I SA/Op 52/24

I SA/Op 52/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 § 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 200, art. 205, art. 153, art. 170,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 54
art. 134 pkt 2, art. 131 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi I. R. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr SKO.40.1759.2023.oś w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących I. R. i B. R solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez I. R. i B. R. (dalej: skarżący lub strony), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr SKO.40.1.1759.2023.oś, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda Opolskiego (dalej: Wojewoda) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 5 października 2020 r., nr SKO.40.2557.2019.oś, stwierdzającej nieważność decyzji Kolegium z dnia 26 września 2014 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty N. (dalej: Starosta) z dnia 6 czerwca 2014 r., nr [...], ustalającej na rzecz skarżących odszkodowanie w wysokości 30.913 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w J., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, k.m. [...], obręb J., o powierzchni 0,0910 ha (pkt 1); zobowiązującej Wojewodę Opolskiego do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, chyba że strony poprzez odrębne pisemne uzgodnienie ustalą inny sposób i termin wypłaty odszkodowania, i wskazującej, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (pkt 2); orzekającej o wypłacie odszkodowania przelewem na konto wskazane przez osobę uprawnioną bądź w gotówce za pokwitowaniem osoby uprawnionej (pkt 3) – decyzję Kolegium z dnia 5 października 2020 r., nr SKO.40.2557.2019.oś, uchyliło w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 26 września 2014 r., nr [...].
Wyżej wymienione rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 26 września 2014 r. Kolegium po rozpoznaniu wniosku Wojewody, działając na podstawie a trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdziło nieważność w całości rozstrzygnięcia Starosty z dnia 6 czerwca 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 1 w związku z art. 27a ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.), dalej: u.o.p., dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem regionalny dyrektor ochrony środowiska sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat, przy czym pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. Regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Plan zadań ochronnych może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tych siedlisk przyrodniczych lub gatunków roślin i zwierząt (art. 28 ust. 5). Plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania (art. 28 ust. 10 pkt 4).
SKO zwróciło przy tym uwagę, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, zmienione rozporządzeniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., na które powołuje się Starosta, zgodnie z delegacją zawartą w art. 28 ust. 13 ustawy o ochronie przyrody określa dla obszaru Natura 20000: 1) tryb sporządzania projektu planu zadań ochronnych; 2) zakres prac koniecznych dla sporządzenia projektu planu zadań ochronnych; 3) tryb dokonywania zmian w planie zadań ochronnych. Wyjaśniło także Kolegium, że przepisy tego rozporządzenia nie ustanawiają konkretnych działań, zachowań, nakazów czy zakazów powodujących ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a jedynie regulują mechanizm działania w procesie sporządzania projektu planu zadań ochronnych. Działania ochronne dla siedliska przyrodniczego znajdującego się na przedmiotowej działce określa załącznik nr [...] do zarządzenia Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej także: RDOŚ) z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...], wydanego na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. W związku ze zmianą rozporządzenia z dnia 17 lutego 2010 r. RDOŚ w Opolu zarządzeniem nr [...] z dnia 12 listopada 2012 r. dokonał zmiany zarządzenia nr [...] poprzez wprowadzenie podziału zadań ochronnych określonych w załączniku nr [...] na obligatoryjne i fakultatywne. Jako przedmiot ochrony wymienił siedliska przyrodnicze oznaczone kodem 6510, tj. niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, wskazując, że odpowiedzialnymi za wykonanie działań obligatoryjnych są właściciele lub posiadacze obszaru. Do ograniczenia sposobu korzystania z działki nr a doszło w istocie w wyniku ustanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w drodze zarządzenia obowiązkowych działań ochronnych. Zdaniem SKO organ pierwszoinstancyjny nieprawidłowo uznał, że na skutek wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz dokonanego w nim podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, w przedmiotowej sprawie obowiązany do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę Opolskiego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji orzekł wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 54), dalej: p.o.ś., co powoduje, że jego decyzja z dnia 6 czerwca 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Zdaniem Kolegium Starosta dokonał niewłaściwego przyporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 p.o.ś., bowiem zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie mieszczą się w zakresie obowiązywania tego przepisu. Nadto, w ocenie SKO, nie było podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.) do zawierania w sentencji decyzji (pkt 2 i pkt 3) informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazywania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Informacje te – jak zaznaczyło Kolegium – wykraczają poza ramy rozstrzygnięcia określonego w art. 131 ust. 1 p.o.ś. Wynikają one wprost z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej: u.g.n., mającego zastosowanie w sprawach tego typu na mocy odesłania z art. 133 p.o.