I SA/Op 721/25

I SA/Op 721/25 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 1, art. 3 par. 2, art. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 647
art. 379
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 733
art. 6 ust. 1, ust. 5a i ust. 5ab, art. 5a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na pismo Burmistrza Dobrodzienia z dnia 13 sierpnia 2025 r., nr GK.6324.13.9.2025 w przedmiocie wezwania dotyczącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 6 sierpnia 2025 r., S. G. (zwana dalej także skarżącą) wniosła na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 4a oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na Burmistrza Dobrodzienia (zwanego organem). Pismo powyższe, choć datowane na dzień 6 sierpnia 2025 r., wpłynęło do zaskarżonego organu w dniu 8 września 2025 r. (por. prezentata organu, k-2 akt).
Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pismo zatutyłowane wezwaniem, z dnia 13 sierpnia 2025 r., nr GK.6324.13.9.2025, wydane z upoważnienia Burmistrza Dobrodzienia przez Zastępcę Burmistrza działającego na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) w związku z art. 379 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r. poz. 647) oraz uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego nr LV11/592/2023 z dnia 26 września 2023 r. w sprawie określenia aktualizacji "Programu ochrony powietrza dla województwa opolskiego" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2023 r. poz. 2845). Pismem tym wezwano skarżącą jako właściciela nieruchomości przy ul. [...], [...] K., do stawienia się w Urzędzie Miejskim w D. [...]. [...] D., pok. [...] (wejście od ul. [...]) celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Zobowiązano skarżącą jednocześnie do przedłożenia w dniu stawienia się następujących dokumentów i informacji:
- danych dotyczących zbiornika na nieczystości ciekłe (pojemność/materiał wykonania) oraz powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego,
- umowy na wywóz nieczystości ciekłych,
- faktury z dowodami opłat za wywóz nieczystości ciekłych,
- średniego zużycia miesięczne wody na jednego mieszkańca (na podstawie faktury),
- aktualnej liczby osób zamieszkałych w danej nieruchomości.
W zaskarżonym piśmie organ wskazał skarżącej, że w przypadku braku możliwości stawienia się w wyznaczonym terminie, prosi o kontakt telefoniczny celem ustalenia nowego terminu bądź poprzez stawiennictwo osoby upoważnionej przez właściciela do reprezentowania w trakcie kontroli. Pouczono także skarżącą, że wywiad środowiskowy przeprowadzany jest w związku z obowiązkiem Burmistrzu Dobrodzienia do prowadzenia kontroli co najmniej raz na dwa lala, zgodnie z planem kontroli wynikającego z ustawy z dnia 13 września 1996 r. r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733).
Nie godząc się z opisanym wezwaniem skarżąca w skardze do tut. Sądu, wniosła o:
- stwierdzenie bezskuteczności wezwania w części, w której żąda ono od właściciela nieruchomości podania: powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, średniego miesięcznego zużycia wody na jednego mieszkańca, liczby osób zamieszkałych w nieruchomości,
- zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych i zwrotu wpisu sądowego skarżącej.
W ocenie skarżącej, żaden ze wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonego wezwania przepis prawa, nie może nakładać na obywateli obowiązków, które nie znajdują podstawy w ustawie, przede wszystkim obowiązku ujawniania przez właścicieli nieruchomości powierzchni użytkowej budynku, średniego zużycia wody czy liczby mieszkańców. Powołując się na art. 51 ust. I i 2 Konstytucji RP, skarżąca wskazała, że obywatel może być zobowiązany do udzielania informacji o sobie jedynie na podstawie ustawy i tylko w' zakresie niezbędnym. Wskazując na orzecznictwo sądowe, a także opinię Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych skarżąca podniosła, że przekazywanie przez przedsiębiorstwa wodociągowe danych o zużyciu wody gminom wymaga wyraźnej podstawy ustawowej i nie może być realizowane na podstawie aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego, w ocenie skarżącej, żądanie przez organ informacji dotyczących powierzchni użytkowej budynku, zużycia wody i liczby mieszkańców nic znajduje podstawy w ustawie i narusza konstytucyjną ochronę prywatności oraz zasadę legalizmu. Zdaniem skarżącej, w konsekwencji powyższych wywodów, zaskarżone wezwanie w powyższym zakresie jest czynnością administracji publicznej naruszającą jej prawa i powinno zostać uznane przez sąd za bezskuteczne
W odpowiedzi na skargę, organ w piśmie z dnia 3 października 2025 r., działając na podstawie art. 54 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku podjęcia merytorycznego jej rozpoznania - wniósł o oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Odnosząc się do żądania odrzucenia skargi, organ stwierdził, że zaskarżone wezwanie jest niezaskarżalne, albowiem posiada charakter czynności materialno-technicznej związanej z wykonywaniem czynności kontrolnych, a nie aktu rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach jednostki. Wezwanie organu kontrolnego nie wywołuje samodzielnych skutków prawnych, a jego skuteczność ocenia się dopiero w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, którą można zaskarżyć do organu II instancji (w niniejszym przypadku do samorządowego kolegium odwoławczego), a następnie do sądu administracyjnego. W ocenie organu - wezwanie, którego dotyczy skarga nie narusza ani prawa do prywatności ani zasady legalizmu, a stanowi wyłącznie element procedury kontrolnej przewidzianej w ustawie, a w szczególności w art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r. poz. 647) – dalej zwanej Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 379 ust. 3 Prawa ochrony środowiska wprost przyznaje organom kontrolnym uprawnienie do żądania od właścicieli nieruchomości informacji i dokumentów koniecznych do zweryfikowania wywiązywania się z obowiązków ustawowych. Celem natomiast wezwania, którego dotyczy skarga było ustalenie, czy właściciel nieruchomości zapewnia właściwą częstotliwość wywozu nieczystości ciekłych, stosownie do art. 6 ust. 5a i 5ab ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dane dotyczące średniego miesięcznego zużycia wody oraz liczby osób faktycznie zamieszkujących nieruchomość są wprost powiązane z oceną, czy ilość wywożonych nieczystości odpowiada faktycznym potrzebom gospodarstwa. Bez tych danych ocena rzetelności wykonania obowiązku ustawowego byłaby niemożliwa. Organ podniósł także, że obowiązek gmin weryfikowania danych związanych z użytkowaniem budynków oraz emisjami z nich wynikającymi znajduje dodatkowe umocowanie w obowiązującej Uchwale Nr LVII/592/2023 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 26 września 2023 r. w sprawie określenia aktualizacji "Programu ochrony powietrza dla województwa opolskiego" (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 29 września 2023 r., poz. 2845) przyjmowanym na podstawie art. 84 oraz art. 91 ust. 9c, ust. 9e Prawa ochrony środowiska. Z tych względów, zarzuty zawarte w skardze – w ocenie organu - są całkowicie bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
Wobec powyższych ustaleń w pierwszej kolejności ocenić należało, czy skarga w sprawie jest dopuszczalna, czyli czy podlega właściwości sądu administracyjnego.
