I SA/Op 790/25

I SA/Op 790/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64d par. 1, par. 2, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3art. 136, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 5, aart. 151 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. w R. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 22 września 2025 r., nr IN.I.7721.12.14.2025.AŻ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz P. Sp. z o.o. w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. Sp. z o.o. w R. (dalej też: strona, Spółka, skarżąca lub inwestor), reprezentowaną przez Prezesa Zarządu, jest decyzja Wojewody Opolskiego (dalej: Wojewoda) z dnia 22 września 2025 r., nr IN.I.7721.12.14.2025.AŻ, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku pawilonu stacji paliw, budowie zadaszenia między obiektami oraz budowie ścianki oddzielenia przeciwpożarowego przy ul. [...] w O. na działce nr a obręb O.
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), dalej Pr. Bud., Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opole (dalej też: Prezydent Miasta) z dnia 20 maja 2025 r., znak UAB.6740.195.2025, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 k.p.a. uchylającą z urzędu decyzję własną Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2025 r., nr [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającą Spółce pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku pawilonu stacji paliw, budowie zadaszenia między obiektami oraz budowie ścianki oddzielenia przeciwpożarowego przy ul. [...] w O. na działce nr a, obręb O. – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 12 grudnia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku pawilonu stacji paliw, budowie zadaszenia między obiektami oraz budowie ścianki oddzielenia przeciwpożarowego przy ulicy [...] w O. na działce nr a obręb O. Decyzją z dnia 24 lutego 2025, nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora, tj. P. sp. z o.o., [...] R., ul. [...], obejmującego: rozbudowę budynku pawilonu stacji paliw, budowę zadaszenia między obiektami oraz budowę ścianki oddzielenia przeciwpożarowego przy ul. [...] w O. na dz. nr a, obręb O.
Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej też: PINB) przeprowadził kontrolę w sprawie robót budowlanych wykonanych w obiektach budowlanych wchodzących w skład stacji paliw przy ul. [...] w O., dz. nr a, obręb O. Czynności kontrolne przeprowadzone zostały w obecności przedstawiciela dzierżawcy działki (P. Sp. z o.o.) oraz przedstawiciela właściciela ww. działki ([...]). PINB zgodnie z art. 49e pkt 1 Pr. Bud. oraz 104 § 1 k.p.a. w dniu 30 stycznia 2025 r. wydał decyzję, nr [...], nakazującą rozbiórkę rozbudowanej części budynku stacji paliw usytuowanej na dz. nr a, obręb O., przy ul. [...] w O. PINB po sprawdzeniu własnych ewidencji nie znalazł na przestrzeni lat 2018-2019 decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia, na podstawie którego inwestor bądź właściciel mógłby rozpocząć roboty budowlane związane z rozbudową lub budową przedmiotowego obiektu budowlanego – stacji paliw.
Mając to na uwadze Prezydent Miasta wnioskiem z dnia 13 marca 2025 r. zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 24 lutego 2025 r., nr [...], z uwagi na wykonanie robót przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2025 r. Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta nie jest legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez ten organ. Wojewoda zaznaczył, iż w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie zakończone decyzją administracyjną, powziął informację o nowych, istotnych okolicznościach, istniejących w dniu wydawania decyzji zastosowanie znajdzie instytucja wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zauważył przy tym Wojewoda, że postępowanie, zgodnie z art. 147 k.p.a., organ może przeprowadzić z urzędu.
Tym samym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 24 lutego 2025 r., nr [...].
Następnie decyzją z dnia 20 maja 2025 r., Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 104 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia 24 lutego 2025 r. Argumentując – po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy – wyjaśnił, że działając jako organ architektoniczno - budowlany winien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr. Bud.
W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia 20 maja 2025 r. Spółka zarzuciła jej naruszenie art. 35 ust. 2 pkt 2 Pr. Bud., art. 151 §1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Odwołanie zostało wniesione w terminie.
