I SA/Op 546/24

I SA/Op 546/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 104 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 98 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 85, art. 86, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 65 ust. 2 pkt 1, art. 65 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28 ust. 1 i ust. 2, art. 11, art. 17, art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5, art. 10 ust. 1 pkt 12, art. 10 ust. 2 pkt 15, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
par. 6 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
Dz.U. 2024 poz 317
art. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Pakosławice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 24 maja 2024 r., nr IN.VII.742.1.5.2024.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ nadzoru] z 24 maja 2024 r., nr IN.VII.742.1.5.2024.AB, stwierdzające nieważność uchwały Nr LII/412/24 Rady Gminy Pakosławice z dnia 19 kwietnia 2024 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice.
Zaskarżony akt nadzoru został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy Pakosławice podjęła 19 kwietnia 2024 r. uchwałę Nr LII/412/24 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice [dalej: uchwała]. Pismem z 20 maja 2024 r. Wojewoda zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Pakosławice o wszczęciu postępowania nadzorczego. Następnie organ nadzoru wydał 24 maja 2024 r. rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały.
W uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru Wojewoda wyjaśnił, że analiza uchwały oraz dokumentacji prac planistycznych wykazała naruszenie art. 65 ust 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) [dalej: ustawa zmieniającą]. Ustawa ta dokonała zmiany przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) [dalej: upzp]. Jednym z kluczowych rozwiązań ustawy zmieniającej jest rezygnacja przez ustawodawcę ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu wewnętrznego kierownictwa kreującego politykę przestrzenną gminny. Jednocześnie powołano do życia plany ogólne gmin, również sporządzane w granicach administracyjnych gmin, stanowiące w zamyśle ustawodawcy akty prawa miejscowego oraz podstawę do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustawa zmieniająca określa także szereg norm regulujących postępowanie z aktami planistycznymi sporządzanymi i zmienianymi w okresie przejściowym, wyznaczonym przez dwie daty: wejścia w życie ustawy zmieniającej – 24 września 2023 r. oraz ostateczną obowiązywania gminnych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – 31 grudnia 2025 r., chyba że wcześniej gmina uchwali plan ogólny, co będzie równoznaczne z utratą mocy obowiązującej studium (art. 65 ustawy zmieniającej).
Dalej Wojewoda stwierdził, że prace nad uchwałą zainicjowała uchwała Nr XXIII/180/21 Rady Gminy Pakosławice z 6 maja 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice. Procedura sporządzania projektu studium Gminy Pakosławice zakończona została uchwałą Nr XLIV/338/23 Rady Gminy Pakosławice z 14 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice. Po dokonaniu kontroli uchwały z 14 lipca 2023 r. Wojewoda wydał 18 sierpnia 2023 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr IN.VII.742.13.2023.KM stwierdzające nieważność uchwały z 14 lipca 2023 r. W rozstrzygnięciu tym Wojewoda wskazał istotne naruszenia zasad sporządzania studium odnoszące się do następujących obowiązków określonych w przepisach prawa:
- sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę,
- uwzględnienia obszarów i terenów górniczych,
- uwzględnienia odpowiednich odległości przy lokalizacji elektrowni wiatrowych,
- sporządzenia rysunku studium w sposób umożliwiający powiązanie go z częścią opisową tego aktu.
W ocenie Wojewody, wyrażonej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, aby doprowadzić projekt aktu do stanu zgodności z prawem należało zgodnie z art. 28 ust. 2 upzp, w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r., ponowić w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 11 upzp. Ze względu na przepisy, które w sposób istotny naruszyła Rada Gminy Pakosławice przyjmując w dniu 14 lipca 2023 r. uchwałę w sprawie studium, ponowienie czynności oznaczało sporządzenie prawidłowego projektu studium, następnie poddanie tego nowego projektu ponownemu opiniowaniu i uzgadnianiu. Wojewoda stwierdził, że wszelkie stanowiska organów opiniujących i uzgadniających pierwotny projekt aktu, z powodu usunięcia tego aktu z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 sierpnia 2023 r., przestały mieć jakiekolwiek prawne znaczenie w ponowionej procedurze tworzenia i uchwalenia projektu studium. Zgodnie z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, procedura uchwalania studium lub jego zmiany może być kontynuowana po 24 września 2023 r. tylko w sytuacji, gdy projekt studium został przed tą datą przekazany do opiniowania. Natomiast art. 11 upzp (uchylony z dniem 24 września 2023 r.) przewidywał, że pierwszym organem, który winien zająć stanowisko w sprawie projektu studium jest gminna komisja urbanistyczna. Jednak w dokumentacji prac planistycznych brak jest opinii takiej komisji, jak również brak jest dokumentu potwierdzającego wystąpienie o opinię po rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody z 18 sierpnia 2023 r. W tym stanie rzeczy za datę wystąpienia o opinie i uzgodnienia organ nadzoru przyjął dzień 29 listopada 2023 r., kiedy to projekt studium udostępniono do opiniowania poprzez platformę ePuap pozostałym organom wskazanym w artykule 11 upzp. Zdaniem Wojewody, data ta przesądza o braku możliwości zastosowania art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, czyli możliwości uchwalenia kontrolowanego aktu. Inaczej mówiąc, Rada Gminy Pakosławice nie posiadała w dniu 19 kwietnia 2024 r. kompetencji prawnych do podjęcia uchwały Nr LII/412/24 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice, ponieważ wystąpienie o opinie w trybie art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiło po 24 września 2023 r. Podjęcie przez radę gminy uchwały bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa Wojewoda uznał za istotne naruszenie prawa, skutkujące podjęciem ingerencji nadzorczej. Ponieważ brak jest obecnie prawnych możliwości ponowienia procedury planistycznej wobec aktu podjętego na sesji Rady Gminy Pakosławice w dniu 19 kwietnia 2024 r., organ nadzoru odstąpił od uzasadnienia i analizy stopnia naruszenia innych przepisów prawa wskazanych w piśmie z 20 maja 2024 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego.
Gmina Pakosławice [dalej: Gmina, skarżący, strona] wniosła, w piśmie z 20 czerwca 2024 r., skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie wystąpił o opinie i uzgodnienia tych studiów albo ich zmian, podczas gdy skarżący dokonał wszelkich uzgodnień i opinii do uchwały Nr XLIV/338/23 Rady Gminy Pakosławice z dnia 14 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice, która z obrotu prawnego została wyeliminowana w dniu 18 sierpnia 2023 r. na skutek wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego z dnia 24 maja 2024 r. nr IN.VII.742.1.5.2024.AB,
2) zasądzenie na rzecz skarżącego od Wojewody Opolskiego kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Gmina argumentowała, że pismem z 28 listopada 2023 r. Wójt Gminy Pakosławice ponownie wystąpił o uzgodnienie/opinię do instytucji wymienionych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wystąpienie o uzgodnienie/opinię nastąpiło na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz na podstawie art. 11 pkt 5, art. 24 i art. 25 upzp. Zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż wszelkie stanowiska organów opiniujących i uzgadniających pierwotny projekt aktu z dniem rozstrzygnięcia nadzorczego przestały istnieć, nie sposób zauważyć, iż ustawodawca nie uzależnił możliwości kontynuacji procedury prac nad studium od uzyskania opinii i uzgodnień, lecz od wystąpienia o powyższe, co nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, to jest 16 września 2022 r. Nawet w sytuacji usunięcia z obrotu prawnego uchwały z dnia 14 lipca 2023 r. rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 sierpnia 2023 r., skarżący dokonał czynności celem doprowadzenia zgodności projektu aktu w niezbędnym zakresie do stanu zgodności z prawem. Gmina podkreśliła, że stanowisko skarżącego w zakresie braku podstaw do występowania o kolejne opinie i uzgodnienia w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym z 18 sierpnia 2023 r. i usunięciem z obrotu prawnego tego aktu prawa miejscowego potwierdza stanowisko Ministerstwa Rozwoju i Technologii, które jednoznacznie wskazuje, iż przepis art. 65 ust. 2 pkt 1 reformy literalnie mówi o wystąpieniu o opinie i uzgodnienia, a nie o ich uzyskaniu. Wystarczy wystąpienie do jednego organu z wymienionych by przepis znalazł zastosowanie. Konieczność wystąpienia o ponowne opinie i uzgodnienia nie zmienia faktu, że o te opinie i uzgodnienia już wcześniej wystąpiono, więc przepis ten nie straci zastosowania w takiej okoliczności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, ponawiając opisaną wyżej argumentację.
Na rozprawie przed Sądem pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczas zajmowane stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Według art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 ppsa).
Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy [...], podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia – art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) [dalej: usg]. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 usg).
Obowiązujące przepisy nie określają podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Pomimo odesłania w art. 98 ust. 4 usg do odpowiedniego stosowania w postępowaniu w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, nie będzie pomocne do określenia tych podstaw przyjęte w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa odróżnienie naruszeń prawa materialnego i procesowego, jako podstawy uchylania przez ten sąd decyzji administracyjnych i postanowień. W postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie ma bowiem potrzeby badania wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej". Jednakże sąd administracyjny w wyroku uchylającym akt nadzoru (jego uzasadnieniu) musi wskazać naruszenie prawa przez organ nadzoru, przyjęte przez sąd za podstawę uwzględnienia skargi. Podstawą uchylenia przez ten sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa. W szczególności naruszenie takie będzie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, s. 869-870).
W wyroku z 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Op 46/13, WSA w Opolu wyraził pogląd, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść tego aktu, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu powinno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.
Na podstawie art. 85 usg, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 usg).
Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia (art. 90 ust. 1 usg).
Jak stanowi art. 91 ust. 1 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 usg). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).
Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 usg).
Jak wynika z akt sprawy uchwała została podjęta 19 kwietnia 2024 r. Wójt Gminy Pakosławice przedłożył tę uchwałę Wojewodzie 25 kwietnia 2024 r. Organ nadzoru wydał 24 maja 2024 r. rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały. Przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały było istotne naruszenie art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, polegające na zastosowaniu przez Radę Gminy Pakosławice [dalej: Rada] procedury planistycznej przewidzianej w tym przepisie, pomimo tego, że Rada utraciła kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice.
Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w przewidzianym prawem terminie i było przejawem realizacji ustawowych kompetencji Wojewody. Zaskarżony akt nadzoru zawiera elementy wymienione w art. 91 ust. 3 usg oraz wskazanie, że podjęcie przez Radę uchwały bez oparcia w obowiązujących przepisach stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ingeruje w kompetencje uchwałodawcze organu stanowiącego Gminy. Okoliczności te nie były kwestionowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Kryterium oceny uchwały Rady jest zgodność tej uchwały z prawem (art. 85 usg). Z regułą tą koherentna pozostaje treść art. 28 ust. 1 upzp. Przywołany przepis stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania studium" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium", należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08).
Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stwierdzenie, w rozstrzygnięciu nadzorczym, nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki prawne od daty podjęcia przedmiotowej uchwały – ex tunc. Mimo tak daleko idących skutków stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium, nie oznacza to przekreślenia całej przeprowadzonej procedury planistycznej. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i – co więcej – zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś przy założeniu niezmienionego stanu faktycznego i prawnego pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane – choć należy to czynić ostrożnie – za niewymagające powtórzenia, a gwarancją rzetelności w tej mierze stają się uprawnienia nadzorcze wojewody. Z tezą tą koresponduje regulacja art. 28 ust. 2 upzp, zgodnie z którą: jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i art. 17 upzp, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Dyspozycja ponowienia czynności jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami prawnymi oznacza, że zasadą jest uznanie czynności za niewymagające powtórzenia. Obowiązek powtórzenia czynności jest wyjątkiem, pojawia się tylko w takiej sytuacji, w której niepowtórzenie czynności oznaczałoby zachowanie działań sprzecznych z prawem. Organ sporządzający studium powinien ze szczególną uwagą rozważyć zaistniałą sytuację – jednocześnie nadzór wojewody stanowi gwarancję, że gmina nie nadużyje zasady statuowanej przez powołany przepis i nie zachowa czynności sprzecznych z przepisami prawnymi (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2023, art. 28).
W wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 314/19, WSA w Warszawie wskazał, że Rada Gminy kontynuowała procedurę sporządzania studium w trybie art. 28 ust. 2 upzp w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym. W ponownie uchwalonym tekście studium wprowadzono szereg zmian. Pomimo wprowadzenia tych zmian, organ wykonawczy gminy nie ponowił czynności proceduralnych, co w sposób istotny narusza procedurę sporządzania studium. Wprowadzenie zmian w tekście studium oraz na rysunku kierunków i polityki przestrzennej, w związku z wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym, zobowiązywało organ wykonawczy gminy do ponowienia czynności, o których mowa w art. 11 upzp, w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności jego ustaleń z przepisami prawa.
Natomiast WSA w Gliwicach, w wyroku 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1418/22, wyjaśnił, że organ nadzoru dostrzegł w poddanej jego kontroli uchwale Rady Miejskiej takie uchybienia, które wyczerpują znamiona istotnego naruszenia prawa przewidziane treścią art. 91 ust. 1 usg i eliminacji całej uchwały z obrotu prawnego. Równocześnie w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 28 ust. 2 upzp. Oznacza to, że w ramach ponownej procedury zmierzającej do przyjęcia studium, gmina zobowiązana będzie do uzupełnienia jedynie tych elementów, które zostały wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym i podtrzymane w niniejszym orzeczeniu.
Ponadto NSA w wyroku z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1458/21, wyjaśnił, że z treści art. 28 ust. 2 upzp wynika, że procedurę ponawia się tylko "w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi". Oznacza to, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, należy zawsze oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Kryterium stanowi tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. Zatem to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero w sytuacji wprowadzenia zmian o charakterze ogólniejszym, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. NSA podzielił ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że poprzez uzupełnienie na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego, doszło do uchwalenia zasięgu obszaru oddziaływania ustaleń poczynionych w części tekstowej studium, a wprowadzone zmiany powinny być skonsultowane, czy to w formie opinii lub uzgodnienia, czy przez wyłożenie do publicznego wyglądu. Stwierdzone w tym zakresie braki, zostały zatem prawidłowo zakwalifikowane jako istotne naruszenie trybu sporządzenia aktu planistycznego.
W sprawie rozpoznanej przez Sąd, przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały było istotne naruszenie zasad procedury planistycznej, wskutek utraty przez Radę kompetencji uchwałodawczych w tym zakresie. Organ nadzoru nie badał natomiast merytorycznej zawartości uchwalonego studium. Ocenie Sądu podlega więc to, czy organ stanowiący Gminy rzeczywiście działał poza właściwym trybem postępowania zmierzającego do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia studium.
Na mocy art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Stosownie natomiast do art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, do spraw opracowania i uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo ich zmian stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (to jest upzp) w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian.
Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że zgodnie z art. 65 ust. 2 będzie można dokończyć odpowiednio zaawansowane procedury uchwalania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin na podstawie dotychczasowych przepisów materialnych i procesowych. Przepisy art. 65 nie dają podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie uchwalenia lub zmiany studium po dniu wejścia ustawy w życie (Sejm IX kadencji, druk nr 3097).
Artykuł 65 ustawy zmieniającej jest jedną z regulacji przejściowych ustawy. Kwestie projektów studiów lub ich zmian, których procedowanie było w toku w dniu 24 września 2023 r., reguluje przepis art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej wskazujący, że do spraw opracowania i uchwalania studiów będą miały zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ich dotychczasowym brzmieniu, o ile przed dniem 24 września 2023 r. wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów albo ich zmian. Tym samym, wobec faktu, że reforma planistyczna znosi studium i usuwa ten dokument z systemu planowania przestrzennego, przepis art. 65 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) pozwala na uchwalanie całych nowych studiów dla danej gminy z zastosowaniem przepisów dotychczasowych w sytuacji, o ile przed dniem 24 września 2023 r. wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów; 2) nie pozwala na wszczęcie po dniu 24 września 2023 r. procedury dotyczącej uchwalenia całego studium (studium dla całej gminy); 3) nie pozwala na kontynuowanie procedury wszczętej przed dniem 24 września 2023 r. dotyczącej uchwalenia całego studium (studium dla całej gminy), jeśli przed tym dniem nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektów tych studiów (K. Szlachetko, J. H.. Szlachetko (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2024, s. 678 i n.).
Na mocy uchwały Nr XXIII/180/21 Rady Gminy Pakosławice z 6 maja 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice rozpoczęta została procedura sporządzania projektu studium. Procedura ta została zakończona uchwałą Nr XLIV/338/23 Rady Gminy Pakosławice z 14 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pakosławice. Jednakże Wojewoda wydał 18 sierpnia 2023 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr IN.VII.742.13.2023.KM stwierdzające nieważność uchwały z 14 lipca 2023 r. W rozstrzygnięciu tym Wojewoda wskazał na istotne naruszenie zasad sporządzania studium i stwierdził, że usunięcie z obrotu prawnego wyłącznie tych ustaleń studium, które naruszają przepisy upzp, nie jest wystarczające dla zapewnienia zgodności z prawem badanego aktu. Wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia Wojewoda ocenił jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium (art. 28 ust. 1 upzp), ponieważ w konsekwencji prowadzą do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania aktu. Nieprawidłowości ujawnione przez organ nadzoru dotyczyły naruszenia następujących przepisów prawa:
1) art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 upzp z powodu braku sporządzenia bilansu terenu przeznaczonych pod zabudowę, a dopiero wyniki bilansu stanowić mogą podstawę określenia kierunków rozwoju gminy;
2) art. 10 ust. 1 pkt 12 upzp oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2024 r. poz. 1290) z powodu błędnego ustalenia granicy terenu górniczego na załączniku przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego;
3) art. 10 ust. 2 pkt 15 upzp, poprzez brak określenia granic terenów zamkniętych kolejowych;
4) art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 317) w związku z dopuszczeniem na obszarze gminy lokalizacji elektrowni wiatrowych bez spełnienia wymaganego odrębnym przepisem warunku ich lokalizacji;
5) art. 10 ust. 1 upzp w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2004 r. Nr 118 poz. 1233), poprzez odwoływanie się do oznaczeń, których nie przedstawiono na rysunkach studium.
Przywołane rozstrzygnięcie nadzorcze z 18 sierpnia 2023 r. nie zostało zaskarżone (zatem również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest uprawniony do analizy jego legalności), a Wójt Gminy Pakosławice powtórzył procedurę uzgadniania i opiniowania projektu studium (art. 11 upzp), co wynika z nadesłanych dokumentów, lecz rozpoczął tę procedurę dopiero w listopadzie 2023 r., a zatem uczynił to po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę rodzaj i zakres nieprawidłowości opisanych przez Wojewodę w niezaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Wójt Gminy Pakosławice był zobowiązany do podjęcia działań polegających na ponownym uzyskaniu uzgodnień i opinii do projektu studium, co uczynił, z wyjątkiem jedynie uzyskania opinii komisji urbanistyczno-architektonicznej, co trafnie wytknął Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Skutkiem tych działań było podjęcie przez Radę nowej uchwały w sprawie uchwalenia studium.
Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy pierwsza uchwała w sprawie studium została w całości usunięta z obrotu prawnego przez organ nadzoru, a Rada podjęła kolejną uchwałę w sprawie studium po uzyskaniu opinii i uzgodnień do tej nowej uchwały, to obecnie Gmina nie może skutecznie powoływać się na uprawnienie do korzystania z przepisu przejściowego z art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej, ponieważ o opinie i uzgodnienia do nowego projektu studium wystąpiono po 24 września 2023 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. W konsekwencji uchwała z 19 kwietnia 2024 r. w sprawie uchwalenia studium została podjęta z naruszeniem procedury, a właściwie – poza procedurą dopuszczoną wyjątkowo na mocy art. 65 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z 24 maja 2024 r. trafnie więc Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta w warunkach istotnego naruszenia trybu sporządzania studium (art. 28 ust. 1 upzp przed nowelizacją), a zarzuty i argumenty wniesionej skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.