I SA/OP 847/24

I SA/Op 847/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 601/25 - Wyrok NSA z 2025-08-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 14 ust. 6a pkt 2, art. 17, art. 27b ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 32 ust. 1, art. 33, art. 61 ust. 1, ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1 pkt 7, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 148, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 98 ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 sierpnia 2024 r., nr IN.VII.743.77.2024.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez Gminę Skarbimierz (dalej jako: skarżąca, Gmina) rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 sierpnia 2024 r., znak IN.VII.743.77.2024.AB, Wojewoda Opolski (dalej również jako: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) oraz art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Skarbimierz dnia 28 czerwca 2024 r., Nr IV/19/2024 (w rozstrzygnięciu nadzorczym mylnie wpisano numer uchwały XXXVI/19/2024), w sprawie wykreślenia § 13 ust. 3 pkt 1 w uchwale Rady Gminy Skarbimierz z dnia 25 lutego 2010 r., Nr XXXVI/259/2019.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu 29 czerwca 2024 r. Rada Gminy Skarbimierz (dalej: Rada, organ stanowiący, uchwałodawca) podjęła uchwałę Nr XXXVl/19/2024 w sprawie wykreślenia w uchwale Rady Gminy Skarbimierz z dnia 25 lutego 2010 r., Nr XXXVI/259/2019, jej § 13 ust. 3 pkt 1. Uchwała ta została przedłożona organowi nadzoru w dniu 3 lipca 2024 r.
Organ nadzoru podniósł, że kontrolowaną uchwałą Rada wykreśliła przepis zawarty w § 13 ust. 3 pkt 1 uchwały własnej z 25 lutego 2010 r., Nr XXXVI/259/2010, w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Skarbimierz dla terenów części obrębów: Małujowice, Łukowice Brzeskie i Pępice (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2010 r., nr 41, poz. 556). Organ nadzoru podkreślił, że niezależnie od dalszej argumentacji odnoszącej się do istotnego naruszenia prawa, organ stanowiący nie przywołał w uchwale z 28 czerwca 2024 r. pełnej informacji o zmienianym akcie, t.j. nazwy zmienianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz danych dziennika urzędowego, w którym ten akt został opublikowany. Tymczasem, na co zwrócił uwagę Wojewoda, zgodnie z § 82 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) uchylenie niektórych przepisów aktu prawnego oznacza jego zmianę - podobnie jak zastąpienie niektórych przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub dodaniu nowych przepisów. W ocenie organu nadzoru uchylenie przez Radę jednostki redakcyjnej zawartej w § 13 planu z 2010 r. stanowi zmianę aktu prawnego w rozumieniu rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Następnie opisał Wojewoda tryb zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz etapy procedury sporządzenia projektu planu miejscowego jak i jego zmiany. W tych ramach zacytował art. 27 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej: ustawy, u.p.z.p., stanowiący, że zmiana planu ogólnego lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalone. Po czym zwrócił uwagę, że każda zmiana planu miejscowego powinna zostać przeprowadzona w trybie uregulowanym w art. 14 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym ustawodawca nie wskazuje żadnych wyjątków od konieczności przeprowadzenia tego trybu, np. wynikających z niewielkiego zakresu zmiany. W dalszych motywach przedstawił etapy procedury sporządzenia projektu planu miejscowego jak i jego zmiany, wskazując, że są to kolejno: podjęcie uchwały inicjującej pracy planistyczne (art. 14 ust. 1), ogłoszenie i powiadomienie właściwych podmiotów o podjęciu uchwały w sprawie zmiany planu oraz zebranie wniosków do projektu uchwały, sporządzenie projektu zmiany planu, wystąpienie o opinie i uzgodnienia do właściwych organów i innych podmiotów, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu oraz zebranie złożonych uwag, rozstrzygnięcie uwag i przekazanie projektu planu z listą uwag nieuwzględnionych radzie gminy.
Organ nadzoru wskazał, że przedstawiona w zarysie procedura planistyczna ma na celu zapewnić zarówno zgodność ustaleń projektowanej zmiany z przepisami odrębnymi - poprzez konieczność poddania projektu ocenie właściwym organom, jak i społeczny udział w tworzeniu prawa lokalnego - poprzez możliwość wyrażenia stanowiska wobec projektu wszystkim zainteresowanym podmiotom w formie wniosków i uwag.