ś. Z tych przyczyn zdaniem Kolegium należało wyeliminować decyzję Starosty z obrotu prawnego, ponieważ jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Powołane rozstrzygnięcie stało się ostateczne, gdyż żadna ze stron nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W dniu 2 grudnia 2019 r. (data wpływu wniosku) skarżący zwrócili się do Kolegium o stwierdzenie nieważności jego decyzji z dnia 26 września 2014 r. Wnioskodawcy wskazali, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 kwietnia 2012 r. i ogłoszeniem zarządzenia Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] nastąpiło ograniczenie sposobu użytkowania działek położonych w J., wydzielonych z działki nr b, z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną, pensjonatową do rehabilitacji mieszkalnej, usług turystyki i sportu wraz z obiektami infrastruktury technicznej i dojazdem wewnętrznym, pod warunkiem uprzedniego wyłączenia ich z produkcji rolnej. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 183/16 oraz przytoczone w nim orzecznictwo i literaturę zarzucili, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kolegium z dnia 26 września 2014 r. w sposób rażący narusza normy materialnego prawa administracyjnego zawarte w art. 129 i n. p.o.ś., pozbawiając ich możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu poniesionej szkody w postaci utraty wartości nieruchomości powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Istnieje więc podstawa do żądania usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego (wszystkie przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Decyzją z dnia 5 października 2020 r., nr SKO.40.2557.2019.oś, Kolegium - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia 26 września 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu zrelacjonowało stan faktyczny sprawy i stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących doszło w związku z ochroną zasobów środowiska przez poddanie ochronie obszarów Natura 2000. Źródłem tych ograniczeń było zarządzenie nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. Op. poz. [...]), w brzmieniu nadanym przez § 1 zarządzenia Nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 12 listopada 2012 r. zmieniającego zarządzenie nr [...] w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. Op. poz. [...]), w zakresie załącznika nr [...], które weszło w życie z dniem 27 listopada 2012 r. Konsekwencją wprowadzonej zmiany było ograniczenie polegające na tym, że m.in. na obszarze stanowiącym własność wnioskodawców zidentyfikowano siedlisko przyrodnicze 6510, skutkiem czego przestało być możliwe jego przekształcenie na inny cel, w tym pod zabudowę, ze względu na zakaz niszczenia i pogarszania stanu tego siedliska, a zarazem określenie, że dla tego terenu działaniem obligatoryjnym jest ekstensywne użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe lub pastwiskowe trwałych użytków zielonych. Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 28 ust. 5 u.o.p., zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Zdaniem Kolegium bezspornie wskazane zarządzenie ograniczyło sposób użytkowania nieruchomości wnioskodawców. Ponadto Kolegium podniosło, że Starosta dysponował operatem szacunkowym potwierdzającym, że wskutek tego ograniczenia wartość nieruchomości wnioskujących zmniejszyła się o 30.913 zł, co z kolei uprawniało organ pierwszej instancji do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś. Dalej organ odwoławczy wskazał na treść art. 134 tej ustawy i odwołując się do wyroku WSA w Opolu z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 183/16, stwierdził, że powyższy przepis nie obejmuje sytuacji, w której (tak jak w niniejszej sprawie) ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zarządzenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W jego ocenie wynik wykładni literalnej wspomnianego przepisu przeczy jednak wynikowi jego wykładni systemowej, która nakazuje dokonywanie interpretacji prawa z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. Natomiast zasada demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i zasada ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) nie pozwala na poprzestanie na bezpośrednim brzmieniu art. 134 p.o.ś., ponieważ prowadzi do ograniczenia właścicieli w dochodzeniu swoich roszczeń związanych z ograniczeniem prawa własności. Akcentując, że "niewskazanie wprost w tym przepisie aktów prawnych wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie jest równoznaczne z brakiem podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania". Następnie Kolegium podkreśliło, że z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1464 ze zm.) wynika, iż zadania administracji rządowej w województwie wykonują m.in. organy niezespolonej administracji rządowej. W myśl art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283, z późn. zm.) regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań, o których mowa w art. 131 ust. 1, na obszarze województwa. W przypadku wydania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska aktu prawa miejscowego, który stanowi źródło ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości, zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o administracji rządowej w województwie wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach, a zatem będzie on podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania stosownie do art. 134 pkt 2 p.o.ś. Stosownie do powyższego Kolegium uznało, że Starosta wskazując w decyzji, iż do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Wojewoda Opolski, nie naruszył art. 134 pkt 2 p.o.ś., a tym bardziej nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Przytaczając przy tym przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, jak również argumentując, że wskazanie w sentencji decyzji sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie miało jedynie informacyjny charakter, stwierdziło Kolegium, że trudno zarzucić Staroście wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.). W ocenie SKO, w sprawie zakończonej decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r. nie wystąpiły również pozostałe przesłanki zastosowania sankcji nieważności. Reasumując, Kolegium uznało, że stwierdzenie nieważności decyzji, która nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. rażąco narusza prawo, stąd kwestionowana przez wnioskodawców decyzja Kolegium nie mogła się ostać.
