I SA/Op 80/24

I SA/Op 80/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Anna Komorowska-Kaczkowska
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1448
art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2, art. 32 ust.1
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. S. A. w K. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 października 2023 r., nr HŻ.906.12.2023.TD w przedmiocie nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu do czasu zakończenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. S.A. K. (dalej także: strona, Spółka) jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej także: "OPWIS") z dnia 18 października 2023 r., nr HŻ.906. 12.23.TD, mocą której – działając podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; w dacie orzekania tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: Kpa – po rozpoznaniu odwołania Spółki od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kędzierzynie Koźlu (dalej także: "PPIS") z dnia 2 maja 2023 r., nr 18/A/HŻ/2023, nakazującej Spółce wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu pn. [...] do czasu zakończenia postępowania Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (GIS) – utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że w dniu 29 marca 2023 r. PPIS w Kędzierzynie - Koźlu przeprowadził urzędową kontrolę sanitarną w H., ul. [...], [...] K., M. Spółka Akcyjna. Kontrolę przeprowadzono w związku z wprowadzeniem do obrotu po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplementu diety produktu pn.: [...]. Kontrola – co także podniósł organ odwoławczy – została przeprowadzona w związku z pismem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 marca 2023 r., w którym zawiadomił o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1448 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia lub ubż.
Następnie OPWIS przypomniał, że zgodnie z deklaracją przedsiębiorcy w zalecanej dziennej porcji przedmiotowego produktu znajduje się m.in. 2 mg olejku z nasion Rosa canina L. (Dzika róża), 1 mg olejku z zielna Origamim vulgare L. (Lebiotka pospolita) oraz 1,5 mg astaksantyny z Haematococcus pluvialis. Główny Inspektor poinformował, że nie posiada danych potwierdzających historię stosowania olejku z dzikiej róży (Rosa canina L.) w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. Główny Inspektor Sanitarny wezwał podmiot do przedstawienia:
a) danych potwierdzających, że zastosowany w składzie przedmiotowego produktu olejek z nasion dzikiej róży (Rosa canina L.), był stosowany w żywieniu człowieka jako składnik suplementu diety w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r.;
b) danych dotyczących bezpieczeństwa stosowania olejku z nasion dzikiej róży (Rosa canina L.) w zaproponowanej przez przedsiębiorcę ilości, w celu uzupełniania codziennej diety;
c) informacji na temat zawartości karwakrolu w zastosowanym olejku z nasion lebiodki pospolitej (Origaiutm vulgare L.) w przeliczeniu na zalecaną dzienną porcję do spożycia przedmiotowego produktu; a także
d) specyfikacji dla astaksantyny zastosowanej w przedmiotowym produkcie.
Wyjaśnił następnie OPWIS, że w protokole kontroli sanitarnej z dnia 29 marca 2023 r. uzgodniono, iż Spółka prześle informacje dotyczące ilości wyprodukowanego, sprzedanego i pozostałego w magazynie produktu do stacji do dnia 31 marca 2023 r. Na okoliczność tą dokonano wpisu w książce kontroli oraz wydano doraźne zalecenia dotyczące usunięcia uchybień. Wpisu dokonano w związku z wątpliwościami co do składu produktu i wszczęciu postępowania z art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia mającego na celu wyjaśnienie, czy produkt [...] jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety. Podkreślił przy tym OPWIS, że poinformowano stronę, iż będzie prowadzone postępowanie administracyjne. O usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości kierownik zakładu został zobowiązany zawiadomić właściwego państwowego inspektora sanitarnego nie później niż w ciągu 3 dni od daty wyznaczonego terminu. Strona nie wniosła uwag. Protokół został prze nia podpisany. Według ustaleń podczas kontroli przedmiotowy produkt znajdował się w obrocie. Nr partii produkcyjnej [...], data minimalnej trwałości "11.2023". Produkt w postaci płynnej, w opakowaniu szklanym o poj. 250 ml, umieszczonym w kartonie z dołączona ulotką. Strona w dniu 31 marca 2023 r. przesłała do PPIS w Kędzierzynie - Koźlu informację dotyczącą ilości wyprodukowanych, sprzedanych oraz obecnych na stanie produktów [...]. W dniu 3 kwietnia 2023 r. strona wysłała pismo do Głównego Inspektora Sanitarnego informując, że olej z dzikiej róży został dodany do produktu w niewielkiej ilości stanowiącej ok. 0,04% w zalecanej do spożycia dziennej porcji produktu, w celu nadania produktowi odpowiednich właściwości smakowo - zapachowych, niwelujących nieprzyjemny posmak pozostałych składników produktów. W odniesieniu do oleju z lebiodki pospolitej strona poinformowała, że zawartość karwakrolu w zalecanej do spożycia dziennej porcji produktu wynosi 0,7 mg.
W związku z ustaleniami podczas urzędowej kontroli żywności PPIS pismem z 3 kwietnia 2023 r., nr [...], zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył o prawie złożenia oświadczenia przed wydaniem decyzji. Przesyłka – co wyeksponował organ odwoławczy – była awizowana w dniach: 6 a następnie 14 kwietnia 2023 r. - zawiadomienia nie podjęto w terminie. Niemniej jednak 5 kwietnia 2023 r. do PPIS wpłynęło pismo spółki, w którym przekazała pismo wysłane do Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie przedstawienia argumentacji odnośnie stosowania olejku z róży wraz z literaturą, Po przeprowadzeniu czynności reklamacyjnych u operatora pocztowego PPIS pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. wskazał na potrzebę zwrócenia uwagi pracownikom, aby potwierdzenia odbioru przesyłek listowych były oznaczone datą odbioru oraz czytelnym podpisem odbiorcy.
Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 2 maja 2023 r., nr 18/A/HŻ/2023, organ pierwszoinstancyjny nakazał Spółce wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu [...] (wprowadzonego po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplementu diety do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia). W związku z wątpliwościami odnośnie do doręczenia decyzji w dniu 14 czerwca 2023 r. sporządzono adnotację służbowa, w której odnotowano, że w siedzibie PPIS w Kędzierzynie - Koźlu w obecności pracownika udostępniono pełnomocnikowi Spółki wnioskowane dokumenty.
W dniu 15 czerwca 2023 r. do OPWIS, za pośrednictwem PPIS w Kędzierzynie - Koźlu wpłynęło odwołanie Spółki od decyzji PPIS w Kędzierzynie - Koźlu nr 18/A7HŻ/2023 z dnia 2 maja 2023 r. Strona zaskarżyła tę decyzję w całości, zarzucając jej zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 w zw. z art. 136 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co było w słusznym interesie skarżącej;
2) art. 8 §1 oraz art. 10 §1 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, uchybiając w szczególności zasadzie proporcjonalności; jak również poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie uzupełnienia zebranych dowodów przed wydaniem decyzji;
3) art. 11 oraz art. 107 §1 Kpa tzw. zasady przekonywania, poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy jej wydaniu;
W grupie przepisów prawa materialnego, sformułowała Spółka zarzuty naruszenia:
1) art. 138 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 2017/625 w zw. z art. 6 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przyjęcie, że wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 30 ust. 1 ubż jest odpowiednim środkiem, o jakim mowa w w/w przepisie, podczas gdy produkt nie jest produktem niebezpiecznym i brak jest zarówno uzasadnienia jak i podstawy prawnej, dla przyjęcia, że produkt nie może być wprowadzany do obrotu;
2) art. 32 ust. 1 ubż poprzez błędne przyjęcie, że dla czasowego wstrzymania środka spożywczego w obrocie wystarczające jest jedynie ustalenie, czy zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ubż oraz ustalenie, czy produkt objęty tym postępowaniem wyjaśniającym znajduje się nadal w obrocie, podczas gdy z przepisu wynika expressis verbis, że konieczne jest zaistnienie podejrzenia, że dany środek spożywczy nie spełnia wymagań określonych dla tego środka, a organ nie wykazał, by w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka podejrzenia;
3) art. 3 ust. 2 oraz art. 8 ubż poprzez błędne uznanie, iż produkt nie spełnia warunków określonych w ustawie i nie może być wprowadzany do obrotu na terytorium RP, bez dowodów wskazujących, że stosowanie suplementu nie jest bezpieczne dla zdrowia i życia konsumentów;
Argumentując wyjaśniła strona skarżąca okoliczności przedmiotowej sprawy rozwijając przytoczone wyżej zarzuty.
Podkreślenia przy tym wymaga, że 16 czerwca 2023 r. PPIS w Kędzierzynie - Koźlu wystosował do niej upomnienie (nr: [...]) i wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 2 maja 2023 r., nr 18/A/HŻ/2023, w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu pn.: [...] wprowadzonego po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplementu diety do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych OPWIS podtrzymał decyzję PPIS w Kędzierzynie - Koźlu z dnia 2 maja 2023 r., nr 18/A/HŻ/2023, która – co istotne – w mocą postanowienia OPWIS z dnia 18.08.2023 r., nr [...], została dostarczona Spółce w dniu 1 września 2023 r.
Po zaprezentowaniu przebiegu postępowania, OPWIS stwierdził, że odwołanie Spółki zostało wniesione z zachowaniem terminu administracyjnego. Nie zgodził się z argumentami strony przedstawionymi w odwołaniu w związku z wstrzymaniem wprowadzania do obrotu suplementu diety [...] do czasu zakończenia postępowania GIS.
