I SA/OP 554/25

I SA/Op 554/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 1 ust. 2, art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6 ust. 1
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U. 2024 poz 706
art. 109-art. 111
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant Sekretarz sądowy Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi A. S. reprezentowanego przez kuratora K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 maja 2025 r., nr SKO.40.3541.2024.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 25 listopada 2024 r. nr Dś.221000.004480.24.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. S. (dalej także: strona, wnioskodawca), działającą w imieniu syna A. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 maja 2025 r., nr SKO.40.3541.2024.ps., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 25 listopada 2024 r., nr Dś.221000.004480.24, orzekająca o odmowie przyznania A. S. zasiłku stałego.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że pismem z dnia 23 lipca 2024 r. K. S. podając, że jest opiekunem prawnym syna – A. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach o przyznanie mu zasiłku stałego, ze względu na brak dochodu i niepełnosprawność. Poinformowała, że syn przebywa obecnie w [...] w B. Do akt sprawy włączono pismo Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Karny z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt [...], informujące, że w sprawie syna strony w dniu 9 lipca 2024 r. o godz. [...] zakończono wykonywanie środka w postaci tymczasowego aresztowania oraz zastosowano w jego miejsce środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w szpitalu [...], który jest wykonywany w [...] w B.
Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 25 listopada 2024 r., nr Dś.221000.004480.24, organ I instancji odmówił przyznania dla syna wnioskodawczyni prawa do zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył mające zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz opisał stan faktyczny sprawy. Wskazał, że ustalone zostało, że syn wnioskodawczyni od 9 lipca 2024 r. przebywa w [...] w B. na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w O. [...] Wydział Karny, tytułem realizacji środka zabezpieczającego w szpitalu [...]. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy pomocy społecznej osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a, który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego. Dalej, po przytoczeniu stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych organ stwierdził, że należy uznać, że w przypadku zastosowania środka zabezpieczającego w postaci umieszczenia w zakładzie [...], gdy osoba pozostaje na utrzymaniu państwa ma zaspokojone wszystkie potrzeby nie ma podstaw do udzielania świadczeń w pomocy społecznej.
Odwołanie od tej decyzji wniosła wnioskodawczyni, która wskazała, że jest opiekunem prawnym syna i podniosła, że Sąd Okręgowy w O. zastosował wobec niego środek zabezpieczający ze względu na chorobę [...] w postaci umieszczenia w szpitalu [...] tj. [...] w B. Szpital ten, na co wskazała, nie zapewnia jednak podstawowych potrzeb bytowych i dlatego wspiera go przekazując mu co miesiąc środki finansowe na zakup: kart telefonicznych, znaczków pocztowych, dodatkowych środków czystości i żywności oraz na opłacenie fryzjera. Dostarcza też synowi odzież i obuwie. Podniosła przy tym, że jej możliwości finansowe uległy zmniejszeniu ze względu na opłaty, ponadto ma problemy zdrowotne.
Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 k.p.a. i przekazał je wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu.
Na wezwanie Kolegium organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy dołączając do akt m.in. uwierzytelnioną kserokopię zaświadczenia Sądu Rejonowego w P. Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt. [...], potwierdzającego, że wnioskodawczyni została ustanowiona kuratorem dla częściowo ubezwłasnowolnionego syna.
Organ odwoławczy uznając stanowisko organu pierwszoinstancyjnego za zasadne w pierwszej kolejności podał podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie, a następnie wskazał na motywy, którymi kierował się w tej ocenie. W tych ramach podał, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich przyznawania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283), przywoływana jako ustawa lub u.p.s.
Zaznaczył następnie, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wskazał przy tym, że mocą art. 13 ust. 1 u.p.s. osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a, który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do osób odbywających karę pozbawienia wolności w systemie dozoru elektronicznego.
Przypomniał organ II instancji, że wnioskodawczyni pismem z dnia 23 lipca 2024 r. zwróciła się o do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach o przyznanie jej synowi zasiłku stałego, wobec którego pełni funkcję kuratora dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo. Zaznaczył przy tym, że postanowieniem Sądu Okręgowego w O. z dnia 2 lipca 2024 r. wobec syna wnioskodawczyni określono, że miejscem wykonywania zastosowanego względem niego środka zabezpieczającego w postaci umieszczenia w zakładzie [...] będzie [...] w B., ul. [...], [...] B., w warunkach maksymalnego poziomu zabezpieczenia.
W tych okolicznościach uznało Kolegium, że istota sprawy dotyczy zatem prawidłowego zastosowania w sprawie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.
Podniosło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że do zastosowania w stosunku do osoby przebywającej w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym czy w zamkniętym zakładzie odwykowym, umieszczonej tam na podstawie przepisów Kodeksu karnego, wystarczającą przesłanką zastosowania przepisu art. 13 ust. 1 u.p.s. jest pozostawanie tej osoby na całodobowym utrzymaniu Państwa, w całokształcie jego sytuacji bytowej i leczniczej (zob. wyroki NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 594/16; z 21 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1302/22; wyroki WSA: w Warszawie z 22 marca 2019 r., sygn. I SA/Wa 25/19; z 26 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 461/21; we Wrocławiu z 24 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 81/23; z 7 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 420/23; z 14 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 696/23; czy w Krakowie z 5 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1806/23).
Kolegium w pełni podzieliło wyrażone tam stanowisko, akcentując, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zwróciło uwagę, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Tym samym zdaniem Kolegium osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem ust. 1a (art. 13 ust. 1 u.p.s.). Wskazało, że w doktrynie trafnie wskazuje się, iż z kręgu beneficjentów pomocy społecznej wyłączono osoby odbywające karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowane. Osoby odbywające powyższą karę tracą prawo do wszystkich świadczeń pomocowych i nie nabywają uprawnień do świadczeń w czasie przebywania w zakładzie karnym. (...) Ratio legis komentowanego artykułu sprowadza się do tego, by osobom przebywającym w aresztach i więzieniach nie udzielać świadczeń z pomocy społecznej, bo i tak na ich utrzymanie łoży się pieniądze publiczne (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, s. 131-132 do art. 13).
Podkreśliło, iż mimo że wobec syna wnioskodawczyni wykonywany jest środek zabezpieczający w [...] w B., orzeczony przez Sąd Okręgowy w O. (postanowienie z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt [...]), do którego mocą art. 242 § 1 k.k.w. odpowiednie zastosowanie mają przepisy mówiące o "skazanym" do tymczasowo aresztowanych oraz do sprawcy, wobec którego zastosowano środek zabezpieczający.
Kolegium uznało, że środek zabezpieczający zastępuje karę pozbawienia wolności i tym samym w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 13 u.p.s. Dodatkowo zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2024 r. poz. 917 ze zm.) za świadczenia zdrowotne w zakresie psychiatrycznej opieki zdrowotnej udzielane osobie z zaburzeniami psychicznymi nie pobiera się od tej osoby opłat. Osobom z zaburzeniami psychicznymi przebywającym w szpitalu psychiatrycznym przysługują bez pobierania od nich opłat, produkty lecznicze, wyroby medyczne, wyposażenie wyrobów medycznych, systemy i zestawy zabiegowa, środki pomocnicze oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Powyższe świadczenia opieki zdrowotnej udzielane są bezpłatnie bez względu na uprawnienia z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego (art. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - Dz.U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.). Równocześnie Kolegium podniosło, że stosownie do art. 5 pkt 38 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jako świadczenia zdrowotne traktowane są również świadczenia towarzyszące, m.in. zakwaterowanie i adekwatne do stanu zdrowia wyżywienie w szpitalu lub w innym zakładzie leczniczym.
W ocenie Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy dowiódł wystarczająco tego, że syn wnioskodawczyni podczas pobytu w [...] w B. ma zapewnione potrzeby bytowe (schronienie, wyżywienie, opiekę), a zatem jego sytuacja rozpatrywana przez pryzmat zaspokajania jego podstawowych potrzeb życiowych przez Państwo (czyli ze środków publicznych), jest porównywalna do tej, w jakiej znajduje się osoba odbywająca karę pozbawienia wolności. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (Wojciech Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004/1 s. 8 i n.).
Kontynuując Kolegium zaznaczyło, że rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Zapewnione w zakładzie izolacyjno-leczniczym warunki pobytu odpowiadają warunkom zabezpieczonym przez Państwo w trakcie odbywania kary pozbawienia wolności. Odrębności, jakie w tym zakresie występują, przez wzgląd chociażby na rodzaj i charakter tych placówek, nie mogą pozbawić słuszności tezy, że pobyt w obu tych zakładach izolacyjnych w całości finansowany jest ze środków publicznych. Niezależnie więc od stanu, położenia, czy sytuacji osobistej osoby izolowanej (osadzonej), która domaga się świadczenia w formie zasiłku stałego, osoba taka - mając już zapewnione podstawowe potrzeby bytowe - bezwzględnie pozbawiona jest prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Należy też wskazać, że zasiłek stały ma na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osoby nieosiągającej dochodu lub osiągającej dochód poniżej kryterium dochodowego. Osoba ta z kwoty zasiłku stałego musi pokryć koszty swojego utrzymania, koszty leczenia i koszty utrzymania mieszkania.
Podsumowując stwierdziło, że syn strony nie ponosi tego rodzaju wydatków, ponieważ pokrywane są one ze środków budżetowych Państwa. Zwolniony jest z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych, a zatem nie ma przesłanek udzielania mu dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej.
Zatem w opisanym stanie faktycznym i prawnym sprawy zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zasadnie odmówił przyznania prawa do zasiłku stałego, a argumenty odwołania dotyczące braku środków finansowych na zabezpieczenie wydatków dotyczących zakupu kart telefonicznych, dodatkowego wyżywienia, środków czystości, czy higienicznych nie zasługują na uwzględnienie.
Niezależnie od powyższego Kolegium zwróciło organowi I instancji, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentacji osoby ubezwłasnowolnionej częściowo znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 6 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z rozstrzygnięciem tym, jak wskazano na wstępie, nie zgodziła się strona, wnosząc opisaną na wstępie skargę do tut. Sądu. Nie formułując w niej samodzielnych zarzutów w jej uzasadnieniu zanegowała stanowisko Kolegium uznające orzeczenie pierwszoinstancyjne za nienaruszające prawa. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, zgodnie z przytoczonym wyżej podała, że nie sposób zgodzić się z rozstrzygnięciem albowiem organy błędnie utożsamiają pobyt osoby w zakładzie karnym z pobytem w szpitalu. Wskazała na potrzeby jakie musi zaspakajać synowi podczas jego przebywania w placówce służby zdrowia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaznaczył, że zasadnicze powody wydania skarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej: oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej: dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej: respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Mając tym samym na uwadze przedmiot sprawy poddany kontroli sądowej wespół z powinnością sądów administracyjnych podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu, włącznie z oceną zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Tylko taki zakres działania sądu administracyjnego spełnia określony w art. 1 ust. 2 P.p.s.a., wymóg dokonywania kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem. Realizacji tego celu służą unormowania zawarte m.in. w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 tej ustawy statuuje zasadę niezwiązania sądu I instancji granicami skargi, zaś przepis art. 135 nakłada na ten sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonego uregulowania wynika, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania przez sąd I instancji. Wynika z niego również, że granice rozpoznania przez ten sąd wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, przy czym – użyte w przepisie tym pojęcie "sprawa administracyjna" występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu I instancji objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Wynika to wprost z art. 135 P.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
Tym samym podkreślić powtórnie należy, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że istota sporu sprowadza się do oceny czy sytuacja osoby pozbawionej wolności i sytuacja skarżącego, przebywającego w zakładzie psychiatrycznym w ramach środka zabezpieczającego, jest tożsama, wobec czego art. 13 ust. 1 u.p.s. w drodze analogii będzie miał zastosowanie w niniejszym postępowaniu, jak uznają organy orzekające w sprawie czy wprost przeciwnie jak twierdzi wnioskodawczyni.
Mając na uwadze tak zakreślony spór wskazania wymaga, że stanowił on przedmiot kontroli sądowej i został rozstrzygnięty wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1486/24, w którym orzeczono, że prawidłowe rozumienie zasady legalizmu wymaga uwzględnienia kilku różnych elementów dotyczących: metod rozumowania prawniczego i metod działania podmiotu prawa, wartości które są realizowane oraz formalnych warunków działania podmiotu stosującego prawo, a także skutków realizacji zachowań regulowanych przez prawo. Zdaniem NSA niewłaściwym jest zastosowanie w sprawie art. 13 ust. 1 u.p.s. w drodze analogii. Mając na względzie tożsamość przedmiotowo-podmiotową ww. sprawy z niniejszą a także wszechstronność dokonanej przez NSA wykładni stanowiącej postawy prawnej rozstrzygnięcia skład orzekający odwoła się do niej i motywów w nim wskazanych jako w pełni oddających istotę sprawy.
Sąd kasatoryjny wyjaśnił w pierwszej kolejności, że w doktrynie problem dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny, ale zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości, w drugiej zaś wyeksponował, że zasady prawa administracyjnego to zasady ius cogens, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym zdaniem NSA analogia, jako metoda wykładni mającej służyć tworzeniu nieprzewidzianych prawem unormowań wpływających na prawa jednostki (...), jest niedopuszczalna. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy nie mogą stanowić podstawy do oceny stosowania prawa.
Równocześnie NSA podkreślił, że jeżeli chodzi natomiast o analogię na korzyść strony w prawie materialnym (tj. w odniesieniu do regulacji przyznających uprawnienia), to w tej kwestii nie ma takiej zgodności poglądów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. np. A. Wiktorowska, Istota i znaczenie (funkcje) zasad postępowania sądowoadministracyjnego, Studia Prawa Publicznego 2016, nr 2, s. 43-44; M. Kosiarski, Zakres stosowania analogii legis w prawie administracyjnym, KPP 2003, Nr 2, s. 53; E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 59 i n.; uchwała składu 7 sędziów NSA z 2 października 1995 r., sygn. akt VI SA 14/95, ONSA 1995 nr 4, poz. 156; wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07; wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 559/08; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15).
NSA podkreślił nadto, że z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Stanowisko takie – na co wskazał sąd kasatoryjny – NSA prezentował już od początku swojej działalności. Przykładowo wskazał, że "w wyroku z 19 października 1983 r. [II SA 1198-1202] NSA uznał niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki [ONSA 1983/2/90], zaś w wyroku z 3 maja 1985 r. [II SA 112/85] NSA stwierdził, że: jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne [ONSA 1985/1/27]".
Następnie, co ważne, NSA zaznaczył, że działanie powyższych zasad ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem jedynie w ustawie można normować prawa i obowiązki obywateli i upoważniać organy do przymusowego egzekwowania tych obowiązków. Po pierwsze – jak wyjaśnił – "niedopuszczalne było wywodzenie na zasadzie analogii, że przywołane w art. 13 ust. 1 u.p.s. osoby odbywające karę pozbawienia wolności, są w tej samej sytuacji, co osoby wobec których zastosowano środek zabezpieczający w postaci umieszczenia w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym. Odwołując się do wykładni językowej art. 13 ust. 1 u.p.s. wskazać należy, że przepis ten nie obejmuje osób, w stosunku do których orzeczono izolacyjne środki zabezpieczające. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że skarżący nie został skazany na karę pozbawienia wolności, co by wykluczyło możliwość ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Przy czym należało także zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2024 r. poz. 706 t.j.), osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum trzy razy dziennie posiłek o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden gorący, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednie do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie (art. 109-111 k.k.w.). Dzięki takim świadczeniom osoby te zwolnione są z zaspokajania własnym staraniem podstawowych potrzeb bytowych, a zatem nie ma przesłanek udzielania im dodatkowego wsparcia w ramach pomocy społecznej (zob. I. Sierpowska: Pomoc społeczna. Komentarz, Lex 2017, teza 1 komentarza do art. 13; E. Frankiewicz, J. Wyporska: Prawo osób pozbawionych wolności lub tymczasowo aresztowanych do świadczeń pomocy społecznej, Casus z 2003 r., nr 27, s. 38)". Po drugie – jak zaznaczył NSA – należy rozróżnić sytuację osób, wobec których zastosowano karę pozbawienia wolności, od tych, do których zastosowano środki zabezpieczające. Bezsprzecznie sytuacja ww. grup osób nie jest analogiczna.
W ocenie NSA nieprawidłowym jest dopuszczenie możliwości zastosowania w tej sprawie analogii z art. 13 ust. 1 u.p.s.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy nie sposób nie dostrzec, że wnioskodawczyni konsekwentnie wskazywała na trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych polegających m.in. na dostarczaniu mu dodatkowych odzieży i obuwia, środków czystości oraz żywności czy opłaceniu fryzjera. Wnioskodawczyni podkreślała, że jej możliwości finansowe uległy zmniejszeniu ze względu na opłaty i problemy zdrowotne. Tymczasem organy kwestii tych nie poddały weryfikacji w aspekcie prawnym. Nie wiadomo jak często wnioskodawczyni dostarcza ww. produkty, zwłaszcza produkty żywnościowe, i jakie, odzież czy środki czystości, które mają wpływ na zdrowie, czy ogólną jakość życia. Organ nie ustalił czy placówce medycznej, w której przebywa syn wnioskodawczyni tak jak w zakładach karnych czy aresztach śledczych zapewnia się odzież, fryzjera. Nie wiadomo także jakie jest zaopatrzenie w środki czystości, dostęp do mediów. Nie wiadomo czy zapewnia się stronie dostęp do bezpłatnego telefonu, co możliwe jest w jednostkach penitencjarnych.
Wreszcie opowiadając się za dokonaną przez NSA w przytoczonym powyżej wyroku wykładnią 13 ust. 1 u.p.s. podkreślenia wymaga, że zasadnie wskazano w jego motywach na znaczenie zasad ustanowionych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), przywoływanej w uzasadnieniu także jako: k.p.a. w tym zasady legalizmu działania organów administracji publicznej. Sąd kasatoryjny zaznaczył, z czym nie można się nie zgodzić, że doniosłość tej zasady i jej znaczenie dla funkcjonowania państwa prawa uzyskały potwierdzenie w ustawie zasadniczej - Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Odwołując się do doktryny powtórzył, że "legalizmem działania organów władzy publicznej nazywamy stan, w którym po utworzeniu w drodze prawnej rozwijają one aktywność na podstawie i w granicach prawa, zaś prawo określa ich zadania i kompetencje oraz tryb postępowania; postępowanie to prowadzi do wydawania rozstrzygnięć w przepisanej przez prawo formie, na należytej podstawie prawnej i w zgodności z wiążącymi dany organ przepisami materialnymi (...). Stan taki ma wynikać z sytuacji, w której każde działanie organu władzy publicznej jest oparte na ustawowym upoważnieniu: 1) do podjęcia działania w danej kwestii; 2) do zajęcia się sprawą w danej formie; 3) do nadania rozstrzygnięciu określonej szaty prawnej (...)" - komentarz do art. 7 Konstytucji w: L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe 2016 r. i powołana tamże literatura.
NSA wyeksponował, co wymaga powtórzenia z uwagi na istotę kontrolowanej materii i stanowiska organów w tym przedmiocie, że działanie na podstawie i w granicach prawa jest więc prawnym obowiązkiem każdego organu władzy publicznej, a konstytucyjna zasada legalizmu znalazła odzwierciedlenie także w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zakłada się przy tym, że tylko takie działanie organów władzy publicznej może budować zaufanie obywateli do tej władzy, a jednocześnie obowiązek działania w sposób budzący zaufanie do władz publicznych jest równoległym obowiązkiem organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.). Prawidłowe rozumienie zasady legalizmu wymaga uwzględnienia kilku różnych elementów dotyczących: metod rozumowania prawniczego i metod działania podmiotu prawa, wartości które są realizowane oraz formalnych warunków działania podmiotu stosującego prawo, a także skutków realizacji zachowań regulowanych przez prawo.
W konsekwencji zasadności zarzutu materialnoprawnego zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy sytuacja syna wnioskodawczyni jest tożsama z sytuacją osoby odbywającej karę pozbawienia wolności ze względu na pominięcie okoliczności określonych w wywiadzie środowiskowym a mających istotne znaczenie do odtworzenie prawidłowego stanu faktycznego w aspekcie zabezpieczonych jego potrzeb.
Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Bez wątpienia bowiem braki w materiale dowodowym wskazane powyżej wpływają na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, iż rozstrzygnięcie w sprawie skarżącej byłoby inne. Sąd zwraca uwagę, że obowiązkiem organu jest dokładne zebranie materiału dowodowego, a następnie jego analiza oraz ocena czy ten materiał dowodowy pozwala na zastosowanie w sprawie konkretnego przepisu.
W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., co wymaga powtórzenia, i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto organ administracji powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 282/07). Wyrazem oceny całości zebranego materiału dowodowego powinno być zarazem uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98).W kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie zadośćuczyniły powyższym wymogom.
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie za wykładnią art. 13 ust. 1 ustawy, dokonaną przez NSA w przytaczanym powyżej wielokrotnie wyroku z 6 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1486/24, przemawia także to, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.). Przy czym w niniejszej sprawie istotnym staje się powinność organów wyznaczona art. 7a k.p.a., stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 k.p.a.. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów – najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie natomiast z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Mając to na uwadze organ zobowiązany będzie – ponownie prowadząc postępowanie – do zgromadzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności do pozyskania i analizy zapewnianych potrzeb bytowych synowi wnioskodawczyni.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl., CBOSA.