Uzasadniając strona wyjaśniła, że w świetle zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego oraz dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych brak było podstaw do przyjęcia, że wykonie robót budowlanych miało miejsce przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazała, że wykonane dotychczas prace nie były objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Prace dotyczyły rozbiórki obiektu w miejscu planowanej inwestycji. Zdaniem Spółki organ pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że w sprawie pojawiły się nowe dowody, istniejące w dniu wydania przedmiotowej decyzji. W jej ocenie organ ten nie ustalił, czy zakres prac objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z 24 lutego 2025 r. odpowiadał zakresowi robót budowlanych objętych postępowaniem PINB. Jednocześnie Spółka uznała, że organ I instancji zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a uzasadnienie wydanej decyzji sformułowane jest w sposób niejasny, niepełny i budzący wątpliwości.
Mając na względzie podniesione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.
Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 22 września 2025 r., nr IN.I.7721.12.14.2025.AŻ, Wojewoda uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Uzasadniając podniósł, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Wojewoda argumentując podjęte rozstrzygnięcie przytoczył także regulacje art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślił również, że po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje się decyzję, która uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzone zostanie zaistnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145aa k.p.a. lub art. 145b k.p.a., i w efekcie czego wydaje się nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tym samym zwrócił uwagę na fakt, iż postępowanie wznowieniowe nie ma jedynie charakteru weryfikacyjnego, lecz również obejmuje swoim zakresem rozpoznanie i rozstrzyganie konkretnej sprawy. Wojewoda zaznaczył przy tym, że spełniając powyższy obowiązek organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji – kończącej postępowanie w sprawie wznowienia – podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 707/23, w którym stwierdzono, że "podstawową kompetencją merytoryczną organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.)".
Równocześnie Wojewoda podniósł, że nie neguje zaistnienia pozytywnej przesłanki do wznowienia postępowania, tj. wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wskazał, że Prezydent Miasta uchylając jedynie decyzję w postępowaniu wznowieniowym, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy naruszył przepisy postępowania, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym Wojewoda na mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podsumowując Wojewoda zawarł twierdzenie, że wskazówki, co do ponownego rozpoznana wniosku wynikają z uzasadnienia niniejszej decyzji.
W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem:
1) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji gdy w przyjętym przez Wojewodę stanie faktycznym i prawnym bezsprzecznie brak było ku temu podstaw, co jednoznacznie i wprost potwierdza również treść zaskarżonej decyzji, w której organ II instancji nie wskazał zakresu sprawy, który w jego ocenie wymaga wyjaśnienia, a także, aby zakres ten rzekomo miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy, przy jednoczesnym zaniechaniu wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji;
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w następstwie zaniechania uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2025 r. w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o odmowie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2025 r., nr [...], (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr a zlokalizowanej przy ul. [...] w O.;
3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej na skutek zaniechania podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, to jest zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, który winien zostać zgromadzony przed wydaniem decyzji w tej sprawie, w celu ustalenia, czy roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2025 r. odpowiadają swym zakresem robotom budowlanym stanowiącym przedmiot postępowania prowadzonego przez PINB za sygn. akt [...], czy też nie, a w ślad za tym, czy w sprawie w ogóle zachodziła przesłanka określona w art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr. Bud. - i to w sytuacji – jak zaznaczył autor sprzeciwu – gdy planowane prace zakładały faktycznie uprzednią rozbiórkę obiektu zlokalizowanego na terenie stacji paliw, posadowienie nowej płyty żelbetowej, wybudowanie obiektu o takiej samej długości i szerokości, ale o innej wysokości, a zatem, na co zwrócił także uwagę, roboty budowlane wykonane uprzednio nie pozostawały w żadnym funkcjonalnym związku z planowaną inwestycją.