Odnosząc się do zarzutów OPWIS stwierdził, że ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia ustanawia regułę, zgodnie z którą do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 1816/00). Wyjaśnił, zgodnie z przyjętą w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.
Zdaniem organu odwoławczego podczas urzędowej kontroli żywności stwierdzono i zawarto w protokole kontroli sanitarnej ustalenia, które zostały przyjęte bez uwag. Zdaniem OPWIS nie sposób zgodzić się z zarzutami o naruszeniu przepisu art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 Kpa. Zaznaczono, że strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, udostępniono jej pełnomocnikowi akta sprawy. Podkreślono przy tym, że o przebiegu procedury administracyjnej z przedmiotu postępowania strona prowadząc działalność w branży spożywczej o szerokim zakresie, doskonale powinna się orientować, tym bardziej, że sama bierze udział w tego rodzaju postępowaniach prowadzonych przez Głównego Inspektora Sanitarnego, pomiędzy tymże organem a podmiotem odpowiedzialnym za jego wprowadzenie do obrotu.
Zdaniem organu odwoławczego nie doszło także do naruszenia art. 11 oraz 107 § 1 Kpa. Podniósł organ drugoinstancyjny, że PPIS nie wydał decyzji na podstawie art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Podstawą wydania decyzji, na co zwrócił uwagę, stanowił artykuł 32 tej ustawy. Przypomniał także, że celem regulacji zawartej w art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie jest prowadzenie dwutorowych postępowań, w dodatku przez dwa organy o różnej właściwości, wyjaśniających właściwości wprowadzonego po raz pierwszy na terytorium RP produktu. Celem takim jest natomiast uniemożliwienie wprowadzania tego produktu do obrotu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Z tych względów podejrzenie, o którym mowa w przepisie dotyczy wprowadzenia do obrotu, gdyż fakt podejrzenia, że nie spełnia wymagań określonych dla tego środka, stanowi o działaniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Dodał, że podziela w pełni stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 414/19. Decyzja PPIS w Kędzierzynie - Koźlu posiada obszerne uzasadnienie odnośnie do wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu pn.: [...] i jest czasowym środkiem prawnym, który to w trosce o bezpieczeństwo zdrowotne, do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, w interesie konsumentów zakazuje obrotu środkiem spożywczym, co do którego pojawiają się wątpliwości o jego jakość zdrowotną i bezpieczeństwo stosowania.
W dalszych motywach OPWIS wyjaśnił, że szeroko utrwalony w orzecznictwie pogląd, iż w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie prowadzi się postępowania zmierzającego do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 tej ustawy.
Podjęcie decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu środka spożywczego niespełniającego wymagań określonych dla tego środka, następuje wtedy, gdy zachodzi podejrzenie, co do jego występowania w obrocie. Obowiązkiem inspektorów sanitarnych jest zatem wyłącznie ustalić, czy środek ten znajduje się obrocie. Wystarczającą przesłanką wydania tej decyzji jest podejrzenie, że środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka znajduje się w obrocie.
Podsumowując odwołując się do judykatury, wskazał, że organy inspekcji sanitarnej, które podejmują decyzję, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie są zobowiązane do przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego w zakresie istnienia jakichkolwiek podejrzeń odnośnie do niespełniania wymagań określonych dla danego środka. Podejrzenie, że jest to środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka związane jest z działaniem Głównego Inspektora Sanitarnego, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń. Podjęcie na podstawie tego przepisu decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu lub wycofaniu z obrotu środka spożywczego niespełniającego wymagań określonych dla tego środka, następuje wtedy, gdy zachodzi podejrzenie, co do jego występowania w obrocie. Obowiązkiem właściwego organu jest zatem wyłącznie ustalenie, czy środek ten znajduje się obrocie. Sam fakt wszczęcia przez organ centralny takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, o czym – jak zaznaczył – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2671/20. Ustalenie, czy produkt spełnia tego rodzaju wymagania stanowi bowiem wyłączną kompetencję Głównego Inspektora Sanitarnego, dlatego do wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia istotne jest jedynie to, czy Główny Inspektor Sanitarny prowadzi postępowanie na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz czy sporny produkt znajduje się w obrocie. Samo przedstawienie właściwej opinii w postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi okoliczności uzasadniającej odstąpienie od wydania decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu wydaje się do zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1. Przedstawienie opinii nie stanowi zaś zakończenia postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego na postawie art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 964/19).
