I SA/Op 701/25

I SA/Op 701/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 84 par. 1, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 2 pkt 3, art. 3 pkt 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64b par. 1, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 1, par. 2, par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu J. S., I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2025 r., nr SKO.40.1205.2024.oś w przedmiocie składowania odpadów na nieruchomości oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. S. i J. S. (dalej także: strona, skarżący), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2025 r., nr SKO.40.1205.2024.oś, wydana na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., moca której uchylono decyzję Burmistrza Olesna z dnia 15 marca 2023 r., nr Z.111.7021.20.28.2023r., umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów na działce nr a w Ś., obręb [...] gmina O. w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji rozważania rozpoczął od przybliżenia dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach podniósł, że działa w warunkach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 151/24. Zaznaczyło, że zgodnie z art. 153 z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej także: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Następnie zaznaczył, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2032/21, pod pojęciem oceny prawnej należy rozumieć wyjaśnienie treści przepisów prawnych oraz sposobu ich stosowania w danej sprawie. Jej wiążący charakter dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu lub jego prawidłowej wykładni w odniesieniu do określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie i pozostaje w logicznym związku z treścią orzeczenia sądowego. Wskazania co do dalszego postępowania są zazwyczaj konsekwencją tej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, mając na celu uniknięcie wcześniej popełnionych błędów oraz wskazanie kierunku, w jakim powinno zmierzać przyszłe postępowanie, aby wyeliminować wady takie jak braki w materiale dowodowym czy inne uchybienia procesowe. Związanie organów i sądów oceną prawną i wskazaniami sądu, określone w art. 153 p.p.s.a., jest bezwzględnie obowiązujące. Ustawowo określone związanie zarówno co do oceny prawnej, jak i wskazań określonych co do dalszego postępowania jest wiążące, a zatem powoduje konsekwencje w zakresie zawężenia granic sprawy do tych, w jakich rozpoznawał uprzednio sąd pierwszej instancji. Przepis ten nakazuje, by organy administracji publicznej oraz sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, uwzględniły ocenę prawną i wskazania wyrażone wcześniej w orzeczeniach sądu. Związanie obejmuje również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które zaistniały po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę.
Wskazało nadto, że w przypadku wyroku wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu, zawarte w nim oceny powinny dotyczyć zakresu postępowania dowodowego, koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 82/25)
Konkludując zaznaczył, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy związany jest oceną prawną i wskazaniami, zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 151/24. Wyrok ten został wydany wskutek wniesionego sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej Kolegium.
Równocześnie Kolegium przypomniało, że decyzją z dnia 15 marca 2023 r., nr Z.III.7021.20.28.2023r., Burmistrz umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów na nieruchomości działka nr a położonej w Ś. obręb [...] Gmina O. W ocenie organu kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, iż w toku oględzin z dnia 22 lutego 2023 r. nie stwierdzono "na nieruchomościach wskazywanych, jako miejsce składowania odpadów, czegokolwiek co świadczyłoby o takiej właśnie sytuacji", a teren został wyrównany, "nie różni się zasadniczo od nieruchomości sąsiednich". Organ I instancji powołał się na brzmienie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), dalej jako: ustawa, stwierdzając że ewentualna decyzja nakazująca usunięcie odpadów mogłaby być wydana, gdyby posiadacz odpadów dobrowolnie ich nie usunął oraz wskazał, że wydając rozstrzygnięcie w sprawie bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy, istniejący na dzień zamknięcia postępowania administracyjnego. Organ ustalił, że na dzień zamknięcia postępowania na nieruchomości nie są składowane "jakieś" odpady, wobec czego brak jest przedmiotu orzeczenia.
Kolegium przypomniało także, że materialnoprawną podstawę orzekania stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), dalej nadal jako ustawa. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, pod pojęciem "odpadów" należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Według art. 3 ust. 1 pkt 6a ustawy przez odpady budowlane i rozbiórkowe rozumie się przez to odpady powstałe podczas robót budowlanych. Stosownie do art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.
Zaznaczyło przy tym Kolegium, że odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu. Do kategorii odpadów zgodnie z definicją ustawową włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma zatem znaczenia okoliczność, że dla ich posiadacza są one zdatne do dalszego użytku. Mogą one mieć nadal wartość użytkową, handlową, czy ekonomiczną i nawet nadawać się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Kluczowym elementem definicji jest bowiem zwrot "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji tej pozbycie się nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska.
