I SA/Op 833/24

I SA/Op 833/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 81c ust. 1 i ust. 2, art. 70
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 124 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2024 poz 558
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Opolu z dnia 12 lipca 2024 r., nr 72/II/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "Z." w K. (zwaną również skarżącą lub Spółdzielnią) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: OWINB lub organ drugiej instancji) z dnia 12 lipca 2024 r., nr 72/II/2024, którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie krapkowickim (dalej w skrócie: PINB lub organ pierwszej instancji) z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr 21/2024, w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej i w pozostałym zakresie utrzymano to postanowienie w mocy.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2024 r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ drugiej instancji - Dz. U. z 2024 r. poz. 725), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: K.p.a., nałożył na Spółdzielnię jako zarządcę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w K., os. [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przewodów kominowych i wentylacyjnych ww. budynku w terminie do dnia 30 czerwca 2024 r. Organ wyjaśnił, że ekspertyza techniczna winna uwzględniać inwentaryzację przewodów kominowych i podłączeń poszczególnych lokali mieszkalnych, a także zawierać opis sposobu naprawienia stwierdzonych nieprawidłowości. Ponadto powinna ona zostać wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wentylacyjnych, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych w ww. budynku i na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, iż przedmiotowy budynek to 5-kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny podpiwniczony, posiadający 45 lokali mieszkalnych. Obiekt został oddany do użytkowania w 1971 roku, wykonany w technologii prefabrykowanych płyt żelbetowych. Budynek wyposażony jest w instalacje: wodociągową, kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, odgromową, telefoniczną oraz telewizji kablowej. Po przeanalizowaniu dostarczonych dokumentów przedłożonych przez zarządcę, PINB powziął uzasadnioną wątpliwość co do sposobu przeprowadzenia okresowych kontroli z dnia 16 września 2023 r. przewodów kominowych przez osobę uprawnioną do ich przeprowadzenia. Zgodnie z protokołem z tej kontroli nr [...], sporządzonym przez H. K. - mistrza kominiarskiego w budynku wskazano rażące nieprawidłowości (uchybienia) mogące spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w postaci uwag dotyczących przewodów kominowych oraz innych elementów urządzeń kominowych w mieszkaniach wykazanych w załączniku do protokołu. Ponadto mistrz kominiarski zwrócił uwagę na brak prawidłowego napływu powietrza zewnętrznego do mieszkań, który może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jako zalecenia w celu osiągnięcia prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych w protokole wskazano, że należy doprowadzić odpowiednią ilość powietrza zewnętrznego do mieszkań za pomocą urządzeń nawiewnych zgodnie z Polską Normą - Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej - PN 83-B-03430/Az3 z dnia 8 lutego 2000 r. Zawarto również informację, że: "zarządcy mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie udostępnili mieszkań do kontroli stanu technicznego w wyznaczonych terminach. Zakład kominiarski nie odpowiada za prawidłowe działanie przewodów kominowych". Dalej organ wskazał na treść art. 62a Prawa budowlanego i stwierdził, że ustawodawca jednoznacznie określił, że w zaleceniach z kontroli okresowej należy wskazać czynności mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz termin ich wykonania. Takich zaleceń, zdaniem PINB, nie zawiera protokół sporządzony przez mistrza kominiarskiego, bowiem wykazywał on jedynie nieprawidłowości bez wskazania sposobu i terminu ich usunięcia. Natomiast zawarcie ogólnikowych zaleceń jest niewystarczające. Zlecenia powinny być bowiem określone w sposób jednoznaczny z podaniem konkretnej daty ich usunięcia, a także sposobu ich usunięcia, w szczególności jeśli zakres uchybień może stwarzać zagrożenie zdrowa i życia. Dalej organ argumentował, że z protokołu okresowego powinno wynikać, iż są spełnione przesłanki wynikające z art. 70 Prawa budowlanego, ponieważ na właścicielu (zarządcy, użytkowniku) obiektu budowlanego ciąży obowiązek usunięcia uszkodzeń i uchybień zagrażających bezpieczeństwu już podczas przeprowadzanej kontroli lub bezpośrednio po jej zakończeniu, w zakresie wynikającym z rezultatów przeprowadzonej kontroli. Ponadto w przypadku stwierdzenia stanu technicznego określonego w art. 70 ust 1 Prawa budowlanego na osobie dokonującej kontroli spoczywa obowiązek bezzwłocznego