W następstwie powyższego wnioskiem z dnia 7 grudnia 2020 r. Wojewoda zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szczegółowo opisał poszczególne czynności podejmowane przez tak strony, jak i Starostę N. oraz Kolegium, przedstawił wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz podniósł, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie służy ponownej weryfikacji prawidłowości załatwienia określonej kwestii wynikłej w toku prowadzenia postępowania, ale rozważeniu, czy określoną decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego".
W wyniku rozpatrzenia wniosku Kolegium decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., uchyliło decyzję własną z dnia 5 października 2020 r. i - orzekając co do istoty sprawy - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 26 września 2014 r., nr [...]. W ocenie SKO decyzja z dnia 26 września 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym zakresie dowodziło, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z brzmieniem niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, ale zbadanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad powodujących jej nieważność. Kolegium przypomniało, że podstawę materialnoprawną decyzji SKO z dnia 26 września 2014 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś. W rozstrzygnięciu tym stwierdzono, że organ pierwszej instancji w sposób nieznajdujący oparcia w jednoznacznym brzmieniu art. 134 pkt 2 ustawy, ustalił odszkodowanie, zobowiązując przy tym Wojewodę do jego wypłaty, mimo że z treści ww. przepisu i okoliczności sprawy nie wynika, aby były podstawy do obarczania tego organu tym obowiązkiem. Zgodnie bowiem ze wspomnianym przepisem obowiązanymi do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości są: reprezentowany przez wojewodę Skarb Państwa - jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. W niniejszej sprawie natomiast, jak wskazało Kolegium w przedmiotowej decyzji, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r., nr [...], w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. Op. poz. [...]), a nie w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. W tym zakresie Kolegium oparło się na jednoznacznej wykładni językowej art. 134 pkt 2 p.o.ś., zgodnie z którą norma ta nie obejmuje sytuacji, gdy omawiane ograniczenie wynika z zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W kontekście powyższego SKO uznało, że wydanie decyzji z dnia 26 września 2014 r. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.), ponieważ treść decyzji nie pozostaje w oczywistej (niewymagającej odwoływania się do różnych metod wykładni) sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy Kolegium oparło się na bezpośrednim brzmieniu przepisu, nawet wówczas, gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Opolu z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 183/16, oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16, dokonało innej - sprzecznej z wynikami wykładni językowej - interpretacji przepisów. Organ odwoławczy zauważył, że ww. wyroki zapadły już po wydaniu aktualnie kwestionowanej decyzji, a w obrocie prawnym brak było wcześniej orzecznictwa sądowoadministracyjnego prezentującego podobną złożoną wykładnię funkcjonalną i systemową art. 134 p.o.ś. W tej sytuacji uznanie decyzji z dnia 26 września 2014 r. za rażąco naruszającą prawo byłoby niedopuszczalne. Tym samym, w ocenie składu orzekającego, decyzja Kolegium z dnia 5 października 2020 r. jest nieprawidłowa, albowiem nie sposób przypisać decyzji z dnia 26 września 2014 r. przymiotu oczywistości naruszenia prawa, w szczególności art. 134 p.o.ś. Kolegium podniosło, iż takiej oczywistości nie wykazano również w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 października 2020 r., przeciwstawiając bezpośredniemu brzmieniu art. 134 ustawy inne rodzaje wykładni tego przepisu. SKO nie stwierdziło również wystąpienia żadnej z pozostałych przesłanek do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Informacyjnie podało, że niezależnie od wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, strona może dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący, wnosząc od niego skargę do WSA w Opolu. W wyniku jej rozpatrzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 251/21 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 28 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu podkreślono, że Kolegium przedwcześnie stwierdziło, że zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 26 września 2014 r. W ocenie Sądu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja była niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organ stanowiska. Akcentując przy tym, że z analizy decyzji z dnia 28 stycznia 2021 r. wynika, że Kolegium - badając decyzję z dnia 26 września 2014 r. w kontekście wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności - w ogóle pominęło kwestię ustalenia odszkodowania i nie dokonało oceny rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 131 ust. 1 p.o.ś. Eksponując również brak wypowiedzi organu odnośnie do prawidłowości stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 26 września 2014 r. dotyczącego uznania, że wskazania co do terminu wypłaty i sposobu oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru. W ocenie Sądu obowiązkiem Kolegium była ocena stanowiska przedstawionego w decyzji z dnia 26 września 2014 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych w zakresie wszystkich punktów decyzji Starosty N. z dnia 6 czerwca 2014 r. Natomiast jedyna kwestia, która została omówiona przez Kolegium w zaskarżonej decyzji określenia - wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 p.o.