I SA/Op 583/25

I SA/Op 583/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 64 par. 2, art. 136, art. 138 par. 2, par. 2a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 2, par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 czerwca 2025 r., nr SKO.40.1027.2025.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. K. (dalej także: strona, skarżący), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 czerwca 2025 r., znak: 40.1027.2025.li. wydana, na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P.", z siedzibą w O., od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 lutego 2025 r., nr UAB.6730.314.2023.JJS, o ustaleniu, na rzecz strony warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego wraz z przebudową i rozbudową parkingu, na terenie działek: nr a i nr b (archiwalne nr działek: c i d, k. m. [...]), obrębu P., w rejonie ul. [...] i ul. [...] w O. – mocą której uchylono decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji rozważania rozpoczął od przybliżenia dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że rozstrzygnięcie jest wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, którego wcześniejsza decyzja z 18 marca 2024 r., zainicjowana wnioskiem z 5 grudnia 2023 r. o ustaleniu, na rzecz strony warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego wraz z przebudową parkingu, na terenie działek: nr d i nr c, k. m. [...], obrębu P., w rejonie ulic: [...] i [...] w O. - została wyeliminowana z obiegu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 22 października 2024 r., nr [...]. Po uzupełnieniu (na wezwanie organu) pierwotnego wniosku przy piśmie z 5 grudnia 2024 r., inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika wskazał, że rozbudowa budynku (o istniejącej pow. zabudowy 1345 m2, po rozbudowie ok. 1650 m2 przy projektowanej pow. rozbudowy o 300 m2 - 400 m2), będzie zlokalizowana na działce nr d (obecnie po zmianie numeracji na działce nr b), a parkingi będą organizowane i budowane, na działkach nr d oraz c (obecnie odpowiednio nr b oraz nr a). Część rozbudowywana będzie mieścić powiększoną salę sprzedaży (o ok. 70 m2 - 100 m2), a pozostała część będzie zapleczem magazynowym, socjalnym i biurowym, ściśle powiązanymi z funkcjami lokali handlowych. Główny wjazd na teren inwestycji dla klientów, przewidział od strony ul. [...], drogą wewnętrzną podkreślając obciążenie jej służebnością. Dodał, że wjazd od strony ul. [...], będzie wjazdem dla dostaw oraz pomocniczym. Dalej – na co wskazało Kolegium – poinformował, że wniosek obejmuje przebudowę i rozbudowę istniejącego obiektu, który, jak wskazał, posiada wystarczającą infrastrukturę techniczną, a dzięki przebudowie i rozbudowie oraz zastosowaniu energooszczędnych rozwiązań, zapotrzebowanie na energię i wodę będzie mniejsze. Określając dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko poinformował, że ma ona na celu zmniejszenie wpływu obiektu na środowisko i nie przewiduje się zwiększenia uciążliwości w granicach wnioskowanych działek. Dodał, że budynek wybudowany został około [...] lat temu, natomiast wnioskowana inwestycja ma za zadanie przebudować go i rozbudować, w sposób zapewniający obecne standardy oraz normy emisji i zużycia energii, jak również pozostałych mediów. Obiekt będzie ponadto wyposażony w energooszczędne urządzenia chłodnicze, wentylacyjne itp. Zauważył też, że lokalizacja budynku przy [...] arterii komunikacyjnej miasta O., nie zmieni uciążliwości oddziaływania, jaką daje tło ul. [...]. Do powyższego uzupełnienia pierwotnego wniosku, dołączył potwierdzenie spółki W. w O. z 4 grudnia 2024 r. zapewniające dostawę wody na cele bytowe w ilości 1,0 m3/d i odbioru ścieków w ilości dostawy wody oraz oświadczenie spółki T. z 3 grudnia 2024 r. o możliwości przyłączenia projektowanego obiektu oraz dostaw energii elektrycznej z mocą przyłączeniową 160 kW (120 kW + 40 kW). Dołączył też mapę w skali 1:500 informującą, że dotyczy ona cyt. "rozbudowy budynku handlowego wraz z budową parkingu i organizacją miejsc postojowych na terenie dz. nr c am. [...] i d am. [...] z wykonaniem wjazdu z drogi wewnętrznej od ul. [...] dz. e am. [...]". Na mapie tej zakreślił (linia koloru brązowego) granice terenu objętego wnioskiem, pokrywające się z, uwidocznionymi na niej, granicami działek nr d oraz nr c. Naniósł ponadto: przewidywaną rozbudowę pawilonu na działce nr d, w kierunku północnym, na jego zapleczu; nieznaczną rozbudowę od strony elewacji południowej tego budynku oraz projektowaną lokalizację [...] miejsc parkingowych, na działkach nr d i nr c, przy czym na działce nr d, na placu przed pawilonem, przewidziano realizację [...] stanowisk, jako rozbudowę istniejącego dotychczas, na działce nr c, parkingu przewidzianego obecnie do przebudowy. Zaskarżoną decyzją, stwierdzając spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego wraz z przebudową i rozbudową parkingu, na terenie działek: nr a i nr b (archiwalne nr działek: c i d, k. m. [...]), obrębu P., w rejonie ul. [...] i ul. [...] w O. W decyzji tej ustalił, że część rozbudowy budynku handlowego, na działce nr b, od strony elewacji południowej i północnej, będzie przeznaczona na powiększenie istniejącej sali sprzedaży (tj. ok. 70 -100 m2), a pozostała powierzchnia będzie przeznaczona na zaplecze magazynowe, socjalne i biurowe, ściśle powiązane z funkcjami lokali handlowych, zlokalizowanych w tym obiekcie. Z kolei przebudowa parkingów i organizacja miejsc postojowych obejmować będzie działki nr a i nr b. Dalej organ wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...], na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...], dopuszczając przekroczenie tej linii maksymalnie o 1,5 m dla takich elementów budynku, jak: okap, wykusz, balkon, daszek nad wejściem, ganek, schody zewnętrzne. Ustalił też: maksymalną powierzchnię rozbudowy do 400 m2 (zgodnie z wnioskiem); geometrię dachu, jako dach płaski na wysokości nie przekraczającej obecnej wysokości kalenicy budynku istniejącego oraz łączną powierzchnię sprzedaży całego budynku handlowego, nie przekraczającą 2000 m2. Odstąpił natomiast od ustalenia szerokości elewacji frontowej ze względu na pozostawienie tego parametru bez zmian. Dopuścił ponadto wjazd z "drogi wewnętrznej", od strony ul. [...], na działce nr f (poprzednio nr e - dopisek Kolegium) wraz z wykonaniem drogi obsługującej parkingi na działce nr b (poprzednio nr d). Powołując się na załącznik mapowy, dołączony do aktu notarialnego z 6 grudnia 2018 r. (Rep. A nr [...]), przewidział dostęp do drogi publicznej ul. [...] oraz ul. [...], poprzez działkę nr e, wskazując na ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej zgodnie z wpisem do księgi wieczystej z 4.04.2024 r. Zabronił przy tym lokalizowania zjazdów z terenu inwestycji na ul. [...]. Na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujące, widniejącą tam działkę nr d i nr c oraz wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy rozbudowywanego budynku (od strony południowej).
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia, wnoszącym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, skarżąca Spółdzielnia podniosła, że - jej zdaniem - decyzja organu I instancji narusza przede wszystkim przepisy:
1) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego i właściwego uzasadnienia faktycznego, w tym całkowite pominięcie powołanych dowodów, na podstawie których dokonano jednoznacznych ustaleń faktycznych, o możliwości dostępu do drogi publicznej przez istniejące drogi wewnętrzne;
2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie, w ustaleniach stanu faktycznego, błędów w postaci: nieprzeprowadzenia w sposób prawidłowy, postępowania dowodowego i zaniechanie przez to, rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uczynienie ją dowolną, co spowodowało wydanie decyzji w oparciu o ustalenia sprzeczne z całokształtem materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie. Zarzut ten, w jej ocenie, dotyczy w szczególności nieprawidłowego ustalenia możliwości dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące drogi wewnętrzne oraz stwierdzenia, że dołączony przez wnioskodawcę akt notarialny przedstawia w sposób jasny i czytelny dostąp inwestycji do drogi publicznej (ul. [...] oraz ul. [...]);
3) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, nie jest konieczny, na etapie decyzji o warunkach zabudowy, tytuł prawny inwestora do jej użytkowania.
Skarżąca Spółdzielnia wskazała, że w trakcie postępowania zwracała uwagę na brak dostępu wnioskowanego terenu do drogi publicznej zarówno od strony ul. [...], jak i ul. [...], co, w jej ocenie, skutkuje zarzutem braku spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Prezentując przebieg zdarzeń przypomniało Kolegium, że z dołączonego do wniosku aktu notarialnego z 6 grudnia 2018 r., na co wskazała Spółdzielnia, nie wynika, że wnioskodawca posiada ustanowioną służebność przejazdu przez działkę nr e. Aktem tym, jak dalej podnosi, ustanowiono służebność gruntową, polegającą na prawie przejazdu i przechodu, tylko i wyłącznie przez działkę nr c, na rzecz każdoczesnych właścicieli, użytkowników wieczystych i posiadaczy działki nr d, co zostało potwierdzone stosownym wpisem w księdze wieczystej. Podkreśliła też, że wnioskodawca nie wystąpił dotychczas o ustanowienie służebności przejazdu przez działkę nr e, a w księdze wieczystej, prowadzonej dla tej nieruchomości, nie uwidoczniono żadnego wpisu, pozwalającego na korzystanie z niej.
Pismem z 18 kwietnia 2025 r. (w toku postępowania odwoławczego) [...]SM "P." poinformowała, że dotychczasowe korzystanie z działki nr e polegało jedynie na udostępnieniu dojazdu od strony północno-wschodniej, poprzez drogę wewnętrzną na działce nr c, na której w 2018 r. ustanowiona była służebność oraz przez drogę wewnętrzną na działce nr e, stanowiącą połączenie z drogą publiczną, tj. ul. [...] i ul. [...]. Wskazała, że na działce nr e nie ustanowiono służebności przejazdu. Podkreśliła przy tym, że od strony ul. [...], w części południowej działki, nigdy nie był udostępniany przejazd, a wręcz był uniemożliwiany, na dowód czego dołączyła zdjęcia archiwalne. Przy czym Kolegium zaznaczyło, że widoczne są zapory, a później słupki uniemożliwiające wjazd od strony ul. [...]. Następnie Kolegium wskazało, że zdaniem Spółdzielni nie można też mówić o prawie przechodu przez teren działki nr e, ponieważ od strony południowej, wnioskowana działka ma nieograniczony dostęp do drogi publicznej przez działkę nr g (obecnie nr h), sąsiadującą z ul. [...]. Dodała ona, że ruch pieszy na terenie działki nr e, nie jest ograniczony i ma charakter ogólnodostępny.
Kolegium dodało, że wcześniej, tj. przed wydaniem zaskarżonej decyzji, skarżąca podkreśliła w piśmie z 28 stycznia 2025 r., że dotychczasowy sposób korzystania z działki nr e (utrwalony przez okres 30 lat), polega na udostępnieniu jedynie dojścia do nieruchomości, bez prawa przejazdu. Zauważyła przy tym, że wpis do księgi wieczystej nie jest ustalony na zasadzie służebności, lecz widnieje, jako "inny wpis", czyli służebność przejazdu nie została ustalona. Podkreśliła, że na terenie działki nr d (obecnie b), nie istnieją miejsca postojowe, a plac wykorzystywany jest do celów handlowych. Brak jest również zjazdu na ten teren, a na jego budowę skarżąca nie wyraża zgody. Do ww. pisma dołączono zdjęcie z widokiem, wolnego od miejsc postojowych, placu i słupkami uniemożliwiającymi wjazd na jego teren.
Odnosząc poczynione ustalenia do regulacji prawnych Kolegium zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę orzekania stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.
Zaznaczyło przy tym Kolegium, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 61 ust. 1 ustawy, w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 000), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Po zacytowaniu regulacji prawnych Kolegium stwierdziło, że wskazują one, iż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a więc właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość ww. przesłankom. Z kolei odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy dana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z tych przesłanek.
Zaznaczyło nadto Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie, tak aby nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany w danym miejscu stan zabudowy oraz funkcję istniejących obiektów budowlanych. Analiza ma na celu wykazanie, czy zamierzona inwestycja, będzie pozostawała w zgodzie z, istniejącym na badanym terenie, porządkiem planistycznym. Podniosło przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy, obowiązującym w dacie złożenia wniosku, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwaną dalej analizą) w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę i właśnie ta definicja, w kontekście głównego wjazdu (wskazanego przez wnioskodawcę z ul. [...] przez południową część działki nr e - obecnie nr f), jest kwestią sporną, mającą istotny wpływ na wynik sprawy.
W dalszych motywach organ odwoławczy podał, że analiza przekazanych akt, z uwzględnieniem zmiany numeracji działek (w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków - art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), jednoznacznie wskazuje, że terenem inwestycji objęto: działkę nr b (dawniej nr d), na której zlokalizowany jest pawilon handlowy wnioskodawcy (przewidziany do rozbudowy) wraz z placem (znajdującym się przed nim), na którym zaplanowano budowę parkingu ([...] miejsc postojowych ) oraz działkę nr a (dawniej nr c), na której przewidziano przebudowę, istniejącego dotychczas parkingu (własność gminy Opole, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w O.). Działki te znajdują się na zapleczu południowej części działki nr f (dawniej nr e), w kształcie litery [...], oddzielonej od pozostałej jej części ul. [...]. Działka nr b przylega do tej części działki (nr f) od strony zachodniej, na której znajduje się [...] budynków mieszkalnych wielorodzinnych, dostępnych z ul. [...]. Z kolei działka nr a znajduje się za działką nr b w kierunku wschodnim i wraz z nią przylega, od strony północnej, do działki nr f z [...] budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, dostępnymi z ul. [...].
Zdaniem organu II instancji w świetle powyższego nie ma wątpliwości, że wnioskowany teren nie przylega bezpośrednio do żadnej z ww. ulic, wymuszając niejako dostęp do niego przez działkę nr f. Od strony ul. [...] dostęp przez południowy fragment działki nr f, przylegający do działki nr i, a od strony ul. [...] przez północno-wschodni fragment tej części działki. Istotnym w sprawie jest niezaprzeczalny fakt, że na działce nr f nie ustanowiono, jak błędnie twierdzi wnioskodawca oraz organ I instancji, służebności drogowej. Powyższe wynika z, powoływanego przez inwestora oraz organ, aktu notarialnego z 6.12.2018 r. (Rep. A nr [...]), zawartego pomiędzy [...] Spółdzielnią Mieszkaniową "P." w O., a D. K. Dostrzegło także, że w akcie tym, a następnie w dziale III księgi wieczystej, odnotowano ograniczone prawo rzeczowe wyłącznie dla działki nr c (obecnie nr a). Na działce tej, w § 3 ust. 1 aktu notarialnego, ustanowiono nieograniczoną w czasie, bezpłatną służebność gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiącej działkę nr d (obecnie nr b), polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez całą działkę nr c (obecnie a), z prawem wybudowania ogólnodostępnych parkingów, z obowiązkiem właścicieli, użytkowników wieczystych i posiadaczy nieruchomości władnącej, to jest działki nr d (obecnie nr b), wykonania przez właścicieli, użytkowników wieczystych i posiadaczy nieruchomości władnącej, na działce nr c (obecnie nr a), na swój koszt i ryzyko, bez jakichkolwiek roszczeń wobec użytkowników wieczystych i posiadaczy nieruchomości obciążonej to jest działki nr c (obecnie nr a), utwardzonych parkingów ogólnodostępnych, oraz pokrywania w całości kosztów utrzymania i remontów wszystkich parkingów na działce nr c (obecnie nr a), na co wyraził zgodę skarżący, jako użytkownik wieczysty nieruchomości władnącej oraz właściciel położonego na niej budynku pawilonu handlowego, stanowiącego odrębną nieruchomość. Z kolei w § 3 ust. 2 ww. aktu notarialnego odnotowano, że strony oświadczyły, iż użytkownik wieczysty działki nr d (obecnie nr b), będzie korzystał z działki nr e (obecnie nr f) na dotychczasowych zasadach, w sposób utrwalony przez okres 30 lat - oznaczony kolorem żółtym na załączniku mapowym do tej umowy. Wpisu tej treści w dziale III księgi wieczystej, dokonano 4 kwietnia 2024 r. Wobec takiego zapisu, w ocenie Kolegium, należało poddać analizie ww. załącznik mapowy oraz ustalić, w porozumieniu z wnioskodawcą oraz skarżącą Spółdzielnią, dotychczasowe zasady korzystania z działki nr e (obecnie nr f), utrwalone przez okres 30 lat. Tym samym zaznaczyło, że na załączniku tym widnieje, oznaczony kolorem żółtym, przebieg ulic prowadzących do pawilonu handlowego od strony wschodniej, polegający na zjeździe z ul. [...] w ul. [...] oraz w ul. [...] (w kierunku zachodnim). Z ul. [...] oznaczenie przebiega wzdłuż odcinka wschodniej granicy działki nr e (obecnie nr f), w kierunku południowym, przechodząc w działkę nr c (obecnie nr a), na której ustanowiono, wskazaną wyżej, nieograniczoną w czasie, bezpłatną służebność gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiącej działkę nr d (obecnie nr b), polegającą na prawie przejazdu i przechodu (podkreślenie Kolegium) przez całą działkę nr c. Drugie oznaczenie, również kolorem żółtym, od strony zachodniej pawilonu, obejmuje południową, utwardzoną część działki nr e (obecnie nr f), z wjazdem od strony ul. [...], kierując się następnie w stronę północną, po tej działce, wzdłuż usytuowanych tam [...] wielorodzinnych budynków mieszkalnych, przechodząc na zakończenie przez odcinek ul. [...], w kierunku zachodnim, do ul. [...].
W ocenie Kolegium, opartej na powyższym materiale dowodowym oraz wyjaśnieniach Spółdzielni, w sprawie dotychczasowych zasad korzystania z działki nr e (obecnie nr f), w sposób utrwalony przez okres 30 lat, ze szczególnym uwzględnieniem dokumentacji fotograficznej (bieżącej i archiwalnej), których wnioskodawca skutecznie nie zakwestionował - obsługa komunikacyjna wnioskowanego terenu, w tym pawilonu handlowego, w zakresie przejazdu i przechodu, niewątpliwie odbywała się i nadal odbywa, od, opisanej wyżej, strony wschodniej. Z kolei obsługa ta od strony zachodniej, tj. od strony ul. [...], dotyczyła i nadal dotyczy wyłącznie przechodu (dojścia) do działki nr d (obecnie nr b), przez południową część działki nr e (obecnie nr f), na co wyraźnie wskazują widniejące, na załączonych zdjęciach, zapory, a później słupki, uniemożliwiające wjazd na tę działkę od strony ul. [...]. Kolegium uznało także, że słusznie podniosła Spółdzielnia, iż do dnia dzisiejszego nie ustanowiono dla tej części działki nr f, służebności drogowej na rzecz każdoczesnych właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiącej działkę nr b.
Argumentując organ odwoławczy wskazał, że analiza zdjęć satelitarnych (patrz geoportal.gov.pl), w kontekście drugiego oznaczenia obsługi komunikacyjnej (od strony zachodniej), na załączniku mapowym do umowy, odnotowanej w § 3 ust. 2 aktu notarialnego z 6 grudnia 2018 r. niewątpliwie wskazuje na utwardzoną jezdnię, biegnącą wzdłuż południowej granicy działki nr f i dalej, w kierunku północnym, pomiędzy [...] wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi oraz urządzonym parkingiem na tej działce, jako przejazd, z wjazdem od strony ul. [...], obsługujący znajdujące się tam osiedle mieszkaniowe, a nie plac przed pawilonem handlowym wnioskodawcy. Tym samym w jego ocenie, nie sposób zgodzić się z organem I instancji, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, dotyczący dostępu wnioskowanego terenu do drogi publicznej, a dokładnie do ul. [...], w zakresie przejazdu (co spowodowało dopuszczenie w zaskarżonej decyzji, wjazdu głównego z "drogi wewnętrznej", na działce nr f wraz z wykonaniem drogi obsługującej parkingi na działce nr b) - został spełniony. Motywując to Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, której w tym przypadku zabrakło.
W tej sytuacji – jak skonstatowało Kolegium – zarówno inwestor, jak i organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie mogli wskazać, od strony zachodniej głównego wjazdu na wnioskowany teren. Zaakcentowało, że od prawidłowego ustalenia, wjazdu głównego, zależy zlokalizowanie frontu terenu, niezbędnego do ustalenia jego szerokości, a następnie wyznaczenia obszaru analizowanego, w zgodzie z art. 61 ust. 5a ustawy. Przypominało jednocześnie, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Sprawa głównego wjazdu na wnioskowany teren wymaga więc bezwzględnie wyjaśnienia, w porozumieniu z wnioskodawcą, który w każdym czasie może modyfikować wniosek.
Konkludując, zdaniem Kolegium powyższe wady skutkują zarzutem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładającego obowiązek podjęcia, przez organ administracji publicznej, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakładającego na organ administracji publicznej, obowiązek oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarzut ten Kolegium odniosło do stwierdzonego, przez organ I instancji, spełnienia przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie wystarczającego (istniejącego lub projektowanego) dla zamierzenia budowlanego, uzbrojenia terenu, jako jednego z warunków wydania decyzji pozytywnej, mimo że we wniosku nadal nie określono zapotrzebowania (ilości) na wodę i energię elektryczną. Oceny tej – zdaniem Kolegium – nie zmieniło to, że w uzupełnieniu pierwotnego wniosku, inwestor dołączył potwierdzenie spółki W. w O., zapewniające dostawę wody na cele bytowe w ilości 1,0 m3/d i odbioru ścieków w ilości dostawy wody oraz oświadczenie spółki T. o możliwości przyłączenia projektowanego obiektu oraz dostaw energii elektrycznej z mocą przyłączeniową 160 kW, albowiem brak informacji dotyczącej faktycznego zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną (wymóg art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), przy przewidywanej rozbudowie pawilonu, oprócz ogólnikowego zapewnienia o zmniejszonym, niż dotychczas, zapotrzebowaniu na te media - nie pozwala na stwierdzenie spełnienia powyższej normy prawnej. Brak informacji dotyczącej zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną skutkuje zarzutem niekompletności wniosku, warunkującym wszczęcie postępowania.
W dalszych motywach organ odwoławczy podniósł, że sformułowanie art. 52 ust. 2 ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości co do wymogów jakie powinien spełniać wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jeśli te wymagania choćby w części nie są spełnione powinny być uzupełnione, na wezwanie organu prowadzącego postępowanie, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Na marginesie zwróciło uwagę na brak konsekwencji, zarówno we wniosku jak i zaskarżonej decyzji, w zakresie prawidłowego wskazania wnioskowanego terenu uwzględniającego, przeprowadzoną na tym terenie modernizację ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której doszło do zmiany numeracji działek. Niekonsekwencja ta, prowadzi do rozbieżności między częściami tekstowymi wniosku i decyzji, a ich załącznikami graficznymi, w tym załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji, stanowiącego jej integralną część. Rozbieżności polegają na posługiwaniu się, w częściach tekstowych, obecnie obowiązującą numeracją działek (nr a, nr b i nr f), która nie przystaje do danych widniejących na załącznikach graficznych. Mając na względzie ujawnione wady stwierdzono, że decyzja I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym zakres stwierdzonych uchybień nie podlega sanowaniu w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznanie bowiem sprawy w zakresie, który nie był przedmiotem badania organu I instancji, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Rozstrzygając kasatoryjnie Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy przede wszystkim wyeliminować wskazane uchybienia, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiednio umotywować. Odnosząc się do, zawartego w odwołaniu, wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie stwierdziło brak podstawy umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z którego wynika, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wyjaśniło, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W takiej sytuacji zapada orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn przedmiotowych to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem zaś jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć, na podstawie przepisów prawa materialnego, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, co oznacza możliwość ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożył do tut. Sądu wskazany na wstępie sprzeciw (nazwany skargą).
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1) błędną ocenę istnienia dostępu do drogi publicznej;
2) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.;
3) niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
4) działanie Spółdzielni niezgodne z przepisani o przenoszeniu własności.
Wskazał przy tym na bezzasadność argumentów przytoczonych przez Spółdzielnię i ich manipulacyjny charakter.
Uzasadniając, wnoszący sprzeciw, podniósł, że SKO przyjęło, że nie zostało wykazane istnienie prawnego dostępu inwestycji do drogi publicznej. Tymczasem, na co zwrócił uwagę, w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z dnia 6 grudnia 2018 r. (Rep. A nr [...]) zawierający jednoznaczne i czytelne oświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej "P." o ustanowieniu służebności gruntowej zapewniającej dostęp do ulicy [...] i [...]. Integralną część tego aktu stanowi załącznik graficzny, wskazujący przebieg drogi dojazdowej. Zaznaczył, że Spółdzielnia, będąca stroną tego aktu, obecnie podnosi argumenty sprzeczne z jego treścią, co stanowi nadużycie prawa oraz próbę blokowania inwestycji. W ocenie skarżącego wbrew faktom twierdzi, że dostęp do drogi publicznej nie istnieje, pomijając 30-letnią praktykę faktycznego korzystania z tej drogi przez właściciela pawilonu handlowego. Wskazując na naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., podał, że SKO nie odniosło się w należyty sposób do materiału dowodowego przedstawionego przez inwestora, w tym aktu notarialnego i załącznika graficznego. W decyzji brak jest rzetelnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co stanowi naruszenie wskazanego przepisu k.p.a. Zarzucając niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, iż SKO błędnie przyjmuje, że wyłącznie istnienie prawa własności lub ustanowionej służebności w momencie wydania decyzji WZ może stanowić dowód zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Podniósł, że z art. 14 ust. 2 tej ustawy wynika, iż "dostęp do drogi publicznej" może być zapewniony również w inny sposób niż tylko przez służebność - co w tej sprawie ma miejsce przez faktyczne, wieloletnie korzystanie z istniejącego układu komunikacyjnego. Motywując ostatni ze sformułowanych zarzutów wskazał z kolei, że Spółdzielnia, zbywając nieruchomość, miała obowiązek zapewnienia zgodnego z prawem i trwałego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem nie tylko nie przekazała całego gruntu potrzebnego do korzystania z pawilonu, ale obecnie próbuje zablokować inwestycję, której istnienie sama wcześniej zatwierdziła poprzez akt notarialny. Tego rodzaju działanie należy ocenić jako sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz sprzeczne z art. 5 k.c. Jednocześnie stwierdził, że argumenty podniesione przez Spółdzielnię Mieszkaniową "P." są całkowicie bezzasadne i mają "charakter manipulacyjny", albowiem Spółdzielnia w złożonym środku zaskarżenia powołuje się m.in. "na rzekome zdjęcia mające wskazywać na istnienie przeszkód fizycznych (w postaci "słupków") pomiędzy działką, na której zlokalizowany jest pawilon handlowy, a drogą publiczną". Twierdzenia te – jak oświadczył – są całkowicie nieprawdziwe i niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w objętej nim decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była przytoczona na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej nadal k.p.a. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zwanej p.p.s.a., mocą - po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P.", w O., od decyzji Prezydenta Miasta Opola z 10 lutego 2025 r., nr UAB.6730.314.2023.JJS, o ustaleniu, na rzecz strony warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowego wraz z przebudową i rozbudową parkingu, na terenie działek: nr a i nr b (archiwalne nr działek: c i d, k. m. [...]), obrębu P., w rejonie ul. [...] i ul. [...] w O. – mocą której uchylono decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja Kolegium podlegała zaskarżeniu w drodze sprzeciwu, który na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. rozpoznany został na posiedzeniu niejawnym.
Zakres kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić trzeba, że kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w zakresie oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie w art. 138 § 2 k.p.a.
Tym samym podkreślenia wymaga, że kontrola w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie procesowy charakter i nie kreuje żadnych skutków w zakresie praw i obowiązków stron postępowania. Zgodnie jednak z art. art. 134 § 1 p.p.s.a., znajdującym odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. dokonując oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, Sąd, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Brak podstaw do uwzględnienia sprzeciwu skutkuje natomiast jego oddaleniem na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się do konieczności zawieszenia przez skarżącego renty socjalnej. Kwestia powyższa pozostaje bowiem kwestią materialną, odnoszącą się do warunków przyznania wnioskowanego świadczenia.
Równocześnie należy wspomnieć, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podejmując zaś rozstrzygnięcia winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.) – tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 8 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 928/25.
Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe regulacje podkreślić również trzeba, że badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadzało się w niniejszej sprawie do ustalenia, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od ponownego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym podjęcie orzeczenia na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a.
Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. będzie znajdował zastosowanie wówczas, gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy nie zostanie prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony, a zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego nie będzie możliwy do zrealizowania przez organ odwoławczy przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a. Podkreślić również trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji jednak, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, zastosowanie znajduje art. 138 § 2 k.p.a.
W dalszej kolejności należy wskazać, że zasadnie organ odwoławczy podniósł konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 15 k.p.a. Zgodnie nią brak jest podstaw do dokonania w postępowaniu odwoławczym ustaleń wykraczających poza granice merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, jak również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli nie były one przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu istotnych okoliczności faktycznych, gdyż działanie takie stanowi naruszenie kompetencji organu właściwego w sprawie. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., jedynie uzupełniony w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozparzenia sprawy w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania.
Wyjaśnić także należy, że dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Koniecznym jest, by rozstrzygnięcia te wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w istocie prowadziłoby do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie w jednej instancji, przez co strona zostałaby pozbawiona prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. W żadnym razie zatem postępowanie odwoławcze nie może polegać na zastąpieniu organu pierwszej instancji w obowiązku dokonania ustaleń i oceny w kontekście wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:
po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto
po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Sąd w pełni za zasadne uznaje te wadliwości i motywy przytoczone na poparcie wyrażonego stanowiska w tym przedmiocie. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.
Dostrzec należy, że nie została podważona ocena Kolegium, że analiza przekazanych akt, z uwzględnieniem zmiany numeracji działek (w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków - art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), jednoznacznie wskazuje, że terenem inwestycji objęto: działkę nr b (dawniej nr d), na której zlokalizowany jest pawilon handlowy wnioskodawcy (przewidziany do rozbudowy) wraz z placem (znajdującym się przed nim), na którym zaplanowano budowę parkingu ([...] miejsc postojowych ) oraz działkę nr a (dawniej nr c), na której przewidziano przebudowę, istniejącego dotychczas parkingu (własność gminy Opole, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "P. w O.). Działki te – jak dostrzegło Kolegium – znajdują się na zapleczu południowej części działki nr f (dawniej nr e), w kształcie litery [...], oddzielonej od pozostałej jej części ul. [...]. Działka nr b przylega do tej części działki (nr f) od strony zachodniej, na której znajduje się [...] ([...]) budynków mieszkalnych wielorodzinnych, dostępnych z ul. [...]. Z kolei – co wyeksponowało Kolegium – działka nr a znajduje się za działką nr b w kierunku wschodnim i wraz z nią przylega, od strony północnej, do działki nr f z [...] ([...]) budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, dostępnymi z ul. [...]. Tym samym trafnie uznało, że wnioskowany teren nie przylega bezpośrednio do żadnej z ww. ulic, wymuszając niejako dostęp do niego przez działkę nr f. Od strony ul. [...] dostęp przez południowy fragment działki nr f, przylegający do działki nr i, a od strony ul. [...] przez północno-wschodni fragment tej części działki. Istotnym w sprawie jest niezaprzeczalny fakt, że na działce nr f nie ustanowiono, jak błędnie twierdzi wnioskodawca oraz organ I instancji, służebności drogowej. Powyższe wynika z, powoływanego przez inwestora oraz organ, aktu notarialnego z 6 grudnia 2018 r. (Rep. A nr [...]). Wbrew zarzutom sformułowanym w sprzeciwie organ odwoławczy dokonał analizy skutków ww aktu notarialnego, a także ujawnionych zapisów w KW.
Nadto za trafną uznaje Sąd ocenę Kolegium, że brak informacji dotyczącej faktycznego zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną (wymóg art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), przy przewidywanej rozbudowie pawilonu, oprócz ogólnikowego zapewnienia o zmniejszonym, niż dotychczas, zapotrzebowaniu na te media - nie pozwala na stwierdzenie spełnienia ustawowych przesłanek. Brak informacji odnośnie do zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną skutkuje zarzutem niekompletności wniosku, warunkującym wszczęcie postępowania. Sformułowanie art. 52 ust. 2 ustawy, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, nie pozostawia wątpliwości co do wymogów jakie powinien spełniać wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zasadnie konstatuje Kolegium, że jeśli te wymagania choćby w części nie są spełnione powinny być uzupełnione, na wezwanie organu prowadzącego postępowanie, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Równie właściwe na marginesie dostrzega brak konsekwencji, zarówno we wniosku jak i zaskarżonej decyzji, w zakresie prawidłowego wskazania wnioskowanego terenu uwzględniającego, przeprowadzoną na tym terenie modernizację ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której doszło do zmiany numeracji działek. Niekonsekwencja ta, na co trafnie wskazało Kolegium, prowadzi do rozbieżności między częściami tekstowymi wniosku i decyzji, a ich załącznikami graficznymi, w tym załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji, stanowiącego jej integralną część. Rozbieżności polegają na posługiwaniu się, w częściach tekstowych, obecnie obowiązującą numeracją działek (nr a, nr b i nr f), która nie przystaje do widniejących na załącznikach graficznych.
Podsumowując powtórzenia wymaga, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, co należy zaakcentować, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).
Za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej sprzeciwem decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było wskazane naruszenie przepisów postępowania odnośnie do przeprowadzonych dowodów i ustaleń faktycznych, na które wskazuje także wnoszący sprzeciw jak chociażby zarzucając wadliwość twierdzenia o "istnieniu przeszkód fizycznych (w postaci słupków) pomiędzy działką, na której zlokalizowany jest pawilon handlowy, a drogą publiczną" - w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego, stąd też brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.
Powołane wyżej orzeczenia sądowe dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl., CBOSA.