I SA/Op 592/25

I SA/Op 592/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 40 ust. 1 i ust. 2, art. 39 ust. 1-2, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1, art. 110 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 654
art. 2
Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1473
art. 69b
Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1717
art. 1, art. 19
Ustawa z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2025 r., nr SKO.40.1300.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont/odbudowę budynku mieszkalnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga G. M. (zwanego dalej wnioskodawcą lub skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej zwanego Kolegium lub SKO) z dnia 30 maja 2025 r., nr SKO.40.1300.2025.ps, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Strzeleczek (dalej zwany organem pierwszej instancji) z dnia 20 lutego 2025 r., nr GOPS.5014.5.2025 r./o./b.m./2025/odm., o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na remont/odbudowę budynku mieszkalnego.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 25 października 2024 r. pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Strzeleczkach przeprowadził rodzinny wywiad z J. M. w obecności jej męża G., który jest właścicielem budynku znajdującego się w Ł. przy ul. [...] Podczas wywiadu skarżący oświadczył, że nieruchomość została odziedziczona po zmarłym [...]. W wyniku powodzi zalany został cały parter budynku oraz budynki gospodarcze. W trakcie wywiadu ustalono również, że w dniu powodzi rodzina nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym w Ł., ponieważ na stałe mieszka w Ś., powiat [...], gdzie znajduje się główne centrum życiowe rodziny. Zgłoszone potrzeby rodziny podczas wywiadu to pomoc remontowo-budowlana na remont budynku mieszkalnego i gospodarczego.
Następnie wnioskiem z dnia 9 stycznia 2025 r., złożonym w dniu 5 lutego 2025 r., skarżący zwrócił się do Burmistrza Strzeleczek o przyznanie mu pomocy remontowo-budowlanej na remont m.in. budynku mieszkalnego w kwocie 200 000 zł w związku ze szkodami spowodowanymi powodzią mającą miejsce we wrześniu 2024 r. na terenie gminy Strzeleczki. We wniosku podał, że jego miejsce zamieszkania to Ś. ul. [...]. We wniosku opisał poniesione straty.
Na wezwanie organu pierwszej instancji wnioskodawca, w piśmie z dnia 14 lutego 2025 r., doprecyzował, że wniosek dotyczy posesji znajdującej się w Ł. przy ul. [...].
Decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na remont/odbudowę budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), dalej zwana w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił zasady i cele pomocy społecznej, przytoczył zastosowane przepisy prawa oraz omówił warunki i zasady przyznawania zasiłku celowego w formie pomocy remontowo-budowlanej w związku z powodzią we wrześniu 2024 r., odwołując się do wytycznych zawartych w Zasadach Udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku, zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zwanych dalej Zasadami. Organ, odwołując się do zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że w dniu wystąpienia powodzi wnioskodawca wraz z rodziną nie przebywał na terenie gminy Strzeleczki, tym samym nie prowadził w budynku w Ł. gospodarstwa domowego. Główne centrum życiowe skarżącego wraz z rodziną znajduje się bowiem w miejscu jego stałego zamieszkania w Ś. Organ stwierdził także, że skarżący wraz z rodziną posiada schronienie oraz ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że odmowa przyznania zasiłku stoi w sprzeczności z publicznymi zapewnieniami przedstawicieli rządu RP o tym, że wszyscy poszkodowani otrzymają niezwłocznie pomoc. Ponadto "zasady", na które powołuje się organ, nie są prawem powszechnie obowiązującym, a przepisy regulujące sprawy zasiłków dla powodzian są mętne, niespójne i występuje w nich bałagan pojęciowy, co sprawia, że nie są zgodne z zasadą demokratycznego państwa.
