I SA/OP 788/25

I SA/Op 788/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64b par. 1 i 3, art. 64e, art. 151a par. 1-2, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 ust. 1 pkt 3, art. 54 ust. 3 pkt 3, art. 61 ust. 1-6, art. 64 ust. 1, art. 64b
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1986
art. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 lipca 2025 r., nr SKO.40.3626.2024.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez K. K. (zwanego dalej: skarżącym) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: SKO lub Kolegium) z dnia 22 lipca 2025 r., nr SJO.40.3626.2024.li, uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy Polska Cerkiew (zwanego dalej: organem pierwszej instancji lub Wójtem) z dnia 22 listopada 2024 r., nr PP.6730.11.2024. – wydaną w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...], o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr a, a. m. [...] (w części objętej decyzją), obrębu C. - i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 26 września 2024 r. (wpływ do organu 30 września 2024 r.) K. K. wystąpił do Wójta Gminy Polska Cerekiew o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...], o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części działki nr a, obrębu C., o planowanej powierzchni zabudowy - do 10 000 m2 oraz powierzchni terenu inwestycji, wynoszącej 11 000 m2. Do wniosku dołączył kopię mapy zasadniczej, w skali 1:1000, na której zakreślił (linią koloru niebieskiego) granice terenu objętego wnioskiem oraz pokrywające się z nimi, granice obszaru oddziaływania inwestycji, obejmujące południową część działki nr a, zawierającą się w części użytku ŁIV, w oddaleniu od zachodniej granicy tej części działki.
Decyzją z dnia 22 listopada 2024 r., nr PP.6730.11.2024, Wójt Gminy Polska Cerkiew ustalił, na rzecz skarżącego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...], o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na działce nr a (w części objętej decyzją), obręb C., gmina P.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. W. będąca stroną postępowania.
Decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium zaznaczyło, że materialno-prawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. lub ustawą. Powołując regulację art. 59 ust. 1 tej ustawy wskazało, że w myśl art. 61 ust. 1 ustawy, w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), oraz w związku z obwieszczeniem Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 czerwca 2024 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2-pkt 6 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 3 pkt 3 ustawy wywiodło, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r. poz. 1361), do których zalicza się instalacja fotowoltaiczna, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku.
Kolegium wskazało m.in. kwestię dotyczącą możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części terenu (części działki nr a). Powołując się na poglądy orzecznictwa wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jako nietypowy stany faktyczny i prawny jest dopuszczalne, pod warunkiem jednak, by teren ten można było jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji, o czym mowa w art. 54 pkt 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. W świetle art. 59 ust. 1 ustawy, wydanie takiej decyzji powinno być uzasadnione uwarunkowaniami danej sprawy (normatywnymi lub wynikającymi z ochrony gruntów rolnych i leśnych). Stosownie do tego Kolegium wywiodło, że ustalenie warunków zabudowy dla części terenu (działki), który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jest dopuszczalne, gdy linie wyznaczające granice terenu inwestycji zostaną tak określone, by możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym (np. poprzez precyzyjne wskazanie parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych tych linii). Określenie terenu inwestycji jako części pewnej działki ewidencyjnej nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, niepoddającego się weryfikacji i konkretyzacji. Winien być to teren jednoznacznie określony przez wnioskodawcę, nie tylko poprzez wskazanie jego powierzchni, czy też wyrysowanie kształtu na kopii mapy. Koniecznym jest takie wskazanie punktów określających granicę terenu objętego wnioskiem, by możliwa była ich weryfikacja w przestrzeni. W sytuacji, gdy w okolicznościach danej sprawy inwestor wnioskuje o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej, winna być to część dająca się jednoznacznie wyodrębnić w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, umożliwiający przedstawienie ich na załączniku graficznym do decyzji w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji. Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku uwarunkowania normatywne nie występują. Zakreślone granice terenu inwestycji nie obejmują, wyodrębnionego geodezyjnie, z działki nr a, klasoużytku ŁIV (o pow. 1,3099 ha - patrz informacja z rejestru gruntów), odpowiadającego jego konturom, lecz jego część o nieznanej geodezyjnie powierzchni. We wniosku zabrakło również kolejnego rozwiązania, tj. precyzyjnego wskazania parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych linii, wyznaczających granice terenu inwestycji. Wobec powyższego, jak uznało SKO, niemożliwym stało się przedstawienie wnioskowanej części działki (w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych) na załączniku graficznym do decyzji, w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji. Przy określeniu granic terenu inwestycji w sposób nieprecyzyjny, decyzja o warunkach zabudowy może natomiast