I SA/Op 741/25

I SA/Op 741/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr WL.2230.1.2025 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz strony skarżącej M. T. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. T. (zwanego dalej: stroną, skarżącym, strażakiem) jest decyzja Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr WL.2230.1.2025, utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 9 lipca 2025 r., nr 2230.3.2025, odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: wnioskiem z dnia 25 czerwca 2025 r. skarżący – pełniący służbę w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K., wystąpił do organu I instancji, tj. do Komendanta Powiatowego PSP w K. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1443 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 9 lipca 2025 r., nr 2230.3.2025 organ I instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanej przez nią pomocy. Wskazał, że działając na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2005 r. nr 241, poz. 2034) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2023 r. poz. 1359) – ustalił, iż zgodnie ze składanymi oświadczeniami mieszkaniowymi, strażak w okresie od 3 grudnia 2015 r. do 22 kwietnia 2016 r. mieszkał w miejscowości M., w domu do którego tytuł prawny posiada jego ojciec J. T. W kolejnym okresie czasowym, tj. od dnia 23 kwietnia 2016 r. do dnia 26 czerwca 2025 r. mieszkał w miejscowości G., w domu do którego tytuł prawny posiadają jego teściowie, rodzice jego żony. Wskazał przy tym organ, że we wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący oświadczył z kolei, iż od dnia 27 czerwca 2025 r. zamieszka w domu w miejscowości S. przy ul. [...], w pow. [...], do którego tytuł prawny posiada wraz z żoną. W dalszych motywach organ wyjaśnił, że rozpoznając sprawę poddano sprawdzeniu lokalizację nieruchomości wskazanej w złożonym wniosku o pomoc finansową oraz w załączonych dokumentach, względem przepisu prawnego ujętego w § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Przywołując definicję pojęcia "miejscowości pobliskiej", zawartą w art. 74 ust. 3 ustawy organ podał, że jest to miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Tymczasem, jak wskazał organ, czas dojazdu publicznymi środkami transportu publicznego (dojazd zarówno autobusem jak i pociągiem) z miejscowości S. w pow. [...] – miejsce uzyskania domu przez wnioskodawcę – do miejscowości K., tj. miejsca pełnienia służby, wynosi ponad dwie godziny w obie strony. W celu uzyskania jak najdokładniejszych informacji o czasie dojazdu publicznymi środkami transportu publicznego, posłużono się opublikowanymi rozkładamy jazdy pociągów [...] oraz autobusów kursujących na linii pomiędzy miejscowością pełnienia służby przez wnioskującego funkcjonariusza a miejscowością, w której posiada dom. W świetle tak dokonanych ustaleń organ uznał, stosownie do art. 74 ust. 3 ustawy, że miejscowość S. w pow. [...] nie jest miejscowością pobliską pełnienia służby przez skarżącego, a tym samym brak jest uzasadnienia do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie wywodząc, że wg szczegółowej analizy połączeń komunikacyjnych przejazd pomiędzy jego miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby nie przekracza łącznie 2 godzin.
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr WL.2230.1.2025, Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu, analogicznie jak organ I instancji, wskazał na przepisy art. 74 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (...) (Dz. U. z 2005 r. Nr 241, poz. 2034). Następnie podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że czas dojazdu publicznymi środkami transportu z miejscowości S., w której to strona nabyła dom, do miejscowości pełnienia służby, tj. K., przekracza w obie strony dwie godziny, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, więc tym samym nie można tu mówić w odniesieniu do S. o wypełnieniu znaczenia miejscowości pobliskiej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. W dalszych motywach podniósł, że do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe (art. 74 ust. 3. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej). W przypadku gdy istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu. Organ odwoławczy podkreślił, że pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca, musi uwzględniać najdogodniejsze, ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być zatem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, wyeliminować zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania.