Skarżąca na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosła:
1) na podstawie art. 64a p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 22 września 2025 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 maja 2025 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2025 r., nr [...];
2) na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 lutego 2025 r., nr [...];
3) na podstawie art. 64d p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także
4) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym uiszczonej opłaty od sprzeciwu.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Odwołując się do zarzutów sformułowanych w sprzeciwie Wojewoda wskazał, że w zaskarżonej decyzji szczegółowo podał przyczyny, dla których uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
sprzeciw jest zasadny.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym zgodnie z art. 64d § 2 p.p.s.a., stanowiącym, że sprzeciw od decyzji rozpoznawany jest na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Skarżąca w petitium sprzeciwu wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Tym samym zaznaczenia wymaga, że co prawda, p.p.s.a. dopuszcza możliwość rozpoznania sprzeciwu od decyzji na rozprawie, jednak równocześnie nie wskazuje na przesłanki, które mogłyby wskazywać na możliwość przekazania sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie, pozostawiając to uznaniu sądu. Takie unormowanie – na co wskazał NSA w wyroku z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1501/20 – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, który nie jest związany wnioskami skarżącej w tej materii. Z poglądem tym w pełni utożsamia się Sąd rozpoznający przedmiotowy sprzeciw. Za takim uznaniem przemawia także zarówno zasada pisemności jak i szybkości i ekonomiki postępowania.
Ponadto na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skutkuje natomiast jego oddaleniem na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Należy przypomnieć, że zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl przywołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasatoryjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęta w przypadkach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek zaskarżania nie służy kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.
Podkreślenia wymaga, że dokonywana przez sąd kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji opiera się za sprawdzeniu, czy organ odwoławczy bezpodstawnie nie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty – tak też WSA w Kielcach w wyroku z 22 października 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 494/25. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a., wyłącznie do badania przesłanek do zastosowania właśnie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – por. wyrok WSA w Szczecinie z 15 września 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 600/25. Sąd administracyjny, co wymaga zaznaczenia, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w przeciwnym razie instytucja sprzeciwu, która ma za zadanie przyśpieszyć tok postępowania, traci swoje znaczenie. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną w przypadku kumulatywnego spełnienia się dwóch przesłanek: pierwszej – wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz drugiej – uznania przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W judykaturze zasadnie akcentuje się, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać w kontekście przepisów prawa materialnego, mających w danej sprawie zastosowanie (tak NSA w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19). Tym samym wskazania wymaga, że prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego polegać powinno na należytym wyjaśnieniu okoliczności mających znaczenie dla sprawy, co odznaczać powinno się sumiennym zebraniem materiału dowodowego, poprzedzonym przeprowadzeniem należytego postępowania wyjaśniającego. Nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części skutkuje niekwalifikowaniem się sprawy do merytorycznego jej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.
Mając powyższe na względzie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił, że po wniesieniu odwołania na nim spoczywają te same prawa i obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i gromadzenia materiału dowodowego, co na organie pierwszej instancji. Dlatego też orzeczenie kasatoryjne organu drugiej instancji może zostać wydane jedynie wówczas, gdy nie ma możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie okoliczność ta nie wystąpiła, nie wskazał na nią w sposób przekonywujący Wojewoda.
