I SA/OP 7/25

I SA/Op 7/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 77 par. 1 i par. 2, art. 80, art. 84 par. 1, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 88
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 listopada 2024 r., nr SKO.40.2393.2024.oś w przedmiocie obciążenia kosztami utrzymania odebranych zwierząt uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola, z dnia 9 sierpnia 2024 r., nr OŚR.6140.16.2024.
Uzasadnienie
A. B. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium, SKO) z 15 listopada 2024 r., nr SKO.40.2393.2024.oś, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej: Prezydent) z 9 sierpnia 2024 r., nr OŚR.6140.16.2024, w przedmiocie obciążenia strony kosztami utrzymania odebranych zwierząt.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 4 listopada 2022 r., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm., dalej: ustawa) Prezydent orzekł o czasowym odebraniu stronie (właścicielce) 38 kotów [...] z powodu utrzymywania ich w stanie rażącego zaniedbania, a ponadto z uwagi na niewykonanie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w O. z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt [...], zakazującego stronie trzymania kotów przez okres 2 lat. Ponadto, w decyzji tej organ orzekł również o umieszczeniu odebranych zwierząt w Miejskim Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu (dalej: Schronisko).
Następnie decyzją z 9 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta orzekł o obciążeniu strony kosztami utrzymania 23 kotów [...] odebranych 26 sierpnia 2022 r. oraz 6 września 2022 r., poprzez zobowiązanie do zapłaty kwoty 27.951 zł, za okres od 1 października 2023 r. do 31 marca 2024 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji organ wskazał art. 7 ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w okresie przebywania w nim kotów Schronisko ponosiło i ponosi koszty, którymi zgodnie z art. 7 ust 4 ustawy obciąża się dotychczasowego właściciela. Ponieważ zwierzęta przebywały i nadal przebywają w schronisku, koszty związane z ich utrzymaniem są naliczane do momentu orzeczenia przez Sąd Rejonowy w O. o przepadku zwierząt. Stąd konieczne było ustalenie tych kosztów na kolejny okres oraz wydanie decyzji obciążającej nimi dotychczasowego właściciela w okresie od 1 października 2023 r. do 31 marca 2024 r. Prezydent wyjaśnił, że część zwierząt padła lub została poddana eutanazji, co powoduje, że koszty utrzymania naliczono za pozostałe 23 koty. Schronisko poinformowało, że koszty utrzymania w podanym okresie wyniosły 27.951 zł. W celu ustalenia tych kosztów przyjęto stawkę z cennika opłat za usługi świadczone przez Schronisko ustaloną w uchwale Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06, w sprawie ustalenia stawek opłat za świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu. Zgodnie z tą uchwałą opłata za przebywanie w Schronisku zwierzęcia (kota) za każdy dzień wynosi 7 zł. Stąd biorąc pod uwagę wskazaną stawkę, ilość zwierząt (23 koty) oraz ilość dni przebywania w Schronisku została obliczona należna do zapłaty kwota kosztu utrzymania zwierząt, której wyliczenie przedstawiono w uzasadnieniu decyzji.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Powołaną na wstępie decyzją z 15 listopada 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu SKO chronologicznie opisało istotne w sprawie zdarzenia, powołało podstawę prawną, a następnie wyjaśniło przyczyny rozstrzygnięcia. W tych ramach Kolegium odwołało się do przepisów art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy, po czym wyjaśniło, że ustawa nie pozostawia żadnej swobody organowi w zakresie obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia, które zostało czasowo odebrane.
Dalej Kolegium podkreśliło między innymi, że w stanie sprawy wysokość orzeczonych kosztów ustalona została na podstawie cennika opłat stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06. W pkt III ppkt 3 tego cennika wskazano, że opłata za przetrzymywanie kota w Schronisku, za każdą dobę pobytu (usługa hotelowa), wynosi 7 zł brutto. Kolegium uznało, że brak jest przeszkód prawnych, aby ryczałtowy (dzienny) koszt utrzymania zwierzęcia mógł być podstawą obciążenia dotychczasowego właściciela na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy, w sytuacji, w której tak określona stawka odpowiada faktycznie poniesionym przez gminę kosztom utrzymania zwierzęcia. Akcentując, że ryczałtowy sposób ustalenia kosztów utrzymania zwierzęcia znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym, SKO stwierdziło, że ustalone koszty są rzeczywiste i poniesione przez organ dla zapewnienia zwierzętom (kotom) prawidłowych warunków bytowych. Zwróciło uwagę, że stawka utrzymania zwierzęcia w schronisku została określona w 2006 r. Kolegium przemnożyło liczbę dni pobytu i liczbę kotów przez stawkę za dobę hotelową wynoszącą 7 zł, co dało wynik 27.951 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu strona zarzuciła decyzji SKO naruszenie art. 7 ust. 4 ustawy w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy i w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), odpowiednio poprzez:
- jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie, a przez to nieprzyjęcie, że dotyczy wyłącznie osób będących właścicielami lub opiekunami zwierząt, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, skarżąca nie jest bowiem właścicielem przedmiotowych zwierząt ani ich opiekunem, co było wiadome organom orzekającym w niniejszej sprawie już od pierwszej czynności;
- błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do obciążenia jej przedmiotowymi kosztami w sytuacji, gdy organy pominęły znane fakty co do tego, kto jest faktycznym właścicielem przedmiotowych zwierząt oraz okoliczność, że właściciel deklaruje niezwłocznie objęcie zwierząt w posiadanie, i tylko z uwagi na czynności leżące po stronie organów powstały przedmiotowe koszty;
- poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, w szczególności, poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia celowych i niezbędnych kosztów utrzymania odebranych zwierząt.