W dalszych motywach organ odwoławczy wskazał, że przełożony ustalając, czy miejscowość, z której strażak dojeżdża do miejsca pełnienia służby, jest miejscowością pobliską, nie może nie uwzględniać czasu jego służby. Odnosząc się do argumentów odwołania zaznaczył, że wprawdzie skarżący wskazał, że przejazd ze S. do jednostki macierzystej PSP w K. (przez K.1 i G.) zajmuje łącznie 36 minut, a powrót z jednostki do miejsca zamieszkania wynosi 59 minut, co łącznie daje 1 godzinę i 35 minut podróży dziennie, niemniej jednak jest strażakiem pełniącym służbę w systemie zmianowym, tj. 24h/48h, co przekłada się na godziny pracy od 7.30 w dniu bieżącym do 7.30 dnia następnego (czyli 24h służby). O ile zatem powrót ze służby o g.7:43 mógłby wpisywać się w dogodne godziny wyjazdu, to już dotarcie do niej, czyli odjazd ze S. o godzinie 19:59, przedstawiony przez skarżącego jako najdogodniejszy i najszybszy, jest nie do przyjęcia jako realne godziny dotarcia do jego jednostki PSP. Wyjaśnił, że są to godziny, w których strażak pozostaje w czynnej służbie. Tym samym stwierdził, iż niedopuszczalne są abstrakcyjne próby określenia, na podstawie rozkładów jazdy komunikacji publicznej, czasu dojazdu, w sytuacji gdy nie mają one nic wspólnego z faktycznymi godzinami służby funkcjonariusza. Następnie podniósł, iż samo pojęcie czasu dojazdu, użyte w definicji miejscowości pobliskiej, powinno uwzględniać najdogodniejsze i najszybsze dla strażaka połączenia, ale zdecydowanie – jak stwierdził – te, możliwe do zrealizowania, będące w powiązaniu z godzinami jego służby.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący – powtarzając zasadnicze zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie zawarte w odwołaniu – zaskarżonej decyzji odwoławczej zarzucił:
1) naruszenie art. 74 ust. 3 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "miejscowości pobliskiej" i nieuwzględnienie realnych i najdogodniejszych połączeń komunikacji publicznej w powiązaniu z godzinami pełnienia służby;
2) naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy poprzez odmowę przyznania pomocy finansowej mimo spełnienia ustawowych przesłanek (brak przydzielonego lokalu mieszkalnego, posiadanie statusu funkcjonariusza mianowanego na stałe);
3) błędne pouczenie strony, gdyż organ wskazał możliwość wniesienia odwołania do Komendanta Głównego PSP, podczas gdy droga odwoławcza została wyczerpana i właściwym środkiem prawnym była skarga do sądu administracyjnego.
Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego, ewentualnie zaś - w przypadku braku podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Argumentując skarżący wywodził podobnie jak w odwołaniu, że zgodnie z faktycznymi rozkładami jazdy, istnieje możliwość dojazdu ze S.do jednostki w K. w czasie 37 minut (wyjazd 6:40, przyjazd 7:17), co pozwala na terminowe stawiennictwo do służby o godz. 7:30, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do wypoczynku. Zaznaczył, że powrót z jednostki PSP do S. wynosi natomiast 59 minut, co daje łącznie 1 godzinę i 36 minut podróży dziennie. Tym samym stwierdził, że powyższe dowodzi w sposób jednoznaczny o spełnieniu przez niego kryterium z art. 74 ust. 3 ustawy uprawniające do otrzymania wnioskowanej pomocy.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dokonane dotychczas w sprawie ustalenia oraz swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C p.p.s.a.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. W przedmiotowej sprawie, co wymaga przypomnienia strona skarżąca wnosiła skargę na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr WL.2230.1.2025, utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 9 lipca 2025 r., nr 2230.3.2025, odmawiającą przyznania jej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu.
Przedstawiając rozważania, które doprowadziły Sąd do takiej oceny, stosownie do zarzutów skargi przypomnieć należy, że organ odwoławczy samodzielnie, ponownie rozpoznaje sprawę. Stąd też, winien w sposób właściwy, tj. wyczerpujący i dokładny, ustalić stan faktyczny i uzasadnić motywy swojej oceny czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej k.p.a. Równocześnie należy wspomnieć, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podejmując zaś rozstrzygnięcia winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.) – tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 8 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 928/25. Przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zaś ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny.
Skuteczne wniesienie odwołania przenosi z kolei na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a., wymaga nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Wydając decyzję organ drugiej instancji powinien więc ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, co wiąże się z dokonaniem ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego, czy też dodatkowo uzupełnionego w trybie art. 136 k.p.a., materiału dowodowego oraz dokonaniem jego oceny z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. Ocena ta powinna być przy tym dokonana także w zakresie zarzutów odwołania i powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i realizacji ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady budzenia zaufania do władzy publicznej oraz określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Organ odwoławczy powinien wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, a uzasadnienie decyzji nie może być sformułowane ogólnikowo. W przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny.
Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w tym rozważenia argumentów podnoszonych w odwołaniu.
Wydając zaskarżoną decyzję, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych związanych z zarzutami odwołania skarżącego i nie rozpoznał sprawy ponownie w kontekście dojazdu skarżącego do i z miejsca pełnienia służby w czasie krótszym niż 2 godziny. W konsekwencji tego, nie dokonał w sprawie ponownej, całościowej i wyczerpującej oceny merytorycznej naruszając przepisy art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przedwcześnie podjął decyzję, która nie realizuje zasad z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. i tym samym nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1443 ze zm.) zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 241, poz. 2034). Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień, wynikających z przepisów odrębnych. Stosownie zaś do treści art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego w sprawie dokonując wykładni mających w niej zastosowanie przepisów, na zasadach analogii należy odwołać się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego orzekającego na tle tożsamych problemów interpretacyjnych powstałych przy stosowaniu art. 94 i art. 95 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.).
Tym samym odwołać się należy do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 11 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1976/24 nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd pierwszej instancji, bowiem podzielił w całości stanowisko i argumentację zaprezentowaną przez skarżącego kasacyjnie, ponieważ – jak zaznaczył – "jest ono oparte na dominującej obecnie linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyroku NSA: z 13 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2164/22, z 23 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 3846/21, z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3597/21, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 4276/18). Stanowisko Sądu I instancji przyjęte w zaskarżonym wyroku, oparte głównie na nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 27 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1449/22 i wyroku NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 821/ 21, cechuje się nadmiernym formalizmem i nieproporcjonalnością oraz niezrozumieniem celu przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji regulujących przyznawanie pomocy finansowej policjantom na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu. Wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów dokonana przez Sąd I instancji prowadzi do wypaczenia regulacji dotyczącej pomocy policjantom w nabyciu lokalu i do rezultatów sprzecznych z poczuciem sprawiedliwości. Stanowisko Sądu I instancji prowadzi do akceptacji sytuacji, w której utrata możliwości uzyskania pomocy finansowej nie wynika z jakiegokolwiek nagannego zachowania policjanta (a z zachowania, które trudno uznać za niewłaściwe) a wyłącznie z przyjęcia niekorzystnej, rażąco surowej dla obywatela interpretacji przepisów prawa".
Przenosząc powyższe na grunt kontrowanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie dokonał wymaganych ustaleń i nie rozważył sprawy w sposób wyczerpujący. Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, narusza zatem art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o braku spełnienia przesłanki przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Organ odwoławczy nie przedstawił ani konkretnego rozkładu jazdy przyjętego do ustaleń, ani nie dokonał żadnego porównania przyjętych środków komunikacji z podanymi przez stronę. Dołączone luźne rozkłady jazdy tej powinności nie realizują, i nie konwalidują niepełnych ustaleń faktycznych, w których brakuje kluczowych elementów jak: przystanek odjazdu i czas odjazdu do miejsca pełnienia służby i tożsame ustalenia odnośnie do powrotu, zwłaszcza, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w poczynionych ustaleniach i de facto domyślanie się, jakich przewoźników, i jakie środki komunikacji przyjął organ za punkt odniesienia odmawiając stronie należnego jej prawa.
Organ odwoławczy wskazał, że "w przypadku gdy istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu". Jednak ich nie wskazał.
Nadto organ odwoławczy zasadnie zauważył, że pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca, musi uwzględniać najdogodniejsze, ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy – to tych także nie wskazał.
Poczynionych rozważań w ogóle nie odniósł do sprawy i nie dokonał skonkretyzowanych ustaleń. Równocześnie mimo podania, iż "dogodny dojazd to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być zatem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, wyeliminować zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Przełożony ustalając, czy miejscowość, z której dojeżdża do miejsca pełnienia służby strażak, jest miejscowością pobliską, nie może nie uwzględniać czasu jego służby" – z lektury uzasadnienia nie wynika jakie punkty odniesienia co do czasu odjazdu/przyjazdu, a także przystanku i środka transportu uznał za istotne dla ziszczenia się braku podstaw przyznania stronie ustawowo przynależnego jej prawa.
Zdaniem Sądu organ tak I jak i II instancji nie przeanalizował skomunikowania miejscowości miejsca zamieszkania i służby skarżącego przez publicznego przewoźnika. Brak tych ustaleń dowodzi, że nie zostały one uwzględnione przez organy orzekające w tej sprawie. Tymczasem mają istotne znaczenie dla prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych i ich oceny na gruncie prawa materialnego. Naruszenie to jest tym bardziej istotne, że strona wskazuje w sposób klarowny i przekonywujący, który nie został podważony, że przejazd z S. do jednostki PSP w K.(np. przez K.1 i G.) wynosi 37 minut, powrót z jednostki PSP do S. wynosi 59 minut, co daje łącznie 1 godzinę i 36 minut podróży dziennie.
Ponadto strona podnosi, że wskazana w decyzji analiza czasowa nie opiera się na aktualnych danych rozkładowych i nie odzwierciedla rzeczywistego stanu komunikacyjnego pomiędzy obiema miejscowościami. Zarzutu tego nie można nie podzielić zwłaszcza, że nie wiadomo z jakiego czasu co do aktualności są znajdujące się w aktach rozkłady, a także których de facto połączeń dotyczy "analiza czasowa" organu.
Powyższe braki, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej, decyzji nie pozwalają ani na uznanie ustaleń faktycznych za pełne ani też ich oceny za prawidłową. Organ nie tylko nie poczynił koniecznych ustaleń, ale i przekroczył granice swobodnej oceny przyjmując, że czas dojazdu przekracza w obie strony dwie godziny, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Tymczasem jak wskazano także wyżej, ani z akt, ani z lektury uzasadnienia nie wynika ile przystanków mają ww. miejscowości i jakie stanowiły punkt odniesienia organów orzekających w sprawie.
Dodatkowo Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył, wynikającą z art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym przede wszystkim na skutek braku dokonania ustaleń i oceny co do okoliczności podniesionych w zarzutach odwołania. Powtórzenia wymaga, że nie sposób w sprawie ustalić na podstawie jakiego rozkładu jazdy, jakiego przystanku początkowego i końcowego, organ przyjął, że czas przejazdu strony z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby wynosi ponad dwie godziny. W żaden sposób nie obalił twierdzeń strony, która posłużyła się konkretnymi dowodami z rozkładów komunikacji publicznej, dając temu wyraz tak w odwołaniu jak i w skardze. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do arbitralnego stwierdzenia, że czas przejazdu "przekracza w obie strony dwie godziny, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, więc tym samym nie można tu mówić w odniesieniu do S. o wypełnieniu znaczenia miejscowości pobliskie". Brak wskazania tych stacji i przystanków uniemożliwia kontrolę tych twierdzeń. Argumenty wskazane w odpowiedzi na skargę nie mogą z kolei zastąpić czy uzupełnić tych przytoczonych w uzasadnieniu decyzji. Tym samym brak przedstawienia dowodów czyni, iż nie wiadomo na czym organ odwoławczy oparł swoje dowodzenie pozwalające mu na ustalenie, że "czas dojazdu publicznymi środkami transportu z miejscowości S., w której to strona nabyła dom, do miejscowości pełnienia służby tj. K., przekracza w obie strony dwie godziny, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania".
Wreszcie końcowo Sąd stwierdza, że niezależnie od powyższego organ naruszył także art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., który stanowi, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja w istocie nie zawiera uzasadnienia faktycznego co do zindywidualizowanych okoliczności dotyczących odległości i czasu przejazdu danym środkiem transportu strażaka. Należy przypomnieć, że uzasadnienie faktyczne i prawne zostało wprowadzone do katalogu obligatoryjnych elementów każdej decyzji wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Oznacza to, że ustawodawca uznaje prawidłowo skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne za doniosły element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji jest przede wszystkim podsumowaniem procesu dochodzenia do konkluzji. Prezentuje ono sposób zebrania materiału dowodowego przez organ administracji, tłumaczy jego proces myślowy oraz dostrzeżony przez organ związek między faktami ustalonymi w sprawie a tymi, które norma prawa materialnego czyni doniosłymi dla przypisania im określonych skutków. Służy ono zrozumieniu rozstrzygnięcia, a w razie wątpliwości – ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków decyzji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uzasadnienie decyzji pełni doniosłą funkcję w realizacji zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Jednak wypełnienie tej funkcji wymaga, by nie zostało ono sformułowane ogólnikowo. Uzasadnienie decyzji jest postrzegane jako jej element służący realizacji zasady przekonywania, wpływający na przyszłe zachowanie adresata decyzji (art. 11 k.p.a.). Funkcją uzasadnienia jest zatem także przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane przez stronę – że stało się tak z istotnych powodów. Z tą zasadą wiązane jest także wychowawcze oddziaływanie uzasadnienia, gdyż prawidłowe uzasadnienie decyzji budzi zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (zob. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 107). Z brzmienia art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że uzasadnienie jest obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej. Nie wszystkie składniki decyzji wymienione w tym przepisie mają jednakowe znaczenie konstrukcyjne. Uzasadnienie nie jest elementem konstytutywnym dla decyzji, kreującym ten akt, ale – z uwagi na wymagania proceduralne – decyzja, której uzasadnienia nie sporządzono, jest aktem wadliwym. Pozwala wskazać na części konstrukcyjne uzasadnienia, które ustawodawca traktuje jak elementy jego budowy o charakterze uniwersalnym, konieczne do zachowania w każdym uzasadnieniu. Wynika z niego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać przytoczenie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest zawsze przedstawienie i omówienie w uzasadnieniu wydawanej decyzji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3323/19). Uzasadnienie prawne różni się od powołania podstawy prawnej tym, że organ administracji publicznej tłumaczy w nim, dlaczego zastosował dany przepis, oraz przytacza jego treść. W powołaniu podstawy prawnej organ tylko wskazuje przepis prawa, na mocy którego wydał decyzję, przez podanie jego metryki. Celem uzasadnienia prawnego jest ocena stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wskazanie związku między tą oceną a osnową decyzji administracyjnej.
Należy dodatkowo podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie norm odwołujących się do pojęć nieostrych wymagają przytoczenia okoliczności, które organ administracji uznał za wypełniające ich dyspozycje. Przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz na podstawie ustalonych faktów wypełnia stosowaną normę treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Dla oceny prawidłowości wykładni pojęcia nieostrego niezbędny jest materiał dowodowy, na podstawie którego organ ten ustalił, że dany stan faktyczny można podciągnąć pod stan określony w pojęciu nieostrym. Gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, uzasadnienie przyczyn przyjęcia przez organ stosujący prawo konkretnego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Organ stosujący prawo jest w takim przypadku zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Tego przedstawienia i odniesienia do sprawy strony w zaskarżonej decyzji brak.
Analizując zaskarżoną decyzję nie sposób się dowiedzieć, jakie przystanki organ wziął pod uwagę i jakie środki transportu wespół z czasem odjazdu i przyjazdu posłużyły mu do uznania, że "czas dojazdu publicznymi środkami transportu z miejscowości S., w której to strona nabyła dom, do miejscowości pełnienia służby tj. K. , przekracza w obie strony dwie godziny, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, więc tym samym nie można tu mówić w odniesieniu do S. o wypełnieniu znaczenia miejscowości pobliskiej".
Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Bez wątpienia bowiem braki w materiale dowodowym wskazane powyżej wpływają na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, iż rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego byłoby inne.
Sąd zwraca uwagę, że obowiązkiem organu jest dokładne zebranie materiału dowodowego, a następnie jego analiza oraz ocena czy ten materiał dowodowy pozwala na zastosowanie w sprawie konkretnego przepisu.
W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego złożonego na rozprawie 4 grudnia 2025 r., tj. aktualnego rozkładu jazdy, na okoliczność wykazania faktu, że czas dojazdu skarżącego nie przekracza dwóch godzin. Podkreślenia wymaga, że regulacja unormowana w art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (vide: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7-8, s. 51; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Wniosek dowodowy dotyczy okoliczności, które to organ powinien ustalić w sposób pewny w toku postępowania dowodowego. Brak więc było podstawy i potrzeby jego dopuszczania jako dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił natomiast o kosztach, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa w zakresie ustaleń i oceny, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl., CBOSA.