W dalszych motywach zauważyło, że zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (np. ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2916/17; wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16; wyrok WSA w Opolu z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18). Podniosło dalej, ż do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Samo zatem gospodarcze wykorzystanie mas ziemnych, ich użyteczne np. rozprowadzanie na powierzchni ziemi w procesie odzysku, nie oznacza jeszcze, że nie mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu przepisów ustawy.
Zaznaczyło jednocześnie Kolegium, że w myśl przepisu art. 2 pkt 3 ustawy, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Oznacza to, że masy ziemne nie są traktowane jako odpad tylko w razie łącznego spełnienia przesłanek z art. 2 pkt 3 ustawy, tj. pod warunkiem, że pozyskany w trakcie robót budowlanych materiał zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Jeśli masy ziemne są pozyskiwane, ale sposób gospodarowania nimi nie został określony w decyzjach wydanych na gruncie prawa budowlanego, traktuje się je jak odpady i w związku z tym powinny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 278/21). Masy ziemne ponownie wykorzystane w powyższy sposób, muszą być zatem: pozyskane w trakcie robót budowlanych, wykorzystane w stanie naturalnym, nie mogą być zanieczyszczone, co istotne nie mogą pochodzić spoza terenu, z którego zostały wydobyte.
W dalszych motywach organ odwoławczy podał, że w wiążącym wyroku WSA w Opolu z dnia 15 lutego 2024 r., Sąd dostrzegł wady postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Olesna, w zakresie nieustalenia rodzaju odpadów rozprowadzonych po terenie działki nr a w Ś. Zdaniem Sądu, jak podniosło Kolegium, kwestia ta wymaga ustalenia.
Równocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że Sąd także zauważył, iż organ pierwszej instancji błędnie ograniczył swoje czynności dowodowe tylko do organoleptycznej oceny terenu działki nr a. Pracownicy organu pierwszej instancji w trakcie oględzin stan działki nr a ocenili tylko wzrokowo. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena, że odpady nie są na niej składowane, było zdaniem Sądu przedwczesne. Sporna w sprawie była bowiem kwalifikacja nie tej części mas ziemnych, które zostały już usunięte, ale tej ich części, które na działce nr a pozostały, bo rozprowadzono je po powierzchni gruntu, w ramach tzw. przywrócenia do stanu pierwotnego. Zaznaczyło nadto Kolegium, że organ pierwszej instancji nie ustalił składu tej warstwy, jej faktycznych rozmiarów. W konsekwencji przedwczesna byłaby też ocena spełnienia (lub nie) przesłanek z art. 2 pkt 3 ustawy.
Następnie podniosło, że nakazanym powyższym wyrokiem Sądu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie winno być ukierunkowane na wskazane przepisem art. 2 pkt 3 ustawy okoliczności, zgodnie z którym masy ziemne nie są traktowane jako odpad tylko pod warunkiem, że pozyskany w trakcie robót budowlanych materiał zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Przypomniało Kolegium, że WSA w Opolu w wyroku z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 161/24, stwierdził, że motywy zaskarżonej wówczas decyzji tut. Kolegium nie wskazywały i nie uzasadniały okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wykazało bowiem w zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu pierwszej instancji nie podlegał uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego i jednocześnie uniemożliwiał wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Sąd podkreślił przy tym, że było to o tyle istotne, że decyzja Kolegium nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy, pozwalającymi choćby na potwierdzenie, wyrażonej przez Kolegium w decyzji własnej oceny, że: "brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na konieczność zapewnienia realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności" (k. 12, str. 8, akt admin.). Jednocześnie Sąd wskazał, że nie jest wykluczone, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, czego bez czynności wyjaśniających nie da się ustalić.
Zdaniem organu II instancji w świetle powyższego nie ma wątpliwości, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie powinno być ukierunkowane na okoliczności: czy posiadacz mas ziemnych dysponował stosownym pozwoleniem z zakresu prawa budowlanego, skąd pochodził rozprowadzony po terenie działki nr a materiał ziemny (czy został wydobyty z terenu działki nr a i w trakcie prowadzonych na niej robót budowlanych, czy też pochodził z innych nieruchomości), jaki był jego skład (czy jest w stanie naturalnym, niezanieczyszczonym). W ocenie Kolegium w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że strony postępowania M. S.A. z siedzibą w S. i K. S.A. z siedzibą w K., działając w ramach zawartego konsorcjum, rozprowadziły masy ziemi na działce nr a w Ś. Spornym pomiędzy stronami przy tym pozostaje pochodzenie tych mas ziemi, czy rozprowadzone masy ziemi pozostawały w stanie naturalnym, czy też zanieczyszczonym. Wyjaśniło, że M. S.A. z siedzibą w S. i K. S.A. z siedzibą w K. podają iż pochodzi ona z działki nr a, z którym to stwierdzeniem nie zgadzają się skarżący, nadto M. S.A. z siedzibą w S. i K. S.A. z siedzibą w K. podają iż rozprowadzone masy ziemi pozostawały w stanie naturalnym, z czym też nie zgadzają się skarżący.