Jednocześnie Wojewoda pominął, że kasatoryjna decyzja organu odwoławczego powinna być zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosił, że "przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego od początku w całości lub w znacznej części, stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego". Należy przy tym zauważyć, co także pominął Wojewoda, że istota dwuinstancyjności nie polega jedynie na wydaniu w toku postępowania dwóch orzeczeń przez organy obu instancji, lecz na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których strona ma zagwarantowany udział. Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasada dwuinstancyjności determinuje fakt, że nie mamy jedynie do czynienia z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz – a może przede wszystkim – z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
W przedmiotowej sprawie – co wymaga przypomnienia – kasatoryjna decyzja dotyczyła decyzji Prezydenta Miasta, która wydana została w postępowaniu wznowieniowym. Organ pierwszej instancji jako przesłankę uzasadniającą z urzędu wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją powołał przepis art. 14 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, wynika, że powodem wznowienia postępowania było powzięcie przez organ I instancji informacji, iż Spółka zaczęła wykonywanie robót budowlanych zatwierdzeniem projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. Bud. roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca powinna w pierwszej kolejności legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a dopiero w dalszej kolejności rozpocząć roboty budowlane. Organ I instancji trafnie zdiagnozował wystąpienie pozytywnej przesłanki do wznowienia postępowania, czyli wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych. Zasadnie podniósł organ I instancji, że gdyby – wydając decyzję 24 lutego 2025 r., nr [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestora, tj. P. sp. z o.o., [...] R., ul. [...], obejmującego: rozbudowę budynku pawilonu stacji paliw, budowę zadaszenia między obiektami oraz budowę ścianki oddzielenia przeciwpożarowego przy ul. [...] w O. na dz. nr a obręb O. – wiedział o tej istotnej okoliczności, nie wydałby decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno – budowlany i tym samym nie wydano by decyzji o pozwolenia na budowę. Wydanie ww. decyzji ma charakter aprioryczny względem rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 Pr. Bud. organ architektoniczno - budowlany wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli wykonywanie robót budowlanych nastąpiło przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Wojewoda, o ile słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji wywodzi, iż organ I instancji uchylając jedynie swoją poprzednią decyzję sprawie, przy braku podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy naruszył przepisy postępowania, o tyle już pominął jej uzasadnienie a także swoje obowiązki jako organu kontroli instancyjnej. W tym miejscu należy przytoczyć art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145aa k.p.a. lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem uchylenie decyzji przez Prezydenta Miasta własnej decyzji było prawidłowe lecz równoczesny brak wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty stanowi naruszenie przepisów postępowania.
Niemniej jednak – jak zasadnie dostrzega wnoszący sprzeciw – Wojewoda uchylając decyzję Prezydenta Miasta i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia błędnie odkodował istotę przesłanek do podjęcie takiej decyzji (art. 138 § 2 k.p.a.). Wykładnia tego przepisu wskazuje, że podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest – jak wskazano powyżej – kumulatywne spełnienie się przesłanek, tj. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie nie można mieć wątpliwości, iż samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, choć stanowi jedną z przesłanek, nie jest wystarczające do podjęcia przez organ decyzji kasatoryjnej. Niezbędne jest bowiem jeszcze wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Podnieść należy, że mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, który klarownie przedstawia stan faktyczny sprawy, nie sposób twierdzić, że postępowanie dowodowe nie zostało przez ten organ przeprowadzone. Wobec tego Wojewoda bezzasadnie stwierdził wadliwość postępowania dowodowego, nie wyjaśniając przy tym jakie braki dowodowe wystąpiły, które uniemożliwiają mu merytoryczne rozstrzygnięcie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnie wnoszący sprzeciw zarzuca organowi odwoławczemu niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, celem uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie.
Konkludując podkreślenia wymaga, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy pominął także, że na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które co należy podkreślić obowiązują również w postępowaniu odwoławczym.
W konsekwencji, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń tych, zgodnie z art. 6 i art. 80 k.p.a., organ odwoławczy dokonuje wg stanu prawnego i faktycznego obowiązujących na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno natomiast znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i realizacji ustalonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły, bo ze swej istoty nie mogły stanowić, wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Wojewody zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów odwołania i podnoszonej w toku postępowania odwoławczego argumentacji strony, oceniając w szczególności jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy także poprzez pryzmat materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym. Zobowiązany będzie przy tym do oceny merytorycznej całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, wyłącznie w sytuacji, gdy wykaże, że zakres postępowania uzupełniającego możliwy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym jest niewystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej i organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Takie okoliczności nie zostały, w ocenie Sądu, dotychczas wykazane przez organ odwoławczy. Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Zasada ta wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i z tego powodu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis uiszczony od sprzeciwu w kwocie 100 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnienia w sposób wyczerpujący dokonanej w tym zakresie oceny w kontekście okoliczności faktycznych sprawy i przyczyn odstąpienia od zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto, podejmując rozstrzygnięcie, organ powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wykazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla jej rozstrzygnięcia konieczne jest wyjaśnienie istotnych okoliczności, co do których możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego.