I SA/OP 690/24

I SA/Op 690/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-11-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 73 ust. 3 i 3a pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 14, pkt 15, pkt 21, pkt 26, pkt 29, pkt 30 i pkt 31, art. 94 ust. 1 i ust. 2, art. 95 ust. 2 i ust. 3, art. 155 ust. 1,
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2245
par. 3
Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów  medycznych i odpadów weterynaryjnych
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 2 pkt 41 i 47
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2024 poz 54
art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 czerwca 2024 r., nr SKO.40.919.2024.oś w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka", "strona", "inwestor", "skarżąca", "wnioskodawca") - reprezentowanego przez pełnomocnika - adwokata D. M., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") z 21 czerwca 2024 r., nr SKO.40.919.2024.oś utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej także jako: "organ I instancji") z 12 stycznia 2024 r., nr OŚR.6220.5.2023.MKU odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie spalarni odpadów medycznych i niebezpiecznych przy ul. [...] w O., planowanej do realizacji na terenie działek nr a i nr b, obręb G.
Wnioskiem z dnia 20 lutego 2023 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta Opola o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie spalarni odpadów medycznych i niebezpiecznych przy ul. [...] w O. na działkach nr a i nr b, obręb G. Do wniosku załączyła m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej jako: "Raport"). W złożonym wniosku (dowód: k. 1 akt admin. organu pierwszej instancji) oraz w Raporcie (dowód: k. 9, str. 10 - 12, 15 - 16 akt admin. organu pierwszej instancji) strona zakwalifikowała inwestycję do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 41 oraz pkt 47 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, z późn. zm. - dalej jako: "Rozporządzenie"). W Raporcie Spółka wskazała, że teren planowanego przedsięwzięcia jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. z [...] r. poz. [...] ze zm. - dalej jako: "Plan miejscowy"). Jest w nim oznaczony symbolem planistycznym 8P z przeznaczeniem podstawowym: obiekty produkcyjne, składy i magazyny (dowód: k. 9, str. 14 i załącznik nr 2 Raportu w aktach admin. organu pierwszej instancji).
Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta Opola decyzją z 12 stycznia 2024 r. odmówił wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem Spółki, z uwagi na jego niezgodność z przeznaczeniem określonym w Planie miejscowym. Decyzję wydał na podstawie art. 80 ust 2 zd. 1 w zw. z art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm. - dalej jako: "Ustawa środowiskowa").
Spółka wniosła odwołanie. Wskazała w odwołaniu m.in. na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 Ustawy środowiskowej w zw. z § 5 pkt 33 Planu miejscowego, poprzez błędne uznanie, że przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami ww. planu akcentując, iż obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza prowadzenie działalności gospodarczej związanej z gospodarowaniem odpadami na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem P.
Kolegium decyzją z 21 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 12 stycznia 2024 r.
Kolegium w uzasadnieniu prawnym decyzji własnej z 21 czerwca 2024 r. przywołało i omówiło materialnoprawną podstawę orzekania, tj. regulacje: art. 71 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 Ustawy środowiskowej; § 2 ust. 1 pkt 41 oraz pkt 47 Rozporządzenia; definicję legalną spalarni odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm. - dalej jako: "u.o."). Końcowo w uzasadnieniu prawnym decyzji własnej Kolegium wyraziło m.in. pogląd prawny, że w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe. Skutkiem braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu jest odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji.
Z kolei w uzasadnieniu faktycznym decyzji z 21 czerwca 2024 r., Kolegium przywołało ustalenia faktyczne oparte na materiale dowodowym zebranym przez organ pierwszej instancji.
Kolegium na podstawie treści Raportu ustaliło, że planowane przez Spółkę przedsięwzięcie składać ma się z dwóch linii spalania: linii spalania odpadów medycznych i linii spalania odpadów niebezpiecznych, przy zastosowaniu technologii w postaci pieców obrotowych, systemu ORC pozwalającego na wytwarzanie gorącej wody oraz energii elektrycznej, przy wykorzystaniu energii odpadowej, a także systemu oczyszczania gazów wylotowych. Przewidywana wydajność każdej linii to ok. 3 000 kg/h. Szacowany czas pracy instalacji to 8 000 h/rok. W instalacji odpady medyczne i niebezpieczne unieszkodliwiane będą w procesie D10 - przekształcanie termiczne na lądzie. Szacunkowa ilość odpadów medycznych i niebezpiecznych unieszkodliwianych w instalacji w ciągu roku wyniesie około 48 000 Mg/rok (ok. 24 000 Mg na każdej linii).
Przyjmowane na teren projektowanej instalacji odpady medyczne i niebezpieczne będą szczelnie opakowane w worki foliowe jednorazowego użytku bądź pojemniki/kontenery i magazynowane w dedykowanych magazynach odpadów. Z magazynu odpady będą trafiać bezpośrednio na linię spalania. System załadowczy odpadów do pieca będzie w pełni zautomatyzowany. Każda z linii spalania odpadów zostanie wyposażona w instalacje oczyszczania spalin. Oczyszczone spaliny odprowadzane będą do powietrza dedykowanymi emitorami. Odpady paleniskowe powstające w wyniku spalania usuwane będą z pieca w sposób automatyczny do kontenera znajdującego się wewnątrz hali spalarni. Następnie będą magazynowane w wyznaczonym do tego celu miejscu i okresowo przekazywane firmom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie unieszkodliwiana takich rodzajów odpadów. Wytworzone w trakcie spalania odpadów ciepło i energia elektryczna będą wykorzystane na potrzeby własne zakładu oraz przekazane podmiotowi zewnętrznemu na podstawie odpowiedniej umowy.
Organ odwoławczy ustalił, że teren planowanej inwestycji (tj. działek nr a i b, obręb G.) objęto ustaleniami obowiązującego Planu miejscowego. Obszar ten oznaczono symbolem planistycznym 8P. Szczegółowe ustalenia planistyczne dla obszaru 8P zamieszczono w § 5 ust. 33 pkt 3 Planu miejscowego. Wynika z niego, że jego przeznaczeniem podstawowym są obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zaś uzupełniającym usługi (z zakresu obsługi ludności i przedsiębiorstw, administracji, oświaty, opieki zdrowotnej, obsługi komunikacji) oraz bocznice kolejowe. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 6 Planu miejscowego ilekroć w uchwale jest mowa o przeznaczeniu terenu obiekty produkcyjne, składy i magazyny - należy przez to rozumieć produkcję, składy, bazy: budowlane, sprzętowe, transportowe, logistyczne, magazyny i handel hurtowy - obiekty służące do składowania, sortowania, konfekcjonowania, sprzedaży hurtowej i wysyłkowej sprzedaży detalicznej towarów oraz parki technologiczne.
W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy Kolegium podzieliło ocenę Prezydenta Miasta Opola. Zdaniem Kolegium przedstawiona charakterystyka planowanego przedsięwzięcia pozwala stwierdzić, iż podstawowym celem projektowanej działalności Spółki nie jest wytwarzanie energii czy wytwarzanie produktów nadających się do dalszego użycia. Zasadniczym celem funkcjonowania spalarni jest termiczne przekształcanie odpadów. Przedmiotowa inwestycja zakwalifikowana została przez samą Stronę jako instalacja do przetwarzania odpadów (por. § 2 pkt 41 i 47 Rozporządzenia). Tym samym zamierzone przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć produkcyjnych, lecz do przedsięwzięć związanych stricte z gospodarowaniem odpadami. Planowane przedsięwzięcie nie mieści się zatem w dopuszczonej kategorii planistycznego przeznaczenia terenu "obiekty produkcyjne, składy i magazyny". Skutkowało to utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta Miasta Opola na podstawie art. 80 ust 2 Ustawy środowiskowej.
Nie godząc się z treścią powyższej decyzji Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do tut. Sądu. W petitum skargi jej autor w pierwszej kolejności wskazał na naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie decyzji naruszającej przepisy postępowania a także art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie nieodpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. (czyli w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji). Dalej zarzucił naruszenia prawa materialnego, tj. art. 80 ust. 2 Ustawy środowiskowej w zw. z § 5 pkt 33 Planu miejscowego, poprzez uznanie przez Kolegium, że: "Prezydent Miasta Opola dokonał prawidłowej oceny treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości", a tym samym błędne uznanie, że przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami Planu miejscowego. W uzasadnieniu skargi nie rozwinięto zarzutów co do naruszeń przepisów postępowania. Nie wyjaśniono bliżej, na czym konkretnie polegało uchybienie i wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Natomiast obszernie i wielowątkowo, cytując poglądy sądów administracyjnych, uzasadnił stawiane decyzji zarzuty naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 21 czerwca 2024 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 stycznia 2024 r. oraz o zasądzenie, na rzecz skarżącej, kosztów postępowania.
W odpowiedzi na argumenty przedstawione w skardze organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, dlatego też wnosił o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia, choć część zarzutów skargi, skierowanych wobec argumentacji Kolegium, jest w ocenie Sądu zasadna.
Sąd zwraca uwagę, że zasadnicze znaczenie, dla każdego postępowania administracyjnego, ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji zatem sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione.
Sąd dostrzegł przy tym, że podniesiony w petitum skargi zarzut naruszenia przepisów postępowania (w skardze wskazano: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, ma charakter ogólny i nie został skonkretyzowany w jej uzasadnieniu. W wielowątkowym uzasadnieniu skargi jej autor nie kwestionuje bowiem istotnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy. Nie kwestionuje trybu, w jakim doszedł on do takich ustaleń i sposobu utrwalenia stanu faktycznego w aktach administracyjnych. Nie wskazuje, czy i jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte (nieustalone), a mające przy tym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W istocie - w ocenie Sądu - autor skargi podważa ocenę prawną sprawy i ocenę materiału dowodowego. Są to zatem zarzuty kwalifikujące się jako naruszenia prawa materialnego - jego błędnej wykładni lub jego wadliwej subsumcji, czyli wadliwego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy.
W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia dokonane przez organ odwoławczy, na podstawie dowodów (dokumentów) złożonych przez Spółkę, co do istotnych w sprawie faktów, są bowiem prawidłowe. Zostały przedstawione w uzasadnieniu faktycznym decyzji Kolegium z 28 marca 2024 r. w stopniu wystarczającym do załatwienia sprawy administracyjnej. Mają też swoje odzwierciedlenie w zgromadzonych aktach administracyjnych. Są znane Spółce i nie budzą wątpliwości Sądu.
W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo wywiodło w uzasadnieniu decyzji własnej, że planowane przez Spółkę przedsięwzięcie, to spalarnia odpadów medycznych i niebezpiecznych będąca instalacją do przetwarzania odpadów, o której mowa w § 2 pkt 41 i 47 Rozporządzenia. Inwestycja została bowiem tak opisana i zakwalifikowana przez Stronę w przedłożonym wniosku o wydanie decyzji (dowód: k. 1 akt admin. organu pierwszej instancji) i w Raporcie (dowód: k. 9, str. 10 - 12, 15 - 16 akt admin. organu pierwszej instancji). Rodzaj i charakterystykę planowanego przedsięwzięcia spalarni odpadów medycznych i niebezpiecznych organ odwoławczy opisał na podstawie Raportu, w tym jego pkt. 1.1.1 pn. "Charakterystyka przedsięwzięcia", pkt. 1.2 pn. "Główne cechy charakterystyczne procesów produkcji" oraz pkt. 28 pn. "Streszczenie w języku niespecjalistycznym" (dowód: k. 9, str. 10 - 12, str. 18 - 23, str. 194 - 196 Raportu w aktach admin. organu pierwszej instancji).
Sąd zaznacza w tym miejscu, że postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest oparte na zasadzie skargowości (por. art. 73 ust. 1 Ustawy środowiskowej) i z tego powodu Kolegium było co do zasady związane wnioskiem Spółki wyznaczającym rodzaj i charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, dla którego żąda wydania decyzji środowiskowej. Nie ma podstaw do rozpatrywania innego żądania niż to zgłoszone przez Spółkę, które dla organu jest wiążące. Jak wynika z art. 74 ust. 1 pkt 1 Ustawy środowiskowej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor dołącza w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 - kartę informacyjną przedsięwzięcia. Dokonując więc oceny wniosku Spółki z punktu widzenia przesłanki zgodności planowanego przedsięwzięcia, o której mowa w art. 80 ust. 2 Ustawy środowiskowej, organy obu instancji miały ograniczony zakres materiału dowodowego. Opierały się bowiem na złożonych przez inwestora ww. dokumentach. W rozpoznawanej sprawie jest nim Raport. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i zawarte w nim ustalenia (w tym rodzaj i charakterystyka planowanego przedsięwzięcia) muszą zostać ocenione w kontekście zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z Planem miejscowym. Kwestia ta nie wymaga dalszego wyjaśnienia.
Rodzaj i charakterystykę planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia Sąd przytoczył za Kolegium, w części historycznej uzasadnienia wyroku i niecelowe byłoby w tym miejscu kolejny raz jego pełne powtarzanie.
Kolegium trafnie dostrzegło, że do spalarni będą przyjmowane odpady medyczne i niebezpieczne szczelnie opakowane w worki foliowe jednorazowego użytku bądź pojemniki/kontenery. Próżno szukać w samym Raporcie wskazania konkretnych rodzajów przyjmowanych odpadów i ich ilości. Dodać w tym miejscu jednak należy, że według treści Raportu: "(...) Rodzaje odpadów jakie będą przyjmowane do unieszkodliwiania to wszystkie odpady niebezpieczne oraz wszystkie odpady z grupy 18 "Odpady medyczne i weterynaryjne (z wyłączeniem odpadów kuchennych i restauracyjnych niezwiązanych z opieką zdrowotną lub weterynaryjną)" wymienione w Rozporządzeniu (dowód: k. 9, str. 105 Raportu w aktach admin. organu pierwszej instancji).
Zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenia mogą to być zatem odpady:
- z podgrupy 18 01 Odpady z opieki okołoporodowej, diagnozowania, leczenia i profilaktyki medycznej. tj.: 18 01 01 Narzędzia chirurgiczne i zabiegowe oraz ich resztki (z wyłączeniem 18 01 03); 18 01 02* Części ciała i organy oraz pojemniki na krew i konserwanty służące do jej przechowywania (z wyłączeniem 18 01 03); 18 01 03* Inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt (np. zainfekowane pieluchomajtki, podpaski, podkłady), z wyłączeniem 18 01 80 i 18 01 82; 18 01 04 Inne odpady niż wymienione w 18 01 03 (np. opatrunki z materiału lub gipsu, pościel, ubrania jednorazowe, pieluchy); 18 01 06* Chemikalia, w tym odczynniki chemiczne, zawierające substancje niebezpieczne; 18 01 07 Chemikalia, w tym odczynniki chemiczne, inne niż wymienione w 18 01 06; 18 01 08* Leki cytotoksyczne i cytostatyczne; 18 01 09 Leki inne niż wymienione w 18 01 08; 18 01 10*Odpady amalgamatu dentystycznego; 18 01 80*Zużyte peloidy po zabiegach wykonywanych w ramach działalności leczniczej o właściwościach zakaźnych; 18 01 81 Zużyte peloidy po zabiegach wykonywanych w ramach działalności leczniczej, inne niż wymienione w 18 01 80; 18 01 82* Pozostałości z żywienia pacjentów oddziałów zakaźnych oraz;
- z podgrupy 18 02 Odpady z badań, diagnozowania, leczenia i profilaktyki weterynaryjnej, tj.: 18 02 01 Narzędzia chirurgiczne i zabiegowe oraz ich resztki (z wyłączeniem 18 02 02); 18 02 02* Inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt; 18 02 03 Inne odpady niż wymienione w 18 02 02; 18 02 05* Chemikalia, w tym odczynniki chemiczne, zawierające substancje niebezpieczne; 18 02 06 Chemikalia, w tym odczynniki chemiczne, inne niż wymienione w 18 02 05; 18 02 07* Leki cytotoksyczne i cytostatyczne; 18 02 08 Leki inne niż wymienione w 18 02 07.
Odpady nie będą odpadami powstałymi na terenie planowanej inwestycji i w związku z prowadzoną w tym miejscu produkcją, a tym bardziej produkcją mieszczącą się w granicach planistycznego, podstawowego przeznaczenia terenu 8P. Odpady będą przywożone do spalarni z zewnątrz: odpady medyczne (maksymalnie 24 pojazdy w ciągu 24 godzin) i odpady niebezpieczne (maksymalnie 24 pojazdy w ciągu 24 godzin) (dowód: k. 9, str. 50 - 51 Raportu w aktach admin. organu pierwszej instancji). Odpady przyjmowane do spalarni będą ważone na bramie wjazdowej a następnie kierowane zgodnie z ich klasyfikacją do odpowiedniego, dedykowanego magazynu odpadów: magazynu odpadów medycznych (wraz z wydzieloną częścią dla odpadów zakaźnych) bądź do magazyny odpadów niebezpiecznych. Z magazynów odpady (płynne, półpłynne i stałe) będą trafiać zautomatyzowanym systemem załadowczym bezpośrednio na linię spalania, gdzie będą poddawane dwuetapowemu procesowi termicznego przekształcenia. W pierwszym etapie, w piecu, w jego obrotowej komorze spalania odpadów, nastąpi rozpad odpadów na produkty stałe (żużle i popioły paleniskowe) i produkty gazowe. Produkty gazowe będą przechodziły do komory dopalania gazów spalinowych. Drugi etap procesu termicznego przekształcania odpadów ma przebiegać w komorze dopalania w temperaturze min. 1 100 C przez czas nie krótszy niż 2 sekundy. Dopalanie gazów spalinowych ma zmniejszać ilość substancji toksycznych. Dopalone gazy po schłodzeniu i oczyszczeniu w instalacji oczyszczania spalin są odprowadzane kominem (dowód: k. 9, str. 10 - 12, str. 18 - 23, str. 194 - 196 Raportu w aktach admin. organu pierwszej instancji).
Kolegium prawidłowo też ustaliło i opisało w uzasadnieniu decyzji własnej przeznaczenie planistyczne terenu działek nr a i nr b, obręb G., na których Spółka planuje lokalizację spalarni. Jest to teren objęty ustaleniami Planu miejscowego, oznaczony symbolu 8P, dla którego ustalenia szczegółowo zawarto w Karcie terenu nr [...]. Takiej też jego kwalifikacji dokonała sama Spółka w Raporcie (dowód: k. 9, str. 14 i załącznik nr 2 akt admin. organu pierwszej instancji) oraz właściwy dla takich ustaleń organ planistyczny (Prezydent Miasta Opola), który jednocześnie rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji. Nie jest sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że szczegółowe ustalenia planistyczne dla terenu 8P zamieszczono w § 5 ust. 33 Planu miejscowego (pn. Karta terenu [...]). Zgodnie z § 5 ust. 33 pkt 3 Planu miejscowego przeznaczenie terenu 8P podstawowe to obiekty produkcyjne, składy i magazyny (lit. a), a uzupełniające to usługi (z zakresu obsługi ludności i przedsiębiorstw, administracji, oświaty, opieki zdrowotnej, obsługi komunikacji) oraz bocznice kolejowe (lit. b). Dalej prawidłowo Kolegium odwołało się do definicji legalnych pojęć użytych w tym przepisie. W § 3 ust. 1 pkt 6 Planu miejscowego zdefiniowano przeznaczenie "obiekty produkcyjne, składy i magazyny", stwierdzająca, że: "Ilekroć mowa o przeznaczeniu terenu na: (...) 6) obiekty produkcyjne, składy i magazyny - należy przez to rozumieć produkcję, składy, bazy: budowlane, sprzętowe, transportowe, logistyczne, magazyny i handel hurtowy - obiekty służące do składowania, sortowania, konfekcjonowania, sprzedaży hurtowej i wysyłkowej sprzedaży detalicznej towarów oraz parki technologiczne". W § 3 ust. 1 pkt 6 i 7 Planu miejscowego zdefiniowano użyte w powołanym przepisie pojęcia przeznaczenie terenu podstawowe i uzupełniające, stwierdzając kolejno, że: "Ilekroć jest mowa o: (...) 6) przeznaczeniu terenu podstawowym - rozumie się przez to kategorie przeznaczenia lub grupy tych kategorii, które dominują na danym terenie, jednocześnie w granicach terenu i na poszczególnych działkach; 7) przeznaczeniu terenu uzupełniającym - należy przez to rozumieć przeznaczenie terenu, które może uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie, o którym mowa w pkt 6, jednocześnie w granicach terenu i na poszczególnych działkach, w sposób określony w przepisach szczegółowych karty terenu". Zasadnie stwierdziło zatem Kolegium, że dla terenu projektowanego przedsięwzięcia przewidziano w Planie miejscowym przeznaczenie podstawowe pod działalność produkcyjną, składową i magazynową.
Sąd z urzędu zweryfikował akta administracyjne także pod kątem zachowania przepisów postępowania. W toku postępowania, stosownie do art. 73 ust. 3 i 3a pkt 1 Ustawy środowiskowej, w brzmieniu obowiązującym na mocy art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1890) i art. 49 k.p.a., ustalono krąg stron postępowania w liczbie przekraczającej 10 (dowód: k. 28 - 33 akt sądowych oraz k. 18 i k. 19 str. 1 - 7 akt admin. organu pierwszej instancji). W zw. z powyższym zawiadomienia o wszczętym i toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy wysyłano wnioskodawcy na adres pełnomocnika Spółki (dowód: k. 21, k. 31, 41 - 42 akt admin. organu pierwszej instancji), a pozostałe strony zawiadamiano w drodze obwieszczeń umieszczanych w miejscu publicznym na obszarze realizacji inwestycji, na słupach elektrycznych, na terenie parku [...] i na tablicy ogłoszeń Dzielnicy [...], a także na tablicy ogłoszeń Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM Opola oraz w BIP Urzędu Miasta Opola (dowód: k. 21, k. 22, k. 31 - 33, k. 40 - 41, k. 46 akt admin. organu pierwszej instancji oraz k. 10 akt admin. Kolegium). Również prawidłowość doręczenia wydanych w sprawie decyzji oraz zawiadomień o ich wydaniu nie budzi zastrzeżeń. Prezydent Miasta Opola decyzję z 12 stycznia 2024 r., a Kolegium decyzję z 28 marca 2024 r., doręczył wnioskodawcy, za potwierdzeniem odbioru, na adres jego pełnomocnika (dowód: k. 34 w aktach admin. organu pierwszej instancji oraz k. 7 w aktach admin. Kolegium). Pozostałe strony zawiadamiono jak powyżej w drodze obwieszczeń, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy (dowód: 35 - 37 akt admin. organu pierwszej instancji oraz k. 8 - 10 akt admin. Kolegium).
Za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie opowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. ("Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa"). Wszystkie te elementy Kolegium zamieściło w decyzji własnej z 21 czerwca 2024 r.
Kolegium słusznie też oceniło postępowanie wyjaśniające jako prawidłowo przeprowadzone. Zasadnie przyjęło jego istotne ustalenia jako stan faktyczny sprawy. Przedstawiło te ustalenia w uzasadnieniu decyzji własnej z 28 marca 2024 r. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie istotnych ustaleń i twierdzeń Kolegium oraz nie przedstawiła dowodów przeciwnych. Sąd dostrzegł oczywiście wadliwości części argumentacji Kolegium, bezkrytyczie podtrzymującej częściowo błędne uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Opola, do czego Sąd odniesie się w dalszej części wyroku, ale uchybienie to nie ma wpływu na sposób załatwienia sprawy.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd stwierdza:
Istota sporu dotyczy wykładni i zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie braku spełnienia pozytywnej przesłanki wydania żądanej decyzji i prawidłowości przyjęcia przez organ odwoławczy, że w odniesieniu do projektowanego przedsięwzięcia brak jest jego zgodności z Planem miejscowym, co skutkuje koniecznością wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań na podstawie art. 80 ust 2 Ustawy środowiskowej.
Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Planu miejscowego. W ocenie Kolegium zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w granicach dopuszczonej kategorii przeznaczenia podstawowego terenu 8P - obiekty produkcyjne, składy i magazyny co skutkuje koniecznością wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia na podstawie art. 80 ust 2 zd. 1 Ustawy środowiskowej. Przeciwnego zdania jest inwestor. Zarzuca Kolegium nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 Ustawy środowiskowej oraz odpowiednich postanowień Planu miejscowego, skutkujące błędnym przyjęciem przez Kolegium, iż planowane przedsięwzięcie polegające na spalaniu (termicznym przekształcaniu) odpadów medycznych i niebezpiecznych jest działalnością niezgodną z przeznaczeniem planistycznym 8P.
W tej części rozważań należy zaznaczyć na wstępie, że tak stanowisko organu odwoławczego jak i strony skarżącej są zbieżne co do faktu, że sama okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami nie oznacza a priori niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej.
Pogląd ten w całości podziela również Sąd. Przeciwne stanowisko oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej (podobnie NSA w wyroku z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16).
Przywołane w skardze orzeczenie NSA z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16, razem z cytowanymi w skardze innymi wyrokami sądów administracyjnych, nie mogą być jednak traktowane - w ocenie orzekającego składu Sądu - jako automatycznie przesądzające zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego każdego przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, na każdym terenie oznaczonym w planie symbolem P lub przeznaczonym na działalność gospodarczą, przemysłową czy produkcyjną, bez szczegółowej analizy wszystkich przepisów analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście obowiązujących powszechnie przepisów prawa.
Sąd zwrócił uwagę na treść, przeoczonych w skardze, pełnych wytycznych NSA wyrażonych w ww. wyroku z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16, tj. kładących nacisk na konieczność każdorazowego przeprowadzenia oceny, czy planowana działalność związana z gospodarowaniem odpadami mieści się w granicach planistycznego przeznaczenia terenu: podstawowego czy uzupełniającego. Odpowiedź negatywna skutkuje bowiem decyzją odmowną nawet jeśli teren planowanego przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami oznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem planistycznym P (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt. III OSK 2674/22 wydany w sprawie wcześniej rozpoznawanej przez NSA wyrokiem z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16).
Sąd dokonał zatem analizy podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji:
Zgodnie z art. 80 ust. 2 ab initio Ustawy środowiskowej właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte. Przepis ten formułuje przesłankę pozytywną określenia środowiskowych uwarunkowań, tzn. wskazuje jako warunek, którego spełnienie jest konieczne do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zezwalającej na realizację przedsięwzięcia, jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem aby Spółka mogła zrealizować planowane przedsięwzięcie, musi ono być "zgodne" z Planem miejscowym.
Prawidłowo Kolegium ustaliło, że teren projektowanego przedsięwzięcia ma w Planie miejscowym przeznaczenie podstawowe 8P pod działalność produkcyjną, składową i magazynową. Przeznaczenie podstawowe oznacza z kolei, że ma ono dominować na danym terenie, jednocześnie w granicach terenu i na poszczególnych działkach.
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że planowane przedsięwzięcie nie jest przeznaczeniem planistycznym opisanym jako: skład, baza (budowlana, sprzętowa, transportowa, logistyczna), magazyn i handel hurtowy (obiekty służące do składowania, sortowania, konfekcjonowania, sprzedaży hurtowej i wysyłkowej sprzedaży detalicznej towarów) oraz park technologiczny. Nie jest to sporne i nie wymaga dalszego wyjaśniania.
Pozostaje zatem rozważenie, czy planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach planistycznej kategorii podstawowego przeznaczenia terenu działek nr a i nr b, obręb G., tj. "produkcji". W przypadku planowanej spalarni odpadów medycznych i niebezpiecznych taka ocena polega na weryfikacji, czy można ją zakwalifikować jako instalację służącą do produkcji - jak twierdzi Spółka - z racji wytwarzania energii elektrycznej w systemie ORC lub odpadów nadających się do dalszego odzysku (tj. żużli i popiołów o kodzie 19 01 12), a w rezultacie czy można ją lokalizować na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem 8P.
Sąd zauważył, że w samym Planie miejscowym pojęcia przeznaczenia terenu pod "produkcję" nie zdefiniowano. Także w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) nie zamieszczono definicji legalnej pojęcia "produkcji", co oznacza iż jego treść musi zostać ustalona w drodze wykładni, tak językowej, jak i celowościowej oraz systemowej.
W języku polskim przez produkcję rozumie się celową działalność ludzką przystosowującą siły i zasoby przyrody do wytwarzania dóbr materialnych, względnie proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka, wytwórczość (por. Mały słownik języka polskiego PWN, pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z Łępickiej Warszawa 1969). Podobnie, według definicji zaproponowanej w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego (pod red. S. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., tom 4) termin "produkcja" oznacza zorganizowaną działalność ludzką mającą na celu seryjne wytwarzanie określonych dóbr materialnych, proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka. Działalność produkcyjna stanowi więc pewną zorganizowaną działalność, w ramach której dochodzi do przekształcenia (zmian) surowców i materiałów w ciągu następujących po sobie etapów, w wyniku czego powstaje gotowy produkt (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 104/21).
Przez produkt rozumie się wprowadzaną do obrotu substancję, energię, instalację, urządzenie oraz inny przedmiot lub jego część (art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.).
W ocenie Sądu także pojęć opisujących i charakteryzujących planowane przedsięwzięcie, w tym: przekształcania odpadów, odzysku energii, termicznego przekształcania odpadów, czy instalacji termicznego przetwarzania odpadów nie można wykładać w sposób oderwany od obowiązujących przepisów prawa, nadając im nowe znaczenie.
Należy zauważyć, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o. przetwarzanie odpadów to "procesy odzysku lub unieszkodliwiania odpadów", w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Przetwarzanie odpadów to zatem odzysk odpadów, a więc jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (por. art. 3 pkt 14 u.o.).
Wziąwszy pod uwagę ustawową definicję odzysku odpadów niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (także w tym powołanym w skardze np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 18/18) jest traktowany jako rodzaj działalności produkcyjnej. Skoro bowiem odzysk odpadów ma na celu użyteczne zastosowanie odpadów - "zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji" lub przygotowanie odpadów "do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce" (por. art. 3 pkt 14 u.o.), skutkiem odzysku jest zatem jakiś "produkt", czyli wprowadzaną do obrotu substancję, energię, instalację, urządzenie oraz inny przedmiot lub jego część. Tego rodzaju kwalifikację procesu "odzysku" odpadów, jako mieszczącego się w "produkcji", Sąd co do zasady aprobuje. Należy jednak podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z procesem "odzysku" odpadów w wyniku, którego powstaje tak rozumiany "produkt" ale z procesem termicznego ich "unieszkodliwiania".
Przetwarzanie odpadów to także unieszkodliwianie odpadów, a więc proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (por. art. 3 pkt 30 u.o.). Sąd zwraca uwagę na końcowy fragment ww. definicji legalnej procesu unieszkodliwiania odpadów: ["(...) nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii"]. Z woli ustawodawcy, nawet jeśli w toku unieszkodliwiania odpadów odzyskana zostanie energia, proces ten nie stanie się "odzyskiem" odpadów, lecz pozostanie ex lege ich "unieszkodliwianiem".
Jednym z rodzajów odzysku odpadów jest odzysk energii, który polega na tym, że w wyniku termicznego przekształcania odpadów następuje odzyskanie energii (por. art. 3 pkt 15 u.o.). Termiczne przekształcanie odpadów to spalanie odpadów przez ich utlenianie albo inne procesy termicznego przetwarzania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów są następnie spalane (por. art. 3 pkt 29 u.o.). Zgodnie z art. 155 ust. 1 u.o. termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów. W sensie normatywnym spalarnia odpadów będzie zawsze instalacją do termicznego przekształcania odpadów.
Według art. 3 ust. 1 pkt 26 u.o. spalarnia odpadów to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych; jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów.
Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 31 u.o. współspalarnia odpadów to zakład lub jego część, których głównym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub produktów, w których wraz z paliwami są przekształcane termicznie odpady w celu odzyskania zawartej w nich energii lub w celu ich unieszkodliwiania, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów, instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych.
Kolejno zauważyć należy, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.o. zakazuje się odzysku odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, z wyjątkiem rodzajów odpadów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 94 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 95 ust. 2 u.o. zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Stosownie do art. 95 ust. 3 zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych we współspalarniach odpadów.
Na tle tej regulacji prawnej NSA w wyroku z 10 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 651/16) wyraził pogląd prawny, że w art. 95 ust. 2 u.o. odnośnie do zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych ustawodawca przewidział konkretną, ściśle określoną metodę gospodarowania odpadami i to zarówno co do sposobu postępowania (unieszkodliwianie), jak i technologii (spalanie w spalarni odpadów niebezpiecznych - art. 95 ust. 2 i art. 95 ust. 3 u.o.). Jest to zatem jedyna dopuszczalna przez prawo metoda unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych.
Sąd w pełni podziela zatem stanowisko przedstawione przez Kolegium, że planowane przedsięwzięcie nie polega na produkcji. Z Raportu przedstawionego przez Spółkę jednoznacznie bowiem wynika, że planowane przez nią przedsięwzięcie nie będzie współspalarnią odpadów ("zakład lub jego część, których głównym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub produktów, w których wraz z paliwami są przekształcane termicznie odpady") ale spalarnią odpadów ("zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej") i w dodatku odpadów niebezpiecznych (zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych z grupy 18). Skoro według Raportu skarżąca zamierza spalać tego rodzaju odpady to musi godzić się z tym, że według prawa jej spalarnia nie będzie przedsięwzięciem, którego głównym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub produktów. Głównym przedmiotem jej działalności będzie bowiem unieszkodliwianie odpadów w tym niebezpiecznych. Powyższej oceny nie zmieni tego to, że wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk energii w module ORC - co w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu eksponuje Spółka jako dowód produkcyjnego charakteru jej przedsięwzięcia.
Nie jest sporne, że inwestor zainstaluje w spalarni modułowy system ORC czyli urządzenie, którego zadaniem jest odzysk ciepła odpadowego ze spalin do wytwarzania energii elektrycznej o mocy 1,4 MWe. System ten jest spełnieniem wymagań najlepszej dostępnej techniki BAT 19, której celem jest "(...) zwiększenie efektywności gospodarowania zasobami w spalarniach" z wykorzystaniem tzw. "kotła odzysknicowego" (dowód: k. 9, str. 170 Raportu w aktach admin. organu pierwszej instancji).
Warto w tym miejscu przypomnieć, że obowiązek instalacji systemu ORC wynika ze szczególnych rygorów prawnych jakie obowiązują dla tego rodzaju przedsięwzięć jak zaplanowane przez Spółkę. Rozporządzenie z 26 listopada 2021 r. w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych (Dz. U. poz. 2245) określa dopuszczalne sposoby unieszkodliwiania i warunki magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych oraz warunki prowadzenia procesów unieszkodliwiania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, a także sposób monitoringu tych procesów, dla których prowadzenie monitoringu jest konieczne dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia tych procesów. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 26 listopada 2021 r. w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych, warunki prowadzenia procesu D10 i warunki magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych "(...) w tym zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych", określa załącznik nr 2. Stosownie do załącznika nr 2 do rozporządzenia z 26 listopada 2021 r. w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych proces D10 zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych prowadzi się "(...) w spalarni odpadów niebezpiecznych" w taki sposób, aby temperatura gazów spalinowych, zmierzona blisko ściany wewnętrznej komory spalania lub w innym reprezentatywnym miejscu komory spalania wynikającym ze specyfiki technicznej spalarni odpadów, po ostatnim doprowadzeniu powietrza, nawet w najbardziej niekorzystnych warunkach, została podniesiona w kontrolowany i jednorodny sposób oraz była utrzymywana przez co najmniej 2 sekundy na poziomie nie niższym niż 1 100°C. Co szczególnie istotne, spalarnie odpadów i współspalarnie odpadów do prowadzenia procesu D10 wyposaża się obligatoryjnie "(...) w urządzenia techniczne służące do odzysku energii powstającej w procesie, jeżeli taki odzysk energii jest wykonalny" (por. ust. 5 pkt 3 lit. a zał. nr 2 do rozporządzenia z 26 listopada 2021 r. w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych).
Odzysk energii w systemie ORC stanowi więc jedynie uboczny cel projektowanego przedsięwzięcia. Zwiększa efektywność gospodarowania zasobami w spalarni. Jest stosowany jeżeli taki odzysk energii jest w ogóle wykonalny. Wyposażenie spalarni odpadów medycznych i niebezpiecznych w system ORC nie zmienia tego, że głównym celem projektowanej przez Spółkę spalarni jest termiczne przekształcanie tych odpadów w procesie D10, a nie wytwarzanie energii lub wytwarzanie produktów materialnych (podobnie w odniesieniu do spalarni odpadów niebezpiecznych NSA w wyroku z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3319/21). Nawet jeśli odzyskana z ciepła odpadowego energia elektryczna będzie stanowiła przedmiot obrotu gospodarczego to ta część aktywności gospodarczej jest uboczna i jako taka nie mieści się w kategorii podstawowego planistycznego przeznaczenia terenu 8P.
Sąd aprobuje pogląd, że skoro spalarnia odpadów niebezpiecznych powinna - co do zasady - zostać wyposażona w "(...) urządzenia techniczne służące do odzysku energii powstającej w procesie, jeżeli taki odzysk energii jest wykonalny", to nie staje się przez to instalacją odzysku odpadów. Jest to bowiem tylko "(...) wtórny skutek takiego procesu", o którym mowa w art. 3 pkt 30 u.o. (por. M. Raguszewska, Środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia - zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - spalarnia odpadów niebezpiecznych, w której będzie następować odzysk energii, Omówienie, OwSS 2022/4/33-51).
Spółka w Raporcie wykazała, że podstawowym przeznaczeniem projektowanego przedsięwzięcia jest spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych, w tym niebezpiecznych, w procesie D10. Ten zaś prowadzi się w spalarni odpadów niebezpiecznych, wyposażonej w urządzenia techniczne służące do odzysku energii powstającej w procesie, jeżeli taki odzysk energii jest wykonalny.
Spółka nie wykazała w Raporcie, że podstawowym przeznaczeniem projektowanego przedsięwzięcia będzie odzysk odpadów jako paliwa do wytwarzania energii oraz, że planowane do spalenia odpady są paliwem. Ma racje Kolegium, że w Raporcie nie zawarto szczegółowych informacji co do wielkości "produkcji" energii (podano tylko moc modułu ORC - 1,4 MWe) czy "produktów materialnych" wytwarzanych w ramach instalacji w zestawieniu z ilością odpadów w niej spalanych. Spółka w Raporcie unika podania tych danych i nie przedstawia jaki ma być uzysk energii w zestawieniu ze zużytą w instalacji ilością odpadów, energią elektryczna, gazem lub olejem napędowym, materiałami i mediami choć podaje informacje o ich zapotrzebowaniu i zużyciu (dowód: k. 9 str. 109 Raportu w aktach admin. organu pierwszej instancji). Tymczasem literaturze fachowej wskazuje się na wady metody termicznej m.in.: znaczny koszt w porównaniu z innymi metodami unieszkodliwiania odpadów, bardzo kosztowny system oczyszczania spalin, powstanie wtórnego odpadu podprocesowego uznawanego za niebezpieczny i wymagającego szczególnego postępowania, a w końcu wysoką energochłonność procesu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2372/15 i powołane w nim literatura).
Skoro Spółka sama nie przedstawia tego rodzaju danych w Raporcie to ma rację Kolegium i nie budzi wątpliwości Sądu, iż planowana aktywność w zakresie produkcji energii elektrycznej z ciepła odpadowego ma mieć dla Spółki charakter uboczny. Produkcja energii nie jest podstawowym przedmiotem aktywności gospodarczej prowadzonej w projektowanej spalarni odpadów medycznych i niebezpiecznych. Nie należy do przedsięwzięć produkcyjnych, lecz do przedsięwzięć związanych z unieszkodliwianiem odpadów. W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium oceniło, że planowane przedsięwzięcie stanowi w swojej podstawowej części spalarnię odpadów medycznych i niebezpiecznych, a pozyskana z tego spalania energia, wbrew zarzutom skargi, będzie jedynie produktem ubocznym. Efekt uboczny, wobec podstawowej działalności spalarni, nie może przesądzać o przedsięwzięciu jako zgodnym z planistycznym podstawowym przeznaczeniu terenu 8P, tj. pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny. Nie sposób bowiem przyjąć – jak chce tego autor skargi - iż bez znaczenia w sprawie jest to, która z jego funkcji jest przeważająca i stanowi główny cel (spalanie odpadów, czy produkcja energii i produktów materialnych).
Planowana spalarnia nie ma też charakteru usług przeznaczenia uzupełniającego wymienionych w Planie miejscowym [por. § 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, b, d, g oraz g (winno być h - dopisek Sądu) Planu miejscowego]. Nie mieści się też w pojęciu bocznic kolejowych. Kwestia ta jest oczywista, niesporna i nie wymaga wyjaśnienia.
Skoro teren, na jakim miałaby funkcjonować planowana instalacja ma w Planie miejscowym przeznaczenie podstawowe produkcja, magazynowanie i skład, to przedsięwzięcie, którym podstawowym celem nie jest żadna z tych trzech kategorii przewidziana przez Plan miejscowy, nie może być z nim zgodne. Rekapitulując lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami Planu miejscowego. W takiej sytuacji przepis art. 80 ust. 2 Ustawy środowiskowej obligował organ odwoławczy do utrzymanie w mocy decyzji odmownej Prezydenta Miasta Opola.
Sąd nie podziela natomiast argumentacji Kolegium opartej na treści planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola nr [...] z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Opolu. Kolegium bezkrytycznie zaakceptowało wadliwy pogląd Prezydenta Miasta Opola i uznało, że "(...) ocena możliwości zlokalizowania zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie wymaga nie tylko ustaleń planu miejscowego przyjętego dla danego terenu, ale również postanowień innych planów, tj. uwzględnienia wynikających z kompleksowo postrzeganych przepisów lokalnych koncepcji sposobu i kierunków zagospodarowania terenu".
Organy obu instancji przeoczyły specyfikę planu zagospodarowania przestrzennego jako źródła prawa miejscowego, który jako taki ma zawsze określony terytorialnie zakres obowiązywania - maksymalnie na obszarze działania organu (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Plan zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem woli organu planistycznego dla obszaru nim objętego. Plan miejscowy obowiązuje dla danego obszaru jeśli został uchwalony, ogłoszony w dzienniku urzędowym, wszedł w życie i nie został derogowany przez organ nadzoru, sąd administracyjny lub radę gminy. Plan [...] w Opolu nie spełnia tych warunków. Nie obejmuje bowiem działek nr a i nr b obręb G. i jego postanowienia nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zgodności planowanego przedsięwzięcia, o której mowa w art. 80 ust. 2 Ustawy środowiskowej.
Z tych samych powodów nie mają w sprawie znaczenia postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Opolu przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Opola z [...] (Dz. Urz. Woj. Opol. Nr [...], poz. [...]), na który z kolei powołuje się Spółka. Plan ten nie obejmuje terenu działek nr a i nr b obręb G. (por. § 7 Planu miejscowego).
Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia, wydane na podstawie art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a., zaświadczenie z 26 września 2012 r. o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń kotłowni przemysłowej położonych na terenie działek nr a – [...], obręb G., na elektrociepłownię na paliwo gazowe lub paliwo biomasę. Nie jest ono źródłem prawa. Kolegium wiąże art. 80 ust. 2 Ustawy środowiskowej. Ma badać zgodność planowanego przedsięwzięcia z aktem prawa miejscowego - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nie z treścią zaświadczeniem, w dodatku dotyczącego innego przedsięwzięcia i innego planu (tj. planu zagospodarowania przestrzennego [...] w Opolu przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Opola z [...]).
Zdaniem Sądu, na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, nie mają zatem wpływu zarzuty skarżącej, podnoszone już w odwołaniu, koncentrujące się na twierdzeniu, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie jest działalnością produkcyjną: bo wytworzone w trakcie spalania odpadów ciepło i energia elektryczna będą również przekazane podmiotowi zewnętrznemu na podstawie odpowiedniej umowy; bo przymiotu produkcyjności nie pozbawia fakt, że owa produkcyjność jest w rozpoznawanej sprawie elementem dodatkowym, ubocznym; bo w wyniku działalności powstają "towary" (tj. żużle i popioły - 19 01 12) mogące być poddane procesowi odzysku przy sporządzaniu mieszanek betonowych na potrzeby budownictwa i jako kruszywo budowlane przy budowie dróg przez uprawnionego ich odbiorcę.
W kontekście zarzutów skargi zaznaczyć należy, że w wyniku eksploatacji spalarni odpadów powstawać będą odpady, których źródłem jest proces spalania odpadów medycznych i niebezpiecznych oraz bieżące utrzymywanie sprawności instalacji z grupy 19 01 (tj. odpady ze spalarni odpadów, w tym z instalacji do pirolizy odpadów) o kodach: 19 01 07* (5 800 Mg/rok), 19 01 11* (6 800 Mg/rok), 19 01 15* (800 Mg/rok) i 19 01 11 (6 800 Mg/rok) (dowód: k. 9 str. 98 - 100 Raportu w aktach admin. organu pierwszej instancji). Wbrew zarzutom skargi odpady wytworzone w wyniku procesu spalania odpadów (w tym wskazane w skardze żużle i popioły paleniskowe) będą nadal odpadami o kodach: 19 01 07*, 19 01 11*, 19 01 15* i 19 01 12. Możliwość ich wykorzystania przez uprawnionego odbiorcę w legalnych procesach odzysku (np. do sporządzania mieszanek betonowych na potrzeby budownictwa) nie zmienia kwalifikacji projektowanego przedsięwzięcia jako wytwarzającego wyłącznie ww. odpady (w tym odpady żużlu i popiołów paleniskowych o kodzie 19 01 12). Żużle i popioły paleniskowe o kodzie 19 01 12 są odpadami a nie produktem.
Z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. wynika, że odpadami mogą być materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu. Mogą one mieć nadal wartość użytkową, handlową, czy ekonomiczną i nawet nadawać się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów w procesie odzysku (tu: przez jego uprawnionego odbiorcę) nie powoduje, że odpad przestaje nim być (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt. II OSK 2916/17; wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18).
Planowanej przez Spółkę działalności w ramach przedsięwzięcia nie można zatem zaliczyć do produkcji, bo produktem wejściowym i wyjściowym projektowanego procesu unieszkodliwiania są odpady w rozumieniu przepisów u.o. nawet jeśli niektóre z tych odpadów (tu: o kodzie 19 01 12) będą mogły być wykorzystane w procesie odzysku przez uprawnionego ich odbiorcę.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie - wbrew zarzutom skargi - przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy obu instancji dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowane w sprawie przepisy, co uprawniało je do wydania decyzji odmownej.
Sąd miał również na uwadze to, że Kolegium wskazało - stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, organ odwoławczy prawidłowo też odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu. Przywołane zaś powyżej wadliwości uzasadnienia decyzji Kolegium nie miały wpływu na wynik postępowania.
Sąd zdaje bowiem sobie sprawę, że w praktyce orzeczniczej decyzje administracyjne nie są idealne, jednak w takim przypadku należy badać wpływ jej wad na sposób załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 12/19). Nie można bowiem uchylić decyzji tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie zostało niewłaściwie uzasadnione, a tym bardziej, jeśli tylko część argumentacji Kolegium jest chybiona.
Sąd podziela też pogląd prawny, że wady argumentacyjne nie są desygnatem pojęcia postępowania wyjaśniającego, gdyż za takie rozumiane jest postępowanie dowodowe, co wynika choćby z relacji przepisu § 2 art. 138 k.p.a. do art. 136 k.p.a. (tak też postępowanie to rozumiane jest przez komentatorów: A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 679; a także wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18). W ocenie orzekającego składu Sądu częściowo wadliwa argumentacja uzasadnienia decyzji Kolegium nie miała zatem wpływu na wynik sprawy.
Ponadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem składu orzekającego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Kolegium podjęło wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrało niezbędny materiał dowodowy, a następnie prawidłowo zastosowało przepisy prawa materialnego, co tym samym zarzuty skargi o naruszenie art. 80 ust. 2 Ustawy środowiskowej w zw. z § 5 pkt 33 Planu miejscowego czyni nieuzasadnionymi i niezasługującymi na zaakceptowanie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.