I SA/Op 72/21

I SA/Op 72/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-05-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Gerard Czech /sprawozdawca/
Grzegorz Gocki /przewodniczący/
Marzena Łozowska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 5837/21 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 712
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 40 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia NSA Gerard Czech (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r., nr XXXI/650/20 w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Opole na rzecz strony skarżącej kwotę 300,00 zł (słownie złotych: trzysta 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. W. jest uchwała Nr XXXI/650/20 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 6 listopada 2020 r. pod pozycją 3041, a jako podstawę prawną jej podjęcia organ uchwałodawczy wskazał przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712, poz. 492).
W skardze do sądu administracyjnego T. W. (dalej: strona, skarżący), powołując art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie swoich praw przez zmuszenie go do zawarcia umowy dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych bez podstawy prawnej, ustalenie stawki opłaty za tę usługę w sposób budzący wątpliwości co do jej faktycznej wysokości oraz nadanie przedsiębiorstwu A Spółka z o.o. w [...] możliwości zablokowania przyłącza do kanalizacji deszczowej.
Następnie wyjaśnił, że jestem współwłaścicielem nieruchomości położonych w [...] przy ulicy [...], która wyposażona jest w kanalizację deszczową rozdzielną oraz przy ulicy [...], która znajduje się na terenie obsługiwanym przez kanalizację deszczową ogólnospławną, a tym samym planowane opłaty będzie musiał uiścić za obie nieruchomości.
Wskazał dalej, że zaskarżona uchwała wprowadza nową daninę publiczną za odprowadzanie do kanalizacji wód opadowych i roztopowych, a jej zapis jest nieprecyzyjny. Ponadto trudno ustalić jej statut prawny, a brak precyzji w tej kwestii powoduje, że nie jest wiadome czy jest to powszechna opłata publiczna, czy może jest ona sankcją za nielegalne wprowadzanie wód opadowych do kanalizacji.
Odnosząc się do tak ogólnie sformułowanych zarzutów Gmina Opole w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i na wstępie stwierdziła, że przedmiotowa opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej nie stanowi żadnej daniny publicznej, a jest wynagrodzeniem za świadczenie określonej usługi komunalnej. Podkreśliła przy tym, że nie istnieje żadna norma prawna, która zobowiązywałaby jednostki samorządu terytorialnego do świadczenia usług komunalnych bezpłatnie. Określona zaś w uchwale stawka jest stawką brutto, co nie budzi wątpliwości z uwagi na fakt, że uchwała ta adresowana jest do mieszkańców Opola i taką stawkę w wysokości 0,29 zł miesięcznie będzie zobowiązany uiścić skarżący, jeżeli zawrze umowę z A Sp. z o.o. w [...] za odprowadzanie do kanalizacji wód opadowych i roztopowych, za każdy m3 opadu rocznego.
Dalej wskazane zostało, że zmiana stanu prawnego od dnia 1 stycznia 2018 r. (zmiana kwalifikacji wód opadowych będąca skutkiem nowego Prawa wodnego) doprowadziła do sytuacji, że tryb ustalania cen i opłat za usługę odprowadzenia deszczówki nie jest wprost uregulowany w obowiązującym prawie. W praktyce istnieją zatem dwa rozwiązania: albo przedsiębiorstwo świadczące usługę samodzielnie ustali zasady i wysokości opłat albo zasady odpłatności zostaną ustalone zgodnie z uniwersalną normą wynikającą z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.), odnoszącej się do sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w przypadku, kiedy nie zostało to uregulowane przepisami szczególnymi (jak w niniejszej sprawie).
Wobec braku prawnych wytycznych odnoszących się do samego mechanizmu kalkulacji ceny i naliczania opłat, nie ma w tym zakresie żadnych szczególnych ograniczeń. Przyjęta w uchwale stawka została skalkulowana w taki sposób, aby wynagrodzenie przedsiębiorstwa było ekwiwalentne do wykonanej usługi i umożliwiło mu funkcjonowanie. Rada gminy uwzględniła przede wszystkim koszty i wydatki powiązane ze świadczoną usługą (w tym koszty związane z bieżącym utrzymaniem i eksploatacją infrastruktury oraz opłaty ponoszone na rzecz Wód Polskich) - a nie są to wszystkie wydatki, jakie przedsiębiorstwo ponosić będzie w przyszłości, ponieważ istniejąca sieć wymaga stałego rozwoju i modernizacji, w tym budowy urządzeń retencyjnych, a i z czasem wymagać będzie remontów. Przyjęta przez Radę Miasta Opola wysokość opłaty uwzględniła zasadę zrównoważonego gospodarowania wodami. Wyjaśniono też, że kwestia przekazania infrastruktury kanalizacji deszczowej do Spółki A nie jest i nie będzie nigdy przedmiotem uchwały a wyłącznie przedmiotem umowy pomiędzy Miastem a przedsiębiorstwem, zaś okoliczność posiadania przez to przedsiębiorstwo pozwolenia wodnoprawnego oraz odprowadzania na rzecz Wód Polskich opłat za usługi wodne jest oczywista i bezdyskusyjna.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego w przedmiocie "istoty opłaty za wody opadowe" oraz bezprawnego zmuszania go do zawarcia umowy ze Spółką A organ wskazał, że reforma gospodarki wodnej wprowadzona nowym Prawem wodnym stanowiła realizację obowiązku implementacji Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000). Dyrektywa ta wymusiła na państwach członkowskich wprowadzenie zrównoważonego gospodarowania wodami wskutek oparcia systemu usług wodnych na zasadzie zwrotu kosztów takich usług wg zasady, że "korzystający i zanieczyszczający płaci". Finansowanie nowego systemu oparte jest w głównej mierze o wpływy z tytułu usług wodnych, których celem jest umożliwienie odbiorcom - gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym i podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą - korzystania z wód w zakresie przekraczającym korzystanie powszechne, zwykłe i szczególne. Do usług wodnych nowe Prawo wodne zalicza odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast odprowadzanie deszczówki zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym do ziemi lub do urządzeń wodnych nie jest obciążone opłatą. Podobnie, odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej do wód poza granicami administracyjnymi miast nie wymaga opłaty.
