I SA/OP 67/06

I SA/Op 67/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Anna Wójcik
Gerard Czech /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Gocki
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 229 poz. 1954
art. 27
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 listopada 2005 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
Tezy
Strukturę i elementy tytułu wykonawczego ustawodawca określił w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2005 nr 229 poz. 1954 ze zm./.
Dla oceny poprawności wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego i spełnienia przez niego określonych prawem wymogów, decydujące znaczenie mają przepisy obowiązujące w chwili wszczynania postępowania egzekucyjnego, a nie przepisy obowiązujące w chwili wystawiania przedmiotowego tytułu wykonawczego, chyba że przepis szczególny tego rodzaju sytuację wyraźnie przewiduje.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki Asesor sąd. Anna Wójcik Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi Jednostki Wojskowej [...] w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954) utrzymał w mocy adresowane do Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Brzegu z dnia [...], nr [...], którym zwrócono wierzycielowi tytuły wykonawcze wystawione na zobowiązanego P. G.
Uzasadniając przedstawione wyżej rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 24.10.2005 r. organ egzekucyjny z w/w Jednostki Wojskowej otrzymał wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej wobec P. G. wraz z orzeczeniami o odszkodowaniu oraz jego zobowiązaniami do zapłaty, które zaopatrzone zostały w klauzule wykonalności. Jednak Naczelnik Urzędu Skarbowego w Brzegu postanowieniem z dnia [...] zwrócił przedmiotowy wniosek z uwagi na to, że wskazane tytuły nie spełniały wymogów określonych w art. 27 w/w ustawy egzekucyjnej i dokonał ich zwrotu na podstawie jej art. 29 § 2.
Wnosząc zażalenie na przedstawione rozstrzygnięcie wierzyciel - Jednostka Wojskowa [...] w W. podniosła, iż zgodnie z art. 9 i 11 dekretu z dnia 5.10.1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej (Dz. U. nr 40, poz. 247 ze zm.) prawomocne orzeczenie o odszkodowaniu zaopatrzone w klauzulę wykonalności przez właściwy organ wojskowy stanowi tytuł wykonawczy do dokonywania potrąceń z uposażenia w trybie określonym w przepisach o potrąceniach z uposażenia żołnierzy oraz do egzekucji z wynagrodzenia za pracę lub z innego majątku w trybie egzekucji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu podniósł, iż zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg ustalonego wzoru, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ((Dz. U. nr 137, poz. 1541 ze zm.) – a wynika to z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał przy tym, że obowiązek wystawienia tytułu wykonawczego wg ustalonego wzoru dotyczy wszystkich wierzycieli, nawet tych, których należność pieniężna wynika z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Wzór przedmiotowego tytułu wykonawczego zawiera wszystkie informacje, o których mowa w art. 27 ustawy egzekucyjnej. Zatem, jeżeli przesłany przez wierzyciela tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 27 powołanej ustawy, organ egzekucyjny w oparciu o jej art. 29 § 2 nie przystępuje do egzekucji i zwraca ten tytuł wierzycielowi.
W rozpatrywanym przypadku wierzyciel przesłał organowi egzekucyjnemu zobowiązania do zapłaty odszkodowania oraz orzeczenia o odszkodowaniu, celem wszczęcia na ich podstawie egzekucji administracyjnej wobec P. G. Zauważono w związku z tym, że wprawdzie przepisy art. 11 i 12 dekretu z dnia 5.10.1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej stanowią, że prawomocne orzeczenia o odszkodowaniu oraz zobowiązania do zapłaty odszkodowania zaopatrzone, przez właściwy organ wojskowy w klauzulę wykonalności są tytułem wykonawczym, na którego podstawie można wszcząć egzekucję administracyjną. Jednak art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje elementy, które winien zawierać tytuł wykonawczy. Zaś przekazane przez wierzyciela sporne tytułu wykonawcze nie spełniały wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie, bowiem nie zawierały m. in. oznaczenia wierzyciela, pouczenia zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, wskazania zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową (albo przez ustanowienie zastawu skarbowego), klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, wskazania środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.
Za nie zasługujący na uwzględnienie uznano zatem argument wierzyciela, że w dniu wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych obowiązywały inne (bardziej liberalne) przepisy, które nie nakładały powinności wypełniania dodatkowych formularzy tytułów wykonawczych. W tej kwestii organ odwoławczy podniósł ponadto, iż przedmiotowe tytuły nie zostały skierowane do egzekucji w dacie ich wystawienia tj. w 2001 r., ale dopiero w 2005 r. Zaś wtedy obowiązujące przepisy nakładały obowiązek wystawienia tytułu wykonawczego wg określonego wzoru. Zatem zasadnie w oparciu o przepis art. 29 ustawy egzekucyjnej, organ nie podjął czynności egzekucyjnych i dokonał zwrotu przedmiotowych tytułów wykonawczych wierzycielowi.
W skardze do sądu administracyjnego Jednostka Wojskowa [...] w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 9 ust. 1, art. 11 i art. 12 dekretu z dnia 5.10.1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej oraz art. 26 i art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Uzasadniając swoje żądanie skarżący wskazał, że powołany dekret z dnia 5.10.1955 r. w art. 11 przewidywał, że prawomocne orzeczenie o odszkodowaniu zaopatrzone klauzulą wykonalności stanowią tytuł wykonawczy do dokonywania potrąceń z uposażenia w trybie określonym w przepisach o potrąceniach z uposażenia żołnierzy oraz do egzekucji z wynagrodzenia za pracę lub z innego majątku w trybie egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych lub egzekucji sądowej. Innym rodzajem tytułu wykonawczego było zaopatrzenie klauzulą wykonalności pisemne zobowiązanie złożone przez żołnierza, w sytuacji, gdy pomimo tego zobowiązania, nie uiścił on dobrowolnie odszkodowania (art. 12 w zw. z art. 8 ust. 1 wskazanego dekretu). Oba te rodzaje tytułów wykonawczych, zgodnie z art. 11 dekretu, stanowiły podstawę do wszczęcia w stosunku do żołnierza postępowania egzekucyjnego. Taki tok wydawania tytułów wykonawczych możliwy był do dnia 29.11.2001 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 25.05.2001 r. o odpowiedzialności majątkowej żołnierzy (Dz. U. nr 89, poz. 967 ze zm.) i uchyliła przepisy dekretu, oddając sprawy odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez żołnierzy właściwości sądów. Jednakże tytuły wykonawcze zostały wystawione w tej sprawie w okresie od grudnia 2000 r. do marca 2001 r., a więc w okresie obowiązywania jeszcze przepisów w/w dekretu i z zachowaniem jego trybu.
Zatem w dacie wystawienia tytułów wykonawczych przeciwko P. G. nie było możliwe dochowanie wymogów ustalonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem one jeszcze wtedy nie obowiązywały. W dacie tej nie obowiązywały też wzory tytułów wykonawczych i zasady określone w art. 26 i art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie jest zatem – zdaniem skarżącego – uprawnione twierdzenie organów, że dla oceny, czy tytuł wykonawczy spełnia określone przepisami wymogi, decydująca jest data skierowania go do egzekucji. Jego zdaniem tryb wystawienia tytułu wykonawczego i wymogi jakim musi on sprostać, ocenia się wg przepisów obowiązujących w dacie jego wystawienia. Nie jest też możliwa zmiana raz wystawionego tytułu wykonawczego, czy też dostosowanie go do zmieniających się przepisów, bądź wystawienie go ponownie. Z tych przyczyn strona skarżąca uznała, że zgodność tytułów wykonawczych z przepisami obowiązującymi w chwili ich wydania przesądza o możliwości skierowania ich do egzekucji przez cały okres, w którym nie upłynął jeszcze termin przedawnienia roszczeń stwierdzonych prawomocnym orzeczeniem.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie podtrzymując co do istoty sporu w całości swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację przytoczoną na jego poparcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wbrew jej twierdzeniom zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, iż w oparciu o przepisy obowiązującego do dnia 29 listopada 2001 r. dekretu z dnia 5 października 1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej (Dz. U. nr 40, poz. 247 ze zm.) zostały wydane prawomocne orzeczenia o odszkodowaniu zaopatrzone klauzulą wykonalności przez właściwy organ wojskowy, które były uznawane za tytuł wykonawczy do dokonywania potrąceń z uposażenia w trybie określonym w przepisach o potrąceniach z uposażenia żołnierzy oraz do egzekucji z wynagrodzenia za pracę lub z innego majątku w trybie egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych lub egzekucji sądowej (art. 11 powołanego dekretu). Jednocześnie w/w dekret w art. 12 stanowił, iż w razie niewykonania w terminie złożonego na piśmie zobowiązania do zapłaty odszkodowania, zobowiązanie to zostaje zaopatrzone klauzulą wykonalności przez właściwy organ wojskowy i stanowi tytuł wykonawczy do dokonania potrąceń i do egzekucji określonych w jego art. 11.
Bezsporne w sprawie pozostać także musi, iż tak wystawione tytuły wykonawcze przez wierzyciela tj. Jednostkę Wojskową [...] w W. wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej wobec zobowiązanego P. G. przesłane zostały do organu egzekucyjnego w celu wszczęcia egzekucji dopiero w dniu 24 października 2005 r.
Tytuł wykonawczy stanowi podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji, bowiem jak to wynika z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tej treści regulacja oznacza, że tytuł wykonawczy jest wystawiany przez wierzyciela przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego oraz, że określa on zakres i treść egzekucji. Tytuł wykonawczy stanowi więc konieczną przesłankę skutecznego wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. To powoduje, że tytuł egzekucyjny musi spełniać wszelkie przewidziane prawem wymogi, tak co do formy jak i treści.
Charakter prawny tytułu wykonawczego był w doktrynie przedmiotem sporu. Początkowo dopatrywano się w nim podobieństwa do poświadczenia lub uznawano go za quasi – decyzję w znaczeniu materialnym, jeżeli dotyczył on obowiązku wynikającego wprost z ustawy. Jednakże w doktrynie funkcjonuje również pogląd, uznający tytuł wykonawczy za dokument urzędowy. Takie stanowisko dominuje także w orzecznictwie sądowym, gdzie przyjmuje się, że tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji administracyjnej, jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tego postępowania. Dokument ten nie jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i stanowi dowód istnienia obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 26.10.1996 r., sygn. akt I SAB/Wr 1/96, Lex nr 27349, podobnie wyrok NSA z dnia 30.06.2000 r., sygn. akt III SA 2165/99, Lex nr 47984). Nie jest on więc aktem wiedzy lub woli organu czy instytucji, która go wydała, może być zatem kwestionowany przez przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści.
O tym, że tytuł wykonawczy nie ma przymiotów aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 kpa, świadczy możliwość jego wycofania z obrotu przez organ z chwilą wydania decyzji określającej zobowiązanie (por. wyrok NSA z dnia 30.10.1998 r., sygn. akt I SA/Wr 1249/96, Lex nr 34937). Jeżeli egzekwowane obowiązki przeszły na nowego właściciela z mocy prawa, to należy wszcząć nowe postępowanie egzekucyjne wobec nowego właściciela. Oznacza to tym samym wystawienie nowego tytułu wykonawczego i w konsekwencji wszczęcie postępowania egzekucyjnego na zasadach ogólnych określonych w przepisach art. 26 i następnych ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok NSA z dnia 21.03.2001 r., sygn. akt IV SA 232/99, Lex nr 78951).
Z podanych wyżej przyczyn uprawniona jest konstatacja, iż tytuł wykonawczy, o którym mowa w art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) jest wystawianym przez wierzyciela dokumentem urzędowym o ściśle określonej formie i treści (§ 2 powołanego przepisu).
Strukturę i elementy tytułu wykonawczego ustawodawca określił w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i powinien on zawierać dane enumeratywnie wymienione w tym przepisie. Wymienione w tym przepisie elementy tytułu wykonawczego mają więc charakter obligatoryjny. Brak zatem w tytule wykonawczym któregokolwiek z wymaganych przepisami elementów (danych), może stanowić podstawę do złożenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez zobowiązanego na podstawie art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie jest przy tym dopuszczalne uzupełnienie braków tytułu wykonawczego w odrębnym piśmie wierzyciela skierowanym do organu egzekucyjnego lub modyfikowanie przez wierzyciela tytułu wykonawczego (jego treści) w toku badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji (por. wyrok NSA z dnia 29.04.1999 r., sygn. akt I SA/Wr 716/97, także D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz. Wrocław 2004, s. 250). W takiej bowiem sytuacji wierzyciel powinien wystawić nowy tytuł wykonawczy i ponownie złożyć do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie egzekucji. Pamiętać także należy, iż wzór tytułu wykonawczego wystawianego przez wierzyciela ustalił Minister Finansów w znowelizowanym rozporządzeniu z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541 ze zm.).
Przedstawione wymogi co do formy i treści tytułu wykonawczego dotyczą wszystkich wierzycieli, w tym również ciążą one na wierzycielu, którego należność wynika z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności (art. 26 § 3 ustawy egzekucyjnej). Tym bardziej zatem dotyczą one wierzyciela – jak w niniejszej sprawie – którego należność wynika z orzeczenia o odszkodowaniu, czy pisemnego zobowiązania do zapłaty odszkodowania, którą to możliwość przewidywały przepisy art. 11 i 12 powołanego już wyżej dekretu z dnia 5 października 1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone jednostce wojskowej.
Organ egzekucyjny w momencie wszczynania postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego zobligowany jest do zbadania dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz zbadania z urzędu wystawionego tytułu wykonawczego (tak co do formy jak i treści) z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Stwierdziwszy zaś braki tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i winien zwrócić tytuł egzekucyjny wierzycielowi do uzupełnienia, powołując za podstawę swojego stanowiska unormowanie wynikające z treści art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Reasumując należy stwierdzić, iż dla oceny poprawności wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego i spełnienia przez niego określonych prawem wymogów, decydujące znaczenie mają przepisy obowiązujące w chwili wszczynania postępowania egzekucyjnego, a nie przepisy obowiązujące w chwili wystawiania przedmiotowego tytułu wykonawczego, chyba że przepis szczególny tego rodzaju sytuację wyraźnie przewiduje.
Zatem jeżeli w chwili przesłania organowi egzekucyjnemu wystawionego przez wierzyciela tytułu egzekucyjnego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego obowiązujące przepisy wymagają spełnienia większych (dodatkowych) wymogów co do treści lub formy, niż przepisy obowiązujące wcześniej, w chwili wystawienia (sporządzenia) przez wierzyciela przedmiotowego tytułu wykonawczego, to dla jego skuteczności, koniecznym jest spełnienie tych zwiększonych (dodatkowych) wymogów. Decydujące są bowiem przepisy, które obowiązują w chwili wszczęcia egzekucji przez organ egzekucyjny, chyba że z oznaczonego powodu ustawodawca zdecyduje się określony krąg wierzycieli uprzywilejować i zwolnić ich od spełnienia określonych warunków, co jednak winno w sposób jednoznaczny wynikać z konkretnego uregulowania.
Skoro w rozpatrywanym przypadku strona skarżąca z takiego uprzywilejowania nie korzystała, to organy egzekucyjne zasadnie odmówiły przystąpienia do egzekucji, zwracając jej sporne tytuły wykonawcze po myśli art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Mając na uwadze całokształt przedstawionych wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, a tym samym uznając skargę za niezasadną w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.