Przenosząc do na grunt kontrolowanej uchwały stwierdził, że została ona podjęta bez procedury uregulowanej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na co wskazuje brak powołania w podstawie prawnej odpowiednich przepisów tej ustawy, jak i złożone przez Gminę wyjaśnienia w piśmie z 30 lipca 2024 r. Zdaniem Wojewody ten stan rzeczy narusza art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O stopniu naruszenia prawa, zakwalifikowanym do istotnych - przesądza art. 28 ust. 1 ustawy z 23 marca 2003 r. Wskazał, że stanowią je istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Wojewody skoro ustawodawca uznał za zasługujące na interwencję nadzorczą istotne naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego, to tym bardziej na interwencję taką zasługuje brak jakiejkolwiek procedury poprzedzającej uchwalenie kontrolowanego aktu.
Odnosząc się do złożonych wyjaśnień przez Gminę Skarbimierz (organ nadzoru wskazał "Skarbiszów", jednakże uznać należy to za oczywistą omyłkę pisarską) Wojewoda stwierdził, że zawierają one powody i okoliczności stanowiące tło podjętej uchwały, są nimi przede wszystkim potrzeby inwestora i nieaktualność przepisów uchwały w sprawie planu miejscowego z 2010 r. Jego zdaniem obowiązek aktualizacji gminnych aktów planistycznych spoczywa na radzie gminy niezależnie od doraźnych potrzeb inwestycyjnych. Stanowi o tym art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nakazuje on dokonywania przez organ wykonawczy gminy analiz aktualności planów miejscowych m.in. w zakresie zgodności z art. 15 ustawy (dot. obowiązkowych i fakultatywnych treści uchwały) i zgłoszonych wniosków o zmianę aktu. Wyniki tych analiz winny zostać przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przekazane radzie gminny co najmniej raz w czasie kadencji rady, aby rada ta podjęła uchwałę w sprawie aktualności planu ogólnego (dotychczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co istotne z punktu widzenia istotności naruszenia prawa przez kontrolowaną uchwałę - w przypadku uznania aktów planistycznych za nieaktualne, w całości lub w części - rada podejmuje działania, o których mowa w art. 27 ustawy. Ponownie Wojewoda podkreślił, że ustawodawca po raz kolejny dał tu wyraz stanowiąc, że jakakolwiek zmiana planu może nastąpić tylko po przeprowadzeniu procedury uregulowanej w art. 14 i następnych ustawy.
Jednocześnie Wojewoda zauważył, że do wyjaśnień z 30 czerwca 2024 r. załączone zostało uzasadnienie podjętej uchwały, które dowodzi błędnej interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z którą nie godzi się. W uzasadnieniu zawarto m.in., że ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2023 r., poz. 553), dalej: u.i.z.e.w., nie zobowiązuje do wskazywania w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mocy elektrowni. Również nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) nie zobowiązuje do wskazywania tych parametrów jako obligatoryjnych i fakultatywnych planu (art. 15 ustawy). Ponadto podano w nim, że w związku z tym wójt nie jest zobowiązany do przeprowadzenia ponownych opinii i uzgodnień.
Zdaniem Wojewody autor uzasadnienia do uchwały nie uwzględnił w swoim stanowisku, że wśród organów, z którymi nakazane jest uzgodnienie projektu planu są takie, wobec których ustawodawca nie sprecyzował zakresu uzgodnienia. Obowiązek wystąpienia do takiego organu jest każdorazowy, bez względu na specyfikę obszaru objętego projektem planu i planowanego przeznaczenia. Do organów takich zaliczyć należy organy wojskowe, ochrony granic i bezpieczeństwa państwa. Równocześnie wskazał - czego także nie uwzględniono w uzasadnieniu - że wykreślenie z treści uchwały z 2010 r. przepisu § 13 ust. 3 pkt 1 o treści "w ramach przeznaczenia terenu elektroenergetyka dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 MW do 3 MW, z zastrzeżeniem pkt 2" dokonać może zasadniczej zmiany w sposobie zagospodarowania gruntów znajdujących się w strefie oddziaływania elektrowni, czyli mieć wpływ na interes prawny właścicieli tych nieruchomości. Okoliczność ta potwierdza konieczność przeprowadzenia zmiany planu z udziałem społecznym, czyli z zachowaniem trybu ustalonego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Wojewody o ile można uznać za w pełni uzasadnione przesłanki stojące za dokonaną zmianą planu miejscowego, o tyle nie można podzielić stanowiska Gminy o braku konieczności przeprowadzenia tej zmiany z pominięciem trybu zmiany planu miejscowego uregulowanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - z powodów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu.