Reasumując, Gmina stwierdziła, że opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nie dotyczy wszystkich mieszkańców miasta, a jedynie tych, którzy korzystają z infrastruktury deszczowej (czyli korzystają z usług). Odbiorca usługi nie musi korzystać z urządzeń będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, może bowiem sam zagospodarować wody opadowe i roztopowe na terenie swojej nieruchomości gruntowej. Przedsiębiorstwo ma z kolei prawo świadczyć usługi w oparciu o umowy cywilnoprawne zawierane z podmiotami korzystającymi z tych usług. W przypadku braku zawarcia takiej umowy, obowiązek odpłatności ciążący na faktycznych odbiorcach usług wynika z przepisów kodeksu cywilnego; odmowa zawarcia umowy przez odbiorcę usług nie oznacza, że nie ma on obowiązku zapłaty jeżeli faktycznie odprowadza wody opadowe i roztopowe do sieci kanalizacyjnej. Nie ma zatem skarżący przymusu zawarcia umowy ze Spółką A, jeżeli gospodaruje wodami opadowymi i roztopowymi w inny sposób aniżeli korzystając z urządzeń kanalizacji deszczowej. Wskazała również że zaskarżona uchwała została z urzędu poddana kontroli legalności przez organy nadzoru.
W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2021 r., skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały zarzucił, że narusza ona:
- art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przez nałożenie na niego obowiązku uiszczania nowej opłaty publicznoprawnej, której nie przewidują przepisy, wskazane jako podstawa prawna podjętej uchwały;
- art. 30 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g. przez nałożenie obowiązku wykonania zaskarżonej uchwały przez Spółkę A tj. przez podmiot do tego nieuprawniony;
- art. 268 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2027 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021, poz. 624) – dalej: u.p.w., przez obciążenie skarżącego obowiązkiem ponoszenia opłaty za usługę wodną, w sytuacji, gdy obowiązek taki nie istnieje.
Na uzasadnienie zasadności swojego stanowiska odwołał się do wywodów zawartych w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych, w tym do stanowiska zajętego w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 716/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi - wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uchwała Nr XXXI/650/20 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych w mieście Opolu (Dz. Urz. Woj. Opolskiego. z 2020 r., poz. 3041).
W związku z tak zakreślonym przedmiotem zaskarżenia wskazać należy, że stosownie do art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W doktrynie przyjmuje się przy tym, że treść Konstytucji RP pozwala wyodrębnić podstawowe elementy służące zdefiniowaniu normatywnego pojęcia "akt prawa miejscowego". Po pierwsze jest to podstawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które go ustanowiły (lokalnie). Po drugie jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw. Po trzecie jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Po czwarte został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie). Przyjmuje się, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też tylko niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, s. 72 i 74-75).
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała posiada wszystkie przedstawione wyżej cechy aktu prawa miejscowego. Podkreślenia w szczególności wymaga generalno-abstrakcyjny charakter tego uregulowania, którego treścią jest nałożenie na właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze miasta Opola konieczności ponoszenia opłat za usługę o charakterze komunalnym, polegającą na bezpośrednim lub pośrednim odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy. Uchwała ta niewątpliwie wprowadza zatem obowiązek powinnego, powtarzalnego się zachowania (naliczenia i poboru opłaty), określonych w niej w sposób generalny - czyli charakteryzujący się tożsamym nacechowaniem określonej grupy podmiotów (w tym przypadku właścicieli nieruchomości korzystających z przedmiotowej usługi komunalnej) - adresatów.
Skarżący wniósł przedmiotową skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co w konsekwencji wymaga rozważenia dopuszczalności złożenia skargi w kontekście spełnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie, a więc ustalenia czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, związana w istocie z prowadzoną przez gminę gospodarką komunalną dotyczącą odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej, bez wątpienia dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46).