ś - Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Opolskiego, jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty spornego odszkodowania. Tymczasem art. 134 p.o.ś. określa tylko właściwy podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a nie podstawę do ustalenia odszkodowania. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, Kolegium przy ocenie stopnia naruszenia przepisu art. 134 powołanej ustawy wyraziło błędne stanowisko co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.), uznając, że należy je wykładać wyłącznie jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej (wyraźnej) sprzeczności z treścią przepisu. W ocenie Sądu, decyzja z dnia 26 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty N. w zakresie pkt 1, w ogóle nie została zbadana przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżących odszkodowania, w sytuacji gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej również w skrócie: RDOŚ) ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości skarżących. Z kolei szeroko eksponowana przez Kolegium kwestia braku oczywistego naruszenia prawa dotyczyła tylko art. 134 pkt 2 p.o.ś., podczas gdy podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 131 ust. 1 tej ustawy. Wobec braku wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wybiórczego omówienia przez Kolegium podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 26 września 2014 r. Sąd uznał, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, co z całą pewnością świadczy o złamaniu wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a. Powtarzając brak całościowej oceny rozstrzygnięcia Kolegium z dnia 26 września 2014 r. Sąd zwrócił także uwagę, że nie było wiadome, czy według SKO w ogóle doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przyznania odszkodowania na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś. oraz czy ustalenia z pkt 2 i pkt 3 decyzji Starosty N. zostały określone bez podstawy prawnej. Zauważył przy tym, że NSA w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 2481/16 jednoznacznie stwierdził, że wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 p.o.ś. i wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia RDOŚ o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Również zawarcie w decyzji regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia art. 129 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1, art. 131 w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś.
Z tych względów Sąd przyjął, że Kolegium nie przeprowadziło ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i dokonało oceny decyzji z dnia 26 września 2014 r. w wybranym przez siebie zakresie, bez odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii ewentualnego wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z ustaleniem odszkodowania na rzecz skarżących oraz wydania decyzji Starosty bez podstawy prawnej w zakresie ustaleń zawartych w jej pkt 2 i pkt 3, obejmujących informacje co do sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania skutków zwłoki lub opóźnienia. W konsekwencji tych uchybień sprawa nie została dostatecznie rozpoznana, a tym samym stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 26 września 2014 r. jest na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu od powyższego wyroku tut. Sądu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 251/21 wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została oddalona wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6578/21.
Ponownie rozpatrując sprawę SKO przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr SKO.40.1.1759.2023.oś, uchyliło w całości decyzję Kolegium z dnia 5 października 2020 r., nr SKO.40.2557.2019.oś, i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 26 września 2014 r., nr [...].
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium – po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazało prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach odniosło się do zaleceń wynikającym z orzeczenia WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Op 251/21.
Zdaniem Kolegium osnowa decyzji administracyjnej wydana na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś. powinna zawierać wszystkie elementy istotne stosunku prawnego, którego dotyczy, a więc nie tylko kwotę odszkodowania i oznaczenie podmiotu uprawnionego, ale również oznaczenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty. Z tych względów stanęło na stanowisku, że decyzja ustalająca odszkodowanie nie może istnieć samoistnie bez określenia podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty, miałaby wówczas charakter niewykonalny. SKO zaznaczyło, że w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji z dnia 26 września 2014 r., nr [...], nie wypowiedziało się w szerzej analizowanej materii "logiczną i prawidłową konsekwencją poczynionych ustaleń było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty N. w całości, a więc także w zakresie jej punktu 1". Zdaniem organu nie doszło do naruszenia w sposób oczywisty art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 131 ust. 1 p.o.ś.
