I SA/Op 725/25

I SA/Op 725/25 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2026-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Anna Komorowska-Kaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Gocki
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 764
art. 15g
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 poz 143
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. Spółki z o.o. w O. na informację Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu z dnia 31 lipca 2025 r., nr PF-II.7031.1236.2023.NK w przedmiocie odmowy dokonania zwrotu środków pomocowych beneficjentom postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić ze środków finansowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu stronie skarżącej O. Spółki z o.o. w O. kwotę 200,00 zł (słownie złotych: dwieście 00/100) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
O. Spółka z o.o. w O. (obecnie O. S.A. w O. - dalej określane dalej jako: "Skarżący" lub "Spółka) wniosło skargę na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu z 5 sierpnia 2025 r. polegającą na odmowie dokonania zwrotu środków nienależnie odebranych od Spółki.
Powyższa czynność została podjęta w następującym stanie faktycznym.
Spółka zawarła z Wojewódzkim Urzędem Pracy w Opolu umowę o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy na podstawie art. 15g ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. 2021, poz. 2095 ze zm. – daje w skrócie ustawa COVID-19). W ramach tej umowy Spółka otrzymała środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych obniżonym wymiarem czasu pracy oraz na składki ZUS za miesiące maj, czerwiec i lipiec 2020 r.
W kolejnych latach Spółka uzyskała również inne formy wsparcia, w tym zwolnienie z obowiązku opłacania składek ZUS za okresy listopad 2020 - kwiecień 2021r. Wątpliwości organu w zakresie tego, czy udzielona pomoc ta nie miała charakteru "podwójnego dofinansowania" doprowadziły do wezwania Spółki do zwrotu części wypłaconych środków. Spółka, chcąc uniknąć naliczania odsetek, zwróciła 21 lipca 2023 r. kwotę 175.180,47 zł, zastrzegając, że świadczenie to następuje warunkowo i nie stanowi uznania roszczenia. Spółka odmówiła jednocześnie zapłaty jakichkolwiek odsetek, co spowodowało wystąpienie przez organ z roszczeniem o zapłatę do Sądu Rejonowego w O. Wyrokiem z 14 stycznia 2025 r. Sąd Rejonowy oddalił powództwo w całości uznając, że jest ono niezasadne z uwagi na brak podstawy prawnej do domagania się zwrotu udzielonej Spółce pomocy. Tym samym również odsetki od kwoty tej pomocy są nienależne. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2025 r. o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w O. oddalił apelację organu od wyroku Sądu Rejonowego w O., a wyrok o sygn. akt [...] się uprawomocnił.
W dniu 21 lipca 2025 r. Spółka skierowała do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu wezwanie do zapłaty kwoty 175.180,47 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od 22 lipca 2023 r. W wezwaniu wskazano, że w toku sprawy Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy wielokrotnie powoływał się na odosobnione orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które zostały następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Spółka podkreślał, że tym samym argumentacja, na której opierało się stanowisko organu w zakresie żądania zwrotu kwot wypłaconego świadczenia, została w całości zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie przesądził, że art. 15g ust. 18 ustawy COVID-19 nie wyklucza możliwości łączenia różnych form pomocy, jeżeli dotyczą one odmiennych okresów rozliczeniowych. W konsekwencji Spółka wskazała, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu pozostaje w bezprawnym posiadaniu kwoty 175.180,47 zł, której nie powinien był odbierać Skarżącej i którą zobowiązany jest niezwłocznie zwrócić. Ponieważ organ posiada te środki od 21 lipca 2023 r. bez podstawy prawnej, Spółce przysługują również odsetki ustawowe za opóźnienie liczone od dnia następnego po wpływie środków na rachunek organu.
W piśmie z 31 lipca 2025 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu jednoznacznie odmówił zwrotu środków, pierwotnie przyznanych Spółce na podstawie art. 15g ustawy COVID-19 wskazując, iż nie posiada on kompetencji do realizowania takich żądań oraz że w świetle prawa cywilnego brak podstaw do ich wykonania.