Ponadto, akcentując brak posiadania statusu właściciela bądź opiekuna odebranych zwierząt, skarżąca sformułowała również zarzuty naruszenia:
- art. 77 § 2 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez: niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie przez Kolegium, że strona zobowiązana jest do uiszczenia kwoty cyt. "7 560.00 zł", tytułem utrzymania odebranych zwierząt oraz czasu ich pobytu w placówce zastępczej, oraz niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego w sprawie, a tym samym niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, poprzez nie odniesienie się do wszystkich przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu dowodów;
- art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na ustaleniu, że zasadne jest obciążenie skarżącej kosztami utrzymania odebranych zwierząt oraz czasu ich pobytu w placówce zastępczej;
- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez prowadzenie przez Kolegium postępowania w sposób uchybiający zasadzie pogłębiania zaufania, albowiem organ wydał decyzję bez dokonania merytorycznego zbadania sprawy, co stanowił przyczynę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 2 k.p.a.;
- art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w decyzji SKO zasadności wszystkich przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz brak ustosunkowania się do wszystkich przytoczonych przez skarżącą zarzutów podniesionych w odwołaniu;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez Kolegium do wszystkich zarzutów skarżącej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium oraz decyzji Prezydenta, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa lub ewentualnie o uchylenie w całości obu decyzji oraz o umorzenie postępowania i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w chwili odebrania zwierzęta znajdowały się w należącym do niej lokalu, jednak podczas czynności odebrania zaprzeczyła, aby była ich właścicielem lub opiekunem oraz wskazywała: kto jest ich właścicielem i komu udostępniła swój lokal czasowo oraz w jakim celu. W toku postępowania zaniechano natomiast ustalenia właściciela zwierząt, co skutkowało dokonaniem nieprawidłowych ustaleń i wadliwością decyzji.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz oddalenie skargi. Wskazało, że zaskarżona decyzja jest kolejną (drugą) wydaną w przedmiocie obciążenia skarżącej kosztami utrzymania odebranych zwierząt.
Powołana wyżej uchwała Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06, została powszechnie udostępniona poprzez stronę internetową https://prawomiejscowe.um.opole.pl/ w zbiorze uchwał Rady Miasta Opola.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Nadto, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Poddana kontroli Sądu decyzja Kolegium z 15 listopada 2024 r. rozstrzyga o obciążeniu skarżącej kosztami utrzymania czasowo odebranych jej zwierząt (kotów), umieszczonych w Schronisku.
Porządkując stan prawny sprawy, Sąd wyjaśnia, że materialną podstawę prawną decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie stanowił art. 7 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 3 ustawy, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Przypadek objęty art. 7 ust. 1 ustawy dotyczy czasowego odebrania właścicielowi lub opiekunowi zwierzęcia traktowanego w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy, na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobyt zwierzęcia i przekazania go: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne [...]. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy dotyczy z kolei przypadków niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, kiedy to policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Podstawą zastosowania art. 7 ust. 4 ustawy jest zatem odebranie zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi w trybie art. 7 ust. 1 lub art. 7 ust. 3 ustawy.
W rozpoznanej sprawie bezsporne jest, że wydanie zaskarżonej decyzji Kolegium z 15 listopada 2024 r. poprzedziła ostateczna decyzja Prezydenta z 4 listopada 2022 r., którą orzeczono, na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy, o czasowym odebraniu stronie 38 kotów [...] i ich umieszczeniu w Schronisku. Decyzja Prezydenta Miasta z 4 listopada 2022 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie jest ona wiążąca co do osoby w niej wskazanej jako zobowiązanej do ponoszenia kosztów, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy. Wbrew zarzutom skargi prawidłowo więc Kolegium ustaliło, że strona jest zobowiązaną do ich ponoszenia.