Zdaniem Sądu skarżący, jako mieszkaniec Gminy i współwłaściciel zlokalizowanych na terenie [...] dwóch nieruchomości przy ul. [...] i przy ul. [...], będący usługobiorcą usługi komunalnej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miasta Opola, a w konsekwencji będący podmiotem, na który zaskarżoną uchwałą został nałożony obowiązek ponoszenia opłaty za tę usługę komunalną, skutecznie wykazał, że zaskarżona uchwała dotyczy jego konkretnego i realnego interesu prawnego i jednocześnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, powodując następstwo w postaci nałożenia na niego nowego obowiązku fiskalnego. W ten sposób zaskarżona uchwała bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę praw i obowiązków skarżącego, dlatego też należy przyjąć, że skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001/1-2/102). W tym miejscu wskazać też trzeba, że wszystkie powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przeprowadzając zatem ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga wykazania podstawy prawnej podjęcia tego działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wyłącznym wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy przyznanych im uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze tej gminy. Każda norma kompetencyjna musi być przy tym interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).
W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącym koncentruje się głównie na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miasta Opola na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji będącej we władaniu Miasta Opola.
W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała wprowadza w istocie nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące nową opłatę za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, nie mającą w systemie obowiązującego prawa podstawy prawnej do jej ustanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wprowadzona opłata nie ma charakteru publicznoprawnego, bowiem mieszkaniec miasta nie musi z tej usługi korzystać, zagospodarowując wody deszczowe i roztopowe w inny sposób, np. na własnym gruncie lub też - w zamian za uiszczoną opłatę – może uzyskać możliwość korzystania z usługi komunalnej czyli możliwość bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej należącej do Gminy, zaś podstawą ustanowienia i poboru przez Gminę takiej opłaty jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.
Mając tak zarysowany problem Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za celowe odwołać się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 716/20, które to stanowisko w pełni podziela i uznaje za własne.
Z tego też powodu w dalszej części uzasadnienia przytoczone zostaną wywody zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w uzasadnieniu jego wyroku.
W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołane zostały przepisy: art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, jak również art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g.
Stosownie do brzmienia powołanego art. 4 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2). Dodać tu jedynie można, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (ust. 2 powołanego przepisu).
Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. dający radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania określonych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta zarówno w ustawie o samorządzie gminnym lub w innych ustawach szczególnych.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że takiej podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miasta Opola brak jest zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w innych przepisach szczególnych, a w szczególności nie ma jej w powoływanym przez organ stanowiący w uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.
W tym zakresie, za WSA w Gdańsku, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01; z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 758/10). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni bowiem tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00). W doktrynie wskazuje się również, że "przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa kompetencję jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającą na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i ma ono charakter rynkowy. Nie należy zatem dopatrywać się w treści tego przepisu nawiązania do opłat administracyjnych ani też do żadnej formy danin publicznych. W orzecznictwie sądowym nie dopuszczano do prób narzucenia przez jednostki samorządu terytorialnego opłat nienależnych, zbliżających się w swojej funkcji do danin publicznych" (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r., I SA 85/03, także komentarz do art. 4 u.g.k. [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wolters Kluwer 2017).
Opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma taki właśnie charakter. Co prawda – na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę – opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe, to jednak pomimo tego należy uznać, że dotyczy ona sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy", biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego (a w niektórych przypadkach możliwość taka w ogóle nie może zaistnieć) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. W tych okolicznościach nie można twierdzić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miasta Opola. Opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na tym terenie nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez gminę.
Nakładanie obowiązków na mieszkańców czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi zawsze znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji RP, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie, co najmniej rangi ustawowej. W tej sytuacji przywołanie, jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest całkowicie chybione. Zaznaczenia ponadto wymaga i to, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - art. 18 u.s.g. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Artykuł 18 u.s.g. określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do rady gminy należy stanowienie "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepis ten nie przyznaje jednak radzie gminy samoistnej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, dlatego też – tak jak art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – nie mógł stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały.
Podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być również art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 u.s.g., które także zostały powołane w podstawie zaskarżonej uchwały. Pierwszy z nich stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania", zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy, do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 812/17). Ugruntowany jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1687/11 oraz z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1688/11; w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 416/11; w Krakowie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 846/10 oraz wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Po 230/94). W ocenie Sądu wskazana regulacja prawna ani powołany też art. 41 ust. 1 u.s.g. przyznający radzie gminy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w formie uchwały nie mogły stanowić podstawy do konkretyzacji wobec określonych podmiotów uprawnień czy też obowiązków, w tym do określania wysokości opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czyli – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – ustanowienia opłat za korzystanie z systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej pozostającej we władaniu Miasta Opola.
Mając powyższe na uwadze – w ocenie Sądu – powołane w zaskarżonej uchwale przepisy nie przyznawały Radzie Miasta Opola kompetencji do wydania zaskarżonej uchwały. W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, a to uznane być musi jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Mając na uwadze, całokształt przedstawionych okoliczności Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje natomiast oparcie w treści art. 200 p.p.s.a.