stać się niewykonalna, z uwagi na brak możliwości dokonania oceny zgodności z nią projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej decyzji, z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stanowiący, w myśl art. 54 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, integralną część decyzji - nie został sporządzony na, wskazanej tym przepisem, mapie, o której mowa w ww. art. 52 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy (kopia mapy zasadniczej). Z uwagi na różnorodność klas bonitacyjnych, występujących na działce nr a (RIIIa - 0,5525 ha, Br-RIIIa - 2,2029 ha i ŁIV - 13099 ha), na mapie powinna znaleźć się bowiem cała działka, umożliwiając lokalizację jej klasoużytków. W ocenie SKO, nie sposób też, na podstawie załącznika mapowego do zaskarżonej decyzji, bezkrytycznie przyjąć, że objęty liniami rozgraniczającymi fragment terenu, to część działki nr a, jako że zabrakło na nim oznaczenia identyfikującego ten teren. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, skutkując brakiem możliwości oceny zgodności z nią, projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Dalej Kolegium uznało również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło pełnego stanowiska organu pierwszej instancji w sprawie spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy oraz przytoczenia tej normy prawnej. Załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji, obejmujący wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie stanowi bowiem integralnej części uzasadnienia decyzji. Wyniki te stanowią wyłącznie materiał dowodowy w sprawie, podlegający ocenie organu (art. 80 k.p.a.) i w żadnym wypadku nie mogą zastępować jej uzasadnienia. Co więcej, w sporządzonej analizie również zabrakło pełnego stanowiska w sprawie spełnienia ww. wymogów. Powyższe, jak wskazało Kolegium skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, brak określenia we wniosku zapotrzebowania na energię elektryczną, nie pozwala na stwierdzenie spełnienia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, w zakresie wystarczającego, dla zamierzenia budowlanego, uzbrojenia terenu (istniejącego lub projektowanego), jako jednego z warunków wydania decyzji pozytywnej. Zdaniem Kolegium, nie sposób zgodzić się z autorem analizy, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy został spełniony, jako że do wniosku nie dołączono zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla podtrzymania pracy instalacji. Z kolei deklaracja wnioskodawcy o procedowaniu warunków przyłączenia do sieci energetycznej, po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy, które dotyczą jedynie podłączenia planowanej instalacji do krajowej sieci elektroenergetycznej w celu przesyłu wytworzonej energii elektrycznej - w żadnym wypadku nie zastępuje, wynikającego z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, obowiązku określenia, we wniosku, zapotrzebowania na energię elektryczną oraz dołączenia do wniosku zapewnienia (promesy) dostaw tej energii we wskazanej ilości (art. 61 ust. 5 ustawy). Podsumowując dokonaną ocenę Kolegium stwierdziło, że wada ta w połączeniu z opisanymi wcześniej, skutkuje zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładającego obowiązek podjęcia, przez organ administracji publicznej, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego. W konsekwencji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił, że decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem:
1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu, jako, że decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez SKO, a zakres sprawy został dostatecznie wyjaśniony;
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie kasatoryjnej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do wydania decyzji merytorycznej utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję;
3) art. 12 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, co stanowi naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania;
4) art. 6 k.p.a. poprzez stwierdzenie naruszeń w zakresie sposobu określenia w decyzji terenu inwestycji oraz zapotrzebowania na energię elektryczną przez organ pierwszej instancji, które to naruszenia nie znajdują swojego uzasadnienia w przepisach prawa;
5) art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez rozważenia w pierwszej kolejności przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego;
6) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełnienia się przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. brak wskazania jaki zakres sprawy jest konieczny do wyjaśnienia w związku z ustalonym przez SKO naruszeniami, a także dlaczego ma on istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
7) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej wytyczne dla organu pierwszej instancji dotyczące wyjaśnienia treści uzgodnienia konserwatorskiego dokonanego w innej sprawie administracyjnej, przekraczając zakres rozpoznania sprawy i naruszając tym samym zasadę budowania zaufania uczestników do władzy publicznej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiadając na sprzeciw SKO podtrzymało wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.
Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd rozpoznając sprawę podziela też stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21).
Zaznaczy jednak należy, że treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2384/20).
Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, a materialną podstawę prawną pozytywnego rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) zwanej nadal u.p.z.p.
Rozpoznając sprawę Kolegium w pierwszej kolejności uznało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jednak pod warunkiem, że teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji. Warunkiem, w ocenie Kolegium, jest to, aby była to wyodrębniona geodezyjnie część, o znanej powierzchni, a co za tym idzie odpowiadająca konturom poszczególnych klas bonitacji, a w przypadku części terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdy linie wyznaczające granice terenu inwestycji zostaną tak określone, aby możliwe było ich niewątpliwe usytuowanie w terenie w sensie geograficznym. SKO stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku zakreślone granice terenu inwestycji nie obejmują, wyodrębnionego geodezyjnie, z działki nr a, klasoużytku ŁIV, odpowiadającego jego konturom, lecz jego część o nieznanej geodezyjnie powierzchni. We wniosku zdaniem SKO zabrakło precyzyjnego wskazania parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych linii, wyznaczających granice terenu inwestycji. Wobec tego zaś niemożliwym stało się przedstawienie wnioskowanej części działki na załączniku graficznym do decyzji, w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji.
Ponadto Kolegium uznało, że załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej decyzji, z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stanowiący integralną część decyzji - nie został sporządzony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (kopia mapy zasadniczej). Wskazało, że z uwagi na różnorodność klas bonitacyjnych, występujących na działce nr a (RIIIa - 0,5525 ha, Br-RIIIa - 2,2029 ha i ŁIV - 13099 ha), na mapie powinna znaleźć się cała działka, umożliwiając lokalizację jej klasoużytków. Zdaniem Kolegium, na podstawie załącznika mapowego do zaskarżonej decyzji nie sposób też bezkrytycznie przyjąć, że objęty liniami rozgraniczającymi fragment terenu to część działki nr a, jako że zabrakło na nim oznaczenia identyfikującego ten teren.
Kluczową dla sprawy okolicznością jest zatem kwestia ustalenia okoliczności co od dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej nr a, zawierającej się w części użytku ŁIV, wskazanej przez wnioskodawcę za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji.
W szczególności Kolegium nie wykazało wprost podstawy prawnej przyjętego stanowiska co do konieczności wskazania we wniosku inwestora granic terenu inwestycji tak, aby pokrywały się one z wyodrębnioną geodezyjnie jej częścią, o znanej powierzchni, odpowiadającą konturom poszczególnych klas bonitacji, czy też wskazania parametrów geolokalizacyjnych punktów początkowych i końcowych linii, wyznaczających granice terenu inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium nie omówiło kluczowych dla wyrażonej tak oceny przepisów, z których ocena taka by wynikała.
Umknęło uwadze Kolegium, że przywołane w decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczyło stanu prawnego obowiązującego do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986).
W samej ustawie jest mowa wyłącznie o mapie obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać (por. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz o określeniu linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie [por. art. 54 ust. 1 pkt 3 (w decyzji błędnie wskazano art. 54 ust. 3) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.].
Po ww. nowelizacji, w stanie prawnym obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wyraźnie wskazano, że wnioskodawca, we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, określa granice terenu objętego wnioskiem (por. art. 52 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).
Formularz wniosku o ustalenie warunków zabudowy, określonym w rozporządzeniu z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. poz. 351) w pkt. 7.2 dopuszcza zaznaczenie pola wyboru z opisem: "Teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych". Według znajdującego się przy tym polu wyboru objaśnieniu nr 7 w przypadku określenia granic terenu objętego wnioskiem jako część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych wymagane jest określenie granic terenu w formie graficznej.
Żadnych innych wymogów niż ww. prawo nie stawia wnioskodawcy w zakresie określenia części działki ewidencyjnej jako terenu objętego wnioskiem.
Ustawodawca nie posługuje się w tych przepisach pojęciem działki lub części, która została wyodrębniona geodezyjnie i odpowiada konturom poszczególnych klas bonitacji, czy parametrami geolokalizacyjnymi, do których to podjęć odwołuje się ocena Kolegium.
Podejście Kolegium niema zatem dostatecznego oparcia w przepisach prawa i jest nieracjonalne. Wnioskodawca nie planuje bowiem zabudowy, czy zmiany sposobu zagospodarowania jakiejkolwiek części działki ewidencyjnej nr a a tylko tej wskazanej liniami rozgraniczającymi i w sposób wynikający z ww. przepisów prawa. Dyskusja niedopełnieniu wymogu jej określenia, w inny sposób niż prawo to przewiduje, jest bezprzedmiotowa.
