I SA/OP 619/25

I SA/Op 619/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 311
art. 11f ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. i I. B. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 23 lipca 2025 r., nr IN.I.7821.2.2025.AŻ w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, ostatecznej decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących A. B. i I. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez A. B. i I. B. (zwanych dalej: stroną, stronami, skarżącymi) od decyzji Wojewody Opolskiego (dalej także: Wojewoda) z dnia 23 lipca 2025 r., nr IN.1.7821.2.2025.AŻ, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, Pb, po rozpatrzeniu odwołań A. B., I. B. i G. B. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z 25 kwietnia 2025 r., nr AB.6740.276.2024.KG, odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 października 2024 r., nr [...], ([...]), zezwalającej na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w O.", ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, mocą której uchylono zaskarżoną decyzję w całości oraz uchylono postanowienie z 11 kwietnia 2025 r., nr [...], i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji rozważania rozpoczął od przybliżenia dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że Prezydent Miasta Opola decyzją z 7 października 2024 r., nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] na odcinkach: od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...] do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] od km [...] do km [...], od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] i ul. [...] do skrzyżowania ul. [...] w rejonie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego od km [...] do km [...], odcinek boczny - dojazd do zespołu garażowego od km [...] do km [...] w O., prowadzonej na terenie gminy O.
Pismem z 26 marca 2025 r. strona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 148 § 1 Kpa, wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 10 lipca 2024 r., podnosząc, że jako strona została pozbawiona bez swojej winy możliwości udziału w postępowaniu. Uzasadniając swój wniosek wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości, w skład której wchodzą działki ewidencyjne o numerach a, b, c, d, e obręb O. W dniu 25 lutego 2025 r. strona została zawiadomiona o zmianach w księdze wieczystej dotyczących działki nr f. Działka ta została wykreślona a w jej miejsce wpisano nowe działki d (sposób korzystania Tp) oraz e. Zmian w księdze wieczystej dokonano na wniosek Prezydenta Miasta Opola w związku z ostateczną decyzją z dnia 7 lipca 2024 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w O." A. B. zakwestionował dokonanie przez Prezydenta Miasta Opola zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń, o których mowa w art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311 ze zm.), dalej: specustawa lub ustawa ZRID. Wskazał, że nie otrzymał indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji, co stanowi naruszenie art. 11f ust. 3 ustawy ZRID a w związku z niedoręczeniem decyzji, nie biegnie termin do jej zaskarżenia i złożenia odwołania, zatem decyzja nie może być prawomocna i ostateczna. Zwrócił również uwagę, że inwestycja dotycząca rozbudowy ul. [...] jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że działka nr f objęta jest prawomocną i ostateczną decyzją Wojewody o pozwoleniu na budowę na tej działce budynku mieszkalno - usługowego, którego budowa jest już rozpoczęta i pozostaje w kolizji z projektowaną inwestycją drogową.
W dalszej kolejności prezentując przebieg zdarzeń organ odwoławczy odnotował, że postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta Opola wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia 7 lipca 2024 r., nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej: Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] w O. Zaznaczył Wojewoda, że organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, iż zgodnie z art. 147 Kpa wszczęcie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje na wniosek strony oraz że przedmiotowe postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Następnie, przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r., nr AB.6740.181.2025.KG, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ I instancji odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia 7 października 2024 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w O.", ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Uzasadniając organ I instancji wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. A. B., stosownie do informacji zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, dowiedział się o wydaniu decyzji dotyczącej pozwolenia na realizację inwestycji drogowej z dnia 26 lutego 2025 r. z postanowienia o dokonaniu wpisu w księdze wieczystej nr [...]. Powyższe wskazuje na fakt, że przesłanki do wznowienia postępowania zostały zachowane.
Wojewoda wskazał również, że organ I instancji w trakcie wznowionego postępowania ustalił, iż A. B. odebrał w dniu 12 sierpnia 2024 r. zawiadomienie w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ramach zadania "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w O.". W wyniku tego zapoznał się z aktami sprawy i wniósł uwagi do zebranej w sprawie dokumentacji. Powyższe – jak uznał – wskazuje, że był on stroną w postępowaniu, zatem przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie mogła mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto Wojewoda podniósł, że organ I instancji wyjaśnił, iż jeżeli w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż 20 stron, zawiadomienie o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia na podstawie art. 49a Kpa jest skuteczne. Wobec tego nie nastąpiły okoliczności, które mogły mieć wpływ na odmienne niż w pierwotnej decyzji, rozstrzygnięcie sprawy oraz brak było podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 Kpa.
Od ww. decyzji odwołanie wniosły strony postępowania, a to A. B., I. B. oraz G. B.. W odwołaniach strony wskazały na naruszenie przez organ I instancji przepisów:
1) art. 11c w związku z art. 11f ust. 3 ustawy ZRID, przez przyjęcie, że nie było obowiązku wysłania zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości,
2) art. 151 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 145 § 1 Kpa polegające na odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo że strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i nie została zawiadomiona o jego zakończeniu,
3) art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzez jego niezastosowanie,
4) art. 8 Kpa polegające na uchybieniu zasadzie ochrony praw nabytych,
5) art. 155 Kpa polegające na niezweryfikowaniu przez organ, czy inwestycja drogowa nie koliduje z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę,
6) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności.
Po zapoznaniu się z treścią odwołania, aktami sprawy oraz sposobem prowadzenia postępowania przez organ I instancji, Wojewoda przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 23 lipca 2025 r., uchylił decyzje I instancji w całości oraz uchylił postanowienie z dnia 11 kwietnia 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewoda uzasadniając decyzję kasatoryjną podniósł, że wznowienie postępowania jest instytucją, dzięki której dopuszczone jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu skontrolowania, czy wady postępowania nie wpłynęły w sposób istotny na treść decyzji. Wskazał, że wadliwość decyzji jest w tym przypadku konsekwencją naruszenia norm prawa procesowego albo skutkiem ujawnienia okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Przypomniał cel postępowania wznowieniowego, a także to, że podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z przesłanką wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa jest fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 146 § 2 Kpa, nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Równocześnie podniósł, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dokonanie oceny, czy w sprawie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, bowiem w postępowaniu wznowieniowym w przeciwieństwie do postępowania nieważnościościowego organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji wznowieniowej.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdził, że przedmiotem pierwotnego postępowania było wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w O.". Podstawą wydania decyzji stanowiły przepisy art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 12 ust. 4, art. 16 ust. 2 ustawy ZRID.
W jego ocenie w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tym samym wyjaśnił, że stosownie do art. 11 c ustawy ZRID, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kpa z zastrzeżeniem przepisów ustawy ZRID. Zgodnie z art. 11 f ust. 3 ustawy ZRID, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto – na co wskazał Wojewoda – wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zgodnie z art. 49 § 1 i 2 Kpa, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z art. 49a Kpa, zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
Po prezentacji tych regulacji prawnych Wojewoda wskazał, że decyzja z dnia 7 października 2024 r. wraz z załącznikami została odebrana przez inwestora, a obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało opublikowane w dniu [...] na stronie BIP Urzędu Miasta Opola, wywieszone na tablicy ogłoszeń ww. urzędu, a w dniu 10 października 2024 r. zostało opublikowane w [...].
W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że w kwestii skuteczności doręczenia stronie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w formie obwieszczenia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 października 2024 r., sygn. akt II OSK 86/22, stwierdzając, że "strona która brała udział w postępowaniu, pomimo skutecznego doręczenia jej decyzji (z upływem czternastego dnia od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie decyzji w BIP na stronie podmiotowej organu) nie może twierdzić we wniosku o wznowienia postępowania, że o decyzji tej nie wiedziała. Skuteczność doręczenia stronie decyzji w formie wynikającej z art. 11f ust. 3 ustawy drogowej nie jest uzależniona od faktycznego dotarcia tej decyzji do adresata. Taka forma doręczenia umożliwia zainteresowanej stronie zapoznanie się z treścią decyzji, przede wszystkim z rozstrzygnięciem w niej zawartym. Niewątpliwie przepis ten, zakładający tzw. fikcję prawną doręczenia decyzji, ma charakter restrykcyjny, tym niemniej ma on swoje oparcie w przepisie rangi ustawowej, a nadto znajduje usprawiedliwienie z uwagi na potrzebę zapewnienia sprawności postępowania w sprawach, w których występuje wielość stron. Mając na względzie skutki, jakie powoduje zastosowanie tej instytucji procesowej, wymaga ona skrupulatnej weryfikacji przez właściwy organ administracji publicznej w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale wymaga także sprawdzenia po złożeniu podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podzielenie racji stanowiska przeciwnego prowadziłoby do całkowitego podważenia sensu regulacji wynikającej z art. 49 KPA. Wszak skuteczne doręczenia decyzji w formie przewidzianej w art. 49 KPA w związku z art. 11f ust. 3 ustawy drogowej umożliwia stronie wniesienie w ustawowo określonym terminie odwołania od tej decyzji. Nieskorzystanie przez stronę z tego uprawnienia powoduje, że decyzja staje się ostateczna".
Ponadto Wojewoda zauważył, że w kwestii zawiadomienia o wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16 rozstrzygnął wątpliwości co do skutków prawnych doręczanego właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zawiadomienia o wydaniu ZRID w stosunku do zawiadomienia o tym fakcie w trybie przewidzianym w art. 49 Kpa, że "stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego".
Tym samym zdaniem organu drugoinstancyjnego należało dokonać analizy, czy zasadne było wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 11 kwietnia 2025 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 7 października 2024 r., nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] - ulicy [...], stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Argumentując Wojewoda stwierdził, że w wyniku kontroli postępowania wznowieniowego przeprowadzonego przez organ I zakończonego orzeczeniem o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 października 2024 r., ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swojej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej należy stwierdzić, co następuje. Decyzja ta została wydana przedwcześnie. Skoro organ I instancji uznał, że należy wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 7 października 2024 r., to stosownie do art. 149 § 2 Kpa, miał obowiązek przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem – jak uznał Wojewoda – organ I instancji przeprowadził jedynie postępowanie co do przyczyn wznowienia, w żaden sposób nie dokonując ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie Wojewody nie można się zatem zgodzić z rozstrzygnięciem organu I instancji, że w wyniku uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 7 października 2024 r. mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bowiem Prezydent Miasta Opola nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Natomiast w przypadku pewności, że wnioskodawca brał czynny udział w całym postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, należy dokonać ustaleń, czy zasadne było wydanie postanowienia z dnia 11 kwietnia 2025 r. wznawiającego postępowanie.
Podsumowując Wojewoda zawarł twierdzenie, że wskazówki, co do ponownego rozpoznana wniosku wynikają z uzasadnienia niniejszej decyzji.
W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucili naruszenie:
1) art. 138 § 2 i art. 149 § 1 Kpa polegające na bezpodstawnym i wykraczającym poza zakres kognicji organu uchyleniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, które poprzedzało wydanie decyzji organu pierwszej instancji stanowiącej przedmiot odwołania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zarówno co do postępowania wznowieniowego jak i postępowania przeprowadzonego na skutek wznowienia postępowania, naruszenie art. 11 c w zw. z art. 11 f ust. 3 specustawy polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęciu wbrew wykładni językowej ww. przepisów, że organ nie ma ustawowego obowiązku wysłania zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości;
2) art. 8 Kpa polegające na uchybieniu zasadzie ochrony praw nabytych oraz zasadzie ochrony zasady zaufania obywateli do państwa, ponieważ na nieruchomości objętej decyzją rozpoczęto już realizację inwestycji zgodnie z wydanym uprzednio pozwoleniem na budowę.
Formułując powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji w części objętej sprzeciwem.
W uzasadnieniu sprzeciwu podnieśli m.in., że z decyzją Wojewody nie sposób się zgodzić, zarówno w zakresie w jakim uchylił on postanowienie o wznowieniu postępowania, jak i z pozostałą argumentacją przedstawioną przez organ odwoławczy. Zwrócili uwagę na to, że Wojewoda pominął, iż działanie organu I instancji stanowi rażące naruszenie naczelnej zasady ochrony praw słusznie nabytych.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. To z kolei oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które w niej wskazano.
Przechodząc do meritum sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja drugoinstancyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, która stosowanie art. 64a p.p.s.a. podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu. Mocą art. 64d § 1 p.p.s.a. wniesiony sprzeciw podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego ww. przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.
Oznacza to, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w okolicznościach badanej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej.
Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa zasadniczo sąd nie weryfikuje zatem prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Niemniej jednak, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zaznaczyć należy, że gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, w świetle art. 138 § 2 Kpa konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć w danej sprawie zastosowanie. Oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Sąd nie może sprowadzać kontroli legalności decyzji kasacyjnej do fikcji, "uciekając" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Nie eliminuje też stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. O ile zatem sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, to jednak musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i powołane tam orzecznictwo).
Dokonując oceny, w tak ustalonych granicach, Sąd uznał, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, co powodowało konieczność jej uchylenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Uzasadniając dokonaną ocenę podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze nie może sprowadzać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczym jego celem, wynikającym wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 Kpa, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa dopuszczalne jest natomiast jedynie wyjątkowo.
Na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, nie tylko jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale wykazać, a nie tylko stwierdzić, że czynności te nie mogą być zrealizowane przez organ odwoławczy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek, którymi są:
1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kpa (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz
2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 Kpa nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 Kpa.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy pominął, że po wniesieniu odwołania to obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie, niezależnie od tego, jakich środków dowodowych to wymaga. Wydanie decyzji kasatoryjnej może nastąpić tylko w wyjątkowych przypadkach – gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Co więcej, organ II instancji może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie wymogom tym nie sprostał. Wywody w znacznej części skupił na przedstawieniu zasad doręczenia decyzji wydanych na podstawie art. 11f ust. 3 specustawy bez ich analizy i przełożenia ich na grunt badanej sprawy. Uruchomienie postępowania odwoławczego – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – zobowiązuje organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej po raz drugi oraz do ponownego zastosowania normy prawa materialnego, a nie jedynie do dokonania kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu (tak też: A. Golęba, [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 919).
Uwagi te są istotne albowiem organ odwoławczy po pierwsze nie wskazał czytelnych i jasnych wskazówek organowi I instancji odnośnie do braków dowodowych, ale także po drugie pominął, że przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa jest, oprócz naruszenia przepisów postępowania, stwierdzenie istotnego wpływu tych uchybień na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda miał zatem obowiązek wskazać na braki dowodowe uniemożliwiające mu załatwienie sprawy bez konieczności przekazania jej organowi I instancji. Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że "zwrot normatywny «konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie» jest zwrotem ocennym. Stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 Kpa, braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 Kpa prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 Kpa może być uznane za uzasadnione" (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 14 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 228/22). Skoro wymogiem zastosowania decyzji kasatoryjnej jest niezbędność ponownego przeprowadzenia dowodowego to winien to organ odwoławczy wykazać i uzasadnić. Słusznie w literaturze przedmiotu wskazuje się, że "wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe" (tak: G. Łaszczyca, Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego [w:]Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II: Komentarz do art. 104–269, red. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Lex2000).
Konkludując podkreślenia wymaga, że art. 138 § 2 Kpa nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 Kpa. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy pominął, że na podstawie art. 136 § 1 Kpa może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 § 1 Kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 Kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 § 1 Kpa służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które co należy podkreślić obowiązują również w postępowaniu odwoławczym.
W konsekwencji, zastosowanie art. 138 § 2 Kpa wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 Kpa, tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ustaleń tych, zgodnie z art. 6 i art. 80 Kpa, organ odwoławczy dokonuje wg stanu prawnego i faktycznego obowiązujących na dzień podjęcia rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno natomiast znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 Kpa i realizacji ustalonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania. Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uznał, że przedstawione w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie stanowiły, bo ze swej istoty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wskazał na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Wojewody zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów odwołania i podnoszonej w toku postępowania odwoławczego argumentacji strony, oceniając w szczególności jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy także poprzez pryzmat materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu odwoławczym. Zobowiązany będzie przy tym do oceny merytorycznej całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy będzie uprawniony do wydania decyzji kasatoryjnej, wyłącznie w sytuacji, gdy wykaże, że zakres postępowania uzupełniającego możliwy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym jest niewystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej i organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Takie okoliczności nie zostały, w ocenie Sądu, dotychczas wykazane przez organ odwoławczy. Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 Kpa. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Zasada ta wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu należało uznać, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wykazał aby zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 Kpa. Nie określił w jaki sposób w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie wykazał wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 Kpa. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy musi stwierdzić i wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 § 1 Kpa. Powinien wskazać jakie konkretnie okoliczności wymagają ustalenia i rozważenia. Nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Odmienna ocena merytoryczna, w tym dokonana w kontekście uwzględnienia nowych, ujawnionych okoliczności faktycznych, wpisuje się natomiast w uprawnienia organu odwoławczego, którego obowiązkiem jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, o czym stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa świadczą przyznane mu kompetencje reformacyjno – merytoryczne.
Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu zauważyć natomiast trzeba, że kontrola sądu dokonywana na etapie rozpoznania sprzeciwu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy – w tym przypadku dotyczącej trybu legalizacji, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa i z tego powodu, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt 2, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis uiszczony od sprzeciwu w kwocie 100 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, uzasadnienia w sposób wyczerpujący dokonanej w tym zakresie oceny w kontekście okoliczności faktycznych sprawy i przyczyn odstąpienia od zastosowania art. 136 § 1 Kpa. Ponadto, podejmując rozstrzygnięcie, organ powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 Kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wymaga wykazania, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla jej rozstrzygnięcia konieczne jest wyjaśnienie istotnych okoliczności, co do których możliwe jest przeprowadzenie postępowania dowodowego.
Końcowo sąd wskazuje, że powołane wyżej orzeczenia sądowe dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., CBOSA.