przesłania tego protokołu do organu nadzoru budowlanego, czego dokonujący kontroli nie dopełnił zarówno w 2023 r., jak i w latach poprzednich (w 2021 i 2022 roku). Przekazanie protokołu kontroli organowi nadzoru budowlanego umożliwia bowiem służbom nadzoru budowlanego monitorowanie wykonania obowiązku usunięcia stwierdzonych uszkodzeń lub uzupełnienia braków i procedowanie w przedmiotowym zakresie. Dodatkowo organ stwierdził, że z przedstawionych protokołów kontroli okresowych przewodów kominowych z lat 2021 i 2022 wynika, że stan techniczny budynku mający wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców nie poprawił się, o czym świadczą wpisy na stronie 2 tych protokołów. Organ nadzoru stwierdził, że przedstawiony stan techniczny przewodów kominowych budzi jego wątpliwość, a ocena tego stanu wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy, do której potrzebna jest aktualna, pełna inwentaryzacja przewodów kominowych oraz aktualna dokumentacja graficzna budynku z przedstawieniem rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń i pionów, jak i zamontowanych urządzeń grzewczych w poszczególnych mieszkaniach. Tymczasem takiej aktualnej dokumentacji, jak wynika z przedłożonych dokumentów, zarządca nie posiada. Ponadto PINB podniósł, że ocena w zakresie odpowiedniego funkcjonowania oraz w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydania stosownych zaleceń powinna być dokonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych bez ograniczeń, uprawniające do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami. Natomiast takowych uprawnień PINB, ani żaden z pracowników inspektoratu nie posiada. Organ podniósł również, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej, czy ekspertyzy w formie postanowienia nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Końcowo stwierdził, że adresatem tego obowiązku jest Spółdzielnia, ponieważ to ona jest zarządcą budynku w zakresie nieruchomości wspólnej. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że żaden właściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego, a zatem sam fakt korzystania z takiego komina czy kanału kominowego przez właściciela wyodrębnionego lokalu nie przesądza o przynależności do tego lokalu w znaczeniu prawnym.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia wskazała, że przekazała organowi powiatowemu żądaną dokumentację. Natomiast w protokole z dnia 16 września 2023 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych stwierdzono, że użytkownik nie udostępnił lokalu, a nieprawidłowości w lokalu nr [...] w budynku nr [...] na osiedlu [...] w K., dotyczą uchybień spowodowanych przez użytkownika lokalu w czasie poprzedniej kontroli (oznaczenie L), czyli przewężenie wlotu kanału wywiewnego oraz założona kratka z siatką i niesprawna wentylacja (brak napływu powietrza zewnętrznego) spowodowana zbyt szczelną stolarką okienną i brakiem nawiewników w tej stolarce. Ponadto założenie siatki w kratce w przewodzie wentylacyjnym powoduje brak prawidłowego odpływu zanieczyszczonego powietrza. Mistrz kominiarski wykazał brak prawidłowego napływu powietrza zewnętrznego do mieszkań, który może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie powiadomił jednak o takim zagrożeniu PINB. Dalej skarżąca wskazała na treść art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali oraz zapisy Statutu Spółdzielni oraz obowiązującego "Regulaminu obowiązków Spółdzielni i jej członków oraz użytkowników w zakresie napraw wewnątrz lokali i rozliczania z członkami zwalniającymi lokale" i stwierdził, że członek Spółdzielni przed dokonaniem remontu w lokalu, w tym wymiany okien musi uzyskać zgodę zarządcy, w której określa się jakie warunki zgodne z przepisami muszą zostać spełnione. W Regulaminie tym zawarto również szczegółowy opis jaki zakres czynności należy do obowiązków użytkowników lokali, by wentylacja działała prawidłowo. Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, poprawność działania przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) jest na zlecenie Spółdzielni sprawdzana we wszystkich lokalach raz w roku. Dodatkowo przeprowadzane jest czyszczenie tych przewodów zgodnie z obowiązującymi przepisami. W przypadku nieprawidłowości, występujących po stronie Spółdzielni jako zarządcy budynku, usuwane są one niezwłocznie. W przypadku, gdy użytkownik lokalu nie udostępni swojego mieszkania do przeglądu ponosi konsekwencje w razie wystąpienia nieprawidłowości, o czym jest informowany. Spółdzielnia podała również, że zleciła kontrolę przewodów kominowych w lokalu nr [...], która została przeprowadzona w dniu 20 października 2023 r. przez mistrza kominiarskiego G. K., podczas której usterki z poprzedniej kontroli, leżące po stronie użytkownika, nie zostały wykonane. Spółdzielnia podała, że nie lekceważy żadnego zgłoszenia o czynnikach, które mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie i życie ludzkie, jednak musi to być obopólna współpraca z użytkownikami wszystkich lokali (przewody kominowe są zbiorcze), by zniknął problem związany z prawidłowo działającą wentylacją. W tym celu od wielu lat skarżąca prowadzi działania edukacyjne na temat bezpieczeństwa w lokalach i prawidłowo działających przewodów kominowych, takie jak: organizowanie spotkań mieszkańców z projektantami, przedstawicielami straży pożarnej, niezależnymi mistrzami kominiarskimi, umieszczanie artykułów w prasie lokalnej, umieszczanie ogłoszeń tematycznych na stronie internatowej spółdzielni i w pismach kierowanych do mieszkańców, wyjaśnianie jak zapobiegać zagrożeniom na corocznych zebraniach z członkami Spółdzielni. Skarżąca wskazała, że reaguje na każde zgłoszenie mieszkańców o jakichkolwiek nieprawidłowościach związanych z przewodami kominowymi i sprawdzana jest każda sytuacja przez pracowników do spraw gospodarki zasobami mieszkaniowymi. Nieprawidłowości są usuwane lub użytkownicy mieszkań są pouczani, gdy występują nieprawidłowości do usunięcia po ich stronie i jak mają je wykonać. Po kontroli mistrza kominiarskiego każdy użytkownik lokalu otrzymuje kopię protokołu z określeniem nieprawidłowości dotyczącej jego mieszkania. Zarządca dodatkowo wysyła pismo z pouczeniem jakie zasady należy stosować, by wentylacja działała prawidłowo oraz przypomnienie o konieczności wykonaniu zaleceń pokontrolnych. Zdaniem Spółdzielni w związku z opisanymi powyżej działaniami, które podejmuje, wykonanie kosztownej ekspertyzy technicznej przewodów kominowych w budynku nr [...] na osiedlu [...] w K., nie rozwiąże problemu bez współdziałania mieszkańców odnośnie do doprowadzenia odpowiedniej ilości powietrza zewnętrznego, które należy do ich obowiązków, zgodnie z obowiązującymi przepisami wewnątrzspółdzielczymi.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, OWINB postanowieniem z dnia 12 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania do 30 września 2024 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie omówił cele zastosowania art. 81c ust. Prawa budowlanego, podkreślając, że przepis ten winien być stosowany w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do m.in. stanu technicznego obiektu budowlanego oraz wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując i analizując sprawę organ drugiej instancji stwierdził, że zaistniałe nieprawidłowości w działaniu przewodów kominowych i wentylacyjnych w przedmiotowym budynku budzą obawy organu co do prawidłowości użytkowania budynku, w kontekście zapisów art. 5 Prawa budowlanego, co uzasadnia nałożenie spornego nakazu na Spółdzielnię. Zdaniem organu przedłożone przez Spółdzielnią protokoły świadczą o istnieniu nieprawidłowości w ww. zakresie i tak przede wszystkim z najbardziej aktualnego protokołu nr [...] z dnia 16 września 2023 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych spalinowych i wentylacyjnych wynika, że "brak prawidłowego napływu powietrza zewnętrznego do mieszkań może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W celu osiągnięcia prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych należy doprowadzić odpowiednią ilość powietrza zewnętrznego do mieszkań za pomocą urządzeń nawiewnych zgodnych z Polską Normą - Wentylacja w budynkach mieszkalnych zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej - PN 83 -B - 03430/Az3 z dnia 8 lutego 2000 r. Za wady ukryte przewodów kominowych Zakład kominiarski nie odpowiada". Dalej z protokołu wynika, że w trakcie kontroli sprawdzono także zalecenia z poprzedniej kontroli i stwierdzono, iż część zaleceń nie została usunięta. Nadto protokół potwierdza, że właściciel (zarządca obiektu) przyjął do wiadomości, że zgodnie z art. 70 Prawa budowlanego braki - uszkodzenia - zaniedbania podlegają obowiązkowemu usunięciu - naprawie bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli technicznej. OWINB stwierdził, że zasadniczo podobne zapisy zawiera protokół nr [...] z dnia 22 grudnia 2022 r. z okresowej kontroli dotyczące braku prawidłowego napływu powietrza zewnętrznego do mieszkań. W ocenie organu zaistniałe wątpliwości mogą zostać potwierdzone lub też wyeliminowane jedynie przez wykonanie ekspertyzy przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W obecnym stanie OWINB nie ma możliwości samodzielnego dokonania oceny powyższego. Spowodowane jest to m.in. koniecznością przeprowadzenia specjalistycznych badań przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W świetle powyższego uzasadnione wątpliwości co do jakości i prawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu uzasadniają wydanie postanowienia nakazującego przedłożenie ekspertyzy. Organ podał też, że z urzędu posiada wiedzę, iż w przedmiotowym budynku zmarła jedna osoba w wyniku zaczadzenia. Ponadto