I SA/OP 547/25

I SA/Op 547/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 pkt 9, pkt 14, art. 39 ust. 1, ust. 2, art. 40 ust. 2, ust. 3
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1,  art. 135, art. 145, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 32, art. 45, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 16 pkt 43
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 112
art. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej
Dz.U. 2024 poz 654
art. 2
Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2007 nr 288 poz 27 motyw 10, art. 7 ust. 1
dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim.
Dz.U. 2024 poz 1717
art. 41
Ustawa z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 maja 2025 r., nr SKO.40.1235.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez L. J. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) decyzją z dnia 13 maja 2025 r., nr SKO.40.1235.2025.ps, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – działając na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: K.p.a., po rozpatrzeniu, na posiedzeniu niejawnym, odwołania strony od decyzji Burmistrza Otmuchowa, z dnia 28 lutego 2025 r., nr 5104.200.0D.17.2024, odmawiającej przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego położonego pod adresem P. [...], [...] O. – utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji – po zaakceptowaniu ustaleń i wywodów organu pierwszej instancji – przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z dnia 17 stycznia 2025 r. strona zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Otmuchowie o udzielenie jej pomocy na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego pod adresem P. [...] (do 200 tys. zł) oraz budynków gospodarczych przeznaczonych na cele bytowe (do 100 tys. zł). We wniosku wskazała, iż w dniu 15 września 2024 r. jej nieruchomość znajdująca się na działce nr a (budynek mieszkalny z piwnicą, zabudowania gospodarcze oraz garaż) zostały zalane w wyniku gwałtownych opadów, które spowodowały powódź. W oświadczeniu z dnia 28 stycznia 2025 r. strona podała, iż zamieszkuje pod adresem G., ul. [...]. Pod adresem P. [...] prowadzi dodatkowe gospodarstwo domowe. Wskazała nadto, że w dniu powodzi nie przebywała pod adresem P. [...].
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 lutego 2025 r., nr 5104.200.0D.17.2024, organ I instancji odmówił przyznania stronie zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego położonego pod adresem P. [...], [...] O. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji zrelacjonował stan faktyczny wskazując, iż w dniu 28 stycznia 2025 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że w dniu 19 września 2024 r. doszło do zalania piwnicy i pomieszczeń gospodarczych na posesji w P. [...]. Według oświadczenia strony woda pochodziła z nadmiernych opadów deszczu, spływała z wyżej położonych terenów wioski oraz z rzeki płynącej w sąsiedniej miejscowości. Woda nie przedostała się do części mieszkalnej budynku. W dniu zalania strona nie przebywała w przedmiotowej nieruchomości. Przebywała w G., gdzie zamieszkuje na stałe, gdzie również doszło do zalania - z tego tytułu otrzymała zasiłek powodziowy w Gminie K. Do P. strona przyjechała po ok. tygodniu od zalania. Zalaniu uległy: piwnica na wysokość 1 m, pomieszczenie gospodarcze na wysokość 80 cm (bez zawartości, ściany są w nim zawilgocone), garaż na wysokości ok 1,30 m (bez zawartości). Nieruchomość - zakupiona w 2021 r. - jest ubezpieczona. Wnioskodawczyni otrzymała odszkodowanie, które nie wystarczy na remont. Strona planuje w przyszłości zamieszkać w przedmiotowej nieruchomości, a pieniądze z ewentualnego zasiłku remontowo-budowlanego przeznaczyć na termomodernizację, wymianę okien oraz wyburzenie pieców kaflowych, na przeprowadzenie remontu całego budynku, który nie był remontowany od wielu lat. Według oświadczenia strony w budynku mieszkalnym w wyniku powodzi naruszone zostały ściany ganku, na których znajdują się drzwi wejściowe (drzwi obecnie nie otwierają się), ogrzanie domu nie jest możliwe ponieważ na skutek intensywnych opadów deszczu zalany został komin, uszkodzona jest również podkowa w piecu kaflowym, na ścianach pojawia się wilgoć oraz grzyb. Organ przywołał następnie przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, w tym definicję legalną "powodzi". Podał, iż prawo do zasiłku wymaga spełnienia łącznie trzech przesłanek: (1) wystąpienia powodzi, (2) zaistnienia u poszkodowanego szkody majątkowej lub utraty, chociażby czasowo, możliwości korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu, (3) celu zasiłku w postaci zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Po zbadaniu dostarczonych dokumentów (książeczki opłat za śmieci, deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rachunków za wodę oraz prąd w przedmiotowej nieruchomości) organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie prowadziła gospodarstwa domowego pod adresem P. [...] (m.in. zużycie wody 0 m3, zużycie energii elektrycznej 0 kWh). Organ I instancji ustalił nadto - po dokonaniu analizy terenu, w tym wglądu do monitoringu postępów w inwentaryzacji strat powodziowych - że teren, na którym znajduje się posiadłość nie został objęty skutkami powodzi, nie doszło do jego zalania wodami powodziowymi. Wody, które zalały nieruchomość pochodziły z nadmiernych opadów deszczu, a zjawisko to nie wpisuje się w ustawową definicję powodzi. Zdaniem organu I instancji środki z zasiłku miałyby zostać użyte dla celów niezwiązanych bezpośrednio z usuwaniem szkód popowodziowych. Zasiłek nie służyłby nadto zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej strony, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, ze miejscem zamieszkania wnioskodawczyni są G.
Od tej decyzji strona wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu wskazując, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2025 r. strona uzupełniła zarzuty odwołania podnosząc, iż jej nieruchomość w P. [...] została uszkodzona w wyniku powodzi. Ponieważ nie mieszkała w niej na stałe, nie składała wniosku do gminy w Otmuchowie o przyznanie jednorazowego zasiłku powodziowego w kwocie 2.000,00 zł. Zwracała się do Burmistrza Otmuchowa o dokonanie oględzin jej posesji wskazując na kwestię cieku wodnego, rowu melioracyjnego przebiegającego przez działkę. Strona zaznaczyła, iż zamierza skorzystać z pomocy dla powodzian z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska w ramach programu "Czyste powietrze" na wymianę źródeł ogrzewania, ocieplenie budynku, wymianę okien. Program ten obejmuje nieruchomości zalane w wyniku powodzi, nawet gdy nie były zamieszkałe w czasie powodzi. Nie zgodziła się z twierdzeniem decyzji, iż posesja nie została zalana wodami powodziowymi. Strona podniosła, że zgodnie z definicją "powódź to czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą".
Wskazaną na wstępie decyzją Kolegium stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W motywach przypomniało, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ pierwszej instancji zasadnie odmówił stronie przyznania zasiłku celowego na pomoc doraźną na usuwanie skutków klęski żywiołowej, tj. powodzi, która miała miejsce we wrześniu 2024 r. Następnie zaznaczyło Kolegium, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego oraz śląskiego (Dz.U. poz. 1395 ze zm.), w związku z powodzią we wrześniu 2024 r. w południowo-zachodniej części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzono (na okres 30 dni od dnia ogłoszenia rozporządzenia) stan klęski żywiołowej na obszarze obejmującym w części województwa opolskiego - powiaty głubczycki, nyski i prudnicki oraz gminę Strzeleczki w powiecie krapkowickim (§ 1 ust. 2 pkt 2), a także powiaty brzeski, kędzierzyńsko-kozielski, opolski oraz powiat krapkowicki w zakresie innym niż określony w pkt 2 (§ 1 ust. 2 pkt 2a). Mocą jego § 1 ust. 2 pkt 2 i 2a ustanowiono, że obszar, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 2) w województwie opolskim - powiaty głubczycki, nyski i prudnicki oraz gminę Strzeleczki w powiecie krapkowickim; 2a) w województwie opolskim - powiaty brzeski, kędzierzyńsko-kozielski, opolski oraz powiat krapkowicki w zakresie innym niż określony w pkt 2. Miasto Głuchołazy, położone w powiecie nyskim, zostało objęte rozporządzeniem.
Zaznaczyło nadto Kolegium, że materialnoprawną podstawę orzekania w przedmiotowej w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia: ustawą lub u.p.s. Zgodnie z art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten - wedle art. 40 ust. 3 u.p.s. - może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Wyjaśniło przy tym, że dokonując wykładni art. 40 ust. 2 u.p.s. należy zwrócić uwagę na treść przepisów art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2 tej ustawy. W myśl art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną zalicza się do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę. Stosownie do art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast – na co Kolegium zwróciło uwagę – wedle art. 110 ust. 2 u.p.s. gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazywanymi przez wojewodę. Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 u.p.s. ustalenia (wytyczne) nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych, to jednak wiążą, na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s., gminę w realizacji dotacji i winny być respektowane przez gminę przy wypłacie, na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel.
Następnie organ odwoławczy podniósł, że w związku z powodzią w 2024 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdził zasady udzielania - ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych - pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej (Zasady Udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku - zwane dalej Zasadami). Wśród form pomocy przewidzianych w powołanych Zasadach wskazano (w części I Zasad ust. 1 pkt 2 lit. a) pomoc remontowo-budowalną, przyznawaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, na którą składa się zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, zwany dalej: zasiłkiem na odbudowę budynku mieszkalnego. Pomoc ta – jak zaznaczyło Kolegium – przyznawana jest niezależnie od kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (cz. I ust. 2 Zasad) i przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu tej ustawy, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (cz. I ust. 4 Zasad). Zasiłki remontowo-budowlane przyznawane są rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, jeśli w dniu wystąpienia powodzi prowadziły gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym - które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku tego zdarzenia (cz. I ust. 6 pkt 1 Zasad). Dalej poniósł organ odwoławczy, że zasiłek celowy na pomoc remontowo-budowlaną udzielany jest na wniosek uprawnionego lub z urzędu (za zgodą uprawnionego), złożony nie później niż w terminie do 15 czerwca 2025 r. (cz. I ust. 8 Zasad). Wyjaśnił także, że w myśl ust. 1 cz. III Zasad kwota zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego wynosi do 200 tys. zł, przyznawanego w związku ze szkodami w jednym budynku/lokalu mieszkalnym.
Następnie Kolegium przypomniało, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy strona zwróciła się do organu I instancji o udzielenie pomocy remontowo-budowlanej w związku ze stratami jakich doznała w wyniku powodzi w stanowiącym jej własność budynku mieszkalnym położonym w P. [...]. Strona wywiodła, iż należąca do niej posesja (budynek mieszkalny z piwnicą, zabudowania gospodarcze oraz garaż) zalana została wodami powodziowymi. Podniosło, że strona nie prowadzi gospodarstwa domowego pod adresem wskazanym we wniosku.
Równocześnie Kolegium podkreśliło, że strona mieszka w G. przy ul. [...] (gmina K.). Zaznaczyło przy tym, że organ pierwszej instancji - na podstawie analiz terenu, w tym wglądu do monitoringu postępów w inwentaryzacji strat powodziowych - na którym znajduje się posiadłość strony prawidłowo ustalił, że nie został on objęty skutkami powodzi, nie został bowiem zalany wodami powodziowymi. Zgodnie z art. 16 pkt 43 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087) przez powódź należy rozumieć czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, w szczególności wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, z wyłączeniem pokrycia przez wodę terenu wywołanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych. Z mapy poglądowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż posesja pod adresem P. [...] nie jest zlokalizowana w pobliżu naturalnych cieków czy zbiorników wodnych. Straty, na które powołuje się we wniosku strona powstały na skutek ulewnych deszczy, jak też - jak podnosi w odwołaniu - z podniesienia się poziomu wód powyżej gruntu. Przenosząc to na grunt kontrolowanej sprawy skonstatowało, że istotnie przepis nie zawiera zamkniętego katalogu zdarzeń powodujących powódź (posługując się sformułowaniem "w szczególności"), ale jednocześnie wprost wyłącza z zakresu definicji pokrycie terenu przez wodę wywołane wezbraniem wód w systemach kanalizacyjnych.
W ocenie Kolegium zalanie terenu wodami z przepełnionego w wyniku intensywnych opadów deszczu rowu melioracyjnego będącego elementem kanalizacji deszczowej, jak też w wyniku przenikania wód gruntowych do pomieszczeń, nie wypełnia ustawowej definicji powodzi. Już z tych względów, niezależnie od faktu położenia budynku na terenie, na którym wprowadzono stan klęski żywiołowej, zasiłek celowy nie może być stronie przyznany. Nie ziścił się bowiem podstawowy warunek przyznania zasiłku na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w wyniku powodzi.
Niezależnie od powyższego wskazało, iż w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna do przyznania stronie wnioskowanej pomocy gdyż samo doznanie szkody majątkowej (jak wyżej odnotowano - w wyniku powodzi) nie oznacza automatycznego uprawnienia do przyznania zasiłku celowego. Stosownie do przywołanych na wstępie regulacji zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., służyć ma zaspokojeniu "niezbędnej potrzeby bytowej", tj. trudnej sytuacji życiowej, której osoba (rodzina) nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że możliwość udzielania na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s., pomocy w formie zasiłku celowego osobom poszkodowanym w wyniku klęski żywiołowej determinowana jest zasadami i celami pomocy społecznej, z których wynika, iż wsparcie finansowe powinno zostać skierowane do osób, które zamieszkiwały i koncentrowały swoje życie w lokalach lub domach zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku klęski żywiołowej i które w związku z tym znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż z racji utraty jedynego miejsca zamieszkania, nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.
Argumentując wyjaśniło także Kolegium, że pomoc udzielana w przypadku klęski na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.p.s. i ma być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu (dotyczy to odpowiednio budynków gospodarczych), wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć (tak: wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2021 r., sygn. II SA/Bd 850/21). Przyjmuje się zatem, iż wsparcie w ramach pomocy społecznej winno być skierowane do osób/rodzin, które w wyniku zdarzeń nadzwyczajnych znalazły się w wyjątkowo trudnej sytuacji, która zagraża zaspokojeniu ich elementarnych potrzeb bytowych, w tym potrzeb mieszkaniowych. Powyższą regułę powielają Zasady, które przewidują, iż warunkiem udzielenia pomocy remontowo-budowlanej jest prowadzenie przez osobę uprawnioną wnioskodawcę w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwa domowego w budynku lub lokalu mieszkalnym, które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku powodzi.
W okolicznościach badanej sprawy – na co wskazało Kolegium –wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe pod adresem G., ul. [...], gmina K. Nie mieszka w P. na stałe, co potwierdza zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy (świadczący m.in. o braku zużycia wody, energii elektrycznej, niedeklarowaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Zaznaczyło, że z akt sprawy wynika, iż zasiłek tożsamy z przedmiotowym przyznany został stronie decyzją właściwego organu dla nieruchomości położonej na terenie gminy K. z dnia 6 października 2024 r., nr [...]. Zdaniem Kolegium zasadnie organ I instancji uznał, że wykazana we wniosku szkoda (spowodowana zalaniem piwnicy budynku mieszkalnego) pozostaje bez związku z zaspokajaniem podstawowych potrzeb bytowych strony, realizowanych w innej lokalizacji.
Końcowo Kolegium podniosło, że sam fakt wystąpienia po stronie właścicieli zalanego budynku straty spowodowanej przez ulewne deszcze nie stanowi wystarczającej przesłanki do uruchomienia przedmiotowej pomocy. Zaznaczyło, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty spowodowane klęskami lub zdarzeniami losowymi. Sam fakt wystąpienia szkody nie jest wystarczającą przesłanką uruchomienia pomocy, konieczne jest wystąpienie przesłanek ogólnych udzielenia wsparcia, w postaci "niezbędnej potrzeby bytowej". Zdaniem Kolegium okoliczności badanej sprawy nie wskazują, by wnioskodawczyni znalazła się w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. Potrzeby mieszkaniowe i bytowe strony, ale i jej rodziny pozostają zaspokojone. Jednocześnie Kolegium dostrzegło, iż naprawienie opisanych szkód niewątpliwe wymagało będzie nakładów finansowych, niemniej powyższym celom nie mogą służyć środki publiczne pochodzące z systemu pomocy społecznej, którego zasoby są ograniczone i nakierowane na pomoc najbardziej potrzebującym.
Podsumowując zaznaczyło, że przyznany zasiłek celowy - wbrew jego istocie - nie służyłby w analizowanym przypadku zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej strony, a jedynie zrekompensowaniu powstałego w jej majątku uszczerbku. Jak zaś już wyżej odnotowano zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku zdarzeń losowych i klęsk żywiołowych szkody.
W skardze wniesionej do tut. Sądu skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji Kolegium i wniosła o jej uchylenie. Powtórzyła przy tym zasadnicze zarzuty sformułowane w odwołaniu akcentując, że organy nieprawidłowo ustaliło przyczyny zalania i niezasadnie odmówiły przyznania jej wnioskowanej pomocy.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którą utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, mocą której odmówiono przyznania stronie skarżącej pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi ogłoszonej klęską żywiołową, jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 P.p.s.a. i decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według powołanych kryteriów wykazała, że oceniane rozstrzygnięcia na naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia.
W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowiły – jak zaznaczyło Kolegium – przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283), dalej: ustawa lub nadal u.p.s. Stosownie do art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
W drugiej zaś kolejności podnieść należy, że na podstawie art. 42 ustawy zmieniającej przepisy art. 69b ustawy zmienianej w art. 19 stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmienianej w art. 19, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu (ust. 1). W przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin, o którym mowa w art. 69b ust. 3 ustawy zmienianej w art. 19, wynosi 3 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 2 u.p.s., do którego odsyła art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przepisy u.p.s. nie zawierają definicji klęski żywiołowej wobec tego należy sięgnąć do dyrektyw wykładni prawa. Zgodnie z art. 7, art. 45 oraz art. 64 Konstytucji, sądy działają na podstawie i w granicach prawa, budując zaufanie do jego przestrzegania i stosowania. Jednym z instrumentów służących do osiągnięcia tych celów jest dokonywanie profesjonalnej wykładni przepisów przy wykorzystaniu wszystkich wykształconych w rozwoju prawa jej metod. Gwarancją prawidłowego stosowania prawa jest tłumaczenie przepisów przede wszystkim w ich kontekście językowo-logicznym, następnie zaś na tle ich układu systemowego, a dopiero w dalszej kolejności – gdy te metody wykładni nie dają zadawalających wyników, tj. nie prowadzą do wyraźnego odczytania sensu danej normy prawnej – wchodzi w rachubę zastosowanie wykładni celowościowej. W doktrynie i w judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, że należy odstąpić od wyników wykładni językowej, gdy prowadzi do absurdalnego wniosku (por. np. postanowienie SN z 27 lutego 2009 r., sygn. akt II CNP 117/08, dostępne w Bazie Orzeczeń, sn.pl/orzeczenia). Definicję klęski żywiołowej zawiera art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 112 ze zm.), dalej: u.s.k.ż. przez którą należy rozumieć katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu wielkich rozmiarów albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Pod pojęciem katastrofy naturalnej należy rozumieć zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym powodzie (art. 1 pkt 2 u.s.k.ż.). Z przywołanych przepisów art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 40 ust. 2 u.p.s. wynika, że nabycie prawa do zasiłku na remont odbudowę, odtworzenie lokalu lub budynku, wymaga spełnienia łącznie następujących warunków: 1) uprawnionymi do zasiłku jest rodzina, czyli osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.) oraz osoba, którą w kontekście tego przepisu jest osoba samotnie gospodarująca, czyli osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 9 u.p.s.), 2) które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., zatem wymaga wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy powodzią a poniesioną stratą, 3) zasiłek jest przyznawany niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej osoby albo rodziny, przy czym ze względu na treść art. 40 ust. 2 u.p.s. uzależniony jest od wystąpienia niezaspokojonej potrzeby bytowej rodziny lub osoby, 4) zasiłek jest przeznaczony na ściśle określone cele: remont, odbudowa budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego.
Zarówno przepis art. 40 u.p.s. jak i art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej warunkują przyznanie wsparcia ze środków budżetu państwa wystąpieniem straty, której powodem jest powódź. Przy czym ani przepisy u.p.s, ani ustawy zmieniającej jak również ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 645), dalej: ustawa powodziowa nie definiują pojęcia powodzi. Pojęcie powodzi ma jednak legalną definicję zawartą w art. 16 pkt 43 Prawa wodnego, zgodnie z którym jest to czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, w szczególności wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, z wyłączeniem pokrycia przez wodę terenu wywołanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych. Definicja ta ma zastosowanie do ww. przepisów u.p.s. i ustawy zmieniającej oraz ustawy powodziowej zgodnie z przedstawioną zasadą stosowania dyrektyw wykładni prawa. Jak wynika z kolei z ww. art. 16 pkt 43 Prawa wodnego ustawodawca z pojęcia powodzi wyłączył sytuację pokrycia przez wodę terenu wywołanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych. Skorzystał bowiem ze swobody przyznanej państwu członkowskiemu Unii Europejskiej w art. 7 ust. 1 Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U E L z 2007 nr 288 s. 27) oraz motyw 10) tej dyrektywy. Przyjęta przez ustawodawcę definicja powodzi wpływa na wiele obszarów funkcjonowania państwa, w tym na zakres wsparcia finansowanego ze środków publicznych udzielanego poszkodowanym (w tym ludności) w przypadku wystąpienia powodzi poprzez uwzględnienie możliwości budżetowych państwa. Ograniczając – w sposób uprawniony - pojęcie powodzi wyłącznie do czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, w szczególności wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza – ustawodawca wytycza w ten sposób jasne i wspólne dla wszystkich zainteresowanych podmiotów granice m.in. finansowania strat związanych z usunięciem skutków tego rodzaju klęski żywiołowej. Ma to również wpływ na stosowanie zasad udzielania pomocy ze środków unijnych, jak np. Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (por. rozporządzenie Rady (WE) nr 2012/2002 z dnia 11 listopada 2002 r. ustanawiające Fundusz Solidarności Unii Europejskiej – Dz.U. UE L nr 311 s. 3). Polska wystąpiła o taki rodzaj pomocy z Funduszu Solidarności UE w zw. z powodzią we wrześniu 2024 r. i pomoc ta została zatwierdzona decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/1525 z dnia 9 lipca 2025 r. w sprawie uruchomienia Funduszu Solidarności Unii Europejskiej w celu udzielenia pomocy Austrii, Polsce, Czechom, Słowacji i Mołdawii w związku z powodziami, które miały miejsce we wrześniu 2024 r., oraz Bośni i Hercegowinie w związku z powodziami, które miały miejsce w październiku 2024 r. (Dz.U. UE L z 2025 r. poz. 1525) przy zachowaniu gwarancji wydatkowania tych środków wedle określonych zasad, w tym równego traktowania.
Zasiłek celowy na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego uszkodzonego lub zniszczonego w wyniku powodzi jest formą pomocy państwa finansowanej ze środków publicznych, tj. budżetu państwa oraz środków unijnych. Z jednej strony ze względu na obowiązujące zasady gospodarowania środkami publicznymi, które ustala ustawa o finansach publicznych, wydatkowanie tych środków, w tym na pomoc poszkodowanym wskutek powodzi, winna spełniać określone tam zasady (zasady wydatkowania środków publicznych - art. 44 ustawy o finansach publicznych) i zasadę powszechności dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych. Jednocześnie z drugiej strony ze względu na art. 32 Konstytucji RP, art. 3 u.p.s., art. 2 ustawy powodziowej - państwo gwarantuje równe traktowanie podmiotów w dostępie do wsparcia finansowanego ze środków publicznych. W tym celu ustanawia zasady udzielania takiej pomocy. Wyrazem tego oraz bezpośrednim stosowaniem tego obowiązku w zakresie wsparcia dla poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. są zatwierdzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazane wyżej Zasady. Przedstawiają one formy i jednolite zasady kwalifikowania do udzielenia pomocy przez państwo. Zasady te dotyczą pomocy wyłącznie w odniesieniu do powodzi i nie przewidują żadnych odstępstw w tym zakresie. Pozostają więc spójne z pojęciem powodzi w rozumieniu art. 16 pkt 43 Prawa wodnego.
Odnotowania również wymaga, że pomoc doraźna, o której mowa w Zasadach (opisanych szczegółowo przez organ w decyzji odwoławczej, strona 2) została następnie uregulowana w art. 69a cytowanej już wcześniej ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, nadal zwanej ustawą zmieniającą, obowiązującym od 26 listopada 2024 r.
Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy w kwocie 8 tys. zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi. Przywołany przepis ustawy zmieniającej wszedł w życie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz nie był przedmiotem analizy prawnej organu odwoławczego. Z kolei jak wynika z art. 41 cyt. już wyżej ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, która co do zasady weszła w życie 26 listopada 2024 r., przepis art. 69a ustawy zmienianej w art. 19 (to jest cytowanej wyżej ustawy zmieniającej) stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego jako pomocy doraźnej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu. W ustawie z dnia 21 listopada 2024 r., która wprowadziła do systemu prawnego art. 69a ustawy zmieniającej, nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69a ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy administracyjnej niezakończonej do 26 listopada 2024 r., a więc również sprawy niniejszej.
Wskazać również przyjdzie, że z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl) wynika, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym według art. 39 ust. 1-2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jak wynika z powyższego, w art. 69a ustawy zmieniającej prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 ustawy. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 69a ustawy zmieniającej obowiązywał 26 listopada 2024 r., a więc już w dniu wydania decyzji organów obu instancji. O ile z woli prawodawcy zasiłek z art. 69a ustawy "jest przyznawany" , a nie "może być przyznany", co oznacza, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego - jak błędnie wywodziły organy - lecz pozostaje tak zwaną decyzją związaną, to jednakże przyznanie zasiłku staje się obligatoryjne wyłącznie, gdy wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych. Tym samym organ wydający decyzję w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy doraźnej nie posiada zatem kompetencji uprawniających go do działania w ramach uznania administracyjnego, jednakże zobowiązany jest do ustalenia, czy strona składająca wniosek znalazła się w sytuacji faktycznej uzasadniającej przyznanie wnioskowanego zasiłku, wymagającej ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa.
Zasiłek taki – co wymaga podkreślenia – nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto został dotknięty klęską żywiołową. Przepis art. 40 ustawy nie może być bowiem realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny bowiem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Skoro bowiem ustawodawca unormował, że zasiłek na pomoc doraźną przyznaje się osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a zasiłek jest na podstawie art. 69a w związku z art. 40 ust. 2 ustawy, to rolą organu jest ustalenie związku tego zdarzenia losowego z sytuacją bytową poszkodowanego.
Zaznaczenia przy tym wymaga, że na podstawie art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, a zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
W rozpatrywanej sprawie organy kierowały się, jak wskazano powyżej, również Zasadami udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r.
Należy przy tym zauważyć, że pomoc finansowa dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. pochodzi z rezerwy celowej ze środków budżetu państwa i dlatego też Podsekretarz Stanu, działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uprawniony był do określenia zasad udzielania powyższej pomocy finansowej. Zasady te nie stanowią wprawdzie źródła prawa powszechnie obowiązującego, określają jednak tryb postępowania w sprawach dotyczących danej kategorii pomocy oraz wskazują niezbędne warunki udzielenia wsparcia. Skutkiem tego jest obowiązek stosowania się przez gminę do wytycznych i zaleceń organów rządowych.
Zgodnie z powyższymi zasadami udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na pomoc doraźną składa się również zasiłek celowy, przyznawany na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej (pkt I.1.a). Pomoc doraźna przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (pkt I.4). Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią (pkt I.7). Kwota zasiłku celowego na pomoc doraźną wynosi 8.000 złotych (pkt II.1).
Jak już powyżej podniesiono, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Istotne w rozpatrywanej sprawie jest więc wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej". Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim należy wyjaśnić, że "niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym" – zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 482/14.
Tym samym, mając na uwadze argumenty skargi, zaznaczyć wypada, że podobnie jak przy zasiłku okresowym ustawodawca wymienia szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie danego świadczenia. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, a ocena zgłaszanych potrzeb powinna być dokonywana z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Niemniej należy, za stanowiskiem doktryny, podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Może się zatem zdarzyć, że ta sama potrzeba raz zostanie uznana za wymagającą zaspokojenia ze środków publicznych, a innym razem organ odmówi udzielenia pomocy (Iwona Sierpowska, Pomoc Społeczna. Komentarz. Wydanie VI, komentarz do art. 39).
Niezależnie od źródła definicji – zarówno judykatura jak i piśmiennictwo fachowe – wskazują zgodnie, że niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem: członka rodziny, osoby zarobkującej (pracownika, osoby wykonującej czynności zarobkowe), obywatela demokratycznego państwa prawnego. Bytowanie to zachowywanie życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny, zachowanie równowagi w więziach rodzinnych, wywiązywanie się z funkcji osoby utrzymującej rodzinę. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Potrzeba niezbędna to taka, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie, która z założenia ma charakter konsumujący się jednorazowo. Niezbędność to nieodzowność ze względu na możliwość utrwalenia się przeszkody (tak: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Wydanie IV, komentarz do art. 39, wyroki WSA we Wrocławiu z 3 września 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 164/25 i sygn. akt IV SA/Wr 146/25 czy z 22 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 99/25).
W przytoczonym wyżej orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym w pełni utożsamia się skład orzekający w tej sprawie zwraca się uwagę, że warunkiem przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., jest poniesienie strat w wyniku klęski żywiołowej. Podstawę przyznania zasiłku celowego stanowi kategoria "strat", zaś warunkiem koniecznym dla uzyskania zasiłku celowego w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest poniesienie straty materialnej w wyniku powodzi (zalanie majątku), uniemożliwiającej osobom poszkodowanym zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za wszelkie szkody i utrudnienia codziennego życia spowodowane klęskami lub zdarzeniami losowymi. Zasiłki celowe nie stanowią również zadośćuczynienia ze strony organów państwa.
Mając to na uwadze za nieuzasadnione uznaje Sąd zarzuty sformułowane w skardze, ponieważ organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy okoliczności faktyczne i podjęły rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Konstatacja ta jest wynikiem uznania, że przyznanie wnioskowanego zasiłku wymaga ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa. Powyższe ustalenia zasadnie poczyniły organy wywodząc z nich prawidłową ocenę.
Powtórzenia wymaga, że zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto został dotknięty klęską żywiołową. Przepis art. 40 ustawy nie może być bowiem realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny bowiem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Skoro bowiem ustawodawca unormował, że zasiłek na pomoc doraźną przyznaje się osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a zasiłek jest na podstawie art. 69a w związku z art. 40 ust. 2 ustawy, to rolą organu jest ustalenie związku tego zdarzenia losowego z sytuacją bytową poszkodowanego.
Tym samym wyeksponowania wymaga, że niezależnie od przyczyn, źródeł zalania wnioskowana pomoc nie mogła zostać stronie przyznania albowiem odnosi do nieruchomości, w której stronie nie koncentruje swojego życia, poza sporem jest, że nie zamieszkiwała w dniu wystąpienia powodzi na zalanej nieruchomości, prowadząc gospodarstwo domowe (życie codzienne) w G. przy ul. [...] (gmina K.). Zgodnie z Zasadami udzielania wnioskowanego wsparcia warunkiem przyznania pomocy remontowo-budowlanej jest prowadzenie przez osobę uprawnioną wnioskodawcę w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwa domowego w budynku lub lokalu mieszkalnym, które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku powodzi. Brak tego związku czyni skargę i zarzuty w niej poniesione nieuzasadnionymi. Wykazana we wniosku szkoda (spowodowana zalaniem piwnicy budynku mieszkalnego) pozostaje bez związku z zaspokajaniem podstawowych potrzeb bytowych strony, realizowanych w innej lokalizacji.
Mając powyższe na względzie w podsumowaniu stwierdzić przyjdzie - wbrew zarzutom skargi - że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami, wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd miał również na uwadze, że organy wskazały - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu innych wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego. Dostrzec także należy, że organy wprawdzie nie powołały się wprost na treść art. 69b ustawy zmieniającej, to jednak nie można przyjąć aby w związku z tym doszło do takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że o wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicza, M. Grzywacz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2019 r., 6. wydanie, s. 698). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, ponieważ stwierdzone uchybienie w istocie nie wpłynęło na dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne i prawne, w świetle których podjęte rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. Innymi słowy w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie było podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa gov.pl.