Odnośnie do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 2017/625 w zw. z art. 6 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia OPWIS zaznaczył, że zgodnie z w/w Rozporządzeniem art. 138 pkt. 1 podpunkt b) zakłada, że w przypadku stwierdzenia niezgodności właściwe organy wprowadzają właściwe środki, aby zapewnić podjęcie przez dany podmiot działań naprawczych oraz zapobieżenie dalszym przypadkom występowania niezgodności, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie oraz w toku prowadzonego postępowania. W myśl tego przepisu PPIS wszczął postępowanie administracyjne i zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, podjął decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ponadto, na co także zwrócił uwagę, strona nie przedstawiła danych potwierdzających, że zastosowany w składzie przedmiotowego produktu - olejek z nasion dzikiej róży (Rosa canim L.), był stosowany w żywieniu człowieka jako składnik suplementu diety w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r. oraz danych dotyczących bezpieczeństwa stosowania olejku z nasion dzikiej róży (Rosa canina L.) w zaproponowanej przez przedsiębiorcę ilości, w celu uzupełniania codziennej diety. Informacje na temat zawartości karwakrolu w zastosowanym olejku z nasion lebiodki pospolitej (Origanum vulgare L.) w przeliczeniu na zalecaną dzienną porcję do spożycia przedmiotowego produktu – wg. strony wynosząca 0,7 mg, nie jest wystarczające aby potwierdzić bezpieczeństwo produktu spożywanego w celu uzupełnienia codziennej diety w zaproponowanej kwalifikacji produktu jako suplementu diety. Zgodnie zaś z treścią art. 137 ust. 1 Rozporządzenia (UE) nr 2017/625 właściwe organy nadają priorytet działaniom, które mają być podejmowane w celu wyeliminowania lub ograniczenia ryzyka dla zdrowia ludzi. W przypadku podejrzenia niezgodności właściwe organy stosują urzędowe zatrzymanie zwierząt i towarów oraz wszelkich niedozwolonych substancji lub produktów (ait. 137 ust.2 i ust.3 lit. b).
Odnośnie do naruszenia art. 3 ust. 2 oraz art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r., OPWIS zauważył, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia suplement diety jest środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będącym skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów farmaceutycznych.
Zdaniem OPWIS organ I instancji wydając decyzję szczegółowo i dokładnie uzasadnił stanowisko organów sanitarnych. Mając na względzie powyższe należało orzec jak na wstępie.
Z rozstrzygnięciem powyższym – i tym razem – nie zgodziła się Spółka zaskarżając je w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, analogicznie jak w odwołaniu zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego jak i materialnego, a to:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 136, art. 138 § pkt 1 Kpa oraz art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, polegające na zaniechaniu oceny materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w efekcie stwierdzenia, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy organ I instancji zobowiązany był wyłącznie do ustalenia czy produkt znajduje się w obrocie, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji; poprzez błędne przyjęcie, że dla czasowego wstrzymania środka spożywczego w obrocie wystarczające jest jedynie ustalenie, czy zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ubż oraz ustalenie, czy produkt objęty tymże postępowaniem wyjaśniającym znajduje się nadal w obrocie, podczas gdy z przepisu wynika expressis verbis, że konieczne jest zaistnienie podejrzenia, że dany środek spożywczy nie spełnia wymagań określonych dla tego środka, a organ nie wykazał, by w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka podejrzenia zagrożeń dla zdrowia publicznego ze strony produktu;
2) art. 7b i art. 8 oraz art. 111 art. 107 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz zasady zaufania do władzy publicznej, wskutek zastosowania niewspółmiernego środka, jakim jest wstrzymanie wprowadzania produktu do obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez GIS w związku z art. 30 ust. 1 ubż, w stosunku do zamierzonego celu, tj. ochrony zdrowia i życia konsumentów. Ponadto brak należytego uzasadnienia decyzji, poprzez pominięcie dowodów przedstawionych w sprawie i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 138 ust. 1 Rozporządzenia (UE) 2017/625 w zw. z art. 6 ustawy poprzez przyjęcie, że wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy jest odpowiednim środkiem, o jakim mowa w ww. przepisie, podczas gdy nie stwierdzono niezgodności, produkt nie jest produktem niebezpiecznym i brak jest zarówno uzasadnienia jak i podstawy prawnej, dla przyjęcia, że nie może być wprowadzany do obrotu;
2) art. 2, art. 8 i art. 10 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 31 Konstytucji RP, poprzez "zmuszenie strony w drodze wydania zaskarżonej decyzji OPWIS do ograniczenia działalności, mimo jej prowadzenia w sposób zgodny z literą prawa oraz poprzez brak kierowania się w swoich działaniach zasadą zaufania do Strony, a także brakiem założenia, że działa ona zgodnie z prawem, uczciwie, z poszanowaniem dobrych obyczajów".
Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również o uchylenie w całości decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi jej autor rozwinął zarzuty przedstawione w jej petitum. Podniósł przy tym, że jeżeli przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Wskazał autor skargi, że Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 stanowi natomiast, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ten konstytucyjny standard proporcjonalności ma również zastosowanie do organów administracji publicznej.
W przedmiotowej sprawie, jak uznał, nie nastąpiło stwierdzenie ani nawet uprawdopodobnienie faktu, że sporny suplement jest produktem niezgodnym z wymaganiami, a więc zagrażającym zdrowiu. Stwierdził, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei – jak kontynuował – organ odwoławczy nie wykazał także, aby nakaz zaprzestania wprowadzania produktu do obrotu służył usunięciu jakiegokolwiek zagrożenia. Mimo tego wstrzymano wprowadzanie suplementu do obrotu, argumentując, że decyzja ma charakter czasowy i nie przesądza jeszcze o jego losie. W jego ocenie "skutecznie przymuszono Spółkę do ograniczenia działalności, mimo jej prowadzenia w sposób zgodny z literą prawa. Takie postępowanie organów pozbawione było jakichkolwiek znamion zaufania, że Spółka działa zgodnie z prawem, uczciwie, z poszanowaniem dobrych obyczajów. Co więcej, decyzja PWIS wywołała skutek trwały a nie czasowy, mimo że Główny Inspektor Sanitarny prowadzący sprawę od ponad dwóch lat, nie wyraził ostatecznego stanowiska (gdyż, jak wynika z informacji telefonicznie przekazanej przez przedstawiciela urzędu, nie zapoznał się jeszcze z przesłanymi materiałami)".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedstawionych ramach daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie narusza prawa.
Równocześnie wymaga wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu, brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Rozważania poprzedzić należy pewnymi uwagami ogólnymi dotyczącymi kontekstu zmian w prawie unijnym obowiązujących od 14 grudnia 2019 r., związanych z wejściem w życie rozporządzenia 2017/625. W tym zakresie skład orzekający odwoła się do obszernych wywodów NSA w tym przedmiocie jako w pełni oddających istotę spornego zagadnienia. Tym samym przyjdzie wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 589/23, trafnie podniósł, iż wyżej przytoczone rozporządzenie 2017/625 ma wymiar ogólny, obejmując zakresem swojego zastosowania co do zasady, całe prawo żywnościowe UE. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ma ono zastosowanie do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii Europejskiej lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii m.in. w obszarze żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę interesów konsumentów i zapewnienie im prawa do informacji, a także dotyczącymi wytwarzania i wykorzystywania materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością. W istocie, na co zwrócił uwagę NSA, rozporządzenie 2017/625 zastąpiło szereg dotychczas obowiązujących na poziomie europejskim rozwiązań prawnych, co wprost wynika nie tylko z jego nazwy ale i motywu preambuły, wskazującego na potrzebę uchylenia i zastąpienia tym rozporządzeniem, po to aby uniknąć dublowania zadań oraz ustanowić spójne ramy prawne, następujących aktów prawnych UE: rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE, 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG. Uwagę skierować należy także na motyw 19 preambuły, zgodnie z którym "Aby zracjonalizować oraz uprościć ogólne ramy prawne, dążąc jednocześnie do osiągnięcia celu lepszego stanowienia prawa, przepisy mające zastosowanie do kontroli urzędowych w określonych obszarach należy włączyć do jednolitych ram legislacyjnych dotyczących kontroli urzędowych. W tym celu należy uchylić rozporządzenie (WE) nr 882/2004 oraz inne unijne akty prawne regulujące obecnie kontrole urzędowe i zastąpić je niniejszym rozporządzeniem" Potwierdza to – jak zaznaczył NSA – generalny charakter rozporządzenia 2017/625. Konkretyzację ogólnych założeń prawodawcy unijnego reprezentują przede wszystkim art. 137 i art. 138, przy czym art. 137 ust. 2 przewiduje, że w przypadku podejrzenia niezgodności (w dziedzinie prawa żywnościowego), właściwe organy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające w celu potwierdzenia lub wyeliminowania takiego podejrzenia. Jednakże dopiero art. 138 ust. 1 ustanawia jasną regułę, że przewidziane w nim środki w postaci m.in. ograniczenia lub zakazu wprowadzania do