do organu odwoławczego wpłynęła skarga dotycząca stanu technicznego budynku, w której podano, że od lat w budynku są problemy z wentylacją, nieprawidłowości w podłączeniu przewodów kominowych, przewężone wloty kominowe, zbiorcze wentylacje niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa i nieprawidłowa siła ciągu kominowego w przewodach kominowych. Przy czym osoba wnosząca skargę podniosła, że "nigdy spółdzielnia mieszkaniowa nie informowała, że istnieje jakikolwiek problem z wentylacją w mieszkaniach". W tych okolicznościach OWINB uznał, że powiatowy organ nadzoru zasadnie prowadzi postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, w tym szczególnie przewodów kominowych i wentylacyjnych. Prawidłowość działania wentylacji budynku jest bowiem podstawą do przywrócenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego oraz przedłuży jego okres użytkowania. Dalej organ drugiej instancji za prawidłowe uznał oznaczenie Spółdzielni jako adresata nakazu, ponieważ obowiązek dotyczy części wspólnych obiektu. Poza tym, w ocenie organu, nawet przy stwierdzeniu, że nieprawidłowo działają przewody wentylacyjne jedynie w konkretnych lokalach to niewątpliwie może to mieć wpływ na funkcjonowanie tych instalacji w całym budynku, wobec tego w dalszym ciągu podmiotem nakazów byłby zarządca a nie poszczególni właściciele mieszkań. Wobec tego organ drugiej instancji nie zgodził się z zarzutami zażalenia, ponieważ analiza zebranej dokumentacji wykazała wątpliwości co do stanu faktycznego obiektu, których organ nadzoru nie jest w stanie samodzielnie ocenić, a przy tym zarządca w tym zakresie winien być podmiotem nałożonych nakazów. Końcowo, uzasadniając zasadność zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. K.p.a., OWINB wyjaśnił, że z uwagi na upływ w dniu 30 czerwca 2024 r. terminu wskazanego w zaskarżonym postanowieniu, postanowił o uchyleniu postanowienia PINB w tej części i wyznaczeniu nowego terminu wykonania nałożonego na Spółdzielnię obowiązku.
W skardze na wyżej opisane postanowienie Spółdzielnia, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i wydanie zaskarżonego aktu w sytuacji braku uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i przyjęcie, że na mocy tego przepisu dopuszczalne jest zobowiązanie do wykonania w ramach nałożonego obowiązku inwentaryzacji przewodów kominowych i podłączeń poszczególnych lokali mieszkalnych. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, a także dokonanie jego dowolnej, niewszechstronnej, sprzecznej z zasadami wnioskowania i logiki oceny, a w szczególności protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych spalinowych-wentylacyjnych i uznanie, że jego treść świadczy o istnieniu uzasadnionej wątpliwości co do stanu technicznego budynku, w sytuacji gdy stwierdzono w nim wprost, że objęte kontrolą przewody kominowe odpowiadają przepisom wyżej wymienionym. Zdaniem Spółdzielni doszło też do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia (art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. oraz art. 107 § 1 (w tym pkt 4, 5 i 6) i 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 11 K.p.a.) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przejawiające się m. in. brakiem należytej (pełnej) kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, brakiem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawy oraz brakiem wnikliwego oraz wszechstronnego zbadania i odniesienia się w zaskarżonym postanowieniu do wszystkich zarzutów skarżącej, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto Spółdzielnia wnioskowała o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że protokół z okresowej kontroli w żadnych miejscu nie wskazuje, iż stan techniczny przewodów kominowych był niewłaściwy. Natomiast stwierdzone w protokole problemy z wentylacją w części lokali spowodowane są zamontowaniem szczelnej stolarki okiennej i niezainstalowaniem wywietrzników w oknach. Zdaniem skarżącej stwierdzone nieprawidłowości związane są raczej z nieprawidłową eksploatacją przez mieszkańców przewodów kominowych, natomiast nie świadczą one o złym stanie technicznym budynku. Z kolei zastrzeżenia organów co do formy protokołu powinny zostać usunięte w innym trybie niż nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy. Dalej Spółdzielnia argumentowała, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy a zgromadzony materiał nie dał podstaw do uznania, że istnieją "uzasadnione wątpliwości" w zakresie stanu technicznego budynku, uprawniające organ do wydania zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację oraz stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Op 833/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia OWINB z dnia 12 lipca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Natomiast przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia.