Kontynuując SKO odniosło się do podniesionej - w wyżej przytoczonym wyroku - kwestii, że przy ocenie stopnia naruszenia przepisu art. 134 p.o.ś. wyraziło błędne stanowisko co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), uznając, że należy je wykładać wyłącznie jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej (wyraźnej) sprzeczności z treścią przepisu. Dalej odnosząc się do braku oceny w poprzednim rozstrzygnięciu nieważnościowym, skutków pozbawienia skarżących odszkodowania w sytuacji, gdy niewątpliwie wobec wydania zarządzenia RDOŚ ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości stron, uznało SKO, że wywołane wadliwą (nieważną) decyzją skutki, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przytaczając w tym zakresie stanowisko doktryny definiujące pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Kolegium podkreśliło, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, by na skutek kwestionowanej decyzji I. i B. R. pozbawieni zostali prawa do uzyskania stosownej rekompensaty w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr a w J., będącym następstwem zarządzenia RDOŚ w Opolu w związku z wyznaczeniem obszarów objętych programem ochrony przyrody Natura 2000. Zgodnie z art. 131 ust. 1 p.o.ś. w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. W myśl art. 131 ust. 2 p.o.ś. strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Przypominając przy tym, że droga sądowa przysługuje także w razie niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego.
Kolegium zauważyło, iż "otwarta pozostaje droga sądowa przed sądem powszechnym do uzyskania stosownej rekompensaty. Przepis art. 131 ust. 2 zd. 2 p.o.ś. nie przewiduje przy tym ograniczeń czasowych dla wystąpienia ze stosownym roszczeniem (poza początkowym terminem do wytoczenia powództwa)".
Odnosząc się do wskazanych przez Sąd przesłanek rażącego naruszenia prawa SKO zaznaczyło, że regulacje art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. "to normy nie tylko rodzące określone uprawnienie po stronie podmiotów ograniczonych w sposobie korzystania z nieruchomości, ale również normy zobowiązujące do wypłaty odszkodowania ze środków publicznych". Zdaniem Kolegium nie sposób przyjąć by oparcie się przez SKO w decyzji z 26 września 2014 r., nr [...], na literalnym brzmieniu przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś. stanowiło o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 §1 pkt 2 w zw.z art. 134 pkt 2 w zw. z art. 131 ust. 1 p.o.ś.).
W konkluzjach rozstrzygnięcia SKO przypomniało, że niniejsze postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym i "sprowadza się do oceny pod kątem przesłanek nieważnościowych decyzji Kolegium z 26 września 2014 r., nr [...], (przez pryzmat zastosowanego art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 i art. 131 ust. 1 p.o.ś.)". Zauważyło również Kolegium, że skarżący nie skorzystali z przysługującego im prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Kolegium z 26 września 2014 r., nr [...], (odmiennie niż w stanie faktycznym sprawy rozpoznawanej w przywoływanych przez strony wyrokach WSA w Opolu z 21 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Op 183/16 i NSA z 10 października 2018 r. sygn. II OSK 2481/16, gdzie strona z takiego uprawnienia skorzystała), a zakres tych postępowań (postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nieważnościową oraz niniejszego postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nieważnościowej) nie jest tożsamy. Obecnie uruchomiona procedura nie służy stricte weryfikacji prawidłowości decyzji nieważnościowej z 26 września 2014 r., nr [...], lecz rozważeniu, czy decyzję tę obciążają kwalifikowane wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego.
Podsumowując Kolegium przyjęło, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 oraz art. 131 ust. 1 p.o.ś. Odnosząc się do zaleceń Sądu, co do zajęcia stanowiska w kwestii prawidłowości decyzji własnej z dnia 26 września 2014 r., nr [...], w zakresie uznania, iż wskazania co do terminu i sposobu wypłaty oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania (pkt 2 i 3 decyzji Starosty N.), Kolegium uznało, że "należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru, Kolegium podnosi, iż na gruncie analizowanych regulacji brak było umocowania do zawarcia powyższych elementów w sentencji decyzji odszkodowawczej".
