I SA/Op 538/24

I SA/Op 538/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 2999/24 - Wyrok NSA z 2025-11-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 65 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 733
art. 46 ust. 1
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
Dz.U. 2016 poz 283
par. 6
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2404
par. 11
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 30 listopada 2023 r., Nr LXXX/1387/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej § 5 ust. 24 obejmującej działkę nr a, k. m. [...], obręb W., gmina O. w części oznaczonej symbolem 4ZP i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 1 symbolem 4ZP, w zakresie tej działki, 2) oddala dalej idącą skargę, 3) zasądza od Gminy Opole na rzecz skarżącej S. G. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
S. G. (dalej także jako: "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego B. D., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Miasta Opola Nr LXXX/1387/23 z dnia 30 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski II" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2023 r. poz. 3664 - zwaną dalej także: "Planem miejscowym", "Uchwałą", "m.p.z.p.").
S. G., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 609 - dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 532 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.") złożyła w dniu 20 czerwca 2024 r. (data wpływu na Biuro Podawcze Sądu) skargę na opisany we wstępie akt prawa miejscowego w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczył należącej do skarżącej nieruchomości, na którą składa się działka ewidencyjna nr a, obręb W., położona w O.
Skarżąca zarzuciła Uchwale: 1) naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm. - dalej jako: "Konstytucja RP") poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i przeznaczenie jej działki na cele zieleni zamiast na cele mieszkaniowe jednorodzinne, wbrew potrzebom i celom skarżącej, i bez głębszego uzasadnienia dla przeznaczenia ich na cele publiczne, nadto w sposób sprzeczny z zasadami równego traktowania (okoliczne działki przez które przechodzi rów melioracyjny są przeznaczone pod zabudowę, a jedynie na szerokości rowu zaplanowano tereny zielone); 2) naruszenie art. 28 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 144 k.c. poprzez nie uwzględnienie prawa własności Skarżącej i wynikających z tego prawa uprawnień do korzystania z nieruchomości w sposób ograniczony jedynie ustawami - a tym samym naruszenia zasad obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).
W pierwszej kolejności skarżąca wskazała na legitymację w sprawie wynikającą z bycia właścicielem nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a, obręb W., księga wieczysta nr [...], objętej ustaleniami m.p.z.p., w którym jej nieruchomość oznaczono jako tereny 4ZP i 9ZP (w skardze mylnie wskazano symbole 4ZN i 9ZN), a ponadto przecinając drogą lokalną 2KDL, co uznaje za zbyt daleko idącą ingerencję w jej prawo własności nieuwzględniającą zasady proporcjonalności. W poszczególnych wątkach uzasadnienia skargi rozwinęła zarzuty zawarte w jej petitum. W jej ocenie ustalenia Planu miejscowego w sposób zupełnie nieuzasadniony i nieproporcjonalny do wartości, jakie ma chronić ingeruje i ogranicza jego prawo do dysponowania i korzystania z nieruchomości.
Wskazała na motywy jakie - w jej ocenie - mogły być podstawą wprowadzenia spornego rozwiązania planistycznego. Prawodawca lokalny przedstawił je w załączniku nr 4 do Uchwały, w którym rozstrzygnął uwagi zgłoszone w toku procedury planistycznej. Odnosząc się do uwag zgłoszonych przez skarżącą stwierdził m.in., że: "(...) Teren 1ZP wraz z terenami: 2ZP, 3ZP, 4ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej, w sąsiedztwie rowu melioracyjnego. Ocenia się, iż system ten będzie miał istotne znaczenie dla właściwego kształtowania stosunków wodno retencyjnych, jak i anemometrycznych obszaru projektu planu".
Skarżąca z powyższym stanowiskiem Gminy Opole polemizuje.
Twierdzi, że przebieg rowu melioracyjnego oraz zamiar kształtowania stosunków aneometrycznych otoczenia nie uzasadniały - w jej ocenie - ustalenia planistycznego 4ZP. Potwierdza to przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową działki nr b niczym nieróżniącej się od terenu działki nr c. Domyśla się, że powodem przeznaczenia terenu pod tereny zielone miało być zabezpieczenie cieku wodnego w postaci rowu. Jednak rów jest szerokości jednego metra, a działki budowlane jakie mogłyby w tym miejscu powstać (gdyby plan je dopuścił) swobodnie by zmieściły się nie ingerując nawet w najmniejszym stopniu w istniejący system melioracyjny. Organ planistyczny mógłby wyznaczyć, na odcinku rzeczywiście istniejącego systemu melioracyjnego - rowu, a więc na długości w poprzek działek (dokładnie działki o nr a), ograniczonym do szerokości nie większej niż 1m, teren przeznaczony pod system wodny, a w pozostałym zakresie dopuścić zabudowę mieszkaniową i w ten sposób uchroniłby właśnie ów rów. Organ również jednak mógłby w całości teren ten przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową. Inwestor bowiem, bez uzyskania stosownych pozwoleń wodno-prawnych i tak nie mógłby naruszyć systemu melioracyjnego - rowu.
Skarżąca podważa celowość przyjętego rozwiązania, bo system melioracji to zupełnie inne przeznaczenie niż przeznaczenie terenów zielonych. Przeznaczenie terenu po zieleń urządzoną nie służy w żadnym stopniu irygacyjnemu systemowi i nie zabezpieczy właściwego kształtowania stosunków wodnych mając też na uwadze przeznaczenie podstawowe i uzupełniające terenu 4ZP z § 5 ust. 24 Uchwały. Błędnie w m.p.z.p. przyjęto, iż interes publiczny w postaci ochrony rowu będzie zrealizowany tylko w przypadku, gdy teren zielony zostanie ustalony w Planie miejscowym na długości i szerokości całej działki o nr a.
Poddała krytyce także drugi argument Gminy Opole - właściwe kształtowanie stosunków anemometrycznych otoczenia. Zarzuciła brak wykazania tego jaki wpływ na wiatry miałoby przeznaczenie jej działki pod tereny zielone. Zarzuciła braki w opracowaniu pn. Prognoza oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski II" w Opolu, co do siły i kierunków wiatru, w której pojęcie "wiatr" występuje ale tylko w kontekście przewiewu zanieczyszczeń z dróg. Stąd też całkowicie bezzasadnym było powoływanie się na tę okoliczność uchwalając skarżony Plan miejscowy. Twierdzi, że opracowanie ekofizjograficzne jako akt niezaskarżalny, nie może samo w sobie stanowić podstawy wprowadzania zakazów (i to tak drastycznych) jeżeli organ nic jest w stanie wykazać, że ustalenia planu są zasadne i uzasadnione racjami nadrzędnymi, które ograniczenie prawa własności wywodzą z interesu społecznego (w tej części skargi, na poparcie swoich twierdzeń, powołała wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1168/23).