Ustaleń stanu faktycznego sprawy w powyższym zakresie nie dokonywał organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji nie dokonał także ustaleń co do tego, czy ewentualne wydobycie ziemi z działki nr a (na którą to okoliczność powołuje się w trakcie postępowania M. S.A. z siedzibą w S. i K. S.A. z siedzibą w K.) nastąpiło w trakcie wykonywanych przez nią robót budowlanych. W konsekwencji powyższego, organ pierwszej instancji nie dokonał oceny czy masa ziemi stanowiła odpad budowlany (zdefiniowany w art. 3 pkt 6a ustawy, jako odpad powstały podczas robót budowlanych), bądź czy stanowiła odpad w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (pod pojęciem odpadów rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany), a dalej czy w okolicznościach sprawy zostały spełnione przesłanki wyłączenia zastosowania ustawy, określone art. 2 pkt 3 ustawy.
Kolegium stwierdziło tym samym, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do usunięcia mas ziemi z działki nr a w Ś., podczas gdy w sprawie bezspornym pomiędzy stronami pozostawało, iż część mas ziemi (uprzednio zgromadzonych postaci hałd, pryzm) została rozprowadzona po terenie działki nr a.
Argumentując organ odwoławczy wskazał, że dostrzeżone uchybienia organu pierwszej instancji stanowią naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także przepis art. 77 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), art. 80 k.p.a. (organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona).
W tej sytuacji – jak skonstatowało Kolegium – w rozpoznawanej sprawie nie został ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny, w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji ograniczył swoje czynności dowodowe tylko do organoleptycznej oceny terenu działki nr a. Jego pracownicy w trakcie oględzin stan działki nr a ocenili tylko wzrokowo. Dokonaną przez organ pierwszej instancji ocena, że odpady nie są na niej składowane, należy zatem ocenić jako przedwczesną. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie poczynił także ustaleń w kierunku rodzaju odpadów rozprowadzonych po terenie działki nr a w Ś., a także w kierunku ustalenia czy posiadacz mas ziemnych dysponował stosownym pozwoleniem z zakresu prawa budowlanego, skąd pochodził rozprowadzony po terenie działki nr a materiał ziemny (czy został wydobyty z terenu działki nr a i w trakcie prowadzonych na niej robót budowlanych, czy też pochodził z innych nieruchomości), jaki był jego skład (czy jest w stanie naturalnym, niezanieczyszczonym).
Kolegium wskazało jednocześnie, że błędnie organ pierwszej instancji dokonał wykładni art. 3 pkt 6 ustawy, wywodząc, że skoro teren działki został wyrównany, zniwelowany i brak na nim pryzm (brak jest wizualnych śladów zgromadzenia odpadów na nieruchomości) to nie możemy już mieć do czynienia z odpadem w myśl ustawy. Zdaniem Kolegium w okolicznościach przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną przepisem art. 15 k.p.a., organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w judykaturze podniosło Kolegium, że działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Na poparcie podniesionego argumentu przytoczyło wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19. Następnie zaznaczyło, że taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, iż organ odwoławczy nie jest związany zarzutami i wnioskami odwołania oraz powołaną w nim podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w odwołaniu.
Konkludując, zdaniem Kolegium powyższe wady postępowania dowodowego skutkują koniecznością wydania decyzji kasatoryjnej. Zaznaczyło, że braki dowodowe stanowią o nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a ich zakres nie może być bez naruszenia zasady dwuinstancyjności "uzupełniony" na etapie postępowania odwoławczego. Zaznaczyło bowiem, że każdorazowo zakres ten należy ocenić indywidualnie i odnieść do konkretnej sprawy, gdyż nie może przy tym przekroczyć granic uzupełniającego postępowania dowodowego. Wyjaśniło, że przekroczenie granic "dodatkowego" postępowania dowodowego stanowiłoby bowiem niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając tym samym stronę prawa do odwołania. Tym razem także na poparcie tego poglądu przywołało wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15; z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 539/15).
