I SA/Op 8/25

I SA/Op 8/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 7 ust. 1, ust. 3, ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, par. 2, art. 80, art. 84 par. 1, art. 105 par. 1, art. 107  3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 120, art,. 134, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Dz.U. 2024 poz 1465
42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 88
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 listopada 2024 r., nr SKO.40.2394.2024.oś w przedmiocie obciążenia kosztami utrzymania odebranych zwierząt uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola, z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr OŚR.6140.17.2024.
Uzasadnienie
A. B. (dalej jako: "strona", "skarżąca") wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "Kolegium", "SKO") z dnia 15 listopada 2024 r., nr SKO.40.2394.2024.oś, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej jako: "Prezydent Miasta") z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr OŚR.6140.17.2024, wydaną w przedmiocie obciążenia strony kosztami utrzymania odebranych zwierząt.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572) Prezydent Miasta orzekł o czasowym odebraniu stronie, jako właścicielce [...] kotów [...], z powodu utrzymywania zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania w mieszkaniu, w tym w stanie rażącego zaniedbania, poprzez ich nieleczenie oraz w stanie nadmiernego zagęszczenia, a nadto z uwagi na niestosowanie się do prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w O. z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt [...], zakazującego stronie trzymania kotów przez okres 2 lat. Ponadto, w decyzji tej organ orzekł również o umieszczeniu odebranych zwierząt w Miejskim Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu (dalej także jako: "Schronisko").
Decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta orzekł o obciążeniu strony kosztami utrzymania [...] szt. kotów [...] odebranych w dniu 6 maja 2022 r., poprzez zobowiązanie do zapłaty kwoty 10 528 zł, za okres od 1 października 2023 r. do 31 marca 2024 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ wskazał art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580, z późn. zm. - dalej jako: "ustawa"). W uzasadnieniu wyjaśnił, że w okresie przebywania kotów w schronisku, Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu ponosiło i ponosi koszty, którymi - zgodnie z art. 7 ust 4 ustawy - obciąża się dotychczasowego właściciela. Z uwagi na fakt, że zwierzęta przebywały i nadal przebywają w schronisku, a koszty związane z ich utrzymaniem są naliczane do momentu orzeczenia przez Sąd Rejonowy w O. o przepadku zwierząt, konieczne było ustalenie tych kosztów na kolejny okres oraz wydanie decyzji obciążającej nimi dotychczasowego właściciela w okresie od 1 października 2023 r. do 31 marca 2024 r. Jednocześnie wyjaśnił, że Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu poinformowało, iż koszty utrzymania w ww. okresie wyniosły 10 528 zł. Do ustalenia kosztów przyjęto stawkę z cennika opłat za usługi świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu ustaloną w uchwale Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06, w sprawie ustalenia stawek opłat za świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu. Zgodnie z ww. uchwałą opłata za przebywanie w Schronisku zwierzęcia (kota) za każdy dzień wynosi 7 zł. Stąd biorąc pod uwagę ww. stawkę, ilość pozostałych zwierząt ([...] szt) oraz ilość dni przebywania w Schronisku została obliczona należna do zapłaty kwota kosztu utrzymania zwierząt. Jego wyliczenie przedstawiono w uzasadnieniu decyzji.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona.
Przytoczoną we wstępie decyzją z dnia 15 listopada 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu, a następnie uzasadnił podstawę i przyczyny objętego skargą rozstrzygnięcia. W tych ramach przytoczył: art. 5, art. 6 ust. 1a, 2 pkt 10, 17 i 19 oraz art. 7 ust. 1, 3 - 5 ustawy, po czym wyjaśnił, że ustawa nie pozostawia jakiejkolwiek swobody organowi w zakresie obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, które zostało czasowo odebrane.