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się I. R. i B. R. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucili decyzji:
– naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. przepisu art. 129 ust. 1 i ust. 2, art. 131 ust. 1 oraz art. 134 pkt 2 p.o.ś. "poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, ograniczającą się do ściśle literalnego ich rozumienia i przyjęcia, że przepisy te nie obejmują sytuacji, w której ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zarządzenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, podczas gdy w analizowanym przypadku zastosowanie wykładni językowej nie było wystarczające dla prawidłowego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Pełne spektrum intencji ustawodawcy w ramach ww. przepisów u.p.o.ś. może zostać ujawnione jedynie poprzez przeprowadzenie wykładni systemowej, która winna prowadzić do wniosku, iż pozbawienie właściciela możliwości zabudowy nieruchomości wskutek działania organu administracji rządowej skutkuje nabyciem przez tego właściciela prawa dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa, zaś ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty w oparciu o normy, zasady i wartości prawa administracyjnego, było obowiązkiem Starosty N., uwzględniające zasady słuszności";
– naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja SKO w Opolu z dnia 26 września 2014 r., nr [...], stwierdzająca nieważność decyzji Starosty N. z dnia 6 czerwca 2014 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżących, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja SKO stwierdziła nieważność decyzji Starosty N. bez zaistnienia przesłanek ustawowych z art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym rażąco naruszała prawo, godząc jednocześnie w zasadę trwałości decyzji administracyjnej.
Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyeksponował, że w przypadku utrzymania się takiego rozstrzygnięcia, skarżący zostaną pozbawieni prawa do odszkodowania, pomimo wystąpienia bezspornego ograniczenia sposobu użytkowania z nieruchomości stanowiącej ich własność. Następnie wskazał na treść art. 134 p.o.ś., akcentując, że przepis ten nie wymienia zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, jako jednej z podstaw warunkujących ustalenie odszkodowania. Wskazał również, że w jego ocenie Kolegium zawęziło definicję rażącego naruszenia prawa, co poparł stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które jego zdaniem umożliwia szerszą ocenę przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona skarżąca podniosła również, że prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty w oparciu o normy, zasady i wartości prawa administracyjnego, było obowiązkiem organu orzekającego odszkodowanie, uwzględniającym zasady słuszności. Z tych względów uznał autor skargi, że decyzja SKO z dnia 26 września 2014 r., stwierdzająca nieważność decyzji Starosty N., "jawi się jako wydana z rażącym naruszeniem prawa".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało argumentację, która legła u podstaw wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. Mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).
Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 251/21 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6578/21. W myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 P.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny są - co do zasady - związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo, przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 P.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 9 do art. 153). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Ponadto stosownie do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem związane faktem wydania i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Powinnościom tym nie sprostał organ odwoławczy.
Zarówno w judykaturze jak i doktrynie panuje jednolity pogląd co do mocy wiążącej wyroku. Charakter prawomocnego rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej w orzeczeniu sądu administracyjnego powoduje, że ma ono charakter absolutny i nie istnieją żadne normy prawne umożliwiające ponowne rozstrzygnięcie tej kwestii. Orzecznictwo często zwraca uwagę na ratio legis przepisu art. 170 P.p.s.a., którym jest zapewnienie gwarancji i zachowania spójności oraz logiki działania organów państwowych, a tym samym przepis ten zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).
Na pełną aprobatę zasługuje wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 751/09, w którym skład orzekający wyraził pogląd, że skoro związanie wynikające z art. 170 P.p.s.a. odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej dotyczy sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok (zob. także: B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2013).
Tym samym podkreślenia wymaga, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 251/2, decyzja Kolegium z dnia 26 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty w zakresie pkt 1, w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżących odszkodowania, w sytuacji gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości skarżących. Z kolei szeroko eksponowana przez Kolegium kwestia braku oczywistego naruszenia prawa dotyczyła tylko art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, podczas gdy podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 131 ust. 1 tej ustawy. Wobec zatem braku wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wybiórczego omówienia przez Kolegium podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 26 września 2014 r. Sąd uznał, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, co z całą pewnością świadczy o złamaniu wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji zabrakło całościowej oceny decyzji Kolegium z dnia 26 września 2014 r., a wypowiedź organu ograniczyła się tylko do kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, z pominięciem prawa skarżących do przyznania odszkodowania. Ponadto Sąd odnotował, że "NSA w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 2481/16 jednoznacznie stwierdził, że wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska i wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Również zawarcie w decyzji regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia art. 129 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1, art. 131 w zw. z art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska".
