu.
Mając na uwadze wskazane wyżej różnice, niewątpliwie rzutujące na rozstrzygnięcie organu I instancji i w stwierdzone przez organ odwoławczy błędy, jakimi obarczone było postępowanie prowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Nysie, prawidłowo w ocenie Sądu, organ ten zastosował art. 138 § 2 kpa.
Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ I instancji polega nie tylko na zebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, ale także na wyczerpującym jego rozpatrzeniu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Natomiast organ odwoławczy jest kompetentny do dokonania ustaleń po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jednak może ono mieć jedynie charakter uzupełniający. W konsekwencji przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania w zakresie wynikającym z wadliwego zastosowania w/w przepisu, jak również z zastosowania pełnej stawki płatności, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa, bowiem łączna kwota do zwrotu określona w oparciu o obowiązujący przepis może być inna, niż wskazana w zaskarżonej decyzji. Zatem uzasadnione było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, sprzeciw oddalił .