Rozstrzygając kasatoryjnie Kolegium wskazało, że w toku postępowania drugoinstancyjnego zostały przeprowadzone z urzędu czynności dowodowe i wyjaśniające (oględziny nieruchomości oraz zeznania na piśmie stron), a także na wniosek strony załączone dowody z dwóch opinii geotechnicznych oraz jednego opracowania - oceny stanu podłoża gruntowego działek nr a oraz b w Ś., a także wykonane przez stronę zdjęcia terenu działki. Dostrzegło, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją Starosty O. z dnia 17 sierpnia 2021 r., nr [...], udzielającą M. S.A. z siedzibą w S. zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami, określając, iż odnosi się ona wyłącznie do terenu działki nr c i d, a.m. [...], obręb ewidencyjny Ś., gmina O.
W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pomimo skorzystania przez organ odwoławczy z przepisu art. 136 § 1 k.p.a., nie pozwala na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. w zakresie pochodzenia mas ziemi, rozprowadzonych po działce nr a, jej stanu (tj. czy została rozprowadzona w stanie naturalnym czy zanieczyszczonym) nie są pomiędzy stronami postępowania bezsporne.
Zdaniem Kolegium zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie niepozostawiających wątpliwości oceny, że na terenie działki nr a w Ś. nie są składowane lub magazynowane odpady, w rozumieniu przepisów ustawy, bądź do oceny, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie z art. 2 pkt 3 ustawy. Przeprowadzone w sprawie, na zlecenie Kolegium, oględziny nie pozwalają na poczynienie, niepozostawiających w świetle pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień stron, ustaleń w powyższym zakresie. Na poparcie podniesionych wątpliwości koniecznych do wyjaśnienia wskazało, że M. S.A. z siedzibą w S. oraz K. S.A. z siedzibą w K. podały, że masa ziemi, rozprowadzona po terenie działki nr a pochodziła m.in. z tejże działki, gdyż doszło do zdjęcia jej warstwy w trakcie wykonywania umowy dzierżawy oraz w ramach realizowanej inwestycji, przy czym nie prowadziły na tej działce robót budowlanych. Twierdzeniom tym zaprzeczyły strony postępowania, podając iż rozprowadzona ziemia jest pochodzenia obcego i zanieczyszczona, przedkładając na tą okoliczność opinie geodezyjne i wykonane na ich podstawie opracowanie. Uwagi te w ocenie Kolegium są istotne, albowiem – co podkreśliło – na etapie postępowania odwoławczego strony złożyły także wyjaśnienia, wskazując na nowe okoliczności sprawy. Strona postępowania - M. S.A. z siedzibą w S. wskazała, iż na przedmiotowej działce nr a mogą znajdować się odpady, stanowiące kontynuację odkrytego nielegalnego składowiska odpadów na działce przylegającej do przedmiotowej działki nr a. Powyżej wskazane okoliczności oraz dowody, jako że zostały przedłożone i wskazane dopiero na etapie postępowania odwoławczego, nie były przedmiotem oceny oraz badania przez organ pierwszej instancji. Są to okoliczności i dowody nowe, podniesione i przedłożone dopiero na etapie odwołania, a - w ocenie zespołu orzekającego - mogące mieć wpływ na wydane orzeczenie.
Zdaniem organu odwoławczego, ocena przedłożonych przez strony postępowania dokumentów z opinii geotechnicznych oraz ich opracowania, a także twierdzeń odnośnie do istnienia kontynuacji odkrytego składowiska odpadów na przedmiotowej działce nr a, może doprowadzić do zmiany istotnych okoliczności sprawy, takich jak okoliczność składowania na przedmiotowej działce odpadów (czy to w postaci rozprowadzonych po terenie działki mas ziemi czy też innego rodzaju odpadów, w ramach kontynuacji "nielegalnego składowiska odpadów"). W ocenie Kolegium powyższy materiał dowodowy i okoliczności mają zatem niewątpliwie znaczenie dla wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia.
Na zakończenie podniosło, że dokonywanie oceny przedłożonych dopiero na etapie odwoławczym dowodów oraz podniesionych twierdzeń, celem ustalenia istotnych okoliczności sprawy, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Powtórzyło, że o ile organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę, przy czym jego uprawnienia do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia doznają ograniczeń, w tym w zakresie postępowania dowodowego, to jednakowoż nie jest uprawniony do zastępowania organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). W przypadku, gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.
Argumentując zaznaczyło także Kolegium, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, przy czym wyłącznie w niezbędnym zakresie (art. 136 k.p.a.) i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym przypadku organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (por. wyrok WSA w Opolu z 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 245/23).