Wymogom tym, dokonanej przez Sąd ocenie prawnej i faktycznej nie podporządkował się organ odwoławczy. W objętej skarga decyzji pominął istotne dla rozstrzygnięcia kwestie odnoszące się do eksponowanego przez Kolegium braku oczywistego naruszenia prawa w aspekcie regulacji ustanowionej w art. 134 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, podczas gdy – jak akcentował Sąd – podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 131 ust. 1 tej ustawy. Tymczasem organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie jednoznaczne stwierdzenie w oparciu o literalne brzmienie przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś, iż podmiot zobowiązany w pkt 2 decyzji Starosty do określonego w nim świadczenia (Wojewoda Opolski) nie jest umocowany do wypłaty odszkodowania, wykluczało przyznanie stronom takiego odszkodowania w innym punkcie decyzji. Zdaniem Kolegium niedopuszczalnym byłoby stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej jedynie w części określającej podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania i jednoczesne pozostawienie w obrocie "części" decyzji Starosty określającej wysokość odszkodowania. W ramach rozstrzygnięcia odszkodowawczego wydawanego na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś. obligatoryjne nierozerwalne od wskazania wysokości odszkodowania jest również określenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty tego odszkodowania. Kolegium przypomniało, że osnowa decyzji administracyjnej wydana na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś. powinna zawierać wszystkie elementy istotne stosunku prawnego, którego dotyczy, a więc nie tylko kwotę odszkodowania i oznaczenie podmiotu uprawnionego, ale również oznaczenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty. Z tych względów stanął organ na stanowisku, że decyzja ustalająca odszkodowanie nie może istnieć samoistnie bez określenia podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty, miałaby wówczas charakter niewykonalny. Wywodząc powyższe odmówił legalności decyzji Starosty. W ocenie Sądu ze stanowskim tym nie sposób się zgodzić.
Zdaniem składu orzekającego organ odwoławczy nie podporządkował się także ocenie prawnej i faktycznej wyrażonej w wyroku NSA z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6578/21, oddalającym skargę kasacyjną SKO od wyroku tut. Sądu z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 251/21. W wyroku tym NSA wskazał, iż "przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że decyzja z dnia 26 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty N., w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżących odszkodowania, w sytuacji, gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (...) ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości skarżących".
NSA wyjaśnił przy tym, że w orzecznictwie, w analogicznej sprawie, odwołując się do wykładni systemowej art. 134 pkt 2 p.o.ś. stwierdzono, że wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16).
Równocześnie Sąd kasatoryjny podniósł, że "współcześnie w doktrynie i orzecznictwie, odnosząc się do tzw. trudnych przypadków orzeczniczych, przyjmuje się szerokie, a nie wąskie, rozumienie wykładni prawa.
Proces stosowania prawa obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, w tym zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego.
Wykładnia prawa, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, może być procesem konstruowania normy prawnej z elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Nie jest ona zatem tylko procesem ustalania znaczenia, jakie ma określony przepis prawny, ale procesem poszukiwania normy w oparciu o system prawa powszechnie obwiązującego (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 52-53; por. też M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3373/15). W sprawie chodziło o zrealizowanie uprawnienia przysługującego podmiotowi administrowanemu. W tradycji kontynentalnej prawa od dawna przyjmuje się założenie, że w braku wyraźnej regulacji ustawowej sąd (organ) powinien być "sługą słuszności" (pojęcie zaczerpnięte z: K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa 2008, s. 60 i n.).
W świetle przedstawionych rozważań, ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w oparciu o normy, zasady i wartości systemu prawa administracyjnego, było obowiązkiem Starosty N.".
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych powtórzenia wymaga, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, który stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma ograniczony zakres, albowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, ale wyłącznie ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 K.p.a. Organ administracji publicznej może stwierdzić nieważność badanej decyzji jeżeli bezspornie ustali zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
W badanej sprawie, co wymaga uporządkowania, organ odwoławczy skoncentrował się nie na przesłankach stanowiących o stwierdzeniu nieważności decyzji starosty, choć powinien, a wywody skumulował na decyzji własnej z dnia 26 września 2014 r., nr [...], bez odniesienia tego rozstrzygnięcia do uznania nim wadliwