I SA/OP 639/24

I SA/Op 639/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 77 par 1, art. 86, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 maja 2024 r., nr IN.II.7581.19.2024.KWO w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kluczborskiego z dnia 3 kwietnia 2024 r., nr GG-GN.6852.9.2023.MU , 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego H. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ odwoławczy] z 29 maja 2024 r., nr IN.II.7581.19.2024.KWO, wydana po rozpatrzeniu odwołania H. S. [dalej: skarżący, strona, właściciel], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kluczborskiego [dalej: Starosta, organ I instancji] z 3 kwietnia 2024 r. nr GG-GN.6852.9.2023.MU o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr a i nr b, obręb B., gmina K., stanowiącej własność H. S., poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń służących do dystrybucji gazów w ramach realizacji zadania inwestycyjnego pn. "[...]".
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 27 lipca 2023 r. E. sp. z o.o. w M. [dalej: inwestor] wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr a i nr b, obręb B., stanowiącej własność skarżącego, w celu wykonania czynności związanych z budową gazociągu wysokiego ciśnienia w ramach realizacji zadania inwestycyjnego pn. "[...]".
Starosta decyzją z 2 października 2023 r. ograniczył sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości zgodnie z wnioskiem inwestora. Od decyzji Starosty odwołanie złożył właściciel. Wojewoda decyzją z 31 stycznia 2024 r. uchylił w całości decyzję Starosty Kluczborskiego z 2 października 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Starosta, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wydał 3 kwietnia 2024 r. decyzję, którą ograniczył sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z wnioskiem inwestora.
Ograniczenie sposobu korzystania z działki nr a polega na:
- udostępnieniu części działki nr a, powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (ograniczenie czasowe) wynosi 852 m2 zajęte jako powierzchnia placu montażowo-komunikacyjnego niezbędnego do wykonania prac związanych z budową gazociągu zastępującego gazociąg istniejący;
- umieszczeniu na terenie działki a odcinka sieci gazowej o długości 38 m;
- utworzeniu strefy kontrolowanej gazociągu (ograniczenie stałe) o powierzchni 227,5 m2, szerokości 6 m (po 3 m na stronę od osi gazociągu).
Natomiast ograniczenie sposobu korzystania z działki nr b polega na:
- udostępnieniu części działki nr b, powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (ograniczenie czasowe) wynosi 712 m2 zajętych jako powierzchnia placu montażowo-komunikacyjnego niezbędnego do wykonania prac związanych z budową gazociągu zastępującego gazociąg istniejący;
- umieszczeniu na terenie działki b odcinka sieci gazowej o długości 38 m;
- utworzeniu strefy kontrolowanej gazociągu (ograniczenie stałe) o powierzchni 227 m2, szerokości 6 m (po 3 m na stronę od osi gazociągu).
Trasa projektowanego gazociągu, powierzchnia strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu oraz powierzchnia placu montażowo-komunikacyjnego zajętego czasowo na potrzeby realizacji robót, zostały przedstawione na załącznikach graficznych stanowiących integralną część decyzji.
Od decyzji Starosty z 3 kwietnia 2024 r. ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości odwołanie złożył właściciel. Wojewoda wydał 29 maja 2024 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) [dalej: ugn]. Ograniczenie przez Starostę sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia na jej zajęcie podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne, zostało uzależnione od spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić w związku z realizacją celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Z istoty omawianej decyzji, która jest rodzajem wywłaszczenia wynika, że istotne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przez wydający tę decyzję organ administracji, zarówno przebiegu inwestycji przez nieruchomość, jak również zakresu dokonanego przez organ ograniczenia właściciela w jego prawie korzystania z nieruchomości. Inwestycja polegająca na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia ma status inwestycji celu publicznego, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ugn (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14).
Dalej organ odwoławczy ustalił, że budowa istotnego w sprawie gazociągu jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn, a wymienione wyżej działki zostały objęte decyzją Burmistrza K. z 27 lutego 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki: nr a i nr b inwestor przeprowadził z właścicielem rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, jednakże rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że inwestor prowadził negocjacje mające na celu podpisanie umowy służebności przesyłu z właścicielem nieruchomości. Właściciel nieruchomości zaproponował rozwiązanie sporu w drodze ustanowienia służebności przesyłu oraz wypłaty odszkodowania, na co inwestor się nie zgodził i przestawił swoją ofertę, która nie została zaakceptowana przez właściciela. W rezultacie do zawarcia porozumienia nie doszło. Strony postawiły sobie bowiem takie warunki, których nie chciały zaakceptować i dlatego nie zawarły umowy, na podstawie której inwestor uzyskałby dostęp do nieruchomości.