Z rozstrzygnięciem tym – jak wskazano na wstępie – nie zgodziła się Gmina Skarbimierz. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzuciła zaskarżonemu nią rozstrzygnięciu naruszenie interesu publicznego poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Skarbimierz z dnia 28 czerwca 2024 r., Nr IV/19/2024 (w rozstrzygnięciu nadzorczym omylnie wpisano numer uchwały XXXVI/19/2024) w zakresie wymuszenia opiniowania spraw, które nie podlegają opiniowaniu.
Formułując ten zarzut Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i utrzymania w mocy uchwały Rady Gminy Skarbimierz z dnia 28 czerwca 2024 r., Nr IV/19/2024, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Gmina wniosła także przeprowadzenie rozprawy.
W motywach skargi jej autor odwołał się do regulacji prawnych normujących przedsięwzięcia związane z transformacją klimatyczną - rozwojem energetyki wiatrowej, które zakłada zwiększenie wykorzystywania OZE takich jak energia wiatrowa. Jak również – na co zwrócił uwagę – w treści KPO wskazano, że "wprowadzenie rozwiązań zwiększających możliwość inwestowania w elektrownie wiatrowe na lądzie - celem dokonywanej zmiany przepisów jest ułatwienie możliwości realizacji inwestycji w zakresie lądowych elektrowni wiatrowych w gminach, które wyrażają wolę lokowania takiej infrastruktury, oddając władzom gmin większe kompetencje w zakresie określania lokalizacji poszczególnych inwestycji".
Zdaniem skarżącej wskazuje to, że nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych daje władzom gmin większą elastyczność w zakresie lokalizowania farm wiatrowych, mając powyższe na uwadze wskazanym było podjęcie przedmiotowej uchwały (Nr IV/19/2024).
W ocenie autora skargi skoro nowelizacja ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nic nakazuje wskazywania mocy elektrowni to wójt gminy nic ma obowiązku przeprowadzania długotrwałej procedury planistycznej, do ustaleń które nie podlegają opiniowaniu. Wyjaśnił przy tym, że w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są wymienione enumeratywnie obligatoryjne i fakultatywne elementy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykreślenie – jak podniósł – dotyczyło jedynie elementu, który nie podlega tym przepisom dlatego, na co zwrócił uwagę, nie doszło do zmiany planu miejscowego. Zaakcentował nadto, że liczba wież elektrowni wiatrowych, ich lokalizacja oraz wymiar pionowy wieży (określone w uchwale Rady Gminy Skarbimierz z dnia 25 lutego 2010 r., Nr XXXVI/259/2010) pozostaje bez zmian i w zakresie uzgodnionym oraz zaopiniowanym podczas wcześniej prowadzonej procedury planistycznej, w tym również przez organy wojskowe, ochrony granic i bezpieczeństwa państwa (str 4 rozstrzygnięcia).
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.
Odpowiadając na zarzuty skargi stwierdził, że są one nieuzasadnione. Nie zgadzając się z argumentacją Gminy podtrzymał w pełni stanowisko wyrażone w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Tym samym sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę Sąd zauważa nadto, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a., judykatura przyjmuje pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustaw samorządowych, w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie, z którymi utożsamia się skład orzekający, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; a także wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, które nie straciły na swej aktualności, co do wyrażonych tam poglądów).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, jak wskazano powyżej, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przypomnieć trzeba, że uznanie, iż dany akt władztwa organu administracji publicznej został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, możliwe jest wyłącznie, gdy ziszczony jest szereg obiektywnych czynników. Bogate w tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko doktryny jednoznacznie przyjmuje, że dla ziszczenia się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi dojść do oczywistości naruszenia prawa, polegającego na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Następnie muszą wystąpić skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyroki: NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3503/18, z 11 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1339/21 czy WSA w Krakowie z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III Sa/Kr 350/22).