W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z dnia 30 maja 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie odwołał się do treści przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 2 ustawy oraz części I Zasad ust. 1 pkt 2 lit. a, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 1. Dalej Kolegium stwierdziło, że pomoc w formie zasiłku celowego na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, mogą ubiegać się osoby samotnie gospodarujące bądź rodziny, które w dniu wystąpienia tego zdarzenia prowadziły gospodarstwo domowe w tym budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym. Natomiast jednym z podstawowych elementów prowadzenia gospodarstwa domowego jest miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.), zwanej dalej k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak stanowi zaś art. 28 K.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Organ stwierdził, że z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, iż w czasie wystąpienia powodzi, mającej miejsce we wrześniu 2024 r., wnioskodawca nie mieszkał w Ł. przy ul. [...], a swoje centrum życiowe koncentrował w Ś. przy ul. [...]. Okoliczności tej wnioskodawca nie zaprzeczył, a jednocześnie w toku postępowania miejscowość Ś. wskazał jako swój adres zamieszkania. Niewątpliwie zatem w czasie wystąpienia powodzi skarżący nie prowadził gospodarstwa domowego w Ł. Okoliczność ta, w ocenie organu, wyklucza możliwość przyznania mu wnioskowanego zasiłku celowego, ponieważ osobą uprawnioną do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego jest ta, która dysponuje nieruchomością i prowadziła w niej, w dniu wystąpienia powodzi, swoje gospodarstwo domowe. Warunkiem otrzymania pomocy jest zatem faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie, w dniu wystąpienia powodzi, w nieruchomości objętej wnioskiem o pomoc. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Natomiast samo prawo własności do danej nieruchomości nie jest przesłanką warunkującą przyznanie zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku uszkodzonego w wyniku powodzi. Zasiłek ten nie ma bowiem charakteru odszkodowawczego, nie stanowi rekompensaty czy zadośćuczynienia ze strony państwa. Ma on służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że nie można przyznać zasiłku celowego na pomoc remontowo-budowalną z przeznaczeniem na remont/odbudowę budynku, w którym nie było prowadzone gospodarstwo domowe, bowiem w istocie pomoc taka nie służyłaby zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy i jego rodziny, a stanowiłaby w istocie rekompensatę za poniesione straty, co byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej. Z tych też względów za niemające znaczenia dla istoty rozstrzygnięcia organ uznał argumenty podnoszone w odwołaniu.
W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organ powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności fakt zamiarów mieszkaniowych skarżącego. Według skarżącego, organ nie zbadał sprawy także pod kątem zasad doświadczenia życiowego, ograniczając się do pobieżnego zapoznania z zebraną w sprawie dokumentacją.
Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:
- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez działanie organu w sposób oderwany od obowiązujących przepisów prawa oraz bez podstawy prawnej, w tym przede wszystkim poprzez prowadzenie postępowania dowodowego,
- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji opartej na okolicznościach, które nie zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że gdyby okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy, nie doszłoby do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie,
- art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w:
• zaniechaniu przez organ obu instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych,
• nieuzasadnionym nieuwzględnieniu twierdzeń skarżącego w zakresie jej celów i zamiarów mieszkaniowych braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont/odbudowę budynku mieszkalnego,
• niepoczynieniu wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie twierdzenia, iż skarżący przed powodzią wyremontował i przygotował budynek mieszkalny położony w miejscowości Ł. przy ul. [...] do zamieszkania, z uwagi na planowaną przeprowadzkę,
• nieodniesieniu się przez organ do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń, mimo, że organ administracji publicznej powinien ustosunkować się do stanowiska podnoszonego przez stronę, a w szczególności do wszystkich wniosków dowodowych przełożonych przez stronę w toku postępowania, pominięciu faktu, że w wyniku klęski żywiołowej w postaci powodzi mającej miejsce we wrześniu 2024 roku, nieruchomość skarżącego stanowiąca budynek mieszkalny została zalana na wysokości całego parteru, zignorowania i pominięcia fakt, że w nieruchomości w Ś. (składającej się z 5 pokoi) zamieszkuje łącznie 8 osób, co uzasadnia konieczność niezwłocznego wyprowadzenia się przez skarżącego,
• pominięcia faktu, że skarżący od momentu nabycia nieruchomości położonej w miejscowości Ł. po zmarłym [...], tj. od grudnia 2023 r. podejmował szereg czynności naprawczych i remontowych w przedmiotowej nieruchomości w celu przeprowadzenia się,
• niepoczynieniu wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie zamiarów skarżącego w zakresie zmiany jego centrum życiowego, pominięcia faktu, że skarżący poniósł znaczne wydatki na remont nieruchomości do której miał zamiar się przeprowadzić, a która została zniszczona przez powódź, nieuzasadnionym nieuwzględnieniu twierdzeń skarżącego co do faktu nieposiadania wystarczających środków finansowych na ponowny remont nieruchomości,
• braku wnikliwego rozpoznania sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzony wywiad rodzinny, o nieustalone i podlegające weryfikacji fakty, co skutkowało wydaniem skarżonej decyzji, podczas gdy nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia.
- art. 7a § 1 K.p.a. poprzez nierozstrzyganie pozostających w sprawie wątpliwości na korzyść strony mimo, że z uwagi na nieoczywisty charakter sprawy wydanie decyzji o określonej treści nie było właściwym rozwiązaniem,
- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego,
- art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania,
- art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie postępowania w trakcie postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowód, a za udowodnione mogą zostać jedynie okoliczności, co do których strona zajęła stanowisko,
- art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
- art. 107 § 1 K.p.a. przez wadliwe rozstrzygnięcie skarżonej decyzji.
Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym:
- art. 39 ust. 1 i 2 ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłania do przyznania skarżącemu zasiłku celowego, podczas gdy sytuacja bytowa skarżącego, nawet przy uwzględnieniu sytuacji innych potrzebujących przemawia za uznaniem, że zasiłek celowy powinien zostać przyznany,
- art. 40 ust. 2 przez błędną wykładnię, skutkujące uznaniem, że sytuacja skarżącego nie wypełnia przesłanek od których uzależnione jest przyznanie świadczeń wymienionych w tym przepisie, podczas gdy zgłoszone przez skarżącego potrzeby są bieżącymi, podstawowymi potrzebami, które odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej,
- 40 ust. 2 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wadliwe uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłania do przyznania skarżącemu zasiłku celowego, w sytuacji gdzie racjonalny ustawodawca przyjął, że przeznaczenie zasiłków odpowiada ustawowemu celowi polityki społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości,
- art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżący nie doświadczył braku zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w sytuacji gdzie skarżący przed powodzią wyremontował nieruchomość z zamiarem przeprowadzenia się do niej.
W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i rozbudował argumentację w zakresie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wraz z argumentacją w niej zawartą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Strzeleczek z dnia 20 lutego 2025 r. o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na remont/odbudowę budynku mieszkalnego.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji i na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według powołanych kryteriów wykazała, że oceniane rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że okolicznością bezsporną jest to, iż skarżący zwrócił się z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie do 200 000 zł, na remont budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. [...] w związku ze szkodami, które poniósł w wyniku powodzi z września 2024 r., czyli wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Nie jest również sporne, że w związku z zalaniem uszkodzeniu uległ parter budynku.
Jak stanowi art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 654, z późn. zm.), dalej zwana ustawą powodziową, użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza w szczególności osobę fizyczną, która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu.
Na zasadzie art. 40 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nadal zwanej ustawą, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym według art. 39 ust. 1-2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
Zauważyć jednak należy, że ustawodawca dokonał zmian normatywnych, mających zastosowanie w sprawach dotyczących pomocy państwa udzielanej poszkodowanym wskutek powodzi z września 2024 r., modyfikujących warunki przyznania zasiłku celowego. Zmiany te wprowadzono: wskazaną już wyżej ustawą z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, nadal zwaną ustawą zmieniającą oraz cyt. wcześniej ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, dalej jako ustawa z dnia 21 listopada 2024 r.
Mocą art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. wprowadzono zmiany ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, zaś mocą jej art. 19 wprowadzono zmiany ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw.
Przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. weszły w życie, co do zasady, w dniu 26 listopada 2024 r.
Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, obowiązującym od dnia 26 listopada 2024 r., zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy, z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, wypłaca się w kwocie 50 000 zł przed wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do tego zasiłku, na podstawie wniosku złożonego przez osobę poszkodowaną w terminie 4 dni od dnia złożenia wniosku (art. 69b ust. 3 ustawy zmieniającej). W przypadku nieustalenia prawa do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, albo ustalenia kwoty tego zasiłku w wysokości niższej niż określona w art. 69b ust. 3 albo 4 ustawy zmieniającej, wypłacona część zasiłku podlega zwrotowi odpowiednio w kwocie wypłaconej albo w kwocie różnicy między kwotą wypłaconą a kwotą zasiłku ustaloną zgodnie z art. 69b ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej (art. 69b ust. 6 ustawy zmieniającej). Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, podlegającą zwrotowi uznaje się za świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 6 pkt 16 ustawy (art. 69b ust. 7 ustawy zmieniającej).
W treści uzasadnienia projektu ustawy z 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji, powszechnie dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl) zapisano, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane.
W ustawie z dnia 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69b ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy.
W art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. unormowano, że przepisy art. 69b ustawy zmieniającej stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu.
Chociaż wspomniany przepis art. 69b ustawy zmieniającej nawiązuje do treści art. 40 ust. 2 ustawy, to w istocie ustanawia nową formę świadczenia w postaci "zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego".
Co jest jednak najistotniejsze w świetle jednoznacznego brzmienia art. 69b ust. 1 ustawy nowelizującej omawiany zasiłek celowy "jest przyznawany" osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a nie "może być przyznany" - jak stanowi art. 40 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego, lecz pozostaje decyzją związaną. Przyznanie pomocy jest obligatoryjne jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych: jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. oraz niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej osoby albo rodziny.
Z przepisu art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej jasno wynika, że "zasiłek jest przyznawany" osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi. Zadaniem organu pomocowego jest zatem ustalenie, czy osoba ubiegająca się o pomoc remontowo-budowlaną poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. wskutek zalania budynku mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie - co zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego - budynek mieszkalny wskazany we wniosku uległ zalaniu. Natomiast okolicznością sporną było to, czy w budynku tym skarżący realizował własne potrzeby mieszkaniowe.
W związku z tym dostrzec trzeba, że art. 69b ustawy zmieniającej odwołuje się do instytucji zasiłku celowego, a zatem wykładnia tego przepisu musi uwzględniać kontekst i cele ustawy. Przyznanie wnioskowanego zasiłku wymaga więc ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa. Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto został dotknięty klęską żywiołową. Przepis art. 40 ustawy nie może być bowiem realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny bowiem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy).
Reasumując, skoro ustawodawca unormował, że przedmiotowy zasiłek przyznaje się osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a zasiłek jest przyznawany na podstawie art. 69b ustawy zmieniającej w związku z art. 40 ust. 2 ustawy, to rolą organu jest ustalenie związku tego zdarzenia losowego z sytuacją bytową poszkodowanego.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 19/25, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organy zasadnie uznały, iż w dacie wystąpienia powodzi z września 2024 r. skarżący miał zaspokojoną niezbędną potrzebę bytową, tj. mieszkaniową. Organy niewątpliwie bowiem wykazały, że w dacie wystąpienia powodzi skarżący prowadził gospodarstwo domowe w Ś. przy ul. [...], gdzie mieszkał na stałe z rodziną. Fakt ten wnioskodawca potwierdził zarówno podczas wywiadu środowiskowego, jak i we wniosku. Natomiast okoliczność, że skarżący jest również właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], która została uszkodzona w wyniku powodzi nie może przesądzać o spełnieniu przez skarżącego przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje strat poniesionych w budynku wskazanym we wniosku to rację mają organy, że na dzień wystąpienia powodzi skarżący niewątpliwie miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Natomiast strata spowodowana powodzią musi zawierać się w graniach niezbędnych potrzeb bytowych, co nie miało miejsca w przypadku skarżącego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w domu stanowiącym własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta może mieć we własnym zakresie zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu czy w innej miejscowości wskazuje, że ma ona zapewnione minimum egzystencji, zatem pomoc ze strony państwa jest zbędna (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 85/25 i powołane tam orzecznictwo). Nie ma zatem znaczenia, czy straty materialne dotyczące domu w Ł. były spowodowane wystąpieniem zdarzenia losowego, powodzi. Sytuacja skarżącego nie spełnia bowiem innej podstawowej przesłanki przyznania zasiłku celowego - zaistnienia niezbędnej potrzeby życiowej. Stanowisko to potwierdza także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 227/13, wedle którego osoby, które starają się o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 40 ust. 2 ustawy winny zdawać sobie sprawę, że nie może w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które w wyniku różnych zdarzeń losowych nie mają zabezpieczonych podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które takie podstawowe potrzeby mieszkaniowe mają już zabezpieczone.
W tym miejscu wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że ww. ustawowe przesłanki przyznania świadczenia są uzupełniane przez wspomniane już wcześniej Zasady. Chodzi tutaj jednak nie tyle o aspekt limitowania świadczonej pomocy lecz - o czym też wcześniej wspomniano - o uniknięcie nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej oraz o racjonalne wydatkowanie środków publicznych.
Pomoc udzielana na podstawie omówionych wyżej regulacji stanowi wykonywanie przez gminę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 ustawy), zaś gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 ustawy). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 ustawy wytyczne nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych z art. 40 ust. 2 ustawy, to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 ustawy i powinny być respektowane przez gminę przy wypłacie, na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy, zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/16).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdził 18 października 2024 r. powołane już wyżej Zasady. W ich postanowieniach ogólnych w części I ust. 1 pkt 2 lit. a podano, że pomoc jest udzielana między innymi w formie pomocy remontowo-budowlanej, przyznawanej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, na którą składają się zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, zwany dalej: "zasiłkiem na odbudowę budynku mieszkalnego". Przechodząc dalej, wskazać należy, że w części I ust. 6 pkt 1 Zasad wskazano, że zasiłki remontowo-budowlane przyznawane są rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, zwanymi dalej "osobami uprawnionymi", jeśli w dniu wystąpienia powodzi prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku tego zdarzenia. Kwota zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego wynosi do 200 tys. zł, przyznawanego w związku ze szkodami w jednym budynku/lokalu mieszkalnym (Część III ust. 1). Natomiast zgodnie z częścią III ust. 9 zdanie pierwsze Zasad jeżeli w zniszczonym lub uszkodzonym budynku/lokalu mieszkalnym gospodarstwo domowe nie było prowadzone w dniu powodzi, nie zachodzą przesłanki do przyznania pomocy.
Regulacje Zasad powinny być harmonijnie stosowane wraz z przepisami rangi ustawowej, tak aby nie niweczyły celu i istoty pomocy społecznej. Wspomniane przepisy Zasad mają na celu uporządkowanie kwestii legitymacji wnioskodawcy, tak aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania uprawnionych do pomocy (np. poprzez dublowanie świadczeń). W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie również według przytoczonych Zasad nie posiada legitymacji by ubiegać się o sporną pomoc.
Jeszcze raz zatem powtórzenia wymaga, że samo powstanie straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę.
Uwzględniając treść uzasadnień ocenianych decyzji nie sposób skutecznie zarzucać organom, że nie wyjaśniły i nie rozważyły w sposób dokładny i wszechstronny sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Z kolei subiektywne przekonanie skarżącego, że straty przez niego poniesione są tego rodzaju, iż winny być zrekompensowane, nie oznacza, że organ jest zobowiązany uwzględnić takie żądanie. W przekonaniu Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont/ odbudowę budynku mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi. Nie zostały przy tym ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące podawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji potwierdza również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało powtórnej oceny i analizy materiału dowodowego oraz - zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. - przedstawiło w uzasadnieniu okoliczności i fakty przemawiające za uznaniem decyzji organu pierwszej instancji za zgodną z prawem.
Reasumując, stwierdzić przyjdzie - wbrew zarzutom skargi - że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami, wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd miał również na uwadze, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.
Końcowo należy stwierdzić, że organy wprawdzie nie powołały się wprost na treść art. 69b ustawy zmieniającej jednak nie można przyjąć aby w związku z tym doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że o wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicza, M. Grzywacz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2019 r., 6. wydanie, s. 698). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, ponieważ stwierdzone uchybienie w istocie nie wpłynęło na dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne i prawne, w świetle których podjęte rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. Innymi słowy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie było podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Ponadto, zdaniem Sądu, nie sposób się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że naruszenie przez organy art. 10 § 1 K.p.a. było tego rodzaju, iż należało uchylić wydane w sprawie decyzje. Według tego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Komentowany przepis ustanawia jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie w każdych jednak okolicznościach naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje koniecznością uchylenia wydanego aktu. W ocenie Sądu uchybienie w omawianym zakresie może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Na pełną akceptację zasługuje prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyroki NSA: z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19, oraz z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1767/18). Tymczasem skarżący - zdaniem Sądu - takiego wpływu naruszenia na wynik sprawy nie wykazał, w szczególności nie wskazał jakich czynności nie mógł dokonać w związku z tym naruszeniem. Nadto Sąd miał na uwadze i to, że pismem z dnia 10 lutego 2025 r. skarżący był wzywany do złożenia wyjaśnień co do treści wniosku, a zatem nie było żadnych przeszkód, aby skarżący przedstawił dodatkowe stanowisko w sprawie bądź zgłosił nowe żądania. Z tych wszystkich przyczyn, wbrew oczekiwaniom skarżącego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że w rozważanym przypadku naruszenie art. 10 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.