Kolegium podkreśliło m.in., że w stanie sprawy wysokość orzeczonych kosztów ustalona została w oparciu o cennik opłat, stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta Opole z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06, w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu. W pkt III ppkt 3 tego cennika wskazano, że opłata za przetrzymywanie kota w Schronisku, za każdą dobę pobytu (usługa hotelowa), wynosi 7 zł brutto. Kolegium uznało, że brak jest przeszkód prawnych, aby ryczałtowy (dzienny) koszt utrzymania zwierzęcia mógł być podstawą obciążenia dotychczasowego właściciela na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy w sytuacji, w której tak określona stawka odpowiada faktycznie poniesionym przez gminę kosztom utrzymania zwierzęcia. Akcentując, że ryczałtowy sposób ustalenia kosztów utrzymania zwierzęcia znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym, SKO stwierdziło, że ustalone koszty są rzeczywiste i poniesione przez organ dla zapewnienia zwierzętom (kotom) prawidłowych warunków bytowych. Zwróciło uwagę, że stawka utrzymania zwierzęcia w schronisku została określona w 2006 r. Kolegium liczbę dni i kotów [[...] kotów (183 dni pobytu) i [...] kot (40 dni pobytu)] przemnożyło przez stawkę za dobę hotelową wynoszącą 7 zł, co dało wynik 10 528 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona, analogicznie jak w odwołaniu, zarzuciła decyzji odwoławczej naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy i w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a."), odpowiednio poprzez:
- jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a przez to nieprzyjęcie, że dotyczy wyłącznie osób będących właścicielami lub opiekunami zwierząt, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem skarżąca nie jest właścicielem przedmiotowych zwierząt ani ich opiekunem, co było wiadome organom orzekającym w niniejszej sprawie już od pierwszej czynności;
- błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do obciążenia jej przedmiotowymi kosztami w sytuacji, gdy organy pominęły znane fakty co do tego kto jest faktycznym właścicielem przedmiotowych zwierząt oraz okoliczność, że właściciel deklaruje niezwłocznie objęcie zwierząt w posiadanie, i tylko z uwagi na czynności leżące po stronie organów powstały przedmiotowe koszty;
- poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia celowych i niezbędnych kosztów utrzymania odebranych zwierząt.
Ponadto, akcentując brak posiadania statusu właściciela bądź opiekuna odebranych zwierząt, skarżąca sformułowała również zarzuty naruszenia:
- art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i § 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji odwoławczej bez dokonania merytorycznego zbadania sprawy - co stanowiło przyczynę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 2 k.p.a.;
- art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności wszystkich przesłanek, którymi organ odwoławczy kierował się przy załatwieniu sprawy oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa lub ewentualnie o uchylenie w całości obydwu decyzji oraz o umorzenie postępowania i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w chwili odebrania zwierzęta znajdowały się w należącym do niej lokalu, jednak podczas czynności odebrania zaprzeczyła, aby była ich właścicielem lub opiekunem oraz wskazywała kto jest ich właścicielem i komu udostępniła swój lokal czasowo oraz w jakim celu. W toku postępowania zaniechano natomiast ustalenia właściciela zwierząt, co skutkowało nieprawidłowym dokonaniem ustaleń i wadliwością decyzji.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz oddalenie skargi. Wskazało, że zaskarżona decyzja jest kolejną (szóstą) wydaną w przedmiocie obciążenia skarżącej kosztami utrzymania odebranych zwierząt.
Kolegium pismem z dnia 28 maja 2025 r. (k. 26 akt sądowych) uzupełniło akta m.in. o uchwałę Nr LXIX/802/06 Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r. (k. 32 - 33 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Nadto, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Poddana kontroli Sądu decyzja Kolegium z dnia 15 listopada 2024 r. rozstrzyga o obciążeniu skarżącej kosztami utrzymania czasowo odebranych jej zwierząt (kotów), umieszczonych w Miejskim Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu.
Porządkując stan prawny sprawy, Sąd wyjaśnia, że materialną podstawę prawną decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie stanowił art. 7 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 3 ustawy, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Przypadek objęty art. 7 ust. 1 ustawy dotyczy czasowego odebrania właścicielowi lub opiekunowi zwierzęcia traktowanego w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy, na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobyt zwierzęcia i przekazania go: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy dotyczy z kolei przypadków niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, kiedy to policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Podstawą do zastosowania art. 7 ust. 4 ustawy jest zatem odebranie zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi w trybie art. 7 ust. 1 lub art. 7 ust. 3 ustawy.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 15 listopada 2024 r. poprzedziła ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2022 r., którą orzeczono, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy, o czasowym odebraniu stronie [...] kotów [...] i ich umieszczeniu w Schronisku. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2022 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie jest ona wiążąca co do osoby w niej wskazanej jako zobowiązanej do ponoszenia kosztów, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Wbrew zarzutom skargi prawidłowo więc Kolegium ustaliło, że strona jest zobowiązaną do ich ponoszenia.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zmierzało zatem zasadniczo do ustalenia wysokości kosztów jakim należy obciążyć skarżącą, tj. kwotą 10 528 zł. I to właśnie ta kwestia, a ściśle podstawa faktyczna i prawna ustalenia tych kosztów, wzbudziła zastrzeżenia orzekającego składu Sądu.