Ponadto stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Porządkując dotychczas wyjaśnione zaznaczenia wymaga, że w przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd oddalając skargę uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu.
Działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy - rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd bada treść samej uchwały, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17). Działanie sądu – co wymaga podkreślenia – posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej (por. wyrok WSA w Opolu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 159/20).
Rada Gminy Skarbimierz uchwałą z 26 sierpnia 2024 r., Nr VI/31/2024, Rada Gminy Skarbimierz w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze postanowiła o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2 sierpnia 2024 r., znak IN.VII.743.77.2024.AB.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 2 sierpnia 2024 r., znak IN.VII.743.77.2024.AB, stwierdzające nieważność uchwały nr Rady Gminy Skarbimierz dnia 28 czerwca 2024 r., Nr IV/19/2024 (dla przypomnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym omylnie wpisano numer uchwały XXXVI/19/2024) w sprawie wykreślenia w uchwale XXXVI/259/2019 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 25 lutego 2010 r. w § 13 ust. 3 pkt 1.
Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest zatem jak wskazano art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Natomiast według art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który ją podjął albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie.
W tym miejscu powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego.
Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Z kolei zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28; a także wyrok WSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 977/16). Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Należy pamiętać, że nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem, w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 u.s.g., a ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę w zakresie wskazanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Sformułowane w niej zarzuty mają bowiem oparcie tak w obowiązującym prawie, jak i w okolicznościach faktycznych. Sąd w pełni podziela stanowisko Gminy wyrażone w skardze.
Zdaniem składu orzekającego organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie ocenił dokonanej zmiany uchwały kompleksowo w aspekcie zmian legislacyjnych w powiązaniu z regulacją ustanowioną w art. 33 u.p.z.p., zgodnie z którą jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany planu ogólnego lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 13i, art. 17 i art. 27b, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Nadto z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Uwaga ta jest istotna albowiem zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy celem nowelizacji było uproszczenie, ujednolicenie i przyspieszenie procedur planistycznych. Powyższemu mają służyć nowe instytucje wprowadzone do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takie jak plan ogólny, zintegrowany plan inwestycyjny czy postępowanie uproszczone w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Zmiany te – co wymaga podkreślenia – niewątpliwie wpłyną w istotny sposób na realizację różnego rodzaju inwestycji, w tym inwestycji w odnawialne źródła energii (dalej: OZE). W związku z dodanym na mocy nowelizacji art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p., wymóg lokalizacji na podstawie planu miejscowego został rozszerzony także na instalacje OZE inne niż zamontowane na budynku (a więc także instalacje fotowoltaiczne) lokalizowane: na użytkach rolnych klasy I–III i gruntach leśnych na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, na gruntach innych niż wskazane w punktach powyżej, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW. Zmiana ta – co ważne – oddziałuje na realizację instalacji fotowoltaicznych o dużych mocach, tj. spełniających kryteria przewidziane w art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazano, że zgodnie z przepisami wykonawczymi, zawierającymi charakterystykę stref planistycznych, zlokalizowanie tego typu instalacji będzie domyślnie dopuszczone w wyznaczonych w planie ogólnym strefach otwartych, gospodarczych i górnictwa. W ramach postępowania o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy zrezygnowano z konieczności spełniania przez nieruchomość, na której będzie realizowana instalacja OZE, nie tylko zasady dobrego sąsiedztwa i warunku dostępu do drogi publicznej, ale także nowego warunku dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. warunku położenia na obszarze uzupełnienia zabudowy (art. 61 ust. 1 i 3 pkt 3 u.p.z.p.). Należy przy tym pamiętać o ustanowieniu możliwości sporządzania i uchwalania planu miejscowego albo jego zmiany w trybie postępowania uproszczonego, jeżeli plan miejscowy lub jego zmiana dotyczyć będzie wyłącznie lokalizacji instalacji OZE innych niż elektrownie wiatrowe. Zgodnie z dodanym na mocy nowelizacji art. 27b ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do sporządzania i uchwalania planu miejscowego albo jego zmiany dopuszcza się zastosowanie postępowania uproszczonego, jeżeli plan miejscowy albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji instalacji OZE innych niż elektrownie wiatrowe. Ustawa przewiduje jednak wyłączenia od powyższego.