obrotu, przemieszczania, wprowadzania na terytorium Unii lub wywozu zwierząt i towarów, oraz zakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki lub nakaz ich powrotu do państwa członkowskiego wysyłki (ust. 2 lit. d) oraz nakaz wycofania od użytkowników, wycofania z obrotu, usunięcia i zniszczenia towarów, pozwalający - w stosownych przypadkach - na wykorzystanie towarów do celów innych niż te, do których towary były pierwotnie przeznaczone (ust. 2 lit. g) mogą znaleźć zastosowanie dopiero w przypadku stwierdzenia przez organy wystąpienia niezgodności. W ocenie NSA prowadzi to do wniosku, że art. 137 ust. 2 i art. 138 ust. 1- 2 rozporządzenia 2017/625 nakładają na kraj członkowski UE z jednej strony obowiązek wprowadzenia regulacji obejmującej odpowiednie administracyjne postępowanie wyjaśniające, które ma być wszczynane w przypadku podejrzenia niezgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii m.in. w obszarach żywności i bezpieczeństwa żywności, w celu potwierdzenia lub wyeliminowania takiego podejrzenia, natomiast z drugiej strony - zgodnie z art. 138 ust. 1 i 2 - państwo członkowskie jest zobowiązane do ustanowienia powiązanego z nim funkcjonalnie właściwego postępowania ochronnego (naprawczo-prewencyjnego), które ma być uruchamiane w razie potwierdzenia podejrzenia, o którym mowa w art. 137 ust. 2, co wynika przede wszystkim z użytego w art. 138 ust. 1 zwrotu "stwierdzenia niezgodności". Stanowisko takie co do zasady jest prawidłowe, wynika bowiem z funkcjonalnej wykładni art. 137 i art. 138 rozporządzenia 2017/625 oraz roli w całym systemie ochrony szeroko pojętego prawa żywnościowego.
Argumentując NSA dostrzegł także, że jest to jakiekolwiek novum w przepisach unijnych. Jak bowiem wynika z analizy uchylonego rozporządzenia 882/2004, już w motywie 13 jego preambuły zwrócono uwagę, że "Częstotliwość kontroli urzędowych powinna być regularna i proporcjonalna do zagrożenia, uwzględniając wyniki kontroli przeprowadzonych przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe w ramach programów kontrolnych opartych na HACCP lub programach zapewnienia jakości, w przypadku gdy takie programy mają na celu spełnienie wymagań prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Kontrole ad hoc powinny być przeprowadzane w przypadku podejrzenia występowania niezgodności. Dodatkowo kontrole ad hoc mogłyby być przeprowadzane w każdej chwili, nawet w przypadku gdy nie ma podejrzeń występowania niezgodności"
Podsumowując ten wywód NSA podał, że praktycznym przykładem realizacji woli prawodawcy unijnego wyrażonej w motywie 13 preambuły ww. rozporządzenia stanowiły - oczywiście adekwatne do warunków, potrzeby czasu i sytuacji geopolitycznej, istniejących w dacie ich przyjmowania - przepisy np. art. 3 rozporządzenia 882/2004 "Zobowiązania ogólne w odniesieniu do organizacji kontroli urzędowych", który w ustępie 1 przewidywał, że "Państwa Członkowskie zapewniają, aby kontrole urzędowe były przeprowadzane regularnie, w oparciu o zagrożenie oraz z właściwą częstotliwością tak, aby osiągnąć cele niniejszego rozporządzenia, uwzględniając: a) określone zagrożenia związane ze zwierzętami, paszami i żywnością, przedsiębiorstwami paszowymi lub żywnościowymi, wykorzystaniem pasz lub żywności albo jakiekolwiek procesy, materiały, substancje, działania lub czynności które mogą wpłynąć na bezpieczeństwo pasz lub żywności, zdrowie zwierząt i ich dobrostan; b) przeszłe dane dotyczące podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa paszowe lub żywnościowe w odniesieniu do zgodności z prawem paszowym i żywnościowym lub regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu; c) wiarygodność jakichkolwiek własnych kontroli, które zostały już przeprowadzone; d) wszelkie informacje, które mogą wskazywać na niezgodność. O dwoistym spojrzeniu na potrzebę kontroli urzędowych, a więc co do samej potrzeby ich prowadzenia zapobiegawczo lub/i wobec powzięcia już chociażby podejrzeń o niezgodnościach, a także co do samej konieczności nakładania właściwych środków w razie "wykrycia nieprawidłowości", wskazywał także art. 18 rozporządzenia 882/2004 "Działania w przypadku podejrzenia" wskazujący, że "W przypadku podejrzenia niezgodności albo jeżeli istnieje wątpliwość co do identyfikacji lub miejsca przeznaczenia przesyłki lub co do zgodności pomiędzy przesyłką a certyfikowanymi gwarancjami, właściwy organ przeprowadza kontrole urzędowe w celu potwierdzenia lub usunięcia podejrzenia lub wątpliwości. Dana przesyłka podlega urzędowemu zatrzymaniu przez właściwy organ do chwili, gdy uzyska on wyniki tych kontroli urzędowych".
Wreszcie też stwierdził NSA, że właściwe środki, będące swoistym wzorcem dla obecnego art. 138 ust. 2 rozporządzenia 2017/625, przewidywał, że art. 54 rozporządzenia 882/2004, posługując się pojęciem "wykrycia niezgodności". Jakkolwiek obecnie używane jest określenie "stwierdzenie niezgodności", o którym stanowi art. 138 ust. 1 rozporządzenia 2017/625, to jednak "wykrycie niezgodności" wymienione w art. 54 rozporządzenia 882/2004 należało rozumieć jako po pierwsze czynność dokonaną (wykrycie) po drugie, jako czynność potwierdzającą zaistnienie określonego stanu (niezgodności, precyzowanej ogółem przepisów unijnych i krajowych w dziedzinie bezpieczeństwa żywności). Podkreślić zatem należy, że zakresowo i także w sensie semantycznym pojęcia te nie różnią się od siebie zbyt daleko to jednakże obecna regulacja bardziej klarownie rozgranicza etap ewentualnego powzięcia podejrzenia niezgodności (jego skutki oraz obowiązki władz) i etap ich stwierdzenia (jego skutki oraz obowiązki władz). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodatkowo odwołać się również do innych motywów preambuły tego aktu (4, 16, 17, 23, 32, 38, 43) po to, aby podkreślić szerokie, a nie tylko unifikacyjne w dziedzinie regulacji kontroli urzędowych, skutki jego wprowadzenia i przede wszystkim istniejące powiązanie z "materialnym" prawem żywnościowym.
Wywody powyższe stały się niezbędne przy ocenie stanowiącej przedmiot skargi decyzji Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 października 2023 r., nr HŻ.906. 12.23.TD, utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kędzierzynie Koźlu z dnia 2 maja 2023 r., nr 18/A/HŻ/2023, nakazującej Spółce wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu pn. [...] do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego wszczętego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły wielokrotnie przytaczane przepisy art. 29 i art. 30 i art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia – dalej zwanej nadal ustawą lub ubż – w szczególności jej art. 32 ustawy. Art. 29 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu: 1) preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywnościowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy, czy nie będące: preparatami do początkowego żywienia niemowląt, w tym (...) 2) suplementy diety (...), 3) środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III części B i C do rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie dodawania do żywności witamin i składników mineralnych oraz niektórych innych substancji (Dz.U. UE.L. z 2006 r. t.404 s. 26) – jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego. Artykuł 30 ust. 1 ubż stanowi zaś, że po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ubż. Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie: 1) jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, w szczególności, czy jako: a) środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywnościowego wyraźnie różni się od żywności przeznaczonej do powszechnego spożycia oraz, czy odpowiada szczególnym potrzebom żywieniowym, zgodnie z jego przeznaczeniem, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 43 ubż i spełnia wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ubż b) suplement diety lub środek spożywczy, do którego dodano witaminy, składniki mineralne lub inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny fizjologiczny spełnia warunki określone w przepisach wydanych – odpowiednio – na podstawie art. 27 ust. 6 i 7 ubż oraz w rozporządzeniu 1925/2006 (...).
Główny Inspektor Sanitarny powiadamia niezwłocznie podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu produkty, o których mowa w art. 29 ust. 1 ubż o rozpoczęciu postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ubż
Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ubż w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub gminny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia tego środka spożywczego do obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1.
Jak stwierdzono wyżej zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane na podstawie art. 32 ubż Zatem w ramach oceny tych decyzji należało ustalić, czy zostały wypełnione przesłanki wynikające z tego przepisu. Pierwsza z nich to podejrzenie, że sporny produkt nie spełnia wymagań określonych dla tego środka, po drugie musi się on znajdować w obrocie. Obie przesłanki zostały spełnione. Jak stwierdzono wyżej, w wyniku kontroli ustalono, że wymieniony produkt znajduje się w obrocie, ponadto działania przeprowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego w stosunku do produktu, oparte na art. 29 i 30 ubż świadczą o wątpliwościach co do tego produktu. To, że Główny Inspektor Sanitarny ma wątpliwości co do jakości produktu, świadczy zobowiązanie Spółki mające na celu ustalenie jego właściwości.
W przedmiotowej sprawie, czego nie można tracić z pola widzenia, w dniu 29 marca 2023 r. PPIS przeprowadził w H., ul. [...], [...] K., M. Spółka Akcyjna kontrolę w związku z wprowadzeniem do obrotu po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplementu diety produktu pn.: [...]. Kontrola została przeprowadzona w związku z pismem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 marca 2023 r. W piśmie tym GIS zawiadomił o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z deklaracją przedsiębiorcy w zalecanej dziennej porcji przedmiotowego produktu znajduje się m.in. 2 mg olejku z nasion Rosa canina L. (Dzika róża), 1 mg olejku z zielna Origamim vulgare L. (Lebiotka pospolita) oraz 1,5 mg astaksantyny z Haematococcus pluvialis. Główny Inspektor poinformował, że nie posiada danych potwierdzających historię stosowania olejku z dzikiej róży (Rosa canina L.) w celu żywienia ludzi w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r.
Nie jest w sprawie kontestowane, że Główny Inspektor Sanitarny wezwał podmiot do przedstawienia:
a) danych potwierdzających, że zastosowany w składzie przedmiotowego produktu olejek z nasion dzikiej róży (Rosa canina L.), był stosowany w żywieniu człowieka jako składnik suplementu diety w państwach członkowskich Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997 r.;
b) danych dotyczących bezpieczeństwa stosowania olejku z nasion dzikiej róży (Rosa canina L.) w zaproponowanej przez przedsiębiorcę ilości, w celu uzupełniania codziennej diety;
c) informacji na temat zawartości karwakrolu w zastosowanym olejku z nasion lebiodki pospolitej (Origaiutm vulgare L.) w przeliczeniu na zalecaną dzienną porcję do spożycia przedmiotowego produktu, a także
d) specyfikacji dla astaksantyny zastosowanej w przedmiotowym produkcie.
W protokole kontroli sanitarnej z dnia 29 marca 2023 r. uzgodniono, że strona prześle informacje dotyczące ilości wyprodukowanego, sprzedanego i pozostałego w magazynie produktu do stacji do dnia 31 marca 2023 r. Dokonano wpisu w książce kontroli oraz wydano doraźne zalecenia dotyczące usunięcia uchybień. Wpisu dokonano w związku z wątpliwościami co do składu produktu i wszczęciu postępowania z art. 30 ust. 1 ustawy mającego na celu wyjaśnienie, czy produkt [...] jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania określone dla suplementów diety. Poinformowano przy tym Spółkę, że będzie prowadzone postępowanie administracyjne. O usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości kierownik zakładu został zobowiązany zawiadomić właściwego państwowego inspektora sanitarnego nie później niż w ciągu 3 dni od daty wyznaczonego terminu. Strona – jak wskazano powyżej, przy prezentacji zdarzeń – nie wniosła uwag. Protokół został przez nią podpisany. Nadto poza sporem jest, że podczas kontroli przedmiotowy produkt znajdował się w obrocie. Nr partii produkcyjnej [...], data minimalnej trwałości to listopada.2023. Produkt w postaci płynnej, w opakowaniu szklanym o poj. 250 ml, umieszczonym w kartonie z dołączona ulotką. Strona w dniu 31 marca 2023 r. przesłała do PPIS informację dotyczącą ilości wyprodukowanych, sprzedanych oraz obecnych na stanie produktów [...]. Z kolei w dniu 3 kwietnia 2023 r. wysłała pismo do GIS stanowiące jej odpowiedź na pismo z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie zawiadomienia o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego dotyczącego suplementu diety [...]. Strona poinformowała, że olej z dzikiej róży został dodany do produktu w niewielkiej ilości stanowiącej ok. 0,04% w zalecanej do spożycia dziennej porcji produktu, w celu nadania produktowi odpowiednich właściwości smakowo - zapachowych, niwelujących nieprzyjemny posmak pozostałych składników produktów. Jednocześnie Spółka poinformowała, że zawartość karwakrolu w zalecanej do spożycia dziennej porcji produktu wynosi 0,7 mg.
W związku z ustaleniami podczas urzędowej kontroli żywności z dnia 29 marca 2023 r. PPIS 3 kwietnia 2023 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył o prawie złożenia oświadczenia przed wydaniem decyzji w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu suplementu pn. [...].
Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności i regulacje prawne z przedmiotu postępowania zgodzić się należy z twierdzeniami organu, że opisane działanie organu świadczą o wystąpieniu przesłanki "podejrzenia". W tym zakresie powołane przez organ orzecznictwo jest jednolite. Wynika z niego, że opisane działania Głównego Inspektora są podstawą do ustalenia zaistnienia przesłanki podejrzenia wprowadzenia niewłaściwego produktu (wyrok WSA w Łodzi z 24 października 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 586/17, wyrok WSA w Gliwicach z 2 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 112/13, wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 445/14).
W tych okolicznościach, skoro pojawiły się wątpliwości co do jakości produktu, a także z uwagi na grupę odbiorców, uzasadnione były decyzje organów inspekcji sanitarnej orzekających w sprawie.
Skoro zatem zaistniały podstawy do zastosowania art. 32 ubż skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a, należało oddalić.