Powyższe zarzuty w sposób analogiczny należy odnieść – zdaniem skarżącej - także i do pozostałej części działki o nr a objętej przeznaczeniem 2KDL oraz 9ZP. Za nieuzasadnione uznaje zatem przeznaczenie sporej części działki nr a pod drogę o parametrach bardzo szerokich. Droga ta, według Planu miejscowego, ma prowadzić wzdłuż terenów zielonych. Jest całkowicie niepotrzebna, nie służy komunikacji żadnych terenów zurbanizowanych, ani na tym m.p.z.p., ani też na planach sąsiednich. Jest to zupełnie nieuzasadniona ingerencja w jej prawo własności, poprzez przeznaczenie pod drogę terenu jej działki, niczemu niesłużącą, szerszą niż na terenach niezabudowanych. Z kolei przeznaczenie terenu 9ZP jest niemal identyczne jak przeznaczenie terenu 4ZP. Różnica jest taka, że nie przeznaczono tego terenu pod urządzenia wodne i ciągi piesze - przejścia i przejazdy. Teren ten natomiast w rzeczywistości w prawie żadnym stopniu nic różni się od terenów 4ZP (za wyjątkiem rowu melioracyjnego), natomiast już w całkowicie żadnym nic różni się od terenów 5MN, czy 6MN - a więc terenów okalających teren 4ZP. Również tu brak jest powodów dla zakazu zabudowy mieszkaniowej i w tym miejscu.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości skarżącej, że przy uchwalaniu m.p.z.p., w zakresie, w jakim jej nieruchomość, w całości, została wyłączona z możliwości zabudowy, z całkowitym zakazem realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy mieszkaniowej, doszło do jawnego naruszenia wskazanych przepisów u.p.z.p. oraz Konstytucji RP, co z kolei doprowadziło do przekroczenia przysługującemu organowi władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, a nadto dokonania nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącego. Uzasadniając zarzuty wskazywała na: przekroczenia granic władztwa planistycznego, naruszenia konstytucyjnych zasad: równości, proporcjonalności i prawa do własności oraz zasad sporządzenia Planu miejscowego. Podniosła, że w przypadku zaskarżonej Uchwały doszło do bezprawnego nadużycia władztwa przez organ gminy w zakresie sposobu kształtowania zagospodarowania przestrzennego. W wyniku takiego działania nastąpiła ingerencja w prawa właścicielskie przysługujące skarżącej względem jej nieruchomości. Wyraziła wątpliwości, czy projekt planu został uzgodniony z Wodami Polskimi i czy jego ustalenia ograniczają inwestycje telekomunikacyjnyjne. Z podanych w skardze powodów wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, w tym unieważnienie § 5 ust. 24 uchwalającego kartę terenu nr [...] w zakresie dotyczącym działki a, obręb W. oraz rysunek planu obejmujący ww. działkę a, obręb W. ewentualnie uchylenie ww. części tej uchwały; 2) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Gmina Opole wniosła o jej oddalenie. Odniosła się obszernie i szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów.
W dodatkowym piśmie - replice z dnia 12 czerwca 2024 r. - skarżąca odniosła się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę.
Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna w części.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości położonej w obrębie W., gmina O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, nr księgi wieczystej [...], położonej na terenie objętym kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi, implikuje naruszenie jej interesu prawnego przez Plan miejscowy. Ograniczenie prawa własności, które następuje w wyniku przeznaczenia w Planie miejscowym należącej do niej działki nr a, w całości, pod publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej 4ZP i 9ZP oraz tereny dróg publicznych – ulice lokalne 2KDL z zakazem zabudowy niewątpliwie oznacza, że interes prawny Skarżącej został naruszony. Wobec powyższego Sąd uznał, że - wbrew odmiennej ocenie Gminy Opole - skarga jest dopuszczalna.
Przed merytorycznym jej rozpoznaniem Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej:
Posiadanie opisanej powyżej legitymacji do wniesienia skargi samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Innymi słowy ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).
Ponadto zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się ze skargi na plan miejscowy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do jego części, która dotyczy tej nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).
Należy też pamiętać, że normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Przepisy u.p.z.p. zostały znowelizowane z dniem 24 września 2023 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Jednak zgodnie z art. 65 ust. 1 tej ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Podobnie, na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy zmieniającej, dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane. Stąd w sprawie należy stosować "przepisy dotychczasowe".
Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny.
Przechodząc od tych ogólnych rozważań do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy:
S. G. zaskarżyła Uchwałę w części, tj. w zakresie, w jakim przeznacza ona grunty jej nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a, w całości, pod publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej 4ZP i 9ZP oraz tereny dróg publicznych - ulice lokalne 2KDL, z zakazem ich zabudowy, na które to przeznaczenia skarżąca się nie zgadza.
Z akt administracyjnych - rysunku Planu miejscowego stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały (por. § 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały) (k. 853 Dokumentacja prac planistycznych T. II w aktach admin.) wynika, że teren działki nr a oznaczono w Planie miejscowym symbolem planistycznym: 4ZP i 9ZP (tereny zieleni urządzonej) i 2KDL (tereny dróg publicznych - ulice lokalne).
Według rysunku Planu miejscowego teren działki nr a, w części oznaczonej symbolem 4ZP, ma kształt prostokątny o wym. ok. 180m x 45m. Jego krótszy bok, od strony wchodniej, przecina, wydzielony z działki nr a, pas terenu przeznaczony pod drogę lokalną 2KDL. Z trzech stron graniczy z gruntami o przeznaczeniu planistycznym 5MN (94,5a) i 6MN (72a). Widać, że pod tereny zabudowy MN zostały zaplanowane dalsze tereny, dotąd niezurbanizowane, wydzielone w Planie miejscowym w zwarte kwartały, ograniczone drogami KDL/KDW i terenami ZP o szerokości 5m lub 10m, oznaczone symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN, 14MN. Według rysunku Planu miejscowego przez teren działki nr a, w części oznaczonej symbolem 4ZP, biegnie rów melioracyjny i sieć kanalizacji sanitarnej KS225.
Z rysunku Planu miejscowego wynika, że z środkowej części działki nr a został wydzielony pas terenu o szer. 15m (na odcinku ok. 43m) i włączony do terenu dróg publicznych - ulice lokalne 2KDL (30,9a). Droga 2KDL przebiega południkowo. Obejmuje także tereny działek sąsiednich. W kierunku południowym przecina drogę 3KDL. Jej dalszym przedłużeniem jest droga 1KDL (70,0a). Z rysunku Planu miejscowego widać, że drogi te tworzą spójny układ komunikacyjny mający obsługiwać wydzielone z gruntów rolnych nowe tereny zabudowy.
Według rysunku Planu miejscowego pozostała, wschodnia część terenu działki nr a, wchodzi w skład większego terenu 9ZP. Razem z terenami innych działek, leżącymi na północ i południe od działki nr a, tworzą one duży i zwarty kwartał terenu zieleni urządzonej 9ZP (239,4a).
Z części tekstowej Planu miejscowego wynika, że:
Teren 4ZP ma podstawowe przeznaczenie - tereny zieleni urządzonej oraz przeznaczenie uzupełniające - urządzenia wodne, tereny sportu i rekreacji, drogi rowerowe, ciągi piesze, przejścia i przejazdy, uzbrojenie terenu (por. § 5 ust. 24 pkt 3 Uchwały). Teren 9ZP ma podstawowe przeznaczenie - tereny zieleni urządzonej oraz przeznaczenie uzupełniające - tereny sportu i rekreacji, drogi rowerowe, przejazdy, uzbrojenie terenu (por. § 5 ust. 29 pkt 3 Uchwały). Tereny 4ZP i 9 ZP stanowią obszar przestrzeni publicznej z zakazem lokalizacji zabudowy (por. § 5 ust. 24 pkt 14 oraz ust. 29 pkt 14 Uchwały).
Tereny MN (w tym 5MN i 6MN) mają podstawowe przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (np. § 5 ust. 5 pkt 1 i 3 lit. a oraz § 5 ust. 6 pkt 1 i 3 lit. a Uchwały). Przez tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy rozumieć grunty zabudowane i zurbanizowane kwalifikowane jako tereny mieszkaniowe, na których dopuszcza się część, jeden lub zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub budynków o dwóch mieszkaniach wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami związanymi ich obsługą (por. § 3 ust. 2 pkt 1 Uchwały). Z analizy regulacji § 5 ust. 1 – 14 Uchwały przyjętych dla poszczególnych terenów MN (1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN, 14MN) wynikają ustalenia planistyczne m.in.: zabudowa maksimum 25%; powierzchnia biologicznie czynna minimum 40%; liczba kondygnacji do 2, dopuszcza się poddasze użytkowe; zabudowa wolnostojąca; odprowadzenie wód opadowych: zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych na własnym terenie z wykorzystaniem systemów retencyjno-rozsączających, do systemu rozdzielczej kanalizacji deszczowej powiązanego z istniejącym układem kanalizacji deszczowej lub systemu wód powierzchniowych poprzez systemy retencyjne na terenie. Dla terenów 5MN i 6MN powyższe ustalenie regulują odpowiednio § 5 ust. 5 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie oraz lit. c tiret pierwsze, pkt 8 lit. a tiret pierwsze, pkt 10 lit. e, pkt 11 lit. b oraz § 5 ust. 6 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie oraz lit. c tiret pierwsze, pkt 8 lit. a tiret pierwsze, pkt 10 lit. e, pkt 11 lit. b Uchwały.
Teren 2KDL ma podstawowe przeznaczenie tereny dróg publicznych - ulice lokalne oraz uzupełniające - uzbrojenie terenu (§ 5 ust. 45 pkt 3 Uchwały). Stanowi obszar przestrzeni publicznej z zakazem lokalizacji zabudowy o szerokości drogi w liniach rozgraniczających minimum 15 m (§ 5 ust. 45 pkt 14 Uchwały).
Skierowane wobec powyższych postanowień Uchwały zarzuty skargi można podzielić na dwie zasadnicze grupy. Pierwsze koncentrują się na wykazaniu niezgodnego z prawem ograniczenia własności co jednoznacznie wiąże się z przekroczeniem przez Gminę Opole granic władztwa planistycznego i zasad sporządzenia Planu miejscowego, w tym naruszenia konstytucyjnych zasad: równości i proporcjonalności. Druga grupa dotyczy naruszenia procedury planistycznej. Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Gminie niespornie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne gminy ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jedną z podstawowych cech planowania przestrzennego jest m.in. przeznaczanie w planie miejscowych terenów (także prywatnych) na przestrzeń publiczną. Celem publicznym jest m.in. wydzielania gruntów pod drogi publiczne oraz pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary (art. 6 pkt 1 i 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na dzień podjęcia Uchwały Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.). Władztwo planistyczne nie zwalnia jednak organów planistycznych z ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20).
Gmina Opole przyjmując opisane rozwiązania planistyczne, w tym planując nową zabudowę na gruntach dotąd niezabudowanych i zapewniając tej nowej zabudowie odpowiednie, publicznie dostępne tereny: zieleni urządzonej, czy komunikacji, tworzące pewien całościowy układ i realizujące cele publiczne musi rozważyć, na tle okoliczności konkretnej sprawy, trzy kwestie (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w realiach sprawy faktycznych i prawnych ingerencja w prawo własności jest: przydatna, niezbędna i proporcjonalna (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r.; sygn. II OSK 2677/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 373/22).
Gmina Opole już na etapie procedury planistycznej, z racji treści wniesionych przez skarżącą wniosków i uwag o przeznaczenie jej działki nr a na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. k. 171 - 174 Dokumentacji prac planistycznych T. I i k. 679 - 704 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.) wyjaśniła przyczyny ich nieuwzględnienia i wprowadzenia spornych rozwiązań planistycznych. Wyjaśniła, że: "(...) teren 4ZP wraz z terenami: 1ZP, 2ZP, 3ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej w sąsiedztwie rowu melioracyjnego". Oznacza to, że: "(...) system ten będzie miał istotne znaczenie dla właściwego kształtowania stosunków wodno – retencyjnych, jak i aneometrycznych otoczenia. Zaprojektowane rozwiązanie uwzględnia istniejące ograniczenia możliwości realizacji zabudowy na wskazanych nieruchomościach, w postaci m.in. przebiegu infrastruktury technicznej wodnej oraz kanalizacji" (k. 833, 834, 842 i 843 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.).
Gmina Opole, w odpowiedzi na skargę, powołując się na art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., stwierdziła, że: "(...) docelowa realizacja przeznaczeń obowiązującego planu w zakresie zabudowy będzie znaczny wzrost powierzchni zabudowy i utwardzonej, która mniejszym stopniu zdolna będzie do zatrzymywania wody. Powyższe w sposób oczywisty przełoży się na ilość wody w obszarze istniejących rowów". Uznaje więc za niewłaściwe przeznaczenie: "(...) istniejącego terenu rolnego (łąki i rów) najniżej położonego, niezabudowanego w tym rejonie, a stanowiącego naturalną nieckę zbierającą wodę opadową, na tereny zabudowy mieszkaniowej. Świadome narażanie ludzi i mienia na zagrożenia wynikające z możliwego realnego zagrożenia zalewaniem i podtapianiem poprzez dopuszczenie na skarżonym terenie nowych terenów zabudowy byłoby dalece niewłaściwe". W dalszej części Gmina Opole stwierdza, że: "(...) Intencją wprowadzenia terenów zielonych (...) zawierających w swych granicach rów - główny element układy hydrologicznego obszaru planu i jego dalszego otoczenia (...) było nie tyle zabezpieczenie szybkiego odprowadzania wody z terenu planu (jak wskazuje Skarżąca w myśl zabezpieczenia rowu) ile stworzenie ciągłego systemu przyrodniczego obejmującego grunty o ograniczonych predyspozycjach do ewentualnej zabudowy. Uwzględnienie przestrzeni dla wody i roślin poprzez zachowanie terenów zabezpieczających ich funkcjonalną przestrzeń (...) gdyż są to elementy poprawiające jakość życia i zdrowia mieszkańców". Podniosła w końcu, że zieleń wpływa na ruch mas powietrza: "(...) zmniejsza niekorzystny wpływ pozostałych czynników, związanych ze stagnacją zanieczyszczeń mas powietrza, jak to ma miejsce na terenach zurbanizowanych. Korzystnym dla poprawy warunków anemometrycznych terenów zurbanizowanych działaniem jest dążenie do zwiększenia udziału powierzchni biologicznie czynnej (...) system połączonych fragmentów zieleni (1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP) - pasma nawiązującego do przebiegu rowu, poprzez ustanowienie terenów wolnych od zabudowy, ma na celu stworzenie korytarza umożliwiającego swobodny przepływ poziomy mas powietrza zapewniający przewietrzanie i wentylację otoczenia, a tym samym poprawę jakości warunków klimatycznych w środowisku zurbanizowanym" (k. 22 – 23 akt sądowych). Gmina Opole odwołała się także do postanowień własnego studium cytując jego obszerne fragmenty dotyczące obowiązku i form tworzenia zieleni podkreślając m.in. dyrektywy dla "terenów zwartej zabudowy", oraz by: "(...) Wszystkie osiedla mieszkaniowe powinny mieć ogólniedostępny teren zieleni urządzonej wraz z urządzeniami rekreacyjnymi" (k. 23 – 24 akt sądowych).
W różnych częściach odpowiedzi na skargę Gmina Opole podnosi, że większa powierzchnia terenu zieleni może służyć jako: parki, skwery, czy zieleńce; zwiększyć bioróżnorodność i retencję; służyć właściwemu zagospodarowanie wód opadowych; być przeznaczona na utworzenie rowów chłonnych tzw. ogrodów deszczowych, ciągów ekologicznych; być miejscem spotkań i wypoczynku mieszkańców; stwarza korytarz umożliwiający swobodny przepływ poziomych mas powietrza; obniża temperaturę powietrza i zwiększa wilgotność; w widoczny sposób może wpłynąć na komponenty środowiska jak m.in. wody powierzchniowe i podziemne, klimat lokalny, akustyczny, ludzi, korzystnie oddziaływać na faunę i florę oraz, że jest zgodna ze studium Gminy Opole.
Z powyższego wynika dostatecznie jasno, że sporne rozwiązanie planistyczne jest wynikiem uruchomienia w Planie miejscowym, na gruntach rolnych, dotąd tylko w niewielkiej części zurbanizowanych, nowych terenów pod zabudowę, w tym o symbolu MN. Jest niesporne, że ustalenia 4ZP i 9ZP oraz 2KDL na działce skarżącej, mają zapewnić dla nowo wydzielonych jednostek planistycznych określone potrzeby ich właścicieli.
Biorąc pod uwagę kryterium przydatności ustaleń 4ZP i 9ZP oraz 2KDL nie sposób kwestionować ich jako nieprzydatnych. Z tej perspektywy, takie przeznaczenie terenu działki skarżącej, obiektywnie poprawi obsługę terenów sąsiednich. Jest więc rozwiązaniem planistycznym przydatnym.
Odnosząc się z kolei do kryterium niezbędności i proporcjonalności terenu zieleni urządzonej 4ZP i 9ZP oraz drogi 2KDL należy wskazać, że zróżnicowana argumentacja Gminy Opole w istocie sprowadza się wykazania, że dążyła ona do zaspokojenia interesu społeczności lokalnej (publicznego), to jest właścicieli przeznaczonych pod zabudowę nieruchomości, poprzez zapewnienie im publicznie dostępnych terenów pełniących zróżnicowane funkcje. Nie mogło umknąć uwadze Sądu, że ich zaplanowanie, nie na gminnych lecz na gruntach prywatnych, odbywa się kosztem ich właściciela i potencjalnego inwestora. Działka nr a ma być w całości przeznaczona pod publicznie dostępne tereny z zakazem ich zabudowy. Ma obsługiwać inne tereny prywatne. Takie jej przeznaczenie musi być zatem uzasadnione istnieniem racji nadrzędnej i obiektywnych okoliczności (faktycznych i prawnych) pozwalających ograniczyć prawo własności skarżącej w imię interesu publicznego. W ocenie Sądu Gmina Opole nie wykazała dostatecznie, aby w realiach tej konkretnej sprawy istniały takie racje w odniesieniu do całego terenu działki nr a.
O ile na poziomie ogólnym argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę jest formalnie poprawna, to nie wytrzymuje ona konfrontacji z ustalonymi w sprawie okolicznościami faktycznymi i prawnymi.
Sąd dostrzegł, że Gmina Opole w toku procedury planistycznej dokonała istotnych ustaleń faktycznych i utrwaliła je m.in. w Prognozie oddziaływania na środowisko (k. 411 - 466 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.) co do warunków geologiczno – gruntowych i topoklimatycznych panujących na terenie objętym Planem miejscowym.
Ustalono, że tereny objęte Planem miejscowym, w tym działki nr a, są terenami o bardzo korzystnych i korzystnych warunkach fizjograficznych dla rozwoju funkcji związanych ze stałym i długotrwałym pobytem ludzi, w tym mieszkaniowych. Tylko lokalnie, z uwagi na możliwość płytkiego występowania sączeń wody, dla obiektów podpiwniczonych konieczny jest drenaż opaskowy (k. 426 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). Działkę skarżącej, razem z terenami sąsiednimi, oznaczono w Prognozie, na rysunku nr 6, symbolem strefy IIIB. Występuje tu poziom wód gruntowych na głębokości od 1,0 - 2,0 m ppt. Teren działki skarżącej nie leży na terenach kwalifikowanych do okresowych podtopień tak jak zostały zakwalifikowane grunty leżące w strefie IIIC (k. 421 Dokumentacji prac planistycznych T. I).
Ustalono, że obszar objęty Planem miejscowym nie jest zagrożony wystąpieniem powodzi (k. 401 i 431 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.).
Według przedłożonej do odpowiedzi na skargę Mapy hipsometrycznej terenu rzędne działki nr a (poza dnem rowu) kształtują się od 154,5m ppt i 154m ppt (zachodnia i środkowa część działki) do 153,5m ppt (wschodnia część działki) (k. 23 akt sądowych Rys. 3 Mapa hipsometryczna terenu). To prawda, że jej teren należy do najniższych w obszarze objętym Planem miejscowym, ale podobne rzędne mają działki sąsiednie, a położone na północ (objęte ustaleniem 5MN) mają rzędne jeszcze niższe - 153,5m ppt. Według Mapy hipsometrycznej terenu nie tylko działka nr a jest "najniższym punktem otoczenia", jest "najniżej położoną", jak twierdzi Gmina Opole w odpowiedzi na skargę (k. 23 – 24 akt sądowych).
W świetle powyższego Gmina Opole nie przedstawiła przekonującej argumentacji, że przeznaczenie terenu działki nr a pod zabudowę, jak twierdzi w odpowiedzi na skargę "(...) byłoby dalece niewłaściwe" jako: "(...) Świadome narażanie ludzi i mienia na zagrożenia wynikające z możliwego realnego zagrożenia zalewaniem i podtapianiem poprzez dopuszczenie na skarżonym terenie nowych terenów zabudowy" albo, że teren ten ma "(...) ograniczone predyspozycje do ewentualnej zabudowy". Tak radykalne stwierdzenie jest całkowicie dowolne i niczym niepoparte. Przeczy ustaleniom faktycznym, że działka skarżącej jest właśnie terenem o bardzo korzystnych i korzystnych warunkach fizjograficznych dla rozwoju funkcji związanych ze stałym i długotrwałym pobytem ludzi, w tym mieszkaniowych.
Takich zagrożeń nie dostrzegł organ wykonawczy Gminy Opole na etapie postępowań administracyjnych w toku których, w odniesieniu do działek skarżącej nr d, nr e, nr f i nr b, położonych wzdłuż tego samego rowu melioracyjnego, wydał na jej rzecz decyzje lokalizacyjne i pozwolenie na budowę (k. 18 i 25 akt sądowych oraz k. 685 - 704 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). Dotyczyły one budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej. W pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr b przewidział wykonanie przepustu na rowie melioracyjnym (k. 687 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.). Także uchwałodawca lokalny nie był przekonany do istnienia opisanych powyżej zagrożeń jako realnych skoro w Planie miejscowym działki nr b i nr e, które przecina ten sam rów melioracyjny i sieć KS225, oznaczył jako MN.
W toku procedury planistycznej Gmina Opole ustaliła również, że docelowa realizacja przeznaczenia Planu miejscowego w zakresie zabudowy będzie generowała zwiększone ilości wód opadowych i roztopowych do zagospodarowania. Jest to niesporne. Zaprojektowano zatem określone rozwiązania planistyczne i ocenione jako pozwalające prowadzić właściwie gospodarkę wodną bez negatywnego oddziaływania na środowisko (czyli także na grunty sąsiednie w tym działki skarżącej) (por. analiza tych rozwiązań w ww. Prognozie k. 430, 437 i 438 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W konsekwencji Plan miejscowy - co jest w ocenie Sądu istotne - ustalił nakaz określonego sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych - na własnym terenie z wykorzystaniem systemów retencyjno-rozsączających albo do systemu rozdzielczej kanalizacji deszczowej. Według Prognozy ochronę przed nawalnymi deszczami i burzami ma zapewnić odpowiedni udział powierzchni biologicznie czynnej dostosowany do obecnego zagospodarowania i zabudowy (k. 431 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W konsekwencji w Planie miejscowym wprowadzony został także wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący, dla terenów MN, zasadniczo minimum 40%. Plan miejscowy nie przewiduje odprowadzania wód opadowych i roztopowych z jego obszarów planowanych do zabudowy, w tym z terenów MN, na działkę skarżącej nr a, w celu jej tam retencjonowania lub odprowadzania jej rowem. Zresztą nie taka jest funkcja rowu melioracyjnego, która polega na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy (por. art. 195 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.).
W ocenie Sądu wprowadzenie zakazu zabudowy danego terenu z powodu lokalizacji w tym miejscu rowu melioracyjnego oraz sieci kanalizacji sanitarnej KS225, ale i z powodu narażenia na podmakanie, okresowo podtapianie wodami opadowymi lub roztopowymi byłoby nieracjonalne. W sposób nieuprawniony ingerowałoby to w wykonywanie prawa własności, nadmiernie i niepotrzebnie je ograniczając. Współczesna technika budowlana dysponuje bowiem rozwiązaniami, które z problemami podmakania czy okresowego podtapiania (np. opaski drenażowe), rowu melioracyjnego (np. zarurowanie, przepusty), czy istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej (np. przełożenie), w sposób pewny sobie radzą. Nie stanowią zatem same w sobie przeszkody tego rodzaju, by w realiach sprawy teren działki nr a, w części oznaczonej symbolem 4ZP, wykluczyć w całości spod zabudowy i przeznaczyć pod publicznie dostępne tereny zieleni urządzonej. Nie da się ich zatem wywieść w realiach tej sprawy z potrzeb właściwego ukształtowania w tym miejscu stosunków wodno - retencyjnych, w tym ochrony przez nawalnymi deszczami i burzami.
Dalej Sąd zauważył, że organ planistyczny uzasadniał sporne ustalenie 4ZP także tym, że: "(...) teren 4ZP wraz z terenami: 1ZP, 2ZP, 3ZP zaprojektowano jako system połączonych fragmentów zieleni urządzonej w sąsiedztwie rowu melioracyjnego". Jako publicznie dostępny teren zieleni urządzonej będzie poprawiał jakość życia i zdrowia mieszkańców. Wpłynie na ruch mas powietrza. Zapewni przewietrzanie i wentylację otoczenia, a tym samym poprawę jakości warunków klimatycznych w środowisku zurbanizowanym.
Rację ma Gmina Opole, że tereny biologicznie czynne, wolne od zabudowy, odpowiadają za właściwe kształtowanie mikroklimatu, w zakresie którego istotną rolę odgrywa przewietrzanie terenu. Niwelują zagrożenia stwarzane przez zwiększenie powierzchni zabudowy, tj. zmianę mikroklimatu, czyli pogorszenia warunków termicznych i wilgotnościowych oraz warunków przewietrzenia terenu. Gmina jednak zdaje się pomijać specyfikę terenów dawnej wsi W., włączonej dopiero w 2017 r. do Opola, obecnie jej osiedla mieszkaniowego, o charakterystyce zabudowy wiejskiej, jednorodzinnej, w tym zagrodowej oraz drobnymi usługami, z zabudowaniami rozproszonymi, z licznymi użytkami rolnymi wokół, położonego na zachód od historycznego centrum miasta Opola. Nie występuje tu "(...) zwarta zabudowa" do jakiej nawiązują wytyczne w cytowanym w odpowiedzi na skargę fragmencie Studium (k. 24 akt sądowych). W bezpośrednim sąsiedztwie terenu działki nr a, w części oznaczonej symbolem 4ZP, taka zabudowa nie jest planowana. Jest planowane ustalenie MN, które ma mieć zupełnie inny charakter bo zabudowy wolnostojącej.
W Planie miejscowym dla terenów MN wprowadzono przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinna wolnostojąca, z liczbą kondygnacji do 2, z dopuszczonym poddaszem użytkowym. Ustalono wysoki procent powierzchni biologicznie czynnej - zasadniczo minimum 40% (40% dla terenu 5MN i 6MN). Ograniczono zabudowę do maksimum 25%. Gmina Opole na etapie procedury planistycznej ustaliła, że: "(...) Zachowanie powierzchni biologicznie czynnej ustalone dla poszczególnych przeznaczeń pozwoli na wykluczenie uszczelnienia całej działki, co w części zrekompensuje niekorzystne oddziaływania w tym zakresie" (k. 430 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W ocenie Sądu zaprojektowanie zabudowy terenów MN jako wolnostojącej, jednorodzinnej, niskiej, z dużą powierzchnią biologicznie czynną (min. 40%) i ograniczoną powierzchnią zabudowy (maks. 25%) służy właściwemu kształtowaniu mikroklimatu. Służy swobodnemu przepływowi mas powietrza, zapewnia przewietrzanie i wentylację otoczenia, a tym samym poprawę jakości warunków klimatycznych.
W takiej sytuacji nie wystarczy odwołanie się jak w odpowiedzi na skargę do ogólnych publikacji i faktów notoryjnych, co do niespornie pozytywnego wpływu terenów biologicznie czynnych na mikroklimat oraz negatywnych konsekwencji tzw. "wysp ciepła" na terenach zurbanizowanych. Musi to być odniesione do realiów danej sprawy, w tym przypadku do przyjętych w Planie miejscowym ww. rozwiązań planistycznych.
Gmina Opole nie wykazała dostatecznie, że stworzenie, pomiędzy projektowanymi terenami MN (w tym 5MN i 6MN) dodatkowego publicznie dostępnego pasa terenu zieleni urządzonej 4ZP jest uzasadnione racjami nadrzędnymi - bez których nie jest możliwe kształtowaniem właściwych warunków aneometrycznych na tym terenie, a które to racje są nadrzędne nad prawem własności skarżącej i wynikają z obiektywnych okoliczności. W ocenie Sądu organ planistyczny okoliczności takich w postępowaniu sądowym nie wykazał.
Organ planistyczny nie wykazał, że za takim rozwiązaniem planistycznym przemawiają obowiązki zapewnieniem mieszkańcom dostępu do terenów zielonych czy rekreacyjnych. Organ planistyczny zdaje się nie dostrzegać, że całą wschodnią część działki skarżącej przeznaczył w Planie miejscowym na publicznie dostępny teren zieleni urządzonej 9ZP, tworząc wespół z terenami innych działek, duży i zwarty kwartał takiej zieleni o łącznej pow. 239,4a. Nadto przeznaczenie pod zieleń urządzoną uzyskały inne tereny objęte opracowaniem: zwarty kwartał terenu 15ZP (150,8a) oraz mniejszy 1ZP/KDW (24,6a), czy też położone wzdłuż niektórych dróg KDL i KDW pasy zieleni urządzonej o szerokości 10m lub 5m. Sąd dostrzegł też, że Gmina Opole uchwałą Nr LXXV/1291/23 Rady Miasta Opola z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski III" w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 2773) objęła sąsiednie tereny osiedla W. W planie tym, w odległości kilkudziesięciu metrów od terenu działki nr a, po drugiej stronie ul. [...], przewidziano tereny sportu i rekreacji 1US o znacznej pow. 98,2a. Gmina Opole zrealizowała tym samym, akcentowane w odpowiedzi na skargę, postulaty Studium w zakresie zapewnienia każdemu osiedlu mieszkaniowemu bezpośredniego dostępu do terenów zieleni i rekreacji z wszystkimi ich niezbędnymi i pozytywnymi funkcjami.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W dalszej części Sąd odniósł się do zarzutów skargi wobec części działki skarżącej przeznaczonej pod drogę 2KDL i terenu zieleni urządzonej 9ZP. Uznał, że są one niezasadne.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśni swoje stanowisko w odniesieniu do terenu przeznaczonego pod drogę lokalną 2KDL. W sprawie, co musi zostać podkreślone, powierzchnia działki należącej do skarżącej wynosi 15 335 m2, a pod teren drogi publicznej 2KDL, został przeznaczony tylko jej niewielki fragment o szerokości w liniach rozgraniczających 15 m, długości ok. 42 m. Tym samym, pomimo wyznaczenia ciągu komunikacyjnego, skarżącej pozostała do zagospodarowania pozostała powierzchnia. Takie ograniczone wydzielenie części terenu działki pod drogę 2KDL, tj. ok. 4 % jej powierzchni nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia jej prawa własności.
Postanowienia Planu miejscowego w zakresie działki skarżącej nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga wyeksponowania - że sąsiednie działki (objęte w Uchwale przeznaczeniem planistycznym 2KDL) podlegają tym samym ograniczeniom co działka skarżącej. Pod drogę 2KDL zostały przeznaczony nie tylko tereny działki nr a ale także tereny innych działek sąsiednich, położonych od niej na północ i południe.
Dostrzec też należy, że wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg lokalnych nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. System komunikacji jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalny prawodawca ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Władztwo planistycznego gminy obejmuje przyjmowanie rozwiązań planistycznych i komunikacyjnych na terenie objętym planem, ich komunikowania z drogą publiczną i ujęcia dróg w pewien całościowy układ komunikacyjny. Droga 2KDL zapewni obsługę komunikacyjną także terenom działki skarżącej.
W tym kontekście zasługuje na uwzględnienie obszerna argumentacja Gminy Opole, zawarta w odpowiedzi na skargę, mająca potwierdzenie w aktach sprawy. Gmina Opole dostatecznie i wyczerpująco wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, w sposób niebudzący wątpliwości Sądu, że w odniesieniu do wyznaczonego (na działce skarżącej) terenu drogi publicznej o znaczeniu lokalnym, oznaczonej w planie symbolem 2KDL, ma ona - wbrew oczywiście niezasadnym zarzutom skargi - swoją kontynuację/przedłużenie w planie miejscowym "Wrzoski III" w Opolu w postaci drogi 1KDL (uchwała Nr LXXV/1291/23 Rady Miasta Opola z dnia 6 lipca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski III" w Opolu, Dz. Urz. Woj. Opol. poz. 2773). Ich połączenie daje możliwość skomunikowania planowanych terenów zabudowy z ul. [...] - jedną z głównych ulic Opola - arterią wjazdową z miasta i dojazdową do centrum. Drogę tą zaprojektowano jako ważny ciąg komunikacyjny zakończony połączeniem z ulicą [...]. Droga ta umożliwi efektywne skomunikowanie nowo projektowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z centralnej części obszaru planu, z odciążeniem ruchu na skrzyżowaniach ulic: [...] z [...] oraz [...] z [...]. Nie sposób planować rozwoju zabudowy bez zabezpieczenia terenów niezbędnych dla układu drogowego, który ma obsłużyć te tereny. Co istotne, planowana droga 2KDL będzie stanowiła istotny element układu drogowego będący alternatywą dla planowej drogi 3KDL. Obie mają połączyć nowe tereny z ul. [...], przy czym z racji, że kontynuacja drogi 3KDL jest zależna od Gminy D., droga 2KDL nabiera większego znaczenia i jest jedynym właściwym powiązaniem planowanych terenów zabudowy z ulicą [...] do czasu realizacji przedłużenia drogi 3KDL na terenie sąsiedniej gminy. Co istotne, istniejąca ul. [...] z przewężeniem ok. 6m w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w żadnym przypadku nie będzie mogła obsłużyć planowanej zabudowy tym bardziej, że jest mało wydolna dla obecnego obciążenia komunikacyjnego, na który składa się także ruch z sąsiedniej gminy D. z kierunku M. do ul. [...].
Reasumując przeznaczenie części działki skarżącej pod drogę publiczną 2KDL jest zatem niezbędne i proporcjonalne dla właściwej obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy mieszkaniowej, odciążenia ruchu samochodowego oraz połączenia sąsiadujących ze sobą terenów zabudowy z ulicą [...].
W odniesieniu do wyznaczenia na działce skarżącej terenu zieleni urządzonej oznaczonego w planie symbolem 9ZP Sąd uznaje za dostatecznie uzasadnione argumenty Gminy Opole z odpowiedzi na skargę, które choć są lakoniczne (organ planistyczny siłą rzeczy skoncentrował się na zarzutach skargi wymierzonych w przeznaczenie działki nr a pod teren 4ZP) ale dostatecznie i przekonująco wyjaśniające przyczyny takiego stanu rzeczy.
Sąd dostrzega, że teren pod drogę 2KDL został wyznaczony w sposób dzielący teren działki skarżącej na dwie części: zachodnią o symbolu 4ZP i wschodnią o symbolu 9ZP. Teren działki skarżącej jest, według wypisu z ewidencji gruntów, użytkami rolnymi klasy III i IVa (k. 27 akt sądowych) i jest użytkowany rolniczo, czemu skarżąca nie oponuje. Ich włączenie do 9ZP nie uwzględnia co prawda istniejącego sposobu ich zagospodarowania, bo nie przeznacza je pod tereny rolnicze jak w przypadku ustalenia 1R. Teren działki skarżącej może być jednak nadal tak użytkowany, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, na podstawie regulacji art. 35 u.p.z.p. Nie pozbawia to skarżącej przysługujących jej (zarówno przed uchwaleniem Planu miejscowego jak i obecnie) atrybutów prawa własności.
W ocenie Sądu włączenie wschodniej części terenu działki skarżącej do terenów zieleni urządzonej 9ZP nie narusza prawa jednak przede wszystkim z tego powodu, że takie rozwiązanie mieści się w ramach tzw. "władztwa planistycznego", mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Gmina Opole trafnie powołała się na art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazującym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), ale również szereg innych uwarunkowań, m.in. wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p.), co odpowiednio przełożone zostało na ustalenia Planu miejscowego, w tym także ustalenie 9ZP.
Postanowienia Planu miejscowego w tym zakresie nie naruszają zatem zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny, czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga wyeksponowania - że tereny sąsiednich działek (objętych w Planie miejscowym ustaleniem 9ZP) także podlegają tym samym ograniczeniom, co teren działki skarżącej. Nie można pominąć, że pod ustalenie 9ZP przeznaczono teren rolny działki skarżącej, z terenami działek sąsiednich, które podobnie jak ona, nie miały ustalonej możliwości zabudowy, czy nawet ekspektatywy jej zabudowy. Nic takiego nie wynika ze zgromadzonej w sprawie akt.
Wywody skargi podważające argumentację Gminy Opole, co do zasadności przeznaczenia wschodniej części działki skarżącej, pod zieleń urządzoną 9ZP, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W realiach kontrowanego Planu miejscowego przyjęte rozwiązanie planistyczne uwzględnia wymagania ładu przestrzennego, realizuje wymagania ochrony środowiska, a także i potrzeby interesu publicznego, które skarżąca nieskutecznie podważa jako niezgodne z powołanymi w skardze przepisami prawa.
Reasumując rację ma Gmina Opole, że w odniesieniu do przeznaczenia działki skarżącej pod 2KDL i 9ZP nie powinny być uznane za trafione zarzuty nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności jak i nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa. Przede wszystkim postanowienia Planu miejscowego w spornym zakresie nie naruszają zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz nie ograniczają w sposób istotny czy nadmierny chronionego konstytucyjnie prawa własności, szczególnie - co wymaga ponownego wyeksponowania - że tereny działek sąsiednich podlegają tym samym ograniczeniom i regulacjom. Zdaniem Sądu przeznaczenie, przebieg i układ granic terenów 2KDL i 9ZP wyznaczonych na działce Skarżącej znajduje racjonalne uzasadnienie w realiach kontrolowanej sprawy, a interes publiczny i społeczny zostaje zaspokojony z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego Skarżącej. Opisana ingerencja w prawo własności jest w zakresie przeznaczenia działki skarżącej pod 2KDL i 9ZP przydatna, niezbędna i proporcjonalna (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20).
Nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia przepisu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 733 z późn. zm.). Przepis stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ustaleniach Planu miejscowego odnoszących się do działki skarżącej, dla terenów 4ZP, 9ZP i 2KDL brak jest zapisów uniemożliwiających lokalizowanie tego typu urządzeń. W myśl przyjętych regulacji, w granicach ww. przeznaczeń zakazuje się lokalizacji zabudowy (do których przykładowe maszty nie są zaliczane), jednakże dopuszcza się budowle o określonej maksymalnej wysokości, co umożliwia realizację infrastruktury w zakresie telekomunikacji. W ocenie Sądu zarzut naruszenia powołanego przepisu należy uznać za nietrafny.
Nieskuteczny jest lakoniczny zarzut skargi o sprzeczności Uchwały z zasadami techniki legislacji cyt.: ["(...) na marginesie należy w skazać, iż systematyka aktu jest sprzeczna z zasadami techniki legislacji; a planowanie przestrzenne nie zna pojęć: uchwalania kart"]. Rację ma Gmina Opole, że Uchwała odpowiada postanowieniom rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W treści Uchwały przyjęto prawidłową systematykę kolejno w rozdziałach, paragrafach, ustępach, punktach, literach i tiretach. Poszczególne tereny posiadają ustalenia odpowiadające tej systematyce, przedstawione w formie tabelarycznej jednoznacznie i czytelnie je określające, co także jest wypełnieniem przepisów Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z ich § 6 przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Tabelaryczna forma zapisów Uchwały ułatwia adresatom tego aktu odszukanie i zrozumienie ustaleń dotyczących poszczególnego terenu. W sposób niebudzący wątpliwości w jednej karcie terenu zawiera wszystkie obowiązujące zasady zagospodarowania danego obszaru.
Sąd zbadał zgodność Planu miejscowego ze Studium, na które powołała się Gmina Opole uzasadniając wprowadzenie spornych rozwiązań planistycznych.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią ustaleń obu aktów planistycznych nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami.
Uchwałą nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, przyjęto w jej załączniku nr 1 - tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (dalej jako: "część tekstowa Studium", "załącznik nr 1 do Studium"), oraz jej załącznik graficzny nr 3 - Kierunki zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "załącznik graficzny do Studium"). Zostały one opublikowane w BIP Gminy Opole, na stronie: https://www.bip.um.opole.pl/miasto-opole,42_245.
W ocenie Sądu informacja o treści ww. Uchwały i jej załącznikach, z racji ich zamieszczenia w BIP, jest faktem notoryjnym. Fakt taki nie jest przedmiotem dowodzenia. Stanowi, przez swój charakter i wymiar, element stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. Sąd podziela pogląd prawny, że powszechny dostęp do informacji publicznej realizowany z wykorzystaniem Internetu, pozwala uznać, iż informacja zamieszczona na stronach BIP także może być uznana za fakt powszechnie znany (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 385/19).
Ponadto w aktach administracyjnych, na rysunku Planu miejscowego, zmieszczono wyrys ze Studium dla obszaru Wrzoski (k. 853 Dokumentacji prac planistycznych T. II w aktach admin.).
Według załącznika graficznego do Studium, teren działki nr a wchodzi w skład obszaru oznaczonego kolorem brązowym, symbolem 1.1.M., z opisem w legendzie: "strefa "M" mieszkaniowa" (por. załącznik graficzny do Studium udostępniony na stronie: https://www.bip.um.opole.pl/miasto-opole,42_245). Na str. [...] i [...] części tekstowej Studium zamieszczono kartę jednostki urbanistycznej Nr [...] Wrzoski. Według karty teren działki nr a wchodzi w skład obszaru oznaczonego kolorem brązowym, symbolem 1.1.M., z kierunkiem przekształceń "strefa mieszkaniowa 1.1.M". Ponadto Studium Gminy Opole było przedmiotem analiz tut. Sądu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 423/24).
Z ustaleń Studium wynika m.in., że ustalono w nim kierunki rozwoju gminy Opole wyznaczając sześć "stref funkcjonalno - przestrzennych". Jedną z nich jest "strefa mieszkaniowa", w której nazwie wskazano dominujący sposób użytkowania terenów - "mieszkaniowy". Przy czym Studium zawiera wytyczne co do tego, co mieści się w tak określonym dominującym kierunku przeznaczenia terenów położonych w strefie mieszkaniowej. Sąd dostrzega, że jest on zróżnicowany i obejmują m.in.: zabudowę mieszkaniową, wyposażenie w komunikację (ciągi komunikacyjne, drogi lokalne, dojazdowe i ciągi pieszojezdne), infrastrukturę techniczną oraz zieleń. Kierunek rozwoju "mieszkaniowy" obejmuje zatem przeznaczenie terenu "strefy mieszkaniowej" nie tylko pod samą "zabudowę" ale także szereg innych komplementarnych i niezbędnych dla "strefy mieszkaniowej" funkcji, które ze swojej natury będą w planie miejscowym wyłączone spod zabudowy.
Sąd podziela pogląd prawny NSA, choć wyrażony w innej sprawie, to na tle postanowień tego samego Studium Gminy Opole i użytego w nim spornego wyrażenia: "strefa mieszkaniowa" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1168/20). Mając go na uwadze w ocenie Sądu opisane w Studium wyrażenie "strefa mieszkaniowa 1.1.M" jest pojęciem dużo szerszym niż planistyczne przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren z określonym w Studium kierunkiem "strefa mieszkaniowa 1.1.M" nie musi zatem, a wręcz nie może być w całości przeznaczony w planie miejscowym pod taką zabudowę mieszkaniową skoro ma obejmować także inne komplementarne względnie niej funkcje. Studium nie określiło zatem funkcji przyszłego przeznaczenia terenu działki nr a pod zabudowę mieszkaniową wielo lub jednorodzinną. Nie sposób, z analizowanych postanowień Studium, wywieść chronionej prawnie ekspektatywy takiej zabudowy nieruchomości skarżącej, którą miałby naruszyć zaskarżony Plan miejscowy (podobnie NSA w wyroku z 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 685/21). Studium wskazuje, co prawda postulowane parametry i wskaźniki urbanistyczne, które należy przyjąć w strefie mieszkaniowej w przypadku zabudowy jednorodzinnej, ale - co istotne - nie stanowi o tych funkcjach jako jedynych możliwych do realizacji w strefie mieszkaniowej. Co więcej, właśnie ustalenie w Planie miejscowym m.in. terenów dróg publicznych jednoznacznie określonych i zapewniających właściwą obsługę komunikacyjną planowanej zabudowy, terenów zieleni urządzonej, czy terenów chroniących istniejące różne formy zieleni - wypełniają ustalenia Studium, co wynika wprost z jego postanowień. Stąd w ocenie Sądu przeznaczenia planistyczne działki skarżącej czy to pod tereny MN (jak tego domaga się skarżącą), czy to pod tereny 4ZP, 9ZP lub 2KDL (jak ustaliła to Gmina Opole w Uchwale) zawiera się w ustalonych w Studium kierunkach rozwoju strefy mieszkaniowej: mieszkaniowa jednorodzinna, zieleń urządzona, czy tereny dróg publicznych lokalnych. Jest tak, bo Studium w sposób bardzo ogólny i elastyczny opisało kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy dla strefy mieszkaniowej 1.1.M obejmującej teren działki skarżącej. Jest to dla właściciela nieruchomości niekorzystne, bo stwarza niepewność, co do przyszłego, konkretnego przeznaczenia jej terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie oznacza to jeszcze naruszenia prawa.
W ocenie Sądu w zakresie przeznaczenia terenu nieruchomości stanowiącej własność skarżącej pod drogę 2KDL i tereny zieleni urządzonej 9ZP nie zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy aktami planistycznymi Gminy Opole. Przyjęte w kwestionowanym Planie miejscowym przeznaczenie terenów, na których znajduje się teren działki skarżącej, nie podważa kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium.
Co do trybu procedury planistycznej Sąd stwierdza, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały także wszystkie wymagane etapy procedury sporządzania planu, określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane w Dokumentacji planistycznej T. I i T. II, zgodnie z wymogami określonymi w § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404 - dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z Dokumentacją prac planistycznych procedura podjęcia zaskarżonej uchwały zainicjowana została uchwałą Rada Miasta Opola z dnia 24 września 2020 r., Nr XXX/607/20 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wrzoski II" w Opolu, w której wskazano, że granice obszaru objętego zmianą określa załącznik graficzny. O podjęciu uchwały, a także o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz o możliwości, sposobie i terminie składania wniosków do planu Prezydent Opola poinformował w drodze obwieszczenia z dnia 30 września 2020 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Opola, zamieszczonego w prasie lokalnej oraz na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opola (dalej w skrócie jako: "BIP"). Prezydent Opola przesłał zawiadomienia o podjęciu uchwały z dnia 30 września 2020 r. oraz o terminie składania wniosków. Po podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszonych wniosków zarządzeniem z dnia 31 maja 2023 r. Prezydent Opola przygotował wymagane materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego i przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień. Następnie przygotowano materiały planistyczne, w tym prognozę oddziaływania na środowisko. Projekt planu przekazano planu do opinii i uzgodnień po czym takie opinie i uzgodnienia uzyskano. W kontekście podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego wątpliwości, czy projekt planu został uzgodniony z Wodami Polskimi Sąd dostrzegł, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach decyzją z dnia 21 października 2022 r. umorzył postępowania w sprawie uzgodnienia projektu z tego powodu, że teren objęty planem nie jest zlokalizowany na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (k. 401 Dokumentacji prac planistycznych T. I w aktach admin.). W dalszej kolejności procedury planistycznej, obwieszczeniem z dnia 25 maja 2023 r., wywieszonym na tablicy w Urzędzie Miasta Opola Gminy oraz zamieszczonym w prasie lokalnej oraz na stronie BIP, poinformowano o wyłożeniu projektu miejscowego planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 1 czerwca 2023 r. do dnia 22 czerwca 2023 r., o wyznaczonej na dzień 21 czerwca 2023 r. dyskusji publicznej, a także o możliwości wnoszenia uwag do projektu planu w terminie do dnia 6 lipca 2023 r. W dniu 21 czerwca 2023 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami projektu miejscowego planu. Dalej, w dniu 25 lipca 2023 r. Prezydent Opola podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag. W dniu 30 listopada sierpnia 2023 r., Rada Miasta Opola, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z uchwałą Rada Miasta Opola z dnia 24 września 2020 r., Nr XXX/607/20, stwierdzając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń Studium, Rada podjęła zaskarżoną Uchwałę. W § 1 ust. 2 Uchwały wskazano jako jej załączniki: rysunek planu (załącznik nr 1), wykaz zabytków (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania (załącznik nr 3), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 4), dane przestrzenne (załącznik nr 5). Zdaniem Sądu czynności sporządzenia planu miejscowego zostały zatem przeprowadzone prawidłowo.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt. 2 sentencji wyroku.
W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt. 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się: wpis od skargi (300 zł) i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.