Postępowania uproszczonego nie można zastosować m.in., jeżeli plan miejscowy albo jego zmiana dotyczące wyłącznie instalacji OZE innych niż elektrownie wiatrowe dotyczą: lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej; przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III i gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne; obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; obszarów szczególnego zagrożenia powodzią; terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy; inwestycji lokalizowanych na obszarze parków narodowych i ich otulin, rezerwatów przyrody i ich otulin; obiektów i obszarów uznanych za pomniki historii; gruntów zmeliorowanych. W związku z tym, jeżeli plan miejscowy albo jego zmiana dotyczyłyby któregokolwiek z powyższych obszarów lub obiektów, konieczne będzie zastosowanie standardowej procedury sporządzania planu miejscowego opisanej w art. 17 u.p.z.p., co w sprawie nie wystąpiło.
Zatem zasadnicze regulacje dotyczące tak przeznaczenia podstawowego gruntów jak i ich zabudowy pozostają niezmienione. Podobnie nie uległy zmianie ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu o kształtu zabudowy. Zatem organ nadzoru powinien ustosunkować się do wszystkich kwestii mających związek z poddaną jego kontroli uchwałą, w tym w aspekcie podniesionych przez stronę okoliczności prawnych i faktycznych.
Podsumowując ten wywód jawi się także uwaga, że po pierwsze – zmiana planu miejscowego w trybie postępowania uproszczonego jest również możliwa, jeżeli dotyczy wyłącznie uchylenia zakazu lokalizacji zamontowanych na budynku instalacji OZE wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego lub mikroinstalacji. Wspomniane powyżej wyłączenia z art. 27b ust. 2 u.p.z.p. nie mają zastosowania w takiej sytuacji. Po drugie – art. 32 ust.1 u.p.z.p. zobowiązuje wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do analizowania zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy oraz oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i wieloletnich programów ich sporządzania. Na podstawie wyników tych analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, przeprowadza w tym zakresie procedurę planistyczną. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązują organy gminy do oceny i aktualizacji planów miejscowych, w tym do wprowadzania zmian wynikających ze zmian przepisów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko, że art. 33 u.p.z.p. gwarantuje sukcesywne dostosowywanie planów miejscowych uchwalonych przed wejściem w życie zmiany prawa wymuszającej wprowadzanie określonych "nakazów planistycznych" (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2960/17).
Równocześnie podkreślenia wymaga, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3071/14). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 599/18, trafnie podkreślił, że w orzecznictwie wyraźnie rysuje się koncepcja, iż w razie sprzeczności zapisów planu miejscowego z regulacją rangi ustawowej, z uwagi na hierarchiczność systemu źródeł prawa, zapisy planu niezgodne z ustawą należy pomijać. Argumentacja za tym poglądem (oprócz tej dotyczącej hierarchiczności systemu źródeł prawa i podustawowej pozycji aktów prawa miejscowego) dotyczy dwóch aspektów: obowiązku dostosowywania prawa miejscowego do aktualnego ustawodawstwa (wynikająca z art. 33 u.p.z.p.) oraz faktu, że nieważność aktów prawa miejscowego stwierdza się wyrokiem deklaratoryjnym, a więc uznaje się, że wadliwe zapisy nie istniały od daty ich uchwalenia – jako takie nie mogą być zatem legalnie stosowane. Sąd ten, co należy podkreślić zasadnie uznał, że jeżeli formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak, by sprzeczność tę wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych i niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu nie da się go zinterpretować w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać. Organ wydający decyzję na podstawie planu miejscowego (np. decyzję o pozwoleniu na budowę, decyzję środowiskową) musi ocenić aktualność tego planu. Konieczne jest porównanie stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie podejmowania decyzji i stwierdzenie, czy i które ustalenia planu miejscowego nie powinny być brane pod uwagę. W praktyce analiza taka jako czasochłonna i pracochłonna jest jednak często pomijana, a decyzje są niestety podejmowane na podstawie ustaleń planu bez względu na ich aktualność.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.