W opinii Kolegium wskazanej powyżej dokumentacji nie może ocenić tylko i wyłącznie organ odwoławczy w ramach kompetencji z art. 136 k.p.a. bowiem pozbawiłoby to strony prawa do rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organy obu instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Dokumentacja ta może zaważyć na zakwalifikowaniu mas ziemi jako odpadów. Ocena tej dokumentacji powinna być zatem dokonana przez organy obu instancji.
Ponownie podniosło, że przeprowadzenie przez organ drugiej instancji oceny przedłożonych opinii oraz operatu, które dotychczas nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji w toczącym się postępowaniu, ze swej istoty nie może być przeprowadzone tylko przez organ odwoławczy, gdyż nie będzie ono miało charakteru dowodu uzupełniającego. Dowód tego rodzaju zostanie przeprowadzony po raz pierwszy. Zespół orzekający podziela stanowisko judykatury, zgodnie z którym jeżeli organ odwoławczy otrzymał nowe materiały dowodowe, wskazujące na nowe okoliczności sprawy, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2005 r., sygn. akt II OSK 118/05).
Tym samym stwierdziło, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do samodzielnej oceny nowych dowodów, a także podejmowania dalszych czynności wyjaśniających, celem dokonania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na ograniczenia wynikające z art. 136 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wykraczałby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, a ustalany stan faktyczny, dotyczyłby okoliczności, które nie podlegały badaniu przez organ pierwszej instancji, a są kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych przyczyn uznało, że dalsze przeprowadzanie postępowania przez organ odwoławczy, w zakresie dokonywania ustaleń skąd pochodził rozprowadzony po terenie działki nr a materiał ziemny, jaki był jego skład (czy jest w stanie naturalnym, niezanieczyszczonym), w tym w oparciu o przedłożone dopiero na etapie odwoławczym przez strony dowody z opinii geodetów oraz ich opracowania, a także dokonywanie ustaleń czy na przedmiotowej działce nie znajdują się inne niż odpady niż składające się z gleby i ziemi, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. Równocześnie wyjaśniło, że dokonanie ustaleń w zakresie pochodzenia i składu materiału ziemnego, rozprowadzonego po terenie działki nr a, konsekwencją występowania pomiędzy stronami sporu, co do tych okoliczności i wartości dowodowej przedkładanych przez stronę opinii geodetów oraz opracowań, może wymagać przeprowadzenia opinii z biegłego, powołanego przez organ (art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii). Okoliczność ta w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie była brana pod uwagę, nie było prowadzone postępowanie wyjaśniające w tym kierunku. W ocenie Kolegium istnieją przeszkody, aby organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie konwalidujące stwierdzone naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Spełniona zatem została przesłanka art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i dokonywania oceny dowodów (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.) oraz błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 3 pkt 6 ustawy) doprowadziło do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a materiał dowodowy nie może zostać uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Koniecznym zatem jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany jest wyeliminować powyżej wskazane uchybienia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie oraz dokonać oceny ustalonych okoliczności faktycznych sprawy przez pryzmat kryteriów wyznaczonych przepisami ustawy, przy uwzględnieniu uwag i oceny prawnej, wynikającej z niniejszego rozstrzygnięcia. Podniosło także, że organ pierwszej instancji zobowiązany jest w szczególności do dokonania ustaleń w kierunku określenia skąd pochodził rozprowadzony po terenie działki nr a materiał ziemny (czy został wydobyty z terenu działki nr a, czy też pochodził z innych nieruchomości), jaki był jego skład (czy jest w stanie naturalnym, niezanieczyszczonym), czy został wydobyty z terenu działki nr a w trakcie prowadzonych na niej robót budowlanych. Organ pierwszej instancji zobowiązany jest do dokonania oceny czy w sprawie znajduje wyłączenie spod przepisów ustawy, określone art. 2 pkt 3 ustawy. Podsumowując stwierdziło, że jeżeli organ pierwszej instancji dojdzie do przekonania, że na działce nr a znajdują się odpady, składowane na tej działce jako miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, zobowiązany jest także do dokonania ustaleń, co do rodzaju odpadów, a także podmiotu zobowiązanego do ich usunięcia.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona skarżąca złożyła do tut. Sądu wskazany na wstępie sprzeciw.