Na opisaną wyżej decyzję właściciel wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 124 ust. 3 ugn, poprzez przeprowadzenie przez inwestora rokowań jedynie dla pozoru;
b) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa] oraz art. 86 kpa, poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji, nieprzesłuchanie skarżącego, pomimo iż jego stanowisko w postępowaniu nie zostało przez organ jednoznacznie wyjaśnione, a także art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu dowodów, na których organ oparł się wydając decyzję oraz niewskazanie w uzasadnieniu analizy najmniejszej uciążliwości planowanej inwestycji dla właściciela nieruchomości;
2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 oraz ust. 1a ugn i uznanie, że zachodzą ustawowe przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej należącej do strony, a także uznanie, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona argumentowała, że w związku z inwestycją dotyczącą przebudowy gazociągu przedstawiciel inwestora udał się na spotkanie z właścicielem w celu przeprowadzenia rokowań. Z tej czynności sporządzono notatkę służbową, z której wynika, że właściciel zaproponował rozwiązanie sporu w drodze instytucji prawa cywilnego, tj. ustanowienia służebności przesyłu oraz odszkodowania w kwocie 13.000 zł, na co przedstawiciel inwestora nie wyraził zgody przedstawiając swoją ofertę opiewającą na kwotę 1.800 zł i zakończył negocjacje. Skarżący zaznaczył, że nie sprzeciwia się powstaniu nowej inwestycji, jednak w związku z przebudową gazociągu żądał rozpoczęcia rozmów na temat ewentualnego odszkodowania za straty jakie poniesie z tytułu przebudowy gazociągu. Działki, na których przebiegać ma inwestycja są gruntami ornymi na których zasiane jest zboże. Działki są wydzierżawione przez właściciela i z tego tytułu od dzierżawcy otrzymuje stosowną zapłatę. W związku z przebudową gazociągu uprawa przez pewien czas nie będzie możliwa, a przywrócenie gruntu do stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji będzie trwało długi czas, w związku z czym właściciel działek poniesie niepowetowaną stratę. W ocenie strony, zaproponowana przez inwestora kwota odszkodowania na czas przebudowy gazociągu jedynie w niewielkiej części zrekompensowałaby straty poniesione przez skarżącego.
W ocenie strony rokowania, które przeprowadził inwestor ze skarżącym były wyłącznie pozorne i w rzeczywistości były fikcją. Inwestor nawet nie rozpoczął rokowań ze skarżącym, który przedstawił swoją propozycję. Inwestor od samego początku nastawiony był na przedstawienie swojej propozycji, która z góry była skazana na niepowodzenie. Inwestor doskonale wiedząc, że jego propozycja nie zostanie przyjęta, otworzył sobie drogę do wnioskowania do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należącej do skarżącego. Zdaniem skarżącego, w wyniku przeprowadzonych rokowań powinna być zawarta umowa o udostępnienie nieruchomości w celu zrealizowania określonej inwestycji, w której to umowie powinny znaleźć się wszystkie warunki dotyczące rozmiaru i terminu zajęcia nieruchomości oraz rozliczeń odszkodowawczych związanych z realizacją tej umowy. Bezskuteczność przeprowadzonych rokowań powinna być stwierdzona na piśmie, w formie protokołu podpisanego przez strony uczestniczące w rokowaniach, a w przypadku odmowy podpisania takiego protokołu – przez podmiot, którego prawo ma być ograniczone, fakt ten powinien być stwierdzony w protokole. Rokowania te powinny być rzeczowe i pozbawione pozorności, natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy powinny pozostawać poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.
Na rozprawie przed Sądem stawił się pełnomocnik skarżącego, który podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Zaznaczył, że strona zmierzała do ugodowego załatwienia sprawy, jednak inwestor nie rozważył nawet zaproponowanych warunków zawarcia porozumienia. Zaproponowana przez inwestora kwota w ogóle nie uwzględnia strat, które poniesie skarżący w związku z prowadzoną inwestycją. Z informacji, które posiadał pełnomocnik wynika, że planowane roboty nie zostały rozpoczęte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd wskazuje, że celem publicznym w rozumieniu ugn jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 ugn).
Zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 124 ust. 1a ugn).
Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (art. 124 ust. 2 ugn).
Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio (art. 124 ust. 3 ugn).
