I SA/Op 731/24

I SA/Op 731/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a , art. 134 par. 1 i par. 2, art. 135, art. 145 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 3 i pkt 3a, art. 28 ust. 1-1a, art. 29 ust. 1 pkt 27 i ust. 4 pkt 3 lit. d, art. 28 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 lipca 2024 r., nr 69/II/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 27 października 2023 r., nr 84/23, 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego S. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ odwoławczy] z 8 lipca 2024 r., nr 69/II/2024, wydana po rozpatrzeniu odwołania S. W. [dalej: skarżący, strona, inwestor], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: PINB, organ I instancji] z 27 października 2023 r., nr 84/23, nakazująca inwestorowi rozbiórkę odcinka zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej od budynku do studzienki kanalizacyjnej na posesji przy ul. [...] w O., zlokalizowanej na działce nr a, k.m. [...], oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 24 marca 2023 r. PINB zawiadomił inwestora oraz P. sp. z o.o. w O. [dalej: spółka] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu odcinka instalacji kanalizacji sanitarnej od budynku do studzienki kanalizacyjnej na posesji przy ul. [...] w O. Na podstawie zebranych dowodów, a to włączonych do akt sprawy administracyjnej protokołów kontroli, protokołów oględzin, protokołów zeznań świadków, dokumentacji fotograficznej, mapy powykonawczej budowy i wyjaśnień inwestora, organ I instancji ustalił, że istotne w sprawie roboty budowlane zostały wykonane na zlecenie skarżącego. Odcinek kanalizacji wykonano w czerwcu 2019 roku i został on usytuowany w miejscu starej kanalizacji sanitarnej. Odcinek łączący kanalizację sanitarną z budynkiem wykonany został w marcu 2022 r. Wtedy też połączono go z istniejącym pionem kanalizacyjnym, znajdującym się w części budynku użytkowanej przez stronę. Inwestor nie wystąpił do spółki oraz do organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodę na przeprowadzenie opisanych robót. Inwestor wyjaśnił natomiast, że prace zostały wykonane na części nieruchomości przypadającej mu do korzystania zgodnie z umową (podział nieruchomości quoad usum) zawartą ze spółką.
W tak ustalonym stanie faktycznym, PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb], decyzją z 27 października 2023 r., nr 84/23, nakazał skarżącemu rozbiórkę odcinka zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej od budynku do studzienki kanalizacyjnej na posesji przy ul. [...] w O. oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że wykonanie odcinka instalacji kanalizacji sanitarnej od budynku do studzienki kanalizacyjnej nastąpiło z naruszeniem przepisów upb, ponieważ inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 4 upb (prawo zabudowy nieruchomości gruntowej).
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona wniosła odwołanie, do którego załączyła kopię aktu notarialnego z 19 lipca 2017 r., potwierdzającego nabycie przez inwestora oraz spółkę udziałów w prawie własności budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu, a także dokonanie zgodnego podziału do użytkowania przedmiotu umowy. Po rozpatrzeniu tego odwołania WINB wydał 8 lipca 2024 r. (data złożenia podpisu elektronicznego) decyzję nr 69/II/2024 utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił między innymi ustawowo zdefiniowane pojęcie instalacji kanalizacyjnej (§ 122 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej: rozporządzenie) oraz pojęcie przyłącza kanalizacyjnego (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 757, dalej: uzzw), a następnie stwierdził, że – w świetle dokonanych ustaleń faktycznych – inwestor wykonał nowy odcinek instalacji kanalizacji sanitarnej zewnętrznej. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 27 upb (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.), budowa instalacji zewnętrznych nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od 19 września 2020 r., zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d upb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 upb, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych. Przepis ten, odmiennie do treści art. 29 ust. 1 pkt 27 upb, w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., nie wymienia enumeratywnie rodzajów instalacji (z wyłączeniem instalacji gazowych), których dotyczy. W ocenie organu odwoławczego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia obejmuje wykonanie instalacji kanalizacyjnej wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku, w tym instalacji kanalizacji sanitarnej. Z uwagi na fakt, że obecnie budowa instalacji (w tym instalacji kanalizacyjnych) wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, brak jest podstaw prawnych do "penalizowania" tego rodzaju inwestycji. Niemniej jednak z samego faktu, że obecnie budowa nowej instalacji sanitarnej jest zwolniona z reżimu pozwoleń budowlanych, nie oznacza, że jej legalność nie podlega badaniu przez organy nadzoru budowlanego. WINB wskazał, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy inwestor nie był uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 upb), co stanowi naruszenie prawa, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 upb (samowola budowlana). Kwestia legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być zatem obojętna dla sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności robót budowlanych. Działka nr a przy ul. [...] w O. jest oddana we współużytkowanie wieczyste na rzecz spółki i skarżącego. Jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby inwestor posiadał zgodę współużytkownika na przeprowadzenie spornej inwestycji. Umowa między współwłaścicielami (współużytkownikami wieczystymi) o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum), jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości, chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie, co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie ustalony podział jest podstawą do indywidualnego uzyskiwania przychodów i ponoszenia kosztów w tej części nieruchomości wspólnej, która została przydzielona stronie umowy. W porozumieniu nie sprecyzowano jednak wyraźnie, że strony na przyznanych im do wyłącznego korzystania częściach nieruchomości mają prawo do zabudowy i nie można takiego prawa domniemywać. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że możliwość nałożenia jednego z obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 upb, to jest obowiązku rozbiórki bądź nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, zaistnieje dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez nałożenie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 upb, obowiązku wykonania w tym celu określonych czynności lub robót budowlanych, bądź też nałożenie obowiązku stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 upb. W postępowaniu naprawczym zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami Prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i przepisami prawa miejscowego oraz ostatecznymi decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem dopiero gdy w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie WINB uznał, że inwestor nie legitymował się zgodą współwłaściciela na wykonanie przedmiotowej instalacji sanitarnej. Zgody takiej nie uzyskał także podczas postępowania prowadzonego przez PINB, jak i przed WINB. Z tego powodu uzasadnione było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 upb i nakazanie inwestorowi rozbiórki wybudowanego odcinka instalacji sanitarnej.
Na opisaną decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, żądając jej uchylenia, ewentualnie zmiany i wydłużenia określonego terminu [rozbiórki – dopisek Sądu] do końca czerwca 2025 r., podnosząc przy tym zarzuty:
1) naruszenia art. 52 ust. 1 upb, poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie decyzji nakładającej obowiązki na inwestora, w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone i wykonanie decyzji przez inwestora nie jest możliwe, albowiem wymagałoby zgody drugiego współwłaściciela;
2) naruszenia art. 61 w związku z art. 4 upb oraz w związku z art. 209 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że inwestor w przypadku wykonywania remontu w celu zachowania bezpieczeństwa obowiązany jest wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3) naruszenie art. 51 ust. 5 upb, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na orzeczeniu wobec skarżącego najsurowszej konsekwencji w postaci obowiązku rozbiórki odcinka instalacji sanitarnej, w sytuacji, gdy właściwe byłoby nakazanie skarżącemu przywrócenia stanu poprzedniego;
4) naruszenie artykułu 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy pomiędzy stronami toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności, które przesądzi czy i w jakim zakresie każdy ze współwłaścicieli ma prawo dysponować nieruchomością na cele budowlane;
5) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezzasadnym przyjęciu, że inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy w rzeczywistości dysponował nieruchomością na cele budowlane na skutek dokonanego podziału quoad usum oraz poprzez realne zachowania współwłaścicieli, w szczególności drugiego współwłaściciela nieruchomości, który wykonywał roboty budowlane wymagające dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminach poprzedzających roboty wykonywane przez skarżącego, na które to prace każdy ze współwłaścicieli wyrażał zgodę pod warunkiem, że są wykonywane na zajmowanej przez niego części wspólnej nieruchomości.
W uzasadnieniu skarżący argumentował między innymi, że adresatem decyzji WINB powinni być współwłaściciele nieruchomości, a nie tylko inwestor. Ponadto istniejący podział nieruchomości do korzystania uprawniał stronę do przeprowadzenia kwestionowanych robót. Obecnie przed sądem powszechnym zawisła sprawa o zniesienie współwłasności, zatem wszelkie sprawy dotyczące tej nieruchomości nie mogą się toczyć, a w szczególności wyrażenie zgody przez sąd na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu – na przykład wykonanie remontu kanalizacji – jest niemożliwe, gdyż ostatecznie sprawę tę unormuje przeprowadzone przez sąd zniesienie współwłasności. Ponadto prawo budowlane przewiduje sytuacje wyjątkowe, w których ze względu na bezpieczeństwo budynku istnieje konieczność wykonania remontu, i w takiej sytuacji remont ten może zostać wykonany bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ stan kanalizacji był tak zły, że nie pozwalał na użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Dlatego też powstała konieczność jej wyremontowania, a skarżący cały ten proces wykonał wyłącznie w celu zabezpieczenia możliwości prawidłowego korzystania z budynku.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie znajduje ona uzasadnienia.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Zaznaczył też, że organy powinny w sprawie przesłuchać inwestora i przedstawiciela spółki w celu ustalenia jakie prace, kiedy i przez kogo były wykonywane, a także, że utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki skutkować będzie dezorganizacją firmy skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z przyczyn odmiennych od podnoszonych przez skarżącego.
Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, a więc weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd, z zastosowaniem powyższych kryteriów, kontrola zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że jest on wadliwy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego należycie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sprawie. Zebrane dowody i wynikający z nich stan faktyczny sprawy są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Ustalenia faktyczne nie były kwestionowane ani przez inwestora, ani przez spółkę. Sporna pozostawała natomiast ocena prawna ustaleń poczynionych przez PINB oraz WINB. Zdaniem Sądu, w stanie rozpoznanej sprawy, nie ma istotnego znaczenia dla sposobu jej rozstrzygnięcia sygnalizowany przez pełnomocnika skarżącego fakt nieprzesłuchania przedstawiciela spółki, ponieważ zebrany materiał dowodowy dostatecznie ujawnia doniosłe prawnie okoliczności faktyczne.
Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej wynika, że strona, w miejsce dawnej kanalizacji sanitarnej znajdującej się już poza budynkiem, ułożyła w gruncie odcinek nowej kanalizacji. Wykonane roboty miały na celu zapewnienie odpływu nieczystości z instalacji sanitarnej znajdującej się w budynku do studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na działce, której współużytkownikiem wieczystym jest inwestor. Roboty wykonano na gruncie, który przypadł inwestorowi w ramach umownego podziału nieruchomości do wyłącznego korzystania (quoad usum). Trafnie stwierdziły przy tym organy nadzoru budowlanego, że postępowanie w sprawie administracyjnej dotyczyło wykonania instalacji znajdującej się już poza budynkiem, lecz nie było to przyłącze albo sieć kanalizacyjna. Zgodnie bowiem z § 122 ust. 1-2 rozporządzenia, instalację kanalizacyjną stanowi układ połączonych przewodów wraz z urządzeniami, przyborami i wpustami odprowadzającymi ścieki oraz wody opadowe do pierwszej studzienki od strony budynku. Instalacja kanalizacyjna budynku powinna umożliwiać odprowadzanie ścieków, a także wód opadowych z tego budynku, jeżeli nie są one odprowadzane na teren działki, oraz spełniać wymagania określone w Polskich Normach dotyczących tych instalacji. Natomiast przyłączem kanalizacyjnym jest odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej (art. 2 pkt 5 uzzw). Inwestor nie wykonał też odcinka sieci kanalizacyjnej jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 i pkt 3a upb oraz załącznika do tej ustawy. Skarżący wykonał natomiast, co wynika ze zgromadzonych dokumentów, na działce nr a, za pomocą rur wykonanych z PCV o średnicy 180 mm, odcinek zewnętrznej instalacji odprowadzającej ścieki z budynku do pierwszej studzienki kanalizacyjnej licząc od strony tego budynku.
Pierwszy etap istotnej w sprawie inwestycji został wykonany w roku 2019, co wynika z niekwestionowanego wyjaśnienia strony. Obowiązujące w tamtym czasie przepisy upb nakładały na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (w drodze decyzji wydawanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej) w przypadku planowania robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji sanitarnej na zewnątrz budynku (art. 28 ust. 1-1a upb). Pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 upb, nie wymagały jednak instalacje elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne, klimatyzacyjne i telekomunikacyjne wykonywane wewnątrz użytkowanego budynku (art. 29 ust. 1 pkt 27 upb). Ponieważ inwestycja strony została w całości wykonana poza budynkiem, to stwierdzić należy, że podlegała ona rygorom wynikającym z obowiązujących w roku 2019 przepisów upb. Nie ma przy tym istotnego znaczenia to, że taka instalacja sanitarna istniała na nieruchomości już wcześniej, a w sprawie – w ocenie skarżącego – mamy do czynienia z remontem. Jak stanowi bowiem art. 3 upb, ilekroć w ustawie jest mowa o: (pkt 7) robotach budowlanych – należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego; (pkt 8) remoncie – należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Natomiast w świetle art. 28 ust. 1 upb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 upb. Wynika z tego, że również remont instalacji sanitarnej był wykonywaniem robót budowlanych, które – co wyjaśniono wyżej – wymagały pozwolenia na budowę.
Opisany wyżej stan prawny uległ zmianie, co dostrzegł WINB, w roku 2020, kiedy to z dniem 19 września weszły w życie zmiany wynikające z ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d upb nie wymaga aktualnie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 upb, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych. Zatem wykonanie instalacji sanitarnej na zewnątrz budynku nadal jest zaliczane przez prawodawcę do robót budowlanych, jednak nie wymaga już ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W uzasadnieniu projektu wskazanej ustawy nowelizującej upb wskazano, że potrzeba wprowadzenia zmian wynika z konieczności uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych w nim rozstrzygnięć. Ponadto, wobec pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych, w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d upb doprecyzowano kwestię wykonania instalacji związanych z użytkowanym budynkiem, poprzez wskazanie, że zarówno budowa instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych, wewnątrz jak i na zewnątrz użytkowanego budynku nie wymaga zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Pozwoli to wyeliminować częste wątpliwości czy zwolnienie z pozwolenia na budowę i zgłoszenia dotyczy również odcinka instalacji wewnętrznej wychodzącej poza budynek. Rozwiązanie to uznano za korzystne z punktu widzenia inwestora (Sejm IX kadencji, druk nr 121 z 23 grudnia 2019 r.).
Jak wynika z powyższego, prawodawca (celowo i jednoznacznie) uwolnił roboty budowlane, polegające na wykonaniu instalacji sanitarnej na zewnątrz budynku, od wymogów, wynikających z przepisów upb. Słusznie zatem WINB stwierdził, że – wskutek zmiany Prawa budowlanego – nie jest obecnie dopuszczalne podjęcie przez organy nadzoru budowlanego działań właściwych dla stanu samowoli budowlanej tylko z tego powodu, że inwestor, w poprzednim stanie prawnym, wykonał instalację sanitarną na zewnątrz budynku bez pozwolenia na budowę. Rację ma również organ odwoławczy twierdząc, że skutkiem nowelizacji przepisów upb nie było pozbawienie organów nadzoru budowlanego przypisanych im ustawowo kompetencji władczych w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (badania legalności budowy lub innych robót budowlanych), a w szczególności: warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywania obiektów budowlanych, czy zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 upb), w odniesieniu do inwestycji, które obecnie nie wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia wykonywania robót budowlanych.
Organy nadzoru budowlanego nie dostrzegły jednak, że zaistniała zmiana stanu prawnego w dalszej konsekwencji oznacza, że inwestor, który nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę, ani też nie jest zobowiązany do zgłoszenia wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie wchodzi w regulowany Prawem budowlanym stosunek administracyjnoprawny. Tym samym nie jest również zobowiązany do legitymowania się (przed właściwym organem) przysługującym mu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 upb). W ocenie Sądu, skoro istnienia takiego uprawnienia inwestor nie musi wykazać przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, to nie musi go także udowodnić w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego.
Podkreślić jednak należy, że umowa o podział nieruchomości do korzystania nie znosi współwłasności, lecz oznacza jedynie, że poszczególni współwłaściciele uzyskują posiadanie zależne określonej części rzeczy objętej współwłasnością, będące wszelako wynikiem wewnętrznego zorganizowania sposobu korzystania z tej rzeczy, a nie przysługującego im prawa rzeczowego odrębnego od własności. Podział quoad usum nie wyłącza bowiem zasady z art. 199 Kodeksu cywilnego, w myśl której do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (wyrok NSA z 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1221/21). Podział taki rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej, nie zmienia zaś stosunków własnościowych. Z samego faktu przyznania poszczególnym współwłaścicielom nieruchomości prawa do wyłącznego korzystania z określonych części nieruchomości wspólnej nie wynika, że mają oni prawo do ich zabudowy, podział taki nie daje bowiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06). Brak jest przesłanek, aby z takim podziałem wiązać przekazanie prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane, tym bardziej powołując się na domniemanie lub wskazywanie, że takie prawo zostało przekazane w sposób dorozumiany (wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1041/17). Z drugiej strony nie można jednak wykluczyć, że zawarta umowa o podział do korzystania (quoad usum) będzie zawierała konkretne postanowienia dotyczące możliwości prowadzenia robót budowlanych, zmieniając tym samym sytuację prawną potencjalnego inwestora.
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał prawa do dysponowania samodzielnie przypadającą mu, wskutek podziału quoad usum, częścią nieruchomości na cele budowlane. Okoliczność ta nie wynika bowiem ani z umowy, ani z oświadczenia drugiego współwłaściciela (współużytkownika wieczystego) nieruchomości. Rzecz jednak w tym, że – co istotne, w specyficznym stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy – organy nadzoru budowlanego nie mogły, na podstawie przepisów upb, skutecznie żądać od inwestora wykazania istnienia takiego prawa, ani też wyciągać wobec inwestora konsekwencji prawnych stwierdzenia braku, wymaganej przez przepisy upb, legitymacji do podjęcia robót budowlanych na gruncie objętym współużytkowaniem wieczystym. W stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy brak porozumienia pomiędzy współwłaścicielami co do dopuszczalności prowadzenia na nieruchomości robót budowlanych, a także ewentualne skutki prawne wykonania robót budowlanych pomimo braku takich uzgodnień, należą wyłącznie do sfery zarządu nieruchomością wspólną regulowanej prawem cywilnym. Zatem organy nadzoru budowlanego nie mogły, korzystając w sprawie z kompetencji wynikających z imperium (wykonywania władzy publicznej), wkraczać w zakres dominium (wykonywania władzy nad rzeczą poddaną prawu własności).
Sąd podkreśla, że w stanie rozpoznanej sprawy problem uzyskania zgody drugiego właściciela budynku (współużytkownika wieczystego gruntu) na przeprowadzenie przez inwestora robót budowlanych, polegających na wykonaniu instalacji sanitarnej, pozostaje neutralny (obojętny) z perspektywy Prawa budowlanego. Wymaganie od skarżącego wykazania się stosowną zgodą spółki nie znajduje podstawy prawnej. Wskutek opisanego wyżej ukształtowania (ustawą nowelizującą Prawo budowlane od dnia 19 września 2020 r.) stanu prawnego sprawy, postępowanie prowadzone przez PINB i WINB stało się bezprzedmiotowe w aspekcie podmiotowym sprawy. Brak jest bowiem podmiotu, wobec którego można by wykreować (w drodze decyzji) stosunek administracyjnoprawny, polegający na wydaniu nakazu rozbiórki (władczym zobowiązaniu do rozbiórki) wykonanej instalacji w trybie likwidacji samowoli budowlanej wynikającym z art. 51 upb. Zatem postępowanie administracyjne, po przeprowadzeniu czynności dowodowych, powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w przypadku gdy sąd, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa) albo stwierdzając nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa), stwierdzi dodatkowo występowanie podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, zobowiązany jest do jednoczesnego umorzenia takiego postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 3 ppsa jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 kpa. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Przyjęte przez prawodawcę rozwiązanie znajduje umocowanie w zasadzie ekonomiki procesowej. Wyrok sądu w omawianych sytuacjach w sposób definitywny zakończy sprawę administracyjną bez ponownego angażowania organu administracji publicznej.
Umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy nie ma możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez organ administracji publicznej. Obligatoryjny charakter umorzenia postępowania administracyjnego przez sąd (oczywiście wyłącznie w sytuacji ujawnienia podstawy do jego umorzenia) należy rozumieć jako nałożony na sąd administracyjny obowiązek zbadania występowania przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego w każdym przypadku, gdy sąd uchyli decyzję lub postanowienie w całości albo w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa albo stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemożliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z braku istnienia przesłanki podmiotowej, jak i przedmiotowej w danym postępowaniu administracyjnym. Bezprzedmiotowość przedmiotowa może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub np. brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W przypadku zaś bezprzedmiotowości podmiotowej brak jest elementu podmiotowego potencjalnego stosunku prawnego (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 145, a także powołane tam orzecznictwo).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, decydując o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ustalił równocześnie, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w jego aspekcie podmiotowym, ponieważ w sprawie tej inwestor (a także spółka) nie jest podmiotem, na który organ administracyjny mógłby, zgodnie z Prawem budowlanym, nałożyć obowiązek rozbiórki wykonanej instalacji. W konsekwencji powyższego również Sąd nie mógł sformułować wskazań co do dalszego toku postępowania administracyjnego (art. 153 ppsa), lecz zobowiązany był do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 ppsa.
Wobec ujawnionej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, ponieważ ich rozpatrzenie stało się zbędne. Tym samym podnoszone przez skarżącego zagadnienia podjęcia czynności w celu zachowania rzeczy wspólnej (art. 209 Kodeksu cywilnego), ustalenia podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki (art. 52 ust. 1 upb), skutków wszczęcia postępowania w sprawie zniesienia współwłasności oraz inne zarzuty i argumenty skargi znalazły się poza zakresem oceny, której musiał dokonać Sąd umarzając postępowanie administracyjne.
Stwierdzona przez Sąd bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego odnosi się do postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji. Zatem już PINB był zobowiązany do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. W efekcie tego Sąd zastosował art. 135 ppsa i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.
Z opisanych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ppsa orzekł, jak w punkcie 1. i w punkcie 2. wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając wpis od skargi w kwocie 500 zł i opłatę za czynności adwokata w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).