I SA/Op 645/25

I SA/Op 645/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2025 poz 418
art. 36a ust. 2, art. 48, art. 49f, art. 50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 61a, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant Sekretarz sądowy Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 lipca 2025 r., nr 77/II/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. F. (zwaną dalej też: stroną, inwestorem, skarżącą), jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej też: organem odwoławczym lub OWINB) z dnia 21 lipca 2025 r., nr 77/II/2025, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego (zwanego dalej też: organem powiatowym lub PINB) z dnia 2 czerwca 2025 r., nr 76/2025, o odmowie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w miejscowości K., ul. [...], dz. ew. gruntu nr a k.m. [...].
Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z dnia 12 lutego 2025 r. skarżąca, działając przez pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w miejscowości K., ul. [...], dz. ew. gruntu nr a k.m. [...]. Pismami z dnia 17 marca 2025 r. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w O. oraz do Gminy O. o dokonanie sprawdzenia, czy w zasobach tych organów, w tym archiwalnych, znajduje się jakakolwiek dokumentacja dotycząca rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego.
W odpowiedzi (data wpływu do PINB 20 marca 2025 r.) Gmina O. wskazała, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących rozbudowy przedmiotowego obiektu. Z kolei Starostwo Powiatowe w O., przy piśmie z dnia 24 marca 2025 r., przekazało akta sprawy znak [...], w której wydano decyzję z dnia 6 grudnia 2002 r., znak [...], przenoszącą na J. i J.1 F. pozwolenie na budowę udzielone - 16 listopada 2002 r., znak: [...], przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O., dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z szambem oraz przyłączami; wodociągowym i energetycznym napowietrznym n/n, na działce nr b k.m. [...], zlokalizowanych w K. przy ul. [...] – A. B. (dalej także: pierwotny inwestor robót budowlanych).
W tych okolicznościach organ powiatowy pismem z dnia 10 kwietnia 2025 r. wezwał skarżącą do doprecyzowania – w terminie 14 dni, przedmiotu wniosku poprzez wskazanie, w sposób opisowy lub rysunkowy, zakresu rozbudowy, która ma podlegać uproszczonej legalizacji, czyli wskazanie, o który element został rozbudowany przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 5 maja 2025 r. wskazał, że wniosek dotyczy całości dobudowanej części do pierwotnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która została przedstawiona graficznie kolorem czerwonym na załączonej mapie geodezyjnej. Obejmuje on również część dachu nadbudowanego nad pierwotnym budynkiem mieszkalnym, powstałą poprzez połączenie bryły nowopowstałej z dotychczasową.
Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2025 r., nr 76/2025, PINB odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego objętego wnioskiem skarżącej. Uznał, że nie została spełniona żadna z przesłanek wszczęcia przedmiotowego postępowania określona w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych wskazał, że we wniosku o wszczęcie postępowania skarżąca podała, iż rozbudowa zakończyła się 10 czerwca 2000 r. Dla inwestycji tej wydano natomiast decyzję w przedmiocie udzielenia zgody na jej wykonanie. Organ powiatowy wyjaśnił, że decyzja o przeniesieniu obejmowała przedmiotową rozbudowę o czym świadczą przede wszystkim przekazane przez skarżącą informacje i dokumenty. Do wniosku o wszczęcie postępowania została bowiem dołączona mapa geodezyjna z dnia 27 lutego 2003 r., na której jest już naniesiona przedmiotowa rozbudowa budynku. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik skarżącej potwierdził, że wniosek dotyczy tej części. Biorąc zatem pod uwagę datę sporządzenia tej mapy oraz datę wydania pozwolenia na budowę oraz decyzji przeniesienia należy stwierdzić, że w dacie obowiązywania decyzji pozwolenia na budowę powstała przedmiotowa rozbudowa. W kwestii upływu co najmniej 20 lat od zakończenia przedmiotowej rozbudowy, mając na uwadze dostarczoną do organu mapę z 2003 r., PINB uznał, że przesłanka ta została spełniona. Zaznaczył jednak, że z uwagi na ustalenie, iż rozbudowa obiektu powstała na podstawie stosownej zgody właściwego organu i nie może być uznana za samowolę budowlaną, kwestia daty ukończenia budowy nie była poddawana głębszej analizie. W związku z tym, że dla przedmiotowej rozbudowy budynku wydano stosowną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, w niniejszym przypadku nie została spełniona przesłanka uzasadniająca wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Stosownie do tego, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a. organ powiatowy stwierdził, że stanowi to przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania.
Pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. skarżąca, działając przez pełnomocnika, wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzuciła organowi powiatowemu, że nie ustalił jednoznacznie, czy przedmiot wniosku powstał w wyniku samowoli budowlanej (bez pozwolenia na budowę), czy też było to odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podniosła, że samo istnienie pozwolenia na budowę w czasie zbliżonym do realizacji nie daje przekonania, iż ponad wszelką wątpliwość część rozbudowana powstała w wyniku odstępstwa. Zdaniem strony organ nie porównał faktycznie dobudowanej części obiektu z projektem, który został zatwierdzony, nie sprawdził również, czy rozpoczęcie budowy nie nastąpiło po utracie ważności pozwolenia na budowę. Ustalono jedynie, jak uznała, że pozwolenie na budowę zostało wydane w listopadzie 1998 r. i że w 2002 r. zostało ono przeniesione. W ocenie strony nie ustalono, czy w czasie przenoszenia pozwolenia na budowę pozostawało ono w obrocie prawnym.
Ponadto, jak wskazała skarżąca, wówczas inwestor miała nie trzy, a dwa lata na rozpoczęcie budowy. Nie każda też realizacja inwestycji w czasie obowiązywania pozwolenia na budowę może być potraktowana jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Pismami z dnia 18 czerwca 2025 r. organ odwoławczy wezwał pierwotnego inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz skarżącą, do udzielenia wyjaśnień oraz przedłożenia posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowej budowy, w szczególności projektu budowlanego oraz dziennika budowy, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Z kolei pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. wystąpił również do Gminy O. z wnioskiem o udzielnie informacji czy od rozbudowanej części nieruchomości odprowadzany jest podatek, w szczególności od jakiej daty oraz jaki dokument stanowił podstawę do stwierdzenia powstania obowiązku podatkowego w tym zakresie.
W piśmie z dnia 26 czerwca 2025 r. pierwotny inwestor robót budowlanych wyjaśnił, że w związku ze sprzedażą nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], całą posiadaną dokumentację dotyczącą rozbudowy budynku mieszkalnego przekazał jej nabywcom, tj. J. i J.1 F.
Natomiast przedstawiciel Gminy O. w piśmie z dnia 4 lipca 2025 r. poinformował, że właścicielka budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. złożyła w Urzędzie Gminy O. informację podatkową obowiązującą od stycznia 2024 r., w której wykazała zwiększoną powierzchnię użytkową budynku mieszkalnego. Wyjaśnił przy tym, że w związku ze zmianą własności działki nr a km [...], obręb K., obecna właścicielka wraz z córką złożyły informację podatkową obowiązującą od lutego 2024 r. wskazując tę samą powiększoną powierzchnię budynku mieszkalnego. Informacje te zostały ujęte w ewidencji podatkowej Gminy O. jako podstawa do naliczenia podatku od nieruchomości.
Z kolei pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 4 lipca 2025 r. poinformował, że jego mocodawczyni nie dysponuje jakąkolwiek dokumentacją projektową objętą pozwoleniem na budowę. Wskazał nadto, że faktycznym inwestorem przedmiotowych robót budowlanych był jej nieżyjący już ojciec. Ponadto, sama inwestycja miała polegać na niewielkiej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednak finalnie wykonana została znacznie większa jego rozbudowa, na którą nie było wykonanego projektu, a prace zrealizowane zostały systemem gospodarczym ponad dwadzieścia lat temu.
W celu ustalenia daty rozpoczęcia przedmiotowej budowy, pismem z dnia 10 lipca 2025 r. OWINB wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o udostępnienie danych w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1997-2003 obejmujących teren posesji skarżącej. Główny Geodeta Kraju w dniu 11 lipca 2025 r. udostępnił dokumentację zawierającą archiwalne zdjęcia lotnicze terenu wykonane w dniach: 10 lipca i 17 sierpnia 1997 r. oraz 24 marca i 8 sierpnia 2003 r. Dodatkowo też, organ odwoławczy pozyskał archiwalne zdjęcie lotnicze i satelitarne terenu udostępnione jako ortofotomapa na geoportal.gov.pl (https://www.geoportal.gov.pl/pl/aplikacje/geoportal- krajowy/) wykonane w marcu 2003 r., na których uwidoczniony jest sporny obiekt w stanie po dokonanej rozbudowie.
Rozpoznając zażalenie skarżącej, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 lipca 2025 r., nr 77/II/2025, OWINB utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. W uzasadnieniu powołał art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego oraz ustalenia faktyczne PINB i uznając zarzuty skarżącej za nieuzasadnione stwierdził, że organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego zbadania sprawy wyłącznie w granicach jej rozpoznania, a procedura uproszczonego postępowania legalizacyjnego odnosi się wyłącznie do bezprawnego wybudowania obiektu budowlanego, tj. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Nie dotyczy natomiast inwestycji zrealizowanych w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, co organ ewentualnie winien zbadać w ramach i granicach nowej sprawy administracyjnej wszczętej i prowadzonej w tym przedmiocie. Dalej OWINB wskazał, że bezspornie pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę ma wpływ na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o przeniesieniu tej decyzji, a stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia, co do zasady, skutkuje bezprzedmiotowością decyzji o przeniesieniu. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdza jednak właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast z akt sprawy nie wynika aby w odniesieniu do decyzji z dnia 16 listopada 1998 r. prowadzone było postępowanie w ww. przedmiocie oraz aby w dacie przeniesienia pozwolenia na budowę (2002 r.) organ powziął jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, obie decyzje (pozwolenie na budowę w postaci rozbudowy oraz decyzja o jego przeniesieniu) pozostawały w obrocie prawnym. Ponadto organ odwoławczy uznał, że z całości zgromadzonego w sprawie materiału, w tym ze zdjęć lotniczych przekazanych przez Głównego Geodetę Kraju oraz z danych przestrzennych zawartych w serwisie www.geoportal.gov.pl, wynika, że do spornej rozbudowy obiektu budowlanego doszło przed marcem 2003 r. Zaznaczył przy tym, iż sama skarżąca we wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego doprecyzowała, że datą zakończenia budowy był 10 czerwca 2000 r. Wskazana data – jak przyjął OWINB – koresponduje z przedziałem czasowym powstania spornej rozbudowy wynikającej ze zgromadzonych w sprawie dowodów, tj. zdjęć lotniczych oraz załączonej do wniosku mapy geodezyjnej datowanej na dzień 27 lutego 2003 r. Powyższe w opinii organu odwoławczego prowadzi do konkluzji, że sporna budowa została zakończona na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w dniu 16 listopada 1998 r. i była zakończona w okresie ostateczności i wykonalności tego pozwolenia, które następnie w dacie jego obowiązywania zostało przeniesione w drodze decyzji wydanej w dniu 2002 rok na nabywców nieruchomości.
Jednocześnie wskazując na regulację art. 81a § 1 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć aby budowa spornego obiektu posiadała cechy samowoli budowlanej, wymagającej wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Mogło ewentualnie dojść do podnoszonej przez pełnomocnika żalącej znacznie większej rozbudowy obiektu, a zatem z naruszeniem warunków pozwolenia, co nie stanowi jednak podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 lub art. 49f Prawa budowlanego. Tym samym – na co zwrócił uwagę – ustalenie daty zakończenia budowy spornego obiektu nie miało decydującego znaczenia w niniejszej sprawie, choć organ powiatowy stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że przesłankę upływu 20 lat od zakończenia spornej rozbudowy można uznać za spełnioną.
Uwzględniając wszystkie powołane okoliczności OWINB stwierdził brak podstaw dla uznania zasadności zarzutów zażalenia i uznał, że organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny, czemu dał wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. Wskazał, że ustalenia co do stanu faktycznego sprawy były wystarczające, zebrany materiał został oceniony właściwie i zastosowano zasady wynikające z art. 7 k.p.a. Mając na uwadze fakt, że realizacja rozbudowy przedmiotowego obiektu miała miejsce na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie i stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. nastąpiła uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, skutkujące błędną kwalifikacją zaistniałej sytuacji, oraz art. 49f Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, że wykonana rozbudowa budynku nie kwalifikuje się do przeprowadzenia uproszczonej procedury legalizacyjnej.
Wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie jawnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wywodziła, że wprowadzając w art. 49f Prawa budowlanego uproszczoną procedurę legalizacyjną ustawodawca nie dokonał jednoznacznego rozgraniczenia pomiędzy istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, a budową bez pozwolenia na budowę. Niekonstytucyjność przepisu art. 49f w odniesieniu do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego popełnionego ponad 20 lat temu prowadzi do sytuacji, w której bez większego problemu można zalegalizować obiekt wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (nawet w stopniu bardzo istotnym) musi być przeprowadzona procedura legalizacyjna wymagająca sporządzenia odpowiednich opracowań projektowych. Przepis ten, jak wskazała skarżąca, jednoznacznie promuje budowy wykonane z całkowitym pominięciem obowiązujących procedur uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy zarzuciła, że w chwili przeniesienia pozwolenia na budowę w 2002 r. na jej rodziców organ administracji architektoniczno-budowlanej nie sprawdził, czy pozwolenie to nie straciło ważności (np. z uwagi na faktyczną datę rozpoczęcia budowy). Nie ustaliły tego również organy prowadząc postępowania z wniosku o przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Wyjaśniając, że nie posiada jakiejkolwiek dokumentacji projektowej skarżąca zarzuciła organom, że nie ustaliły również jaki był zakres objęty zatwierdzonym projektem. Tymczasem, jak wskazała, jej matka, która była formalnie współinwestorem twierdzi, że w 2002 r. nieruchomość nabyła wraz z ojcem w stanie sprzed rozbudowy. Co więcej, zatwierdzony projekt obejmował znacznie mniejszy zakres rozbudowy, a prace związane z rozbudową rozpoczęte zostały dopiero po przeniesieniu pozwolenia na budowę na rodziców. Powyższe, jak zaznaczyła, potwierdza treść aktu notarialnego zakupu nieruchomości od A. B. Stosownie do przedstawionych argumentów skarżąca zarzuciła organom, że nie badając w sposób wystarczający dokumentów (które w istocie dzisiaj nie istnieją) podjęły autorytatywnie decyzję oraz, że pomimo istniejącego od roku 1995 obowiązku przechowywania wszystkich dokumentów związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, dokumenty takie nie zostały zachowane co skutkowało wydaniem niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z całości zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że do spornej rozbudowy obiektu budowlanego doszło przed marcem 2003 r., z czym koresponduje informacja zawarta we wniosku, że datą zakończenia budowy był dzień 10 czerwca 2000 r. W niniejszej sprawie mogło zatem co najwyżej dojść do podnoszonej przez pełnomocnika skarżącej znacznie większej rozbudowy obiektu niż przewidywało udzielone pozwolenie. To nie stanowi jednak podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 lub art. 49f Prawa budowlanego. Z kolei argumentację skarżącej o rozpoczęciu prac budowlanych objętych pozwoleniem dopiero po 2002 r., tj. po nabyciu nieruchomości przez jej rodziców, należy uznać za spóźnioną, bowiem pojawiła się ona dopiero na etapie sądowoadministracyjnym.
Organ odwoławczy zauważył też, że z załączonego do skargi oświadczenia J. F. z 18 sierpnia 2005 r. nie wynika, żeby prace związane z rozbudową budynku zostały rozpoczęte dopiero po nabyciu nieruchomości, albowiem użyte sformułowanie "w stanie sprzed rozbudowy" nie jest określeniem precyzyjnym. Zdaniem organu odwoławczego przeczy temu też wskazana przez skarżącą we wniosku data zakończenia budowy w 2000 r. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy również stwierdził, że są one nieuzasadnione podkreślając, że organy zobowiązane są do należytego zbadania sprawy wyłącznie w granicach jej rozpoznania, a podniesiony zarzut dotyczy materii pozostającej poza ww. zakresem, bowiem procedura uproszczonego postępowania legalizacyjnego odnosi się wyłącznie do bezprawnego wybudowania obiektu budowlanego. Nie dotyczy ona natomiast inwestycji zrealizowanych w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, co organ powiatowy winien zbadać w ramach i granicach nowej sprawy administracyjnej. OWINB podkreślił, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się przy tym, iż z uwagi na okoliczności sprawy może nie być potrzeby nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i można poprzestać tylko na nałożeniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Końcowo, wskazując, że w niniejszej sprawie na dzień wydania postanowienia przez organ powiatowy decyzja o pozwoleniu na budowę i o jego przeniesieniu pozostawały w obrocie prawnym organ odwoławczy wyjaśnił też, że nawet wybudowanie budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie straciło swoja ważność, może stanowić "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego różny od budowy bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego). W tych tzw. innych przypadkach legalizacja następuje natomiast w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Przypomnienia li tylko wymaga, że sprawa prowadzona była z wniosku strony o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. [...]. W toku postępowania, o czym szerzej powyżej, organy orzekające w sprawie dokonały pełnych ustaleń co do powstania rozbudowanej części budynku w wyniku odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W badanej sprawie, co wymaga podkreślenia, doszło do rozbudowy obiektu z naruszeniem warunków pozwolenia (zob. pismo pełnomocnika z 4 lipca 2025 r.), co nie stanowi jednak podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej z art. 48 lub art. 49f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, w niezmienionym co do istoty brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji), przywoływanej także jako: Pb – jak zasadnie uznały organy orzekające w sprawie.
Jednocześnie przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że istota sporu i zarzutów podniesionych w skardze sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy możliwe jest prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f Pb, w stosunku do inwestycji, co do której stwierdzono, iż roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb). Przypomnienia także wymaga, co nie jest kontestowane, że decyzją z dnia 6 grudnia 2002 r., znak [...], przeniesiono na J. i J.1 F. pozwolenie na budowę udzielone - 16 listopada 2002 r., znak: [...], przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O., dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z szambem oraz przyłączami; wodociągowym i energetycznym napowietrznym n/n, na działce nr b k.m. [...], zlokalizowanych w K. przy ul. [...] – A. B. Inwestorem przedmiotowych robót budowlanych był nieżyjący już ojciec strony. W pierwotnym założeniu inwestycja miała polegać na niewielkiej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednak finalnie wykonana została znacznie większa jego rozbudowa. Organy orzekające w sprawie ustaliły, co w sprawie nie zostało skutecznie podważone, że na dzień wydania przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia, zarówno pozwolenie na budowę w postaci rozbudowy jak i decyzja o jego przeniesieniu pozostawały w obrocie prawnym. Nadto z całości zgromadzonego w sprawie materiału, w tym ze zdjęć lotniczych przekazanych przez Głównego Geodetę Kraju oraz z danych przestrzennych zawartych w serwisie www.geoportal.gov.pl, wynika, że do spornej rozbudowy obiektu budowlanego znajdującego się przy ul. [...] w K. doszło przed marcem 2003 r. Co więcej, na co zasadnie wskazywały organy, strona we wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego doprecyzowała, że datą zakończenia budowy był 10 czerwca 2000 r. Data ta koresponduje z przedziałem czasowym powstania spornej rozbudowy wynikającej ze zgromadzonych w sprawie dowodów, tj. zdjęć lotniczych oraz załączonej do wniosku mapy geodezyjnej datowanej na dzień 27 lutego 2003 r. W tych okolicznościach faktycznych trafnie uznały organy, że sporna budowa została zakończona na podstawie udzielonego w dniu 16 listopada 1998 r. pozwolenia na budowę, i była zakończona w okresie ostateczności i wykonalności tego pozwolenia, które następnie – co także istotne – w dacie jego obowiązywania zostało przeniesione w drodze decyzji wydanej w roku 2002 na nabywców nieruchomości – rodziców strony.
Tym samym powtórzenia wymaga, ż przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego określa art. 49 f ust. 1 Pb. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Równocześnie przypomnieć należy, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) ustawodawca - poprzez dodanie do ustawy przepisów art. 49f-49i Prawa budowlanego - wprowadził do systemu prawa szczególną regulację, umożliwiającą legalizację obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy tych obiektów upłynęło co najmniej 20 lat. W orzecznictwie wskazuje się, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Wprowadzony tryb ma za zadanie legalizację starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 Prawa budowlanego. Chodzi zatem o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa. Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia legalizacji w tym trybie jest, aby od zakończenia budowy obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat a przede wszystkim ma on zastosowanie wobec obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu do tego zgłoszenia – co w sprawie nie wystąpiło. Z kolei budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, ale tylko w zakresie dotyczącym tych odstępstw - co wynika ze wskazanego w motywach zaskarżonego wyroku orzeczenia NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1841/10. Tryb naprawczy (art. 50-51 Prawa budowlanego) uregulowany w ustawie Prawo budowlane z 1994 r., ma także zastosowanie do inwestycji wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę.
Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że uproszczone postępowanie legalizacyjne może zostać wszczęte jedynie w przypadku wzniesienia obiektu w sytuacji samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź dokonania stosownego zgłoszenia. W przypadku skarżącej taka sytuacja nie występuje. Będący jej własnością obiekt budowlany został wzniesiony legalnie, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zatem w rozstrzyganej sprawie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 61a k.p.a.
Sąd nie może zaakceptować argumentacji skargi sprowadzającej się do konkluzji, że de facto literalne czytanie przepisu art. 49f może prowadzić do przekonania, iż uproszczona procedura legalizacyjna w świetle Konstytucji RP jest krzywdząca dla efektów wszelkich samowoli budowlanych, które zostały popełnione w czasie, gdy obowiązywało uzyskane uprzednio pozwolenie na budowę. Przede wszystkim dostrzec należy, co pomija strona, że postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz postępowanie legalizacyjne to dwie odrębne procedury przewidziane prawem, których cel jest odmienny. Ustawodawca wprowadził szczególne rozwiązania w przypadku samowoli budowlanej i w żadnym przypadku nie narusza to konstytucyjnie chronionych praw skarżącej.
Strona skarżąca wadliwe odczytuje przy tym treść art. 49f ust. 1 Pb, całkowicie pomija jego brzmienie i cel, a także pomija adresatów unormowanej w niej sytuacji. Otóż bowiem znajduje on zastosowanie wyłącznie w sytuacji stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powyższe uzasadnia zatem twierdzenie, iż przesłanką wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest brak wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znajduje tryb określony w art. 50 i 51 Pb. Zatem też nie może mieć on zastosowania do postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Pb, gdyż oznaczałoby to rozszerzenie uproszczonej legalizacji dotyczącej samowoli budowlanych, o których mowa w art. 49f ust. 1, na roboty budowlane inne niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49f ust. 1 Pb.
W przedmiotowej sprawie podmiot realizujący rozbudowę miał wiedzę, że prowadzone przez niego roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, albowiem na ich prowadzenie nie miał ani pozwolenia ani też nie dokonał ich zgłoszenia. Tym samym prowadził rozbudowę obiektu, chociaż wiedział, że inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W okolicznościach przedmiotowej prawy przyznać należy rację orzekającym w sprawie organom, że realizacja rozbudowy przedmiotowego obiektu miała miejsce na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Brak jest zatem podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie.
Mając na uwadze zarysowany w sprawie spór dostrzec także przyjdzie, że był on przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Stanowisko tam wyrażone, jako stanowiące ugruntowaną linię z przedmiotu tożsamego jak w niniejszym postępowaniu, skład orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje, stąd odwoła się do zasadniczych motywów w nich podniesionych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 789/23, w którym stwierdzono, że należy odróżnić postępowanie legalizacyjne od postępowania naprawczego. Procedura zawarta w art. 49f Pb dotyczy postępowania legalizacyjnego, a więc sytuacji gdy doszło do budowy (odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Pb). Natomiast postępowanie naprawcze, które regulują przepisy art. 50-51 Pb, dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Pb, co wprost wynika z aktualnego brzmienia art. 50 ust. 1 Pb.
Sąd kasatoryjny zasadnie podkreślił, że jeżeli w trakcie budowy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to doprowadzenie takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wymagało postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego. W przedmiotowej sprawie – co wymaga powtórzenia inwestor dopuścił się istotnych odstępstw względem decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy oczywistym było, że w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych nie mógł znaleźć zastosowania tryb określone w art. 49f Pb. Mając na uwadze, że z przepisów Prawa budowlanego wynika wprost, że prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie jest dopuszczalne w stosunku do robót budowlanych objętych hipotezą art. 50-51 Pb, uzasadnione było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy tak zebranym materiale dowodowym chybione są zarzuty skarżącej naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., która nie wskazuje jakie dowody nie zostały przeprowadzone a te zgromadzone w sprawie zostały niewłaściwie ocenione, twierdzenia w tym zakresie nie znajdują oparcia w pozyskanym materiale dowodowym. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów – co w sprawie orzekające organy zrealizowały prawidłowo. Ocena ich została oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organy dokonały oceny mocy i wiarygodności dowodów i na ich tle, dokonały ustaleń, które właściwie przypisały pod zastosowane normy prawa materialnego z zachowaniem reguł prawa procesowego. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego w badanej sprawie została przeprowadzona przez organ z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.