Nie zgadzając się z takim stanowiskiem Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wskazując, że stanowisko to nie tylko jest niezasadne, ale ma również charakter władczej odmowy dokonania czynności, ponieważ organ, działając w ramach swoich kompetencji publicznoprawnych i w oparciu o przepisy regulujące dysponowanie środkami Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, przesądził o sytuacji prawnej Spółki. Nie jest to zwykła informacja czy stanowisko o charakterze technicznym, lecz akt jednostronnej władczej decyzji organu administracji, w której odmówiono Spółce realizacji przysługującego jej uprawnienia. Tego rodzaju działanie spełnia, w ocenie Spółki, kryteria czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ:
• dotyczy indywidualnej sprawy Spółki,
• ma charakter publicznoprawny, gdyż zostało podjęte przy wykonywaniu ustawowych kompetencji w zakresie gospodarowania środkami FGŚP,
• wywołuje skutki w sferze praw i obowiązków Spółki, polegające na pozbawieniu jej możliwości odzyskania środków, które, jak wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w O. i z linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały zwrócone organowi bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując na brak kognicji sądów administracyjnych. Organ podkreślał, że zaskarżona czynność zaistniała na tzw. drugim etapie postępowania o udzielenie pomocy tj. po zawarciu umowy cywilnoprawnej. Natomiast z szeregu orzeczeń sądowoadministracyjnych, w tym wyroku NSA 17 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 1345/2, wynika, iż tego typu postępowania o udzielenie dofinansowania, w których dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej mają cechy postępowania hybrydowego, tzn. w pierwszym etapie następuje formalne złożenie wniosku i jego ocena, a podejmowane na tym etapie czynności mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Następnie rozpoczyna się drugi etap, który stanowi podpisanie adhezyjnej umowy (najczęściej o ustalonym wzorze), a akceptacja zapisów umowy ze strony beneficjenta powoduje, iż powstaje zobowiązanie cywilnoprawne. Organ podkreślał, zaskarżona obecnie czynność z 31 lipca 2025r. została podjęta na kolejnym etapie postępowania, już po wypłacie transz pomocy skarżącej Spółce i po dokonanym przez nią zwrocie pomocy, a zatem nie jest to jakikolwiek akt podjęty na wskazanym tzw. pierwszym etapie dofinansowania, lecz dotyczy on etapu drugiego tj. realizacji i wykonywania umowy (oświadczenie woli strony umowy) nie kwalifikujące się do kontroli sądowoadminstracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył, co następuje:
Skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.
Art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 134.; dalej jako "p.p.s.a.") statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Odrzucenie skargi jest w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności i odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która może nastąpić na każdym etapie postępowania, zarówno na rozprawie, jak i na posiedzeniu niejawnym, jeśli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Z kolei jednoznaczne brzmienie art. 58 § 3 p.p.s.a. zdanie drugie pozostawia do uznania sądu, czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu jawnym. Niniejsza sprawa została wyznaczona do rozpoznania na rozprawie z uwagi na występujące istotne zagadnienie prawne, wywołujące rozbieżności orzecznicze, a dotyczące ustalenia, czy przedmiot skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.
Przechodząc do kwestii zasadniczych podkreślić należy, że przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny każdorazowo bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie.
W niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że skarga wniesiona przez Spółkę jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Ograniczony zakres kontroli sądów administracyjnych wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).
W konsekwencji przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a.
Tymi władczymi formami są:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, iż co do zasady podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż na gruncie ustawy o COVID – 19 ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez organ środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli organ dojdzie do wniosku, że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie że w konkretnym przypadku organ nie zawrze umowy na podstawie ustawy COVID-19 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne. ( por. NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 1049/21).
Natomiast spór w niniejszej spawie dotyczy sytuacji, kiedy doszło do zawarcia umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny. Doszło również do wypłaty tych środków, a następnie ich zwrotu przez Spółkę na skutek wezwania organu do zwrotu wypłaconych środków w wyniku negatywnej końcowej weryfikacji rozliczenia. Spółka zwróciła żądane przez organ kwoty. Następnie Spółka doszła do wniosku, iż brak było podstaw do żądania przez organ zwrotu wypłaconych jej świadczeń i wezwała organ do ponownej wypłaty tych środków wraz z odsetkami. Pismem z 31 lipca 2025 r. organ wskazał, że przepisy ustawy COVID-19 nie przewidują dla Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy kompetencji w postaci dokonywania zwrotu z Funduszu Gwarantowanych Środków Pracowniczych, środków pomocowych beneficjentom, którzy przedmiotowe środki otrzymali, a następnie zwrócili na rzecz Funduszu w całości lub w części. Jednocześnie organ wskazał, że także w świetle przepisów prawa cywilnego – nie ma podstaw do zrealizowania wezwania do zapłaty z 21 lipca 2025 r.
W ocenie Sądu, analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że na ich podstawie można wyróżnić dwa etapy związane z przyznawaniem omawianych świadczeń. Etap pierwszy to etap kontroli formalnej i merytorycznej. W sytuacji odmowy przyznania świadczenia stanowisko organy ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego. Natomiast drugi etap związany jest z zawarciem i realizacją umowy cywilnoprawnej. Jest to przykład specyficznej konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu działanie takie, w szczególności gdy dotyczy ono odmowy przyznania świadczenia należy kwalifikować, jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. prawomocne wyroki WSA w Krakowie z dnia: 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 787/17; 27 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 554/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 632/19) i skarga na takie rozstrzygnięcie (czynność) podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Natomiast etap drugi związany jest wyłącznie z zawarciem umowy o wypłatę środków oraz jej realizacją. Na tym etapie udzielenie i rozliczenie wsparcia finansowego następuje już na podstawie umowy zawieranej w formie umowy cywilnoprawnej, która zawierana jest po pozytywnej weryfikacji wniosku. Niemniej jednak podkreślić należy, iż formalna i merytoryczna ocena wniosku Spółki zakończyła się pozytywnie i doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej. W analizowanej sprawie Spółka zawarła bowiem z Wojewódzkim Urzędem Pracy umowę o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19. W umowie tej określono m.in. zasady wypłaty środków dla Beneficjenta (§ 1 umowy), obowiązki Beneficjenta (§ 2 umowy), zasady dokumentowania wykorzystania środków (§ 3 umowy), zasady kontroli wykorzystania środków (§4 umowy) , zasady zwrotu środków
(§ 5 umowy)
Z kolei §7 - Postanowienia końcowe - stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w umowie mają zastosowanie przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019, poz. 1145 z poźn. zm.) oraz ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z poźn. zm). W § 8 - Klauzula prorogacyjna - wskazano, że wszelkie spory powstałe w wyniku realizacji umowy strony zobowiązują się polubownie, a w sytuacji gdy nie będzie to możliwe, Strony podadzą spór rozpoznaniu przez sąd właściwy miejscowo dla siedziby Wojewódzkiego Urzędu Pracy.