Przed przedstawieniem przyczyn, które zdecydowały o takiej ocenie Sądu, odnotować należy, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie nakładające na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przewodów kominowych i wentylacyjnych budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
W związku z tym wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 81c ust. 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że wprowadzenie przepisu art. 81c Prawa budowlanego do porządku prawnego spowodowało, że zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej jak i organy nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami prawa budowlanego. Dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego przepisu, właściwe organy mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2 ustawy przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie wskazanego przepisu nadaje mu ogólny charakter, tj. środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych ustawą obowiązków. W judykaturze przyjmuje się również, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3190/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2391/20 i przytoczone tam orzecznictwo, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 632/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Postanowienie wydane na podstawie wskazanego przepisu ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem z tego środka skorzystał organ nadzoru budowlanego prowadząc z urzędu postępowanie w sprawie ujawnionego stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w K. na os. [...].
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy prawidłowo jako adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wskazały skarżącą. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem stanowisko, że przewody kominowe stanowią część wspólną budynku, są to bowiem elementy budynku służące zachowaniu odpowiedniego stanu technicznego budynku jako całości (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1749/22, z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt. II OSK 1626/15 oraz z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2701/17). Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 558) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) jest nie tylko grunt, lecz także części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych ustawodawca wprowadza przymusowy zarząd nieruchomością wspólną sprawowany przez spółdzielnie mieszkaniową. Tym samym jeżeli nie ustanowiono odrębnej własności lokali, Spółdzielnia Mieszkaniowa jest w tym zakresie właścicielem obiektu jako całości, a zatem także i jego zarządcą. Jeżeli natomiast wyodrębniono lokale, Spółdzielnia jest zarządcą nieruchomości wspólnej, obejmującej także wspólne urządzenia.
Dokonując dalszej oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia należy przypomnieć, że organy nadzoru budowlanego, dysponując protokołami okresowych kontroli ww. budynku w zakresie funkcjonowania przewodów kominowych spalinowych-wentylacyjnych nr [...] z dnia 16 września 2023 r., nr [...] z dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...] z dnia 27 grudnia 2021 r., stwierdziły, że brak jest prawidłowego napływu powietrza zewnętrznego do mieszkań, który może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Natomiast dla osiągnięcia prawidłowego działania tych przewodów konieczne jest doprowadzenie ilości powietrza do mieszkań za pomocą urządzeń nawiewnych zgodnych z Polską Normą. Zdaniem organów ujawniony stan techniczny budynku niewątpliwie może zagrażać bezpieczeństwu mieszkańców. W tych okolicznościach, trafnie stwierdziły organy, że powyższe wymaga pełnej inwentaryzacji przewodów kominowych oraz sporządzenia aktualnej dokumentacji rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń i pionów, której, jak wynika z ustaleń faktycznych, Spółdzielnia nie posiada. Wbrew też twierdzeniom skarżącej, w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w mieszkaniach nr [...], [...], [...], [...], [...], co potwierdza treść ww. protokołów, są to usterki do usunięcia przez Administrację Osiedla. Z protokołów wynika również, że stwierdzone nieprawidłowości nie zostały usunięte przez zarządcę obiektu, pomimo że Spółdzielnia przyjęła do wiadomości, iż zgodnie z art. 70 Prawa budowalnego podlegają one obowiązkowemu usunięciu po przeprowadzonej kontroli technicznej.