Na gruncie art. 124 ust. 3 ugn ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w ich wyniku dojdzie do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok NSA z 21 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 496/21). Przepis art. 124 ust. 3 ugn nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor (wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2091/22). Warunkiem wydania decyzji jest brak zgody, a w konsekwencji brak zawarcia umowy umożliwiającej realizację celu publicznego. Ustawodawca nie przewidział żadnych warunków formalnych dla prowadzenia rokowań w sprawie uzyskania zgody, nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań, mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Skoro przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 ugn konieczne jest przeprowadzenie rokowań, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości inwestor może zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 ugn, o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn stałoby się bezprzedmiotowe. Odmowa zawarcia takiej umowy natomiast stanowi wyraz braku woli właściciela dobrowolnego udostępnienia nieruchomości dla realizacji celu publicznego (wyrok NSA z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2002/22).
Dla uznania, że rokowania odbyły się istotna jest ich formalna poprawność. Tylko prawidłowa ocena poprawności formalnej rokowań pozwala uznać, że ta część stanu faktycznego rozpoznawanej przez organy sprawy została ustalona prawidłowo. Jeżeli rokowania od strony formalnej przebiegały nieprawidłowo, wówczas nie można uznać, że się odbyły, a w konsekwencji, że został spełniony jeden z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn. Przedmiotem rokowań jest ustalenie wszystkich istotnych elementów przyszłej umowy w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością. Jednym z tych istotnych elementów jest niewątpliwie wysokość wynagrodzenia lub odszkodowania, które inwestor zobowiązuje się wypłacić właścicielowi nieruchomości. Jeżeli zatem w zamyśle docelowo rokowania mają lub mogą się zakończyć osiągnięciem porozumienia także w zakresie wysokości wynagrodzenia lub odszkodowania, a wynik tych negocjacji jest dla inwestora wiążący, to po jego stronie już w momencie osiągnięcia konsensusu powstaje zobowiązanie, to jest dochodzi do zaciągnięcia zobowiązania (wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 2176/22).
Nie jest rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 ugn. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21).
Sąd rozpoznający sprawę akceptuje powyższą wykładnię prawa i w związku z tym uznaje, że wytycza ona kierunek analizy sprawy.
Nie jest w sprawie wątpliwe ani sporne, że inwestycja polegająca na przebudowie gazociągu jest inwestycją celu publicznego. Trafnie też stwierdził organ odwoławczy, że pomiędzy inwestorem a właścicielem zostały przeprowadzone rokowania oraz że rokowania te nie zakończyły się zawarciem porozumienia. Słusznie jednak skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie poddały wystarczającej analizie przedłożonej im dokumentacji prowadzonych rokowań, ani też nie omówiły tych dowodów w uzasadnieniach decyzji. Szczegółowe bowiem zapoznanie się z tymi dowodami wskazuje, że treść oferty złożonej właścicielowi przez inwestora nie jest zgodna z późniejszym żądaniem inwestora w przedmiocie ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy inwestor pismami z 17 maja 2022 r., 2 listopada 2022 r., 14 kwietnia 2023 r., zwracał się do właściciela o wyrażenie zgody na udostępnienie części nieruchomości w celu wykonania robót budowalnych w związku z przebudową gazociągu oraz o zawarcie pisemnego porozumienia. W notatce z 6 czerwca 2022 r. zapisano, że właściciel warunkuje zgodę ustanowieniem służebności przesyłu oraz wypłatą odszkodowania w kwocie 13.000 zł. Inwestor przekazał też skarżącemu operat szacunkowy z 10 września 2022 r. określający wartość służebności przesyłu obciążającej istotną w sprawie nieruchomość.
W piśmie z 17 kwietnia 2023 r., zawierającym ostateczną propozycję inwestora wskazano, że prace budowlane realizowane w ramach przedmiotowego zadania polegać będą na budowie nowego odcinka sieci gazowej, który po wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji zastąpi gazociąg istniejący, przeznaczony do przebudowy z uwagi na niewystarczające parametry techniczne. Projekt zakłada budowę nowego odcinka sieci gazowej metodą wykopu otwartego, równolegle do trasy gazociągu istniejącego z zachowaniem bezpiecznej odległości od czynnej w trakcie prowadzenia prac sieci gazowej. Z uwagi na konieczność zapewnienia ciągłości dostaw gazu do odbiorców indywidualnych oraz przemysłowych nie jest możliwa budowa nowego fragmentu sieci gazowej w śladzie gazociągu istniejącego.
Natomiast z tekście "Porozumienia" stanowiącym załącznik do tego pisma zawarto w § 2 postanowienia, że partner wyraża zgodę na przebudowę, utrzymywanie w należytym stanie technicznym i późniejszą eksploatację przez inwestora na nieruchomości wskazanej w § 1.2 sieci gazowej wraz z niezbędną infrastrukturą. Zgoda ta oznacza możliwość dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w zakresie wskazanym w tym paragrafie. Partner wyraża zgodę na zajęcie pasa o szerokości około 16 m na czas przebudowy gazociągu. Partner w odległości 3 m od osi wybudowanego gazociągu nie będzie wykonywał jakichkolwiek robót ziemnych (o charakterze budowlanym), a także nie będzie sadził drzew głębokokorzeniowych. Ponadto partner powstrzyma się od wszelkich działań mogących naruszyć istniejącą sieć lub jej zagrozić.