Przeprowadzone postępowanie administracyjne zmierzało zatem zasadniczo do ustalenia wysokości kosztów, którymi należy obciążyć skarżącą i to właśnie ta kwestia, a ściślej podstawa faktyczna i prawna ustalenia tych kosztów, wzbudziła zastrzeżenia orzekającego składu Sądu.
Sąd dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego, na wezwanie organu (k. 49 akt admin.), gminna jednostka organizacyjna (Schronisko), w której czasowo zostały umieszczone koty odebrane skarżącej, przedstawiła wyliczenie kosztów poniesionych na utrzymanie zwierząt w wysokości 28.259 zł (k. 45 akt admin.). Schronisko w tej kalkulacji przyjęło stawkę opłaty hotelowej w wysokości 7 zł za dzień z cennika opłat za usługi świadczone przez Schronisko przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06. Kwota ta została następnie zweryfikowana i skorygowana do wysokości 27.951 zł (k. 36 akt adm.)
Kolegium (podobnie jak Prezydent), w uzasadnieniu decyzji z 15 listopada 2024 r., ustalając wysokość kosztów opieki nad zwierzętami w okresie od 1 października 2023 r. do 31 marca 2024 r., także przyjęło do wyliczenia kosztów stawkę opłaty 7 zł za przetrzymywanie zwierzęcia w schronisku za każdą dobę pobytu (usługa hotelowa) z pkt III ppkt 3 załącznika do uchwały Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06.
Sąd zauważa, że uchwała Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06 została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 ze zm., dalej: u.g.k.). Zgodnie z jej § 1 ustala ona stawki opłat za usługi świadczone przez Schronisko jak w załączonym cenniku. Załącznik do uchwały zatytułowano "Cennik opłat za usługi świadczone przez Miejskie Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Opolu.". W załączniku, w jego pkt III ppkt 3, ustalono stawkę opłaty za przetrzymywanie kota w Schronisku za każdą dobę pobytu (usługa hotelowa) wynoszącą 7 zł za dobę.
Wyjaśnić należy, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Prawodawca lokalny został zatem upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 3 października 2024 r., sygn. akt III OSK 466/23). Uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (wyrok NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3643/21).
Wejście w życie i obowiązywanie uchwały w sprawie odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w świetle art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1456 ze zm.) i art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), zależy od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Po myśli art. 88 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (ust. 1), natomiast zasady i tryb ogłaszania aktu normatywnego określa ustawa (ust. 2). Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (por. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z kolei przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych określa okres vacatio legis aktów prawa miejscowego liczony od momentu ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym, a art. 13 pkt 2 tej ustawy wprowadza aktualnie, jak i w swym tożsamym brzmieniu z dnia podjęcia uchwały Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06, obowiązek ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy.
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zatem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.
Sąd wyjaśnia dodatkowo, że początkowo brak było zgodności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, czy uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego ustalająca ceny i opłaty za korzystanie z usług i urządzeń użyteczności publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej) ma charakter prawa wewnętrznego, czy też stanowi akt prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01 – w których stwierdzono, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego oraz wyroki NSA: z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1901/13; z 5 stycznia 2000 r., sygn. akt III SA 2284/99 – w których argumentowano tezę przeciwną). Niemniej jednak Sąd – orzekając w sprawie niniejszej – stwierdził, że należy kierować się opisaną wyżej analizą i wykładnią prawa, prowadzącą do wniosku, że uchwały w sprawie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, a więc również uchwała Rady Miasta Opola w sprawie ustalenia stawek opłat za usługi świadczone przez Schronisko, powinny mieć walor aktu prawa miejscowego, wymagany do tego by uchwalone stawki miały wiążący charakter w administracyjnoprawnej relacji organu z podmiotem prawa (por. wyrok NSA z 3 października 2024 r., sygn. akt III OSK 466/23).
Sąd stwierdził, że uchwała Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2006 r., Nr LXIX/802/06 nie została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, a zgodnie z jej § 3 weszła w życie z dniem podjęcia. W konsekwencji brak jej publikacji przesądza o tym, że akt ten nie obowiązuje. Już z tego powodu, jako nieobowiązujący akt prawa miejscowego, nie mogła być zastosowana przez Kolegium w celu ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego w sprawie czasowego odebrania zwierzęcia, powstałego pomiędzy organem ochrony zwierząt a skarżącą, którego treścią jest nałożenie na stronę spornego obowiązku pieniężnego. Zastosowanie przez Kolegium nieobowiązującego aktu prawa miejscowego narusza zasadę działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Zasada legalizmu nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionych kompetencji i procedur. Wymieniona zasada chroni bowiem sferę wolności i praw jednostki.
Zauważyć należy, że ustawa nie zawiera żadnych uregulowań, uszczegóławiających sposób ustalania kosztów transportu, utrzymania i niezbędnego leczenia odebranych zwierząt. Sąd akceptuje zatem ogólny pogląd prawny Kolegium, że jest dopuszczalne ustalenie kosztów przewidzianych w art. 7 ust. 4 ustawy w sposób ryczałtowy np. na podstawie stawki dziennej pobytu zwierzęcia w schronisku. W ocenie Sądu obciążenie strony kosztami, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy, wymaga jednak od organu każdorazowo uzasadnienia, że wysokość tych kosztów odpowiada realnie ponoszonym z tego tytułu wydatkom, mającym wyłącznie uzasadniony faktycznie i prawnie charakter. Nie sposób więc uznać za prawidłowe obciążenia skarżącej kosztami wynikającymi wyłącznie z zaakceptowania przez Kolegium stawki dziennej za utrzymanie zwierzęcia ustalonej w akcie prawa miejscowego, który nie wszedł w życie i jako taki nie obowiązuje.
Jednocześnie Sąd dostrzegł, że poza wspomnianą wyżej kalkulacją Schroniska brak jest w aktach administracyjnych innych dokumentów pozwalających Sądowi na zweryfikowanie (skontrolowanie) ustalenia Kolegium, że tak określona stawka odpowiada faktycznie poniesionym przez gminę kosztom utrzymania zwierzęcia oraz że ustalone koszty są rzeczywiste i poniesione przez organ w celu zapewnienia kotom prawidłowych warunków bytowych. Nie ma w aktach administracyjnych innych dowodów, na podstawie których można by było zweryfikować i ocenić, czy ryczałtowa dzienna stawka 7 zł odpowiada faktycznie poniesionym przez gminę dziennym kosztom utrzymania kotów odebranych skarżącej. Przy braku innych dowodów powyższe ustalenie wymyka się spod kontroli Sądu.
Reasumując, na tle całokształtu stanu sprawy, w ocenie Sądu, istotne okoliczności faktyczne nie zostały należycie ustalone, utrwalone w aktach sprawy i wyjaśnione. W kontekście przedstawionych rozważań zaskarżona decyzja Kolegium narusza podniesione w skardze przepisy prawa procesowego (tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy przedwcześnie dokonał subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowane przepisy prawa. Zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., nie pozwalał na przyjęcie, w sposób stanowczy, że zaistniały okoliczności opisane w hipotezie normy prawa materialnego wynikającej z art. 7 ust. 4 ustawy, pozwalające na ustalenie kosztów w wysokości 27.951 zł. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organów we właściwym gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego.
Zaskarżona decyzja SKO została wydana z naruszeniem omówionych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie dostrzegło przy tym identycznej wadliwości tkwiącej w utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta. W konsekwencji decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.
Zdaniem Sądu stwierdzona wadliwość decyzji nie ma jednak cech rażącego naruszenia prawa, a więc oczywistej, rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta nie zostały też wydane bez podstawy prawnej, ponieważ wydane decyzje znajdują umocowanie w art. 7 ust. 4 ustawy. Ujawnione w toku sądowej kontroli braki dowodowe nie przesądzają zatem o wadliwości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak o to wnosiła strona. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika też by spełnione były inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 kpa.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organy obu instancji powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, sformułowane przez Sąd (art. 153 p.p.s.a.). Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd jeszcze raz podkreśla, że w przedmiotowym postępowaniu ocenie nie podlegała kwestia legalności odebrania zwierząt. Dopóki też decyzja orzekająca o odebraniu zwierząt nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów skarżącej zmierzających do podważenia zakresu podmiotowego obowiązków wynikających z treści skarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu dobór dowodów należy do organu (art. 77 § 2 k.p.a.), a w tym uprawnienie do powołania biegłego. Sąd zauważa, że powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a., ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Tymczasem sprawy o ustalenie kosztów utrzymania odebranych zwierząt są załatwiane przez wyspecjalizowane organy ochrony zwierząt. Ustalenie kosztów pobytu kotów odebranych skarżącej nie wymaga – co do zasady – posiadania wiadomości specjalnych i powoływania w tym zakresie biegłego. Ustalenie to z zasady mieści się w zwyczajnej praktyce organów w tego rodzaju sprawach.
W kontekście żądania skargi o umorzenie postępowania Sąd zaznacza, że w sprawie brak było podstaw, by – po uchyleniu decyzji organów obu instancji – umorzyć postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; z 14 października 2014 r., sygn. akt I OSK 530/14; z 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 744/19). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi, a stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa ma charakter procesowy.
Sąd rozpoznał sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a., to jest w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, wskutek wniosku Kolegium, któremu skarżąca się nie sprzeciwiła.
Strona skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych w zakresie obowiązku uiszczenia wpisu od skargi na mocy postanowienia referendarza sądowego z 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt I SPP/Op 12/25.
Na zakończenie należy także wskazać, że wszystkie przytoczonej wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej pod adresem: www.nsa.gov.pl.