Ponadto z treści postanowień organów obu instancji wynika, że wykonanie nałożonego na Spółdzielnię obowiązku ma służyć wyczerpującemu ustaleniu okoliczności faktycznych i wyjaśnieniu potrzeby merytorycznej ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego. Innymi słowy, dopiero wykonanie nałożonego obowiązku dostarczy niezbędnych informacji i wyjaśni, czy istnieje podstawa do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji. Przy czym, zdaniem Sądu, należy uznać, że wątpliwości organów nadzoru budowlanego tak pierwszej, jak i drugiej instancji dotyczące stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych, które zostały wyrażone w wydanych w sprawie postanowieniach, zostały udokumentowane i właściwie umotywowane. Organy wykazały, że przeprowadzone czynności w postaci kontroli okresowych nie dały możliwości jednoznacznego ustalenia nieprawidłowości w działaniu wentylacji oraz sposobu ich usunięcia. Poza tym Spółdzielnia nie dysponuje aktualną dokumentacją dotyczącą przewodów kominowych spalinowych-wentylacyjnych, co uniemożliwia poczynienie ustaleń w powyższym zakresie. Należy też dostrzec, że protokoły kominiarskie zawierają pewne nieścisłości. I tak, w pkt II mistrz kominiarski nie stwierdza uchybień mogących stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, po czym w końcowej części protokołów wskazuje, że takie zagrożenie może występować. Niewątpliwe zgodzić należy się więc z organami, że w rozpoznawanej sprawie występują uzasadnione wątpliwości co do funkcjonowania wentylacji i jej zagrożenia bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi, co daje uprawnienie do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 193/22). Dopiero bowiem sporządzona ekspertyza dotycząca stanu technicznego przewodów kominowych i wentylacyjnych budynku przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia pozwoli ustalić w jakim stanie znajdują się te przewody i jakie należy podjąć działania w celu doprowadzenia instancji do jej prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania. Uzasadnione są zatem wątpliwości organu nadzoru budowlanego a ocena zaistniałego stanu wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy, do której potrzebna jest aktualna, pełna inwentaryzacja przewodów kominowych oraz aktualna dokumentacja graficzna budynku z przedstawieniem rozmieszczenia poszczególnych pomieszczeń i pionów, jak i zamontowanych urządzeń grzewczych w poszczególnych mieszkaniach. W świetle powyższego, racjonalne jest stanowisko organów, że w tym konkretnym przypadku organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnień do stwierdzenia, czy sporna instalacja funkcjonuje nieprawidłowo i czy nie zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zasadniczo, pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego posiadają wiedzę w zakresie zagadnień konstrukcyjno-budowlanych i architektury, w ograniczonym zaś stopniu wiedzę popartą odpowiednim wykształceniem technicznym i praktyką zawodową w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2079/20). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zobowiązanie do złożenia ekspertyzy nie jest zatem niezasadnym przerzuceniem na skarżącą ciężaru i kosztów prowadzenia postępowania, a formą egzekwowania obowiązków ciążących na zarządcy nieruchomości, w tym obowiązku utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym w zakresie części wspólnych budynku. Organy nadzoru budowlanego powzięły bowiem uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w K. na os. [...], co w pełni uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.
Nie można przy tym zapominać, że kwestionowane postanowienie zapadło w ramach postępowania głównego dotyczącego stanu technicznego budynku. Postępowanie to prowadzone jest również - jak wyjaśnił organ odwoławczy - w związku z posiadaną z urzędu wiedzą, że w spornym budynku zmarła jedna osoba w wyniku zaczadzenia oraz złożoną skargą dotyczącą stanu technicznego budynku w zakresie problemów z wentylacją. Trzeba przy tym podkreślić, że Sąd - odmiennie niż strona skarżąca - nie powziął wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. Uznał też, że zakres ekspertyzy ustalonej w postanowieniu służyć będzie wyjaśnieniu sprawy w stopniu umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i niezagrażającego bezpieczeństwu mienia i życia oraz zdrowia ludzi. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi są niezasadne.
Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego stwierdzić trzeba, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Skarga poza polemiką z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawiera przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły w przedmiotowej sprawie prawo.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wyraził prawidłowe stanowisko, iż w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania postanowienia o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Przy czym prawidłowo też OWINB wyznaczył nowy termin wykonania postanowienia organu pierwszej instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organu znalazły wyraz w uzasadnieniu postanowienia, spełniającym wymogi z art. 124 § 2 K.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.