Zaskarżonej decyzji autor sprzeciwu zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez:
a) bezzasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z naruszeniem zasady szybkości postępowania, jeżeli to organ II instancji jako organ odwoławczy powinien by) uchylić decyzję organu I instancji i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, albowiem nie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie;
b) niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego w pełnym zakresie koniecznym do rozpoznania merytorycznego sprawy, w tym nie dokonano oceny dwóch opinii geologicznych, a także oceny twierdzeń podnoszonych przez M. S.A. K. S.A. dotyczących rzekomego wysypiska na nieruchomościach sąsiednich na podstawie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ II instancji sprawy administracyjnej i brak wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji gdy wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od opisanej wyżej zasady, a organ odwoławczy powinien we własnym zakresie ocenić nowy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym dwie opinie geologiczne i opinie prof. A. S. przedłożone przez skarżących) i ustalić stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego;
3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez "niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego i ograniczenie się do zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia oględzin, przesłuchania stron czy ustalenia rodzajów odpadów, składu masy ziemnej i jej pochodzenia, ustalenia posiadacza mas ziemnych; brak dokonania oceny we własnym zakresie przedłożonych nowych dowodów przez skarżących w postaci dwóch opinii geologicznych i opinii prof. A. S., w sytuacji gdy uzupełnienie dowodów i materiałów przez stronę postępowania na etapie odwoławczym było w pełni dopuszczalne i nie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności, a organ odwoławczy był zobowiązany do samodzielnej oceny nowych dowodów";
4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji przy wydaniu skarżonej decyzji oceny prawnej oraz wskazań co do zakresu dalszego postępowania dowodowego wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 161/24, z którego wynikało, że brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a to organ II instancji powinien ocenić czy zgromadzone na nieruchomości skarżących masy ziemne wydobyte w trakcie inwestycji drogowej stanowią odpady, do których ma zastosowanie art. 26 ustawy o odpadach lub wyłączenie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach.
Formułując powyższe zarzuty autor sprzeciwu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Uzasadniając, wnoszący sprzeciw, podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest już prowadzone ponad 4 lata (zawiadomienie o wszczęciu z dnia 8 października 2021 r.), a organ odwoławczy już dwukrotnie uchylał decyzje organu I instancji cło ponownego rozpoznania. Zaskarżona decyzja stanowi więc trzecią decyzję kasacyjną wydaną w tej samej sprawie. Każde kolejne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje znacznym przedłużaniem postępowania - jest sprzeczne z zasadą szybkości i sprawności postępowania oraz prowadzi do poważnych, eskalujących ryzyk z uwagi na przedmiot sprawy administracyjnej. Zalegające odpady stanowią nie tylko realne zagrożenie dla środowiska naturalnego, w tym skażenia gleby i wód gruntowych, ale także dla zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt. Istnieje ryzyko pożaru, wydzielania się substancji toksycznych oraz rozprzestrzeniania się niebezpiecznych substancji chemicznych. Ponadto, jak zaznaczył, przedłużanie postępowania godzi w podstawowe prawa właścicielskie skarżących, którzy nic mogą swobodnie dysponować swoją własnością i korzystać z nieruchomości, a także stwarza ryzyko dalszego gromadzenia się odpadów, co w przyszłości może prowadzić do jeszcze większych szkód i kosztów. Dodatkowo stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i jako wadliwa nie może ostać się w obrocie prawnym.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w objętej nim decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była przytoczona na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal k.p.a. Decyzja Kolegium podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu, który na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. rozpoznany został na posiedzeniu niejawnym.
Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Tym samym podkreślenia wymaga, że kontrola w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie procesowy charakter i nie kreuje żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków stron postępowania. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 p.p.s.a., znajdującym odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. dokonując oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skutkuje natomiast jego oddaleniem na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się do okresu trwania postępowania. Kwestia powyższa pozostaje bowiem poza kwestią materialnoprawną, odnoszącą się do przesłanek wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej z uwagi na ujawnione braku dowodowe i tym samym stwierdzone nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych.
Równocześnie należy wspomnieć, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podejmując zaś rozstrzygnięcia winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.) – tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 8 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 928/25.
Tym samym w ramach niniejszej sprawy Sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe regulacje podkreślić również trzeba, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadzało się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a.
Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. będzie znajdował zastosowanie wówczas, gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy nie zostanie prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony, a zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nie będzie możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a. Podkreślić również trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji jednak, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a.
W dalszej kolejności należy wskazać, że zasadnie organ odwoławczy podniósł konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 15 k.p.a. Zgodnie nią brak jest podstaw do dokonania w postępowaniu odwoławczym ustaleń wykraczających poza granice merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jak również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli nie były one przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji organu właściwego w sprawie. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozparzenia sprawy w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.
Wyjaśnić także należy, że dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest, by rozstrzygnięcia te wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w istocie prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie w jednej instancji, przez co strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W żadnym razie zatem postępowanie odwoławcze nie może polegać na zastąpieniu organu pierwszej instancji w obowiązku dokonania ustaleń i oceny w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:
po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto
po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Sąd w pełni za zasadne uznaje te wadliwości i motywy przytoczone na poparcie wyrażonego stanowiska w tym przedmiocie. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.
Dostrzec należy, że nie została podważona ocena Kolegium, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie niepozostawiających wątpliwości oceny, że na terenie działki nr a w Ś. nie są składowane lub magazynowane odpady, w rozumieniu przepisów ustawy, bądź do oceny, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie z art. 2 pkt 3 ustawy. Przeprowadzone w sprawie, na zlecenie Kolegium, oględziny nie pozwalają na poczynienie, niepozostawiających w świetle pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień stron, ustaleń w powyższym zakresie.
Wbrew zarzutom sformułowanym w sprzeciwie organ odwoławczy dokonał analizy skutków prowadzenia niejako od początku postępowania przez organ odwoławczy. O ile rację ma strona odnośnie do czasu trwania postępowania, to jednakże nie jest to przedmiotem kontroli sądowej. Rację ma organ odwoławczy, że ogólne zasady postępowania dowodowego w tym odnoszące się do gwarancji procesowych stron uniemożliwiają dla ich zrealizowania zastąpienie organu I instancji w rozpoznaniu sprawy. Braki dowodowe, ale i dowody zebrane w toku postępowania odwoławczego, szerzej opisane wyżej, stanowią podstawę do przyjęcia, że przedmiot sprawy nie został należycie przez organ I instancji odtworzony i rozpoznany.
Nadto za trafną uznaje Sąd ocenę Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie nie został ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny, w zakresie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji ograniczył swoje czynności dowodowe tylko do organoleptycznej oceny terenu działki nr a. Jego pracownicy w trakcie oględzin stan działki nr a ocenili tylko wzrokowo. Dokonaną przez organ pierwszej instancji oceny, że odpady nie są na niej składowane, należy zatem ocenić jako przedwczesną. Organ pierwszej instancji nie poczynił także ustaleń w kierunku rodzaju odpadów rozprowadzonych po terenie działki nr a w Ś., a także w kierunku ustalenia czy posiadacz mas ziemnych dysponował stosownym pozwoleniem z zakresu prawa budowlanego, skąd pochodził rozprowadzony po terenie działki nr a materiał ziemny (czy został wydobyty z terenu działki nr a i w trakcie prowadzonych na niej robót budowlanych, czy też pochodził z innych nieruchomości), jaki był jego skład (czy jest w stanie naturalnym, niezanieczyszczonym). Niekonsekwencja dokonanych ocen organu I instancji i nieprawidłowości w odtworzeniu stanu faktycznego, na co trafnie wskazało Kolegium, prowadzi do błędnej wykładni art. 3 pkt 6 ustawy, że skoro teren działki został wyrównany, zniwelowany i brak na nim pryzm (brak jest wizualnych śladów zgromadzenia odpadów na nieruchomości) to nie możemy już mieć do czynienia z odpadem w myśl ustawy. Taka ocena nie jest do zaakceptowania w stanie faktycznym sprawy.
Trafne jest stanowisko Kolegium i uzasadnione są jego zrzuty czynione odnośnie do ustaleń faktycznych poczynionych na etapie pierwszo instancyjnym, że ocena przedłożonych przez strony postępowania dokumentów z opinii geotechnicznych oraz ich opracowania, a także twierdzeń odnośnie do istnienia kontynuacji odkrytego składowiska odpadów na przedmiotowej działce nr a, może doprowadzić do zmiany istotnych okoliczności sprawy, takich jak okoliczność składowania na przedmiotowej działce odpadów (czy to w postaci rozprowadzonych po terenie działki mas ziemi czy też innego rodzaju odpadów, w ramach kontynuacji "nielegalnego składowiska odpadów"). Rację ma Kolegium konstatując, że zebrany w spawie szczególnie na etapie odwoławczym materiał dowodowy i ujawnione na tym etapie okoliczności mają niewątpliwie znaczenie dla wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Zasadnie także stwierdziło, że przeprowadzenie przez organ drugiej instancji oceny przedłożonych opinii oraz operatu, które dotychczas nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji w toczącym się postępowaniu, ze swej istoty nie może być przeprowadzone tylko przez organ odwoławczy, gdyż nie będzie ono miało charakteru dowodu uzupełniającego. Dowód tego rodzaju zostanie przeprowadzony po raz pierwszy – a ma on istotne znaczenie dla sprawy.
