I SA/Op 645/24

I SA/Op 645/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1762
art. 30 ust. 1, ust. 6, art. 91c ust. 1
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1465
art. 80, art. 84
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 171
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwalę Rady Gminy Skarbimierz z dnia 26 listopada 2021 r., Nr XXV/200/2021 w przedmiocie zmiany regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 1 ust. 1 mocą, którego zmieniono unormowany w zatytułowanym jako "Rozdział 2 Dodatek motywacyjny" § 4 ust. 6 uchwały Rady Gminy Skarbimierz z 16 grudnia 2019 r., Nr XI/88/2019.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), działającego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.), dalej: u.s.g., jest uchwała Nr XXV/200/2021 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XI/88/2019 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 16 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli, dalej również jako "uchwała".
Zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w zakresie fragmentu § 1 pkt 1 obejmującego słowa: "W przypadku długotrwałej nieobecności (powyżej 14 dni) dodatek motywacyjny jest proporcjonalnie zmniejszani, które dotyczą nadania nowego brzmienia przepisowi § 4 uchwały Nr XI/88/2019 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 16 grudnia 2019 r. z powodu istotnego naruszenia prawa".
Wniesienie skargi poprzedził następujący stan faktyczny i prawny.
Rada Gminy Skarbimierz (dalej: rada, organ stanowiący) na sesji w dniu 26 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn.zm.), art. 30 ust. 6 i 6a, art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.), dalej KN lub Karta oraz Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prace w dniu wolnym od pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.), dalej także: Rozporządzenie, podjęła zaskarżoną uchwałę. Jej mocą Rada dokonała zmiany własnej uchwały Nr XI/88/2019 z dnia 16 grudnia 2019 r. m.in. poprzez nadanie nowego brzmienia § 4 w Rozdziale 2 o następującej treści: "§ 4.1. W zależności od jakości pracy, w tym spełnienie ogólnych oraz szczegółowych warunków, o których mowa w § 6 rozporządzenia oraz niniejszym regulaminie: nauczycielowi, nauczycielowi, któremu powierzono inne stanowisko kierownicze, wicedyrektorowi oraz dyrektorowi zatrudnionym w Gminnym Zespole Szkół przyznaje się dodatek motywacyjny; 2. Ustala się stawkę dodatku motywacyjnego dla nauczyciela w wysokości do 500 zł głównie za zajęcia realizowane z dziećmi oraz inne dodatkowe zajęcia środowiskowe; 3. Dodatek motywacyjny może wynosić powyżej 500 zł na wniosek dyrektora Zespołu w uzgodnieniu z organem prowadzącym; 4. Ustala się dodatek motywacyjny nauczycielowi, któremu powierzono inne stanowiska kierownicze i wicedyrektorowi w wysokości od 10% do 30% wynagrodzenia zasadniczego; 5. Dodatek motywacyjny dla dyrektora ustala się w wysokości od 10% do 50% wynagrodzenia zasadniczego; 6. W przypadku długotrwałej nieobecności (powyżej 14 dni) dodatek motywacyjny jest proporcjonalnie zmniejszany".
Organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały Nr XXV/200/2021 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 26 listopada 2021 r. w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g., jednakże w późniejszym czasie dostrzegając jej wadliwość – jak wskazano na wstępie – zaskarżył ja do tut. Sądu. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała narusza art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, stanowiący, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a; 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3; 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.
Wojewoda wskazał, że w przypadku składników wynagrodzenia nauczycieli, takich jak dodatek motywacyjny, za wysługę lat, funkcyjny oraz za warunki pracy, upoważnienie do dookreślenia przepisów ustawy - zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty nauczyciela - dotyczy wyłącznie takich kwestii jak określenie wysokości stawek tych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania. Natomiast "szczegółowe warunki przyznawania" tych dodatków winny zostać dookreślone z uwzględnieniem ogólnych warunków zawartych w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy.
Zdaniem organu nadzoru uregulowanie przez Radę kwestii dotyczących zmniejszenia (proporcjonalnego pozbawienia) dodatku motywacyjnego wykracza poza ramy ustanowione przez ustawodawcę i jako takie powinno zostać uznane za podjęte bez podstawy prawnej. W jego ocenie norma kompetencyjna zawarta w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN nie upoważniła organu prowadzącego do określania zasad "zmniejszania" (a w istocie proporcjonalnego pozbawiania) dodatku motywacyjnego, stanowiącego - w razie jego przyznania - składnik wynagrodzenia nauczyciela. Dodatki bowiem, o ile zostały przyznane, stanowią integralną część wynagrodzenia nauczyciela i przysługują nauczycielowi wraz z wynagrodzeniem zasadniczym. Rada nie posiada kompetencji do dookreślania tych regulacji.
Zdaniem Wojewody normując zasady zmniejszania dodatku motywacyjnego w związku z długotrwałą nieobecnością (powyżej 14 dni) w pracy Rada wkroczyła w materię normowaną w art. 80 zdanie drugie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2023 r. poz. 1465), zwanej dalej k.p., który stanowi m.in., że za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią (przepis ten znajduje zastosowanie z uwagi na art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela). Ponadto Wojewoda zaznaczył, że § 4 ust. 6 w brzmieniu nadanym § 1 pkt 1 skarżonej uchwały zmieniającej nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie, ponieważ ani przepisy ustawy Karta Nauczyciela, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przewidują takiej możliwości. Uregulowanie to jest również sprzeczne z art. 42 § 1 w związku z art. 29 § 1 k.p. Organ nadzoru podniósł, że przyznany dodatek motywacyjny jest składnikiem wynagrodzenia i staje się istotnym elementem umowy o pracę. Zmiany wynagrodzenia na niekorzyść pracownika wymagają wypowiedzenia warunków płacy. Jego zdaniem oznacza to, że do wprowadzania postanowień mniej korzystnych dla pracownika wymagane jest wypowiedzenie zmieniające (art. 42 k.p.). Jednocześnie podkreślił, że w delegacji ustawowej, określonej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków nie mieści się kompetencja do określania warunków zmniejszania bądź też utraty lub nieprzyznawania tych elementów wynagrodzenia. Na potwierdzenie tego stanowiska Wojewoda przytoczył wyroki sądów administracyjnych, w tym: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 180/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 176/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1146/17 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Zaznaczył przy tym, że mocą art. 30 ust. 2 KN wysokość dodatku motywacyjnego zależy wyłącznie od jakości świadczonej pracy i wykonania dodatkowych zadań lub zajęć.
Tym samym w ocenie Wojewody organ stanowiący Gminy Skarbimierz nie ma prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Regulamin – jak dodał – ma charakter przepisu wykonawczego i musi bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w tym m.in. wynikających z art. 94 Konstytucji RP i art. 9 k.p. Chodzi w szczególności o ustanawianie aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a odnośnie do unormowań z zakresu prawa pracy - dodatkowo o rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Następnie organ nadzoru zacytował fragment wyroku NSA z 3 czerwca 2002 r., w którym stwierdzono, że "(...)Regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia oraz dodatków mieszkaniowych nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczyciela niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące", tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 687/02.
W odpowiedzi na skargę Gmina Skarbimierz (dalej także: Gmina) wniosła o jej oddalenie. W motywach takiego uznania wskazała, że "szczegółowe warunki przyznawania" jest pojęciem bardzo szerokim, co oczywiście nie oznacza, iż można w ramach tej regulacji uregulować wszystko. Niemniej określenie przez Radę, iż dodatek motywacyjny nie zostanie przyznany, jeśli nieobecność trwa dłużej niż 14 dni jest w pełni uzasadniony i mieści się w warunkach jego przyznawania. Zdaniem autora odpowiedzi sam zarzut, że jest to swego rodzaju określenie warunków pozbawienia takiego dodatku jest wadliwy. Każde ustalenie warunku jest ograniczeniem w jego przyznaniu; a tym samym – jak uznał – sposób redakcji postanowień, to "o oczywista gra słów, nie zmieniająca prawa. Można bowiem byłoby inaczej warunek ów sformułować, i wpisać, iż warunkiem przyznania dodatku jest świadczenie pracy co najmniej 16 dni w danym miesiącu. Skutek prawny byłby tożsamy, a sformułowanie jednak inne". Stąd – w ocenie odpowiadającego na skargę – skarga winna został oddalona, jako bezzasadnie wniesiona.
Niezależnie od powyższego, wskazał na wadliwość formalną złożonej skargi, co w jego opinii czyni ją na tyle wadliwą, iż nie podlegającą merytorycznemu rozpatrzeniu (tylko odrzuceniu). Jego zdaniem organem nadzoru jest Wojewoda a art. 19 ustawy o wojewodzie nie może stanowić podstawy do cedowania tych uprawnień na pracowników, mimo akceptacji takiego działania sądów administracyjnych oraz doktryny. Nadto, pełnomocnictwo nie zostało przyjęte przez pełnomocnika, nie zostało podpisane, oraz jego treść wskazuje na podpisywanie skarg, a nie ich składanie (wnoszenie).
Podsumowując uznał autor odpowiedzi, że zaskarżona uchwała nie reguluje (nie rozszerza ani nie ogranicza) uprawnień i obowiązków radnych powiatowych, wynikających wprost z ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Tym samym powtórzenia wymaga, że mocą art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przy czym mocą art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Równocześnie zaznaczenia wymaga, że mocą art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 09 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10). Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu trafione są sformułowane zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie. Sąd w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w ich przedmiocie przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu, Wojewoda w sposób właściwy, bo zgodny z intencją ustawodawcy, zinterpretował, a następnie wskazał w skardze, przytoczone w niej przepisy, które zostały naruszone w objętej skargą uchwale.
Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga, zawarta została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda, który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Tym samym przyjdzie także stwierdzić, że wojewoda, działając jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym może wnieść skargę na każdą uchwałę organu samorządu terytorialnego, bez względu na to, czy została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też w innej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05, publ. NZS z 2006 r., nr 4, poz. 80 i z 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 343/13). Środkami sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest zarówno uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich stosowanie uwarunkowane jest wyłącznie terminem, jak wskazano powyżej.
Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Na zakończenie tych wywodów, z uwagi na zarzuty Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, podkreślenia wymaga, że system nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego został określony w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozwinięty w ustawach ustrojowych regulujących funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem). Nadzór ten wykonywany jest przez prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Podstawowym organem administracji publicznej zobligowanym do sprawowania nadzoru nad stanowieniem prawa przez organy j.s.t. jest wojewoda. Nadzór wojewody nad działalnością j.s.t. wykonywany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego określają przesłanki ingerencji nadzorczej wojewody oraz możliwe do zastosowania środki nadzoru. Art. 171 Konstytucji wyznacza podstawowe zręby tego nadzoru, o których następnie stanowią ustawy samorządowe w oddzielnych rozdziałach poświęconych nadzorowi oraz wiele ustaw z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Nadzór nad samorządem terytorialnym z jednej strony jest przejawem ograniczenia jego samodzielności oraz powiązania wszystkich organów władzy publicznej w jeden organizm państwowy. Z drugiej strony nadzór chroni samorząd terytorialny przed niezgodną z prawem ingerencją ze strony państwa i jest istotnym elementem składowym pojmowania decentralizacji władzy publicznej. W doktrynie od lat podnosi się, że ilekroć państwo przyznaje komukolwiek cząstkę władzy, tylekroć zastrzega sobie prawo nadzoru nad sposobem jej wykonywania (S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, s. 75).
Wojewoda jest konstytucyjnym organem państwa zarówno art. 152 Konstytucji RP, jak i art. 171 ust. 2 Konstytucji RP determinują pozycję normatywną tego organu oraz tworzą podstawy dla określenia pozycji wojewody w ustawach zwykłych. Wojewoda działa w sferze politycznej, jako przedstawiciel Rady Ministrów, natomiast jako organ nadzoru realizuje swoje kompetencje, kierując się kryterium legalności. Wojewoda wypełnia również funkcję organu administracji publicznej, którego jednym z zadań jest rozstrzyganie o prawach i obowiązkach podmiotów administracyjnych. Jeżeli zaś chodzi o kryterium nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, to zarówno Konstytucja RP, jak i samorządowe ustawy ustrojowe przyjmują jako jedyne kryterium legalności (zgodności z prawem) – co w sprawie właściwie jak wskazano powyżej zrealizował skarżący Wojewoda. Prawidłowo także udzielił upoważnienia 12 marca 2024 r. do podpisywania m.in. skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.
Odnosząc się do istoty sporu, na wstępie rozważań, przyjdzie zauważyć, że Wojewoda w trafny sposób zarzucił uchwale rażące naruszenie prawa, a to m.in. art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, stanowiącego, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.
Zdaniem Sądu przy takiej konstrukcji normy związanej zawartej w art. 30 ust. 1 "określa w drodze regulaminu" – po pierwsze: wysokość stawek dodatków (pkt 1), po drugie: szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw (pkt 2), po trzecie: wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia (pkt 3) – ustawodawca wyróżnił obowiązki organu i towarzyszące im czynności wykonawcze w pkt 1 stanowiąc o określeniu wysokości stawek, w pkt 2 szczegółowych warunkach obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw, a w pkt 3 wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5.
Tym samym ustawodawca odróżnił warunki obliczania wskazanych elementów czy składników wynagrodzenia (por. pkt 2) od warunków wypłacania ustanawiając dla organu prowadzącego szkołę podstawę do ich określenia w regulaminie.
Ustawodawca wyróżnił także wysokość stawek oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy pozostawiając ich określenie organowi prowadzącemu szkołę.
Zatem nie ma racji Gmina zarzucając zarówno brak legitymacji Wojewody do kontroli zaskarżonego skargą aktu jak i wadliwość dokonanej przez niego wyrażonej w niej oceny jego legalności. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 30 Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczycieli składa się z:
a) wynagrodzenia zasadniczego;
b) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy oraz za warunki pracy;
c) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw;
d) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia na start i dodatku wiejskiego.
Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że przepisy Karty Nauczyciela rozróżniają dwa rodzaje nagród: nagrodę jubileuszową oraz nagrodę ze specjalnego funduszu nagród. Uznanie nagród dla nauczycieli za ustawowy składnik wynagrodzenia oznacza, że nie można w szkołach publicznych wprowadzić przykładowo premii za frekwencję w pracy (brak nieobecności związanych ze zwolnieniami lekarskimi) lub premii uznaniowej (przykładowo za prowadzenie procesu rekrutacji do szkoły czy przedszkola). Kolejnym skutkiem uznania nagród za składniki wynagrodzenia jest stosowanie do nagród przepisu art. 84 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, zgodnie z którym pracownik nie może zrzec się prawa do wynagrodzenia ani przenieść tego prawa na inną osobę. Powyższe oznacza, że nauczyciel nie może się zrzec prawa do nagrody.
Zdaniem składu orzekającego w zakwestionowanej przez Wojewodę regulacji pkt 6 regulaminu nie wynika ani wysokość ani nie są określone warunki wypłacania dodatku motywacyjnego (czy też składników określonych w art. 30 ust 6 Karty). Ponieważ są to obligatoryjne składniki wynagrodzenia nauczyciela to ustalenie wysokości i warunków wypłacania dodatku motywacyjnego, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy powinno być czytelne. Każda osoba uprawniona do tych świadczeń powinna z regulaminy poznać nie tylko ich wysokość ale także warunki ich wypłacania, a nie – jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale – zasady de facto ich obliczania "potrącania". Zdaniem Sądu takie postanowienie regulaminu jak określone w zaskarżonym akcie odnośnie do § 4 pkt 6 jest nie tylko nieczytelne, ale powoduje również, że faktycznie organ prowadzący szkołę przypisał sobie kompetencje do określenia zasad potrącania dodatku motywacyjnego a nie wypełnił ustawowej powinności określenia jego wysokości i warunków jego wypłacania. Przyjęta regulacja nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi istotne naruszenie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Przepis ten przyznaje wyłączną kompetencję do określenia regulaminu wynagrodzenia nauczycieli organowi prowadzącemu szkołę. Kompetencję tę, zgodnie z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela, wykonuje rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa. Zatem do wyłącznej kompetencji tych organów należy ustalenie wysokości i szczegółowych warunków przyznawania m.in. dodatku funkcyjnego czy nagród. Uwagi te są istotne albowiem kryteria przyznawania nagród powinny być sprecyzowane w uchwale organu prowadzącego. Kryteria te powinny odnosić się wyłącznie do pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej nauczyciela. W uchwale nie mogą więc znaleźć się kryteria niezwiązane ściśle z czynnościami służbowymi nauczyciela, czy "potrącania" dodatku motywacyjnego. Zatem organ przyznał dodatek określonej wysokości a następnie dokonał jego "proporcjonalnego zmniejszenia".
Ponadto, zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych dochody oraz przychody - stanowią prognozy ich wielkości (pkt 1) wydatki oraz łączne rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit (pkt 2). Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że to uchwała budżetowa oraz plany finansowe jednostki sektora finansów publicznych określają kwoty wydatków w danym roku budżetowym, w tym z tytułu wypłaty wynagrodzeń nauczycielom. Ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do narzucenia kierownikom poszczególnych jednostek, w tym dyrektorom szkół w Regulaminie wynagradzania nauczycieli, sposobu rozdysponowania środków na ten cel. Tożsame stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II SAIOI 7/23.
Kwestionowane postanowienia uchwały, nie stanowią ani o wysokości ani o warunkach wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4 Karty. Nie można zatem uznać, że prawodawca lokalny działał w ramach upoważnienia ustawowego.