Właściwość sądów administracyjnych określona została z kolei w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 p.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach.
Przedmiotem skargi S. G. uczyniła wezwanie, zobowiązujące ją do dokonania określonych czynności, które zostało wydane w trybie art. 379 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie art. 379 Prawa ochrony środowiska, w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne nie będące przedsiębiorcami, kontrolę w zakresie przestrzegania tych norm może przeprowadzić wójt, burmistrz lub prezydenta miasta. Stosownie do art. 379 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawują kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tych organów, i mogą – w myśl art. 379 ust. 2 – wykonywać czynności kontrolne. W ramach tejże kontroli, na podstawie art. 379 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, kontrolujący jest uprawniony do: 1) wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren; 2) przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych; 3) żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego; 4) żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli.
Opisany w art. 379 Prawa ochrony środowiska tryb wskazuje, że dopiero po przeprowadzeniu takiej kontroli i dokonaniu własnych ustaleń, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa wydają decyzję o podjęcie odpowiednich działań, będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić.
Z przywołanej regulacji wynika zatem, że wystosowane na podstawie art. 379 ust. 3 Prawa o ochronie środowiska, wezwanie będące przedmiotem skargi, jest częścią szerszego procesu, w ramach którego mieszczą się poszczególne czynności określonych organów administracji publicznej, którego ewentualnym uwieńczeniem będzie wydanie wiążącego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżone wezwanie zostało skierowane w celu ustalenia czy właściciel nieruchomości zapewnia właściwą częstotliwość wywozu nieczystości ciekłych, stosownie do art. 6 ust. 5a i 5ab ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W świetle art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez
1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych lub 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 – przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.
Natomiast na podstawie art. 5a tejże ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta kontroluje: 1) posiadanie umów, o których mowa w ust. 1; 2) zgodność postanowień umów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz ze sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1; 3) dowody uiszczania opłat za usługi, o których mowa w ust. 1, lub inny sposób udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b. Do kontroli mają zastosowanie przepisy art. 379 i art. 380 Prawa ochrony środowiska (art. 5ab ustawy).
Oceniając przedmiot zaskarżenia w kontekście przywołanego wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie stanowi on decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) ani postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywistym jest też, że pismo nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani sprzeciwem od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zaskarżone wezwanie nie stanowi w szczególności decyzji administracyjnej, która jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli, stanowiąc przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Organ dokonując tej czynności, w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego.
W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w powołanym w niniejszej sprawie jako podstawę zaskarżenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uregulowano skargi na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ze wskazanymi w przepisie wyłączeniami. Z uwagi na powołanie się przez skarżącą na przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyjaśnić trzeba, że w piśmiennictwie wskazuje się, iż celem tej regulacji jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania. Co istotne, akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r. - komentarz do art. 3 p.p.s.a.). Do tej kategorii powszechnie i jednolicie zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami:
1/ nie są decyzją ani postanowieniem;
2/ mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;
3/ są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;
4/ mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);
5/ dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
6/ podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną.
Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Cechy zaskarżonego w sprawie wezwania nie wskazują na to, że stanowi ono akt rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie ingeruje on bowiem w sposób władczy w sferę działalności kontrolowanej jednostki (skarżącej). Jest to jedynie pismo (wezwanie) zobowiązujące właściciela nieruchomości do dokonania określonych czynności, zmierzających do zweryfikowania stanu faktycznego sprawy. Wezwanie organu kontrolnego nie wywołuje samodzielnych skutków prawnych, a jego skuteczność ocenia się dopiero w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu, ani Prawo ochrony środowiska, ani ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidują sądowej kontroli przedmiotowego wezwania. Jego zgodność z prawem może być natomiast przedmiotem oceny przy ewentualnej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, stanowiącym skutek przedmiotowego wezwania i ustaleń dokonanych na jego podstawie.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.