Także w poprzednim orzecznictwie NSA dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla części działki była usprawiedliwiana uwarunkowaniami urbanistycznymi, w sytuacji kiedy z ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, w oparciu o parametry zabudowy sąsiednich działek ewidencyjnych wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego i wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a teren można jednoznacznie wyodrębnić na załączniku graficznym (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21; z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1899/23).
Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie i wynika z uwarunkowań faktycznych albowiem tylko określona część działki nr a jest objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym.
Na marginesie można wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "obecnie potwierdzenie dopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla części działki można wyprowadzić wprost z uregulowań prawnych, przy uwzględnieniu konsekwencji dodania przez art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 września 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) art. 64b u.p.z.p. i ujętego w nim upoważnienia ustawowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Zarówno w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2024 r. poz. 351), jak i w poprzednim rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2462) przewidziano możliwość wskazania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jako terenu inwestycji części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. (...) wskazane uregulowania potwierdzają trafność przyjętej przez znaczną część składów orzekających wykładni w tym zakresie" (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt 1221/25 i powołane tam orzecznictwo).
Przepisy u.p.z.p. nie mogą być zatem interpretowane w ten sposób jak to przedstawia Kolegium, że wynika z nich zakaz realizacji inwestycji na części działki ewidencyjnej nr a.
Kłóci się to z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i szeregiem przepisów k.p.a. ją realizujących w szczególności: art. 6 k.p.a. (zasadą praworządności), art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony - in dubio pro libertate), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organu), art. 11 (zasada wyjaśniania).
Dodatkowo ww. przepisy trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że kontynuacja tego podejścia ma miejsce również w dyrektywie 2023/2413 z 18 października 2023 r. zmieniającej dyrektywę (UE) 2018/2001, rozporządzenie (UE) 2018/1999 i dyrektywę 98/70/WE w odniesieniu do promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz uchylającej dyrektywę Rady (UE) 2015/652. Tym samym oczywistą rzeczą jest wadliwość oceny dokonanej przez Kolegium, co do niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej (zob. też wyrok NSA z dnia 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 608/24).
W związku z tym zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jest zasadny. Kolegium wymaga ustalenia okoliczności niemających znaczenia prawnego w sprawie.
Kolegium nie uwzględniło w swej ocenie tego, że do wniosku została dołączona mapa obejmująca całą działkę i nie dokonało rozważań z uwzględnieniem dowodów w postaci wniosku i załączonej do niego mapy. Uznało, że na mapie stanowiącej załącznik decyzji powinna znaleźć się cała działka, a wobec braku precyzyjnego wyznaczenia granic terenu inwestycji we wniosku niemożliwe stało się przedstawienie wnioskowanej części działki na załączniku graficznym decyzji organu pierwszej instancji – w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji, co spowodowało niewykonalność tej decyzji. W zakresie tak ustalonych nieprawidłowości Kolegium nie dokonało jednak oceny co do ewentualnej konieczności przeprowadzenia oraz zakresu postępowania co do sporządzenia prawidłowej mapy. W żaden sposób nie wykazało zatem zaistnienia w tym zakresie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tak dokonana ocena sprowadzała się w istocie do wykazania wadliwości załącznika do decyzji organu pierwszej instancji i dokonania kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji, a nie do ponownego rozpoznania sprawy.
Dostrzec należy, że we wniosku o wydanie decyzji skarżący przedstawił charakterystykę inwestycji, a na dołączonej do niego wspomnianej wcześniej mapie obejmującej całą działkę i teren do niej przyległy, oznaczone zostały m.in. nr działki, klasy bonitacji oraz linie rozgraniczające teren inwestycji i zakres jej oddziaływania. Kolegium dokonując powyżej oceny nie rozważyło w sposób wyczerpujący tych dowodów, co nie pozwala przyjąć, że dokonało oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W tej sytuacji podnoszona wadliwość obligatoryjnego załącznika decyzji samo w sobie nie wyczerpuje przesłanek decyzji kasacyjnej.
Skoro w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dopuszczalne jest opracowanie zupełnie nowej analizy urbanistycznej, w tym analizy obejmującej inaczej określony obszar analizowany to tym samym - w ocenie Sądu - należy przyjąć, że nie będzie przekraczało granic uzupełniającego postępowania dowodowego sporządzenie nowego załącznika decyzji w postaci mapy, jeśli na podstawie złożonego wniosku i innych zgromadzonych dowodów możliwe będzie, stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Organ odwoławczy nie może bowiem unikać merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy stan faktyczny jest możliwy do ustalenia na podstawie zebranego materiału dowodowego, a sporna jest tylko kwestia jego oceny. Fakt, że nie podziela wniosków i oceny organu pierwszej instancji, nie powoduje potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konieczność taka istnieje jedynie w sytuacji stwierdzenia, że ustalenia w postępowaniu pierszoinstancyjnym zostały dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a.
Podsumowując powyższe, w ocenie Sądu, stwierdzenie przez Kolegium, że granice terenu inwestycji zostały określone nieprecyzyjnie, bez odniesienia się do materiału dowodowego, w tym do wniosku skarżącego i załączonej do niego mapy oraz stwierdzenie wadliwości załącznika decyzji organu pierwszej instancji, bez wskazania na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, przekraczającym granice postępowania z art. 136 § 1 k.p.a. - nie stanowiło w rozpoznawanej sprawie wystarczającej podstawy dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej.
Podobnie, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie mogło stanowić stwierdzone naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z uznaniem przez Kolegium, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zabrakło pełnego stanowiska w sprawie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. W tym zakresie Sąd podziela pogląd Kolegium, że załącznik decyzji obejmujący wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy, stanowi materiał dowody podlegający ocenie i nie może zastępować uzasadnienia decyzji w sprawie warunków zabudowy.
W niniejszej sprawie uwzględnić jednak należy, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organ ten dokonał oceny w zakresie warunków wydania decyzji określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., a uzasadnienie w tym zakresie zostało zamieszczone w załączniku. Choć organ pierwszej instancji nieprawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, gdyż nie przedstawił oceny dokonanej co do spełnienia ww. warunków w treści uzasadnienia decyzji, to kwestia ta nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na możliwość konwalidowania uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy.
Niedostatki uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji nie może bowiem oznaczać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wadliwość uzasadnienia związaną jest bowiem z oceną dokonaną przez organ, a nie prowadzeniem postępowania wyjaśniającego.
W kwestii pobieżnego stwierdzenia przez Kolegium, że w sporządzonej analizie również zabrakło pełnego stanowiska w sprawie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3-3 u.p.z.p. wskazać z trzeba, że nie wyjaśniło ono, jakie braki dostrzegło w tym zakresie. Sąd podziela jednak pogląd orzecznictwa, wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1724/25, zgodnie, z którym w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest, co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest to dowód jedyny. Ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przed organem I instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Jeżeli organ odwoławczy ma zastrzeżenia, co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę, co do jej istoty (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2769/19). Zarówno postępowanie pierwszo, jak i drugoinstancyjne instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy i wydania decyzji, co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).
Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Kolegium uznało, że sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną należy zweryfikować lub skorygować to mogło to uczyć we własnym zakresie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w związku z bliżej nieokreślonym przez Kolegium brakiem przedstawienia pełnego stanowiska w sprawie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p. w załączniku decyzji, nie mogło stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Podstawy takiej nie mogło stanowić również ustalenie w zaskarżonej decyzji, że we wniosku nie zostało określone zapotrzebowanie na energię elektryczną oraz, że stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p., do wniosku nie zostało dołączone zapewnienie (promesa) dostaw tej energii we wskazanej ilości - co zdaniem Kolegium nie pozwalało na stwierdzenie w analizie sporządzonej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, że został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium nie wyjaśniło bowiem, czy wskazane braki wniosku podlegają uzupełnieniu, czy też stanowią podstawę do stwierdzenia, że ww. warunek nie został spełniony. Jeśli natomiast istniejące dowody były niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie i wymagały uzupełnienia, to organ odwoławczy mógł sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i wezwać inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego.
Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć ponadto trzeba, że całkowicie bezpodstawne było wskazanie w zaskarżonej decyzji na okoliczność wyjaśnienia w ponownym postępowaniu różniącej się argumentacji Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków w ramach uzgodnienia decyzji. Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło jakie znaczenie i wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ma stanowisko Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków wyrażone w innym postępowaniu.
Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium jest zatem wadliwa z powodu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie Kolegium nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie nie wyjaśniło dostatecznie, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosowało trybu z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
Sąd wskazuje, iż z uwagi na charakter wniesionego środka zaskarżenia nie dokonywał oceny, a tym samym nie przesądza, iż faktycznie spełnione zostały przesłanki do pozytywnego załatwienia wniosku. Powyższe wychodziłoby poza zakres sprzeciwu.
W pkt 2, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis uiszczony od sprzeciwu w kwocie 100 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.
Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).