Sąd dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego, na wezwanie organu (k. 46 akt admin.), gminna jednostka organizacyjna (Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu), w której czasowo zostały umieszczone koty odebrane skarżącej, przedstawiła wyliczenie kosztów poniesionych na utrzymanie zwierząt w wysokości 10 248 zł (k. 42 akt admin.). Schronisko w kalkulacji tej przyjęło stawkę opłaty za hotelowanie w wysokości 7 zł za dzień z cennika opłat za usługi świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06 w sprawie ustalenia stawek opłat za świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu.
Kolegium (podobnie jak Prezydent Miasta), w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 15 listopada 2024 r., ustalając wysokość kosztów opieki nad zwierzętami w okresie od 1 października 2023 r. do 31 marca 2024 r., także przyjęło do wyliczenia kosztów stawkę opłaty 7 zł za przetrzymywanie zwierzęcia w schronisku za każdą dobę pobytu (usługa hotelowa) z pkt III ppkt 3 załącznika do uchwały Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06 w sprawie ustalenia stawek opłat za świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu.
Sąd zauważa, że przedłożona do akt uchwała Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06 (k. 32 - 33 akt sądowych) została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43, z późn. zm. - dalej jako: "u.g.k."). Zgodnie z jej § 1 ustala ona stawki opłat za usługi świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu jak w załączonym cenniku. Załącznik do uchwały zatytułowano: Cennik opłat za usługi świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu. W załączniku, w jego pkt III ppkt 3 ustalono stawkę: "(...) Opłaty za przetrzymywanie zwierzęcia w Schronisku za każdą dobę pobytu (usługa hotelowa) (...) 3) kota - 7 zł/dobę".
Wyjaśnić należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt III OSK 466/23). Uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3643/21).
Wejście w życie i obowiązywanie uchwały w sprawie odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - w świetle art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1456, z późn. zm.) i art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) - zależy od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Po myśli art. 88 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest bowiem ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z kolei przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych określa okres vacatio legis aktów prawa miejscowego liczony od momentu ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym, a art. 13 pkt 2 tej ustawy wprowadza - aktualnie jak i w swym tożsamym brzmieniu z dnia podjęcia uchwały Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06 (Dz. U. z 2000 r. Nr 62 poz. 718, z późn. zm.) - obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy.
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zatem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
Sąd wyjaśnia dodatkowo, że początkowo brak było zgodności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, czy uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ustalająca ceny i opłaty za korzystanie z usług i urządzeń użyteczności publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej) ma charakter prawa wewnętrznego, czy też stanowi akt prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01 - w których stwierdzono, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego oraz wyroki NSA: z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13; z 5 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2284/99 - w których argumentowano tezę przeciwną). Niemniej jednak Sąd - orzekając w sprawie niniejszej - stwierdził, że należy kierować się opisaną wyżej analizą i wykładnią prawa, prowadzącą do wniosku, że uchwały w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, a więc również uchwała Rady Miasta Opola w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi świadczone przez Schronisko, powinny mieć walor aktu prawa miejscowego, wymagany do tego by uchwalone stawki miały wiążący charakter w administracyjnoprawnej relacji organu z podmiotem prawa (por. wyrok NSA z 3 października 2024 r., sygn. akt III OSK 466/23).
Sąd stwierdził, że uchwała Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06 nie została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Zgodnie z jej § 3 weszła w życie z dniem podjęcia. W konsekwencji brak jej publikacji przesądza o tym, że akt ten nie obowiązuje. Już z tego powodu, jako nieobowiązujący akt prawa miejscowego, nie mogła być zastosowana przez Kolegium w celu ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego w sprawie czasowego odebrania zwierzęcia, powstałego pomiędzy organem ochrony zwierząt a skarżącą, którego treścią jest nałożenie na stronę spornego obowiązku pieniężnego. Zastosowanie przez Kolegium nieobowiązującego aktu prawa miejscowego narusza zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa (por. art. 6 k.p.a.). Zasada legalizmu nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionych kompetencji i procedur. Wymieniona zasada chroni bowiem sferę wolności i praw jednostki.
Zauważyć przyjdzie, że ustawa nie zawiera jakichkolwiek uregulowań, uszczegóławiających sposób ustalania kosztów transportu, utrzymania i niezbędnego leczenia odebranych zwierząt. Sąd akceptuje zatem ogólny pogląd prawny Kolegium, że jest dopuszczalne ustalenie kosztów przewidzianych w art. 7 ust. 4 ustawy w sposób ryczałtowy np. w oparciu o stawkę dzienną pobytu zwierzęcia w schronisku. W ocenie Sądu obciążenie strony kosztami, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy, wymaga jednak od organu każdorazowo uzasadnienia, że wysokość tych kosztów odpowiada realnie ponoszonym z tego tytułu wydatkom, mającym wyłącznie uzasadniony faktycznie i prawnie charakter. Nie sposób więc uznać za prawidłowe obciążenie skarżącej kosztami wynikającymi wyłącznie z zaakceptowania przez Kolegium stawki dziennej za utrzymanie zwierzęcia ustalonej w akcie prawa miejscowego, który nie wszedł w życie i jako taki nie obowiązuje.
Jednocześnie Sąd dostrzegł, że poza ww. kalkulacją Schroniska z dnia 28 maja 2024 r. (k. 42 akt admin.) nie ma w aktach administracyjnych żadnych innych dokumentów pozwalających Sądowi na zweryfikowanie (skontrolowanie) ustalenia Kolegium, że: "(...) tak określona stawka odpowiada faktycznie poniesionym przez gminę kosztom utrzymania zwierzęciu (...), że ustalone koszty są rzeczywiste i poniesione przez organ dla zapewnienia zwierzętom (kotom) prawidłowych warunków bytowych". Nie ma w aktach administracyjnych innych dowodów, na podstawie których można byłoby zweryfikować i ocenić, czy ryczałtowa dzienna stawka 7 zł odpowiada faktycznie poniesionym przez gminę dziennym kosztom utrzymania kotów odebranych skarżącej. Przy braku innych dowodów powyższe ustalenie wymyka się spod kontroli Sądu.
Reasumując na tle całokształtu stanu sprawy istotne okoliczności faktyczne nie zostały należycie ustalone, utrwalone w aktach sprawy i wyjaśnione. W kontekście przedstawionych rozważań zaskarżona decyzja Kolegium narusza wskazane w skardze przepisy prawa procesowego (tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy przedwcześnie dokonał subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowane przepisy prawa. Zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., nie pozwalał na przyjęcie, w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie normy prawa materialnego płynącej z art. 7 ust. 4 ustawy pozwalające ustalić koszty w wysokości 10 528 zł.
Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organów we właściwym gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego.
Zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem omówionych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie dostrzegło przy tym identycznej wadliwości tkwiącej w utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta. W konsekwencji decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.
Zdaniem Sądu stwierdzona wadliwość decyzji nie ma jednak cech rażącego naruszenia prawa, a więc oczywistej, rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta nie zostały też wydane bez podstawy prawnej, ponieważ wydane decyzje znajdują umocowanie w art. 7 ust. 4 ustawy. Ujawnione w toku sądowej kontroli braki dowodowe nie przesądzają zatem o wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak o to wnosiła strona. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika też by spełnione były inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organy obu instancji powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, sformułowane przez Sąd (art. 153 p.p.s.a.).
Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd jeszcze raz podkreśla, że w przedmiotowym postępowaniu ocenie nie podlegała kwestia legalności odebrania zwierząt. Dopóki też decyzja orzekająca o odebraniu zwierząt nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów skarżącej zmierzających do podważenia zakresu podmiotowego obowiązków wynikających z treści skarżonej decyzji.
Także dobór dowodów należy do organu (por. art. 77 § 2 k.p.a.) w tym powołanie biegłego. Sąd zauważa, że powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a., ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Tymczasem sprawy o ustalenie kosztów utrzymania odebranych zwierząt są załatwiane przez wyspecjalizowane organy ochrony zwierząt. Ustalenie kosztów pobytu kotów odebranych skarżącej nie wymaga - co do zasady - posiadania wiadomości specjalnych i powoływania w tym zakresie biegłego. Ustalenie to z zasady mieści się w zwyczajnej praktyce organów w tego rodzaju sprawach.
W kontekście żądania skargi o umorzenie postępowania Sąd zaznacza, że w sprawie brak było podstaw, by po uchyleniu decyzji organów obu instancji, umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05, z 14 października 2014 r. sygn. akt I OSK 530/14; z 8 września 2022 r. sygn. akt II GSK 744/19). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi, a stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa ma charakter procesowy.
Sąd rozpoznał sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a., to jest w trybie uproszczonym - na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, wskutek wniosku Kolegium, któremu skarżąca się nie sprzeciwiła.
Na zakończenie należy także wskazać, że wszystkie przytoczonej wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.