Sąd, kierując się granicami rozpoznania sprzeciwu, za trafną uznaje ocenę Kolegium, że dalsze przeprowadzanie postępowania przez organ odwoławczy, w zakresie dokonywania ustaleń skąd pochodził rozprowadzony po terenie działki nr a materiał ziemny, jaki był jego skład (czy jest w stanie naturalnym, niezanieczyszczonym), w tym w oparciu o przedłożone dopiero na etapie odwoławczym przez strony dowody z opinii geodetów oraz ich opracowania, a także dokonywanie ustaleń czy na przedmiotowej działce nie znajdują się inne niż odpady niż składające się z gleby i ziemi, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. Dokonanie ustaleń w zakresie pochodzenia i składu materiału ziemnego, rozprowadzonego po terenie działki nr a, konsekwencją występowania pomiędzy stronami sporu, co do tych okoliczności i wartości dowodowej przedkładanych przez stronę opinii geodetów oraz opracowań, może wymagać przeprowadzenia opinii z biegłego, powołanego przez organ (art. 84 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii). Okoliczność ta w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie była brana pod uwagę, nie było prowadzone postępowanie wyjaśniające w tym kierunku. Analogicznie jako zasadne uznaje Sąd wskazówki Kolegium, że organ pierwszej instancji zobowiązany jest w szczególności do dokonania ustaleń w kierunku określenia skąd pochodził rozprowadzony po terenie działki nr a materiał ziemny (czy został wydobyty z terenu działki nr a, czy też pochodził z innych nieruchomości), jaki był jego skład (czy jest w stanie naturalnym, niezanieczyszczonym), czy został wydobyty z terenu działki nr a w trakcie prowadzonych na niej robót budowlanych. Trafnie Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji zobowiązany jest do dokonania oceny czy w sprawie znajduje wyłączenie spod przepisów ustawy, określone art. 2 pkt 3 ustawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dojdzie do przekonania, że na działce nr a znajdują się odpady, składowane na tej działce jako miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, zobowiązany jest także do dokonania ustaleń, co do rodzaju odpadów, a także podmiotu zobowiązanego do ich usunięcia.
Kolegium - zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Op 161/24 – podjęło próbę uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Jednocześnie Sąd podziela zdanie Kolegium wyrażone w odpowiedzi na sprzeciw, że przedłożenie przez strony nowych dowodów oraz przedstawianie nowych okoliczności sprawy stanowią asumpt do uznania, iż prowadzone postępowanie wyjaśniające wykracza poza granice określone przepisem art. 136 § 1 k.p.a. Skarżący – co wymaga powtórzenia – w postępowaniu odwoławczym przedłożyli 3 opinie (sporządzone przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę), których wartość dowodową zakwestionowały pozostałe strony postępowania. W toku postępowania odwoławczego zostały także wskazane nowe okoliczności sprawy, zgodnie z którymi na przedmiotowej działce nr a w Ś. może występować kontynuacja "dzikiego wysypiska śmieci" pod powierzchnią ziemi, przy granicy działki. Wskazane nowe dowody i nowe okoliczności sprawy są – jak zasadnie uznało Kolegium – istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie były przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji, gdyż zostały przedstawione dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Tym samym rację ma organ odwoławczy, iż ocena nowo przedłożonego materiału dowodowego oraz czynienie ustaleń sprawy w zakresie nowo podniesionych okoliczności, stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Istota tej zasady polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty wymagałoby także dalszego przeprowadzania szeregu czynności procesowych (w tym rozważenia przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, wobec kwestionowania przez pozostałe strony prawidłowości przedłożonych przez skarżącą opinii; dokonania oględzin przedmiotowej nieruchomości wraz z dokonaniem wykopu w granicach działki, celem weryfikacji prawdziwości twierdzeń strony postępowania o znajdującej się tam kontynuacji "dzikiego wysypiska śmieci"). Prowadziłoby to – jak słusznie stwierdziło Kolegium – do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby każdą ze stron postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, przez dwa różne organy administracji.
Podsumowując powtórzenia wymaga, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, co należy zaakcentować, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).
Za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej sprzeciwem decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było wskazane naruszenie przepisów postępowania odnośnie do przeprowadzonych dowodów i ustaleń faktycznych, na które wskazuje także wnoszący sprzeciw stanowi, że zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego, stąd też brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.
Powołane wyżej orzeczenia sądowe dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl., CBOSA.