Wykonanie normy ustawowej przez organ prowadzący szkołę jest poddane kontroli sprawowanej przez Wojewodę. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Realizując normy kompetencyjne, upoważnione organy muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym.
Zbieżne w tym względzie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 329/14, konkludując, że treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, stanowiąca upoważnienie do ustalenia stosownych regulaminów przez radę gminy, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jasno wskazuje, że rada gminy (będąca organem prowadzącym szkołę) określa wysokość stawek dodatków oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się jednak uprawnienie do określania przez radę gminy także jakichkolwiek warunków utraty tych składników wynagrodzenia, bądź też nieprzyznawania dodatków czy nagród lub dokonywania z nich "potrąceń". Należy bowiem pamiętać, że skoro uchwała rady gminy, wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, stanowi konstytucyjnie określone źródło obowiązującego prawa, jako akt prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), to zakres normatywnej treści tego aktu nie może w jakikolwiek sposób wykraczać poza ustawowo określony zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania przez radę gminy, nawet w przypadku, gdy jakiekolwiek treści uchwały rady gminy nie pozostają w sprzeczności z normami ustawowymi. Dla skuteczności obowiązywania aktu prawa miejscowego nie jest jednak wystarczające ustalenie braku jego sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, lecz wykazanie, że treść tego aktu mieści się w granicach ustawowego upoważnienia. Zakres treści przekazanych przez ustawodawcę do unormowania przez prawodawcę nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej, skoro normotwórcze uprawnienie do wydawania aktu jest wynikiem woli ustawodawcy wyrażanej każdorazowo w ustawie, nie zaś samodzielnym uprawnieniem organu mającego wydać taki akt (por. wyrok NSA z 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 180/09, wyrok WSA w Olsztynie z 13 maja 2014r., sygn. akt. II SA/Ol 329/14; wyrok WSA w Łodzi z 4 sierpnia 2020r., sygn. akt III SA/Łd 135/20).
Organ prowadzący szkołę nie może zatem stanowić regulacji dotyczących "proporcjonalnych potrąceń" de facto składników wynagrodzenia. W kompetencji art. 30 ust. 6 nie mieści się uprawnienie do określenia takich potrąceń, a takowe – jak uczynił to organ stanowiący w zaskarżonej uchwale – nie stanowią ani o wysokości ani o warunkach wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4 (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 494/08).
Powtórzenia wymaga, w ramach podsumowania, że w przypadku składników wynagrodzenia nauczycieli, takich jak dodatek motywacyjny, za wysługę lat, funkcyjny oraz za warunki pracy, upoważnienie do dookreślenia przepisów ustawy - zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela - dotyczy wyłącznie takich kwestii jak określenie wysokości stawek tych dodatków oraz szczegółowych warunków ich przyznawania. Natomiast "szczegółowe warunki przyznawania" tych dodatków winny zostać dookreślone z uwzględnieniem ogólnych warunków zawartych w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagradzania zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Uregulowanie przez organ stanowiący Gminy kwestii dotyczących zmniejszenia (proporcjonalnego pozbawienia) dodatku motywacyjnego wykracza poza ramy ustanowione przez ustawodawcę i jako takie powinno zostać uznane za podjęte bez podstawy prawnej. W jego ocenie norma kompetencyjna zawarta w art. 30 ust. 6 pkt 1 KN nie upoważniła organu prowadzącego do określania zasad "zmniejszania" (a w istocie proporcjonalnego pozbawiania) dodatku motywacyjnego, stanowiącego - w razie jego przyznania - składnik wynagrodzenia nauczyciela. Dodatki bowiem, o ile zostały przyznane, stanowią integralną część wynagrodzenia nauczyciela i przysługują nauczycielowi wraz z wynagrodzeniem zasadniczym. Rada nie posiada kompetencji do dookreślania tych regulacji. Rację ma Wojewoda, że normując zasady zmniejszania dodatku motywacyjnego w związku z długotrwałą nieobecnością (powyżej 14 dni) w pracy Rada wkroczyła w materię normowaną w art. 80 zdanie drugie ustawy Kodeks pracy, który znajduje zastosowanie z uwagi na art. 91 c ust. 1 Karty Nauczyciela. Tym samym § 4 ust. 6 w brzmieniu nadanym § 4 pkt 6 skarżonej uchwały zmieniającej nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie, ponieważ ani przepisy Karty Nauczyciela, ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie stanowią podstawy do "proporcjonalnego zmniejszania" dodatku motywacyjnego.
Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.