Fakt zawarcia umowy w realiach rozpoznawanej sprawy ma decydujące znaczenie dla oceny, czy wniesiona skarga podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym miejscu należy podkreślić, że spór między stronami umowy powstał na etapie je realizacji i związany jest z wykonaniem i rozliczeniem zawartej, dlatego uznać należało, że pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z 31 lipca 2025 r. nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, a jedynie jest pismem strony stosunku cywilnoprawnego, który powstał w momencie zawarcia umowy o wypłatę świadczeń i dotyczy sporu zaistniałego w związku z realizacją i rozliczeniem tejże umowy. Tego rodzaju czynność organu nie ma charakteru czynności administracyjnej. Podpisanie umowy o wypłatę świadczeń powoduje, iż mamy do czynienia z brakiem przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego. Doszło bowiem do definitywnego zamknięcie pierwszego etapu postępowania, po zakończeniu którego nie będzie już przysługiwała droga postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1345/21, postanowienia WSA w Krakowie z 8 kwietnia 2021 r. , sygn. akt I SA/Kr 209/21). Skoro Spółka podpisała umowę o wypłatę świadczeń, w odniesieniu do której w sprawach nieuregulowanych w umowie mają zastosowanie przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, co wynika wprost z zapisów umowy, to w konsekwencji po jej podpisaniu nie przysługują jej żadne administracyjne środki zaskarżenia czynności wynikających z realizacji umowy, które miałyby w jakiekolwiek sposób wkraczać w sferę stosunków cywilnoprawnych. Wszelkie spory związane z takimi umowami cywilnoprawnymi są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie sądy administracyjne.
Argumentacje tę dodatkowo wzmacnia fakt, iż pomiędzy stronami umowy toczyły się postępowania przed sądem powszechnym dotyczące roszczeń wynikających z tej umowy. Jak wynika z akt sprawy, Spółka odmówiła zapłaty odsetek od zwróconych kwot dofinansowania, co spowodowało wystąpienie przez organ z roszczeniem o zapłatę do Sądu Rejonowego w O. Wyrokiem z 14 stycznia 2025 r. Sąd Rejonowy oddalił powództwo w całości uznając, że jest ono niezasadne z uwagi na brak podstawy prawnej do domagania się zwrotu udzielonej Spółce pomocy. Tym samym uznając, iż również odsetki od kwoty tej pomocy są nienależne. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2025 r. o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w O. oddalił apelację organu od wyroku Sądu Rejonowego w O., a wyrok o sygn. akt [...] się uprawomocnił.
W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 203/22) podkreśla się, postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny. Powyższe regulacje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustawodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.
Sąd dostrzega przy tym, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, Spółka powinna dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego. Odnotowania wymaga, że w umowie zawartej w rozpoznawanej sprawie ze Spółką, wpisano klauzulę prorogacyjną. Klauzulę taką zawiera się w umowach cywilnoprawnych na podstawie art. 46 k.p.c., zgodnie z którym strony mogą umówić się na piśmie o poddanie sądowi pierwszej instancji, który według ustawy nie jest miejscowo właściwy, sporu już wynikłego lub sporów mogących w przyszłości wyniknąć z oznaczonego stosunku prawnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych, nie może być regulowany przez umowę cywilnoprawną. Musi być określony w ustawie, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólną właściwość zastrzeżono bowiem dla sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Zatem w świetle zapisów umowy cywilnoprawnej łączącej skarżącego i gminę, w takim przypadku, jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie, uzyskuje on prawo do skutecznego wniesienia powództwa do sądu powszechnego, co wynika m.in. z klauzuli prorogacyjnej zawartej w umowie łączącej skarżącego z gminą. Zatem zasada z art. 45 Konstytucji RP może zostać zrealizowana w realiach niniejszej sprawy. Roszczenia cywilnoprawne z zawartej umowy (umowa została zawarta i nie został unieważniona) Spółka powinna wnosić do sądu powszechnego. Tym samym prawa konstytucyjne Spółki do sądu (art.45 Konstytucji RP) zostały zachowane i nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP lub art. 8 § 2 kpa.
W związku z powyższym skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.
W przedmiotowej sprawie skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości 200 zł. Stąd też Sąd orzekł o zwrocie skarżącemu kwoty 200 zł, uiszczonej tytułem wpisu od skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia). W świetle powołanego przepisu sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.