Ponadto w § 3 "Porozumienia" inwestor oświadczył, że po zakończeniu prac budowlanych, bądź eksploatacyjnych, bądź modernizacyjnych lub serwisowych, przywróci nieruchomość, o której mowa w § 1.2 do stanu sprzed rozpoczęcia prac. Koszty ponosi inwestor. Jako wynagrodzenie za ułożenie, wybudowanie, modernizację i dalszą eksploatację gazociągu na nieruchomości określonej w § 1.2 inwestor zapłaci partnerowi jednorazowe wynagrodzenie w wysokości łącznie 2.272,50 zł. Wynagrodzenie to obejmuje także zapłatę za ustanowienie służebności przesyłu i bezumowne korzystanie z nieruchomości na przedmiotowych działkach. Wynagrodzenie wyczerpuje wszelkie ewentualne roszczenia partnera wobec inwestora związane z ułożeniem i eksploatowaniem gazociągu oraz udostępnianiem nieruchomości. Partner ustanowi w drodze jednostronnego oświadczenia w formie aktu notarialnego na rzecz inwestora i jego następców prawnych uregulowanie w zakresie bezumownego korzystania z nieruchomości oraz bezterminową służebność przesyłu na działkach i gazociągu opisanym w przedmiotowym porozumieniu.
Jednakże we wniosku z 27 lipca 2023 r., skierowanym do Starosty, inwestor wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będzie obejmować powierzchnię 852 m2 działki nr a i powierzchnię 712 m2 działki nr b, stanowiące powierzchnie zajęte czasowo jako powierzchnia placu montażowo-komunikacyjnego niezbędnego do wykonania prac związanych z budową gazociągu zastępującego gazociąg istniejący. Długość odcinka projektowanej sieci gazowej na terenie działki nr a wynosi: 38 m. Powierzchnia strefy kontrolowanej gazociągu na terenie działki nr a wynosi 227,5 m2. Długość odcinka projektowanej sieci gazowej na terenie działki nr b wynosi: 38 m. Powierzchnia strefy kontrolowanej gazociągu na terenie działki nr b wynosi: 227 m2. Szerokość strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wynosi 6 m, po 3 m na stronę od osi gazociągu. Teren obu działek ma zostać zajęty czasowo na potrzeby pasa montażowo-komunikacyjnego wykorzystywanego w trakcie realizacji prac budowlanych na potrzeby składowania materiałów, przejazdu sprzętu budowlanego, wykonywania robót ziemnych oraz składowania urobku.
W piśmie z 5 marca 2024 r., zawierającym odpowiedź na wezwanie Starosty, inwestor wyjaśnił, że powierzchnia placu montażowo-komunikacyjnego składa się ze wskazanych niżej obszarów:
- obszaru składowania humusu, pas o szerokości około 2-3 m przebiegający wzdłuż trasy projektowanego gazociągu,
- obszaru składowania urobku, pas o szerokości około 3-4 m, przebiegający wzdłuż trasy projektowanego gazociągu,
- wykopu, szerokość góry wykopu będzie wahała się od około 3 do 5 m,
- obszaru przejazdu sprzętu, pas o szerokości około 3 m, przebiegający wzdłuż trasy projektowanego gazociągu,
- obszaru placu montażowego, pas szerokości około 3 m, przebiegający wzdłuż trasy projektowanego gazociągu, obszar ten przeznaczony jest na potrzeby magazynowania materiałów, prefabrykację projektowanego odcinka sieci, a także lokalizację urządzeń niezbędnych do przeprowadzenia prób i badań wykonywanego odcinka gazociągu, część placu montażowego powinna zostać również przeznaczona na zabezpieczenie potrzeb socjalnych pracowników budowy.
Szerokość placu montażowo-komunikacyjnego może zmieniać się nieznacznie w zależności od miejsca prowadzania prac.
Decyzja organu I instancji uwzględnia żądania wniosku inwestora oraz złożone przez niego wyjaśnienia (pismo z 5 marca 2024 r.). Załączniki do decyzji Starosty (mapy do celów projektowych w skali 1:500) uwidaczniają obszar objęty wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn. Na mapach tych szerokość pasa gruntu po obu stronach gazociągu wynosi 22,5 m.
Porównując załączniki do decyzji Starosty, wniosek inwestora i dokumentację rokowań z właścicielem Sąd stwierdził, że
- inwestor rokowaniami objął zgodę właściciela na przebudowę, utrzymywanie w należytym stanie technicznym i późniejszą eksploatację sieci gazowej wraz z niezbędną infrastrukturą, zgoda miała obejmować zajęcie pasa o szerokości około 16 m na czas przebudowy gazociągu,
- wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmował powierzchnię 852 m2 działki nr a i powierzchnię 712 m2 działki nr b, długość odcinka projektowanej sieci gazowej na terenie każdej z tych działek wynosi: 38 m, szerokość potrzebnego inwestorowi pasa wynosi około 18 m,
- inwestor nie poinformował właściciela, że na jego gruncie będzie zlokalizowany plac montażowy, a także zaplecze socjalne pracowników budowy,
- inwestor nie poinformował właściciela o długości odcinka projektowanego gazociągu, który będzie przebiegał przez nieruchomość,
- organ I instancji wyznaczył szerokość pasa zajętego gruntu, po obu stronach gazociągu, na 22,5 m.
W takim stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, rokowania, które podjął inwestor z właścicielem dotyczyły innej powierzchni (innej szerokości pasa) zajętego gruntu niż wskazana w decyzji Starosty, utrzymanej następnie w mocy przez Wojewodę. Ponadto rokowania nie obejmowały istnienia placu montażowego ani zaplecza socjalnego dla pracowników. Wniosek inwestora wykracza zatem istotnie poza zakres przedmiotu podjętych rokowań, co powoduje, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości jest nieadekwatny do zakresu oferty złożonej właścicielowi przez inwestora. Prowadzi to do wniosku, że inwestor nie przeprowadził rokowań odpowiadających potrzebom wykonania inwestycji oraz treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty. Zdaniem Sądu, w takim stanie faktycznym, decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie powinna być wydana, ze względu na niespełnienie wymogu z art. 124 ust. 3 ugn. Przy czym brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do stwierdzenia, że podjęte rokowania miały charakter pozorny. Z akt sprawy jasno wynika, że strony nie wypracowały wspólnego stanowiska. Kluczowe znaczenie ma jednak to, że inwestor nie podjął rokowań odpowiadających potrzebom planowanej budowy i tych rzeczywistych potrzeb nie oznajmił właścicielowi. W sprawie nie sposób więc przyjąć, że przeprowadził rokowania, które uprawniałyby go do żądania wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ugn, a organy obu instancji nie powinny były wydać decyzji odpowiadających wnioskowi inwestora. Ponieważ decyzje organów obu instancji są obarczone tożsamą wadą, w sprawie konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji przy zastosowaniu art. 135 ppsa.
W stanie sprawy uzasadnione okazały się zarzuty skargi dotyczące braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także sporządzenia niepełnego uzasadnienia faktycznego (art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa), co stanowi wystarczającą podstawę do uznania przez Sąd, że wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało – w analizowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym – istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy powinny również ocenić, czy konieczne jest przesłuchanie stron na podstawie art. 86 kpa.
Ponadto zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 124 ust. 1 i 3 ugn, ponieważ inwestor nie przeprowadził wymaganych ustawą rokowań, a więc nie spełnił warunku koniecznego do wydania wnioskowanej przez niego decyzji, a pomimo tego jego wniosek został uwzględniony przez organy. Działanie takie jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa).
Sąd wyjaśnia, że zagadnienia dotyczące odszkodowania, którym mowa w art. 124 ust. 4 ugn nie należą do zakresu przedmiotowego sprawy dotyczącej skargi na decyzję z art. 124 ust. 1 ugn, ponieważ odnoszą zdarzeń, które dopiero mogą wystąpić w następstwie jej wykonania. Natomiast zagadnienie ustanowienia służebności przesyłu należące do czynności regulowanych prawem cywilnym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponadto wzmiankowane w skardze naruszenie art. 124 ust. 1a ugn, wskutek wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn, znajduje się poza zakresem rozpoznania w sprawie niniejszej, ponieważ w znaczeniu formalnym decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1a ugn, podlega odrębnie zaskarżeniu z czego strona mogła skorzystać. Z tego powodu w sprawie obecnie rozpoznanej przez Sąd zarzut naruszenia art. 124 ust. 1a ugn jest chybiony, ponieważ pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego wskutek skargi właściciela na decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości.
Z powyższych powodów Sąd orzekł jak na wstępie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając przy tym wpis sądowy uiszczony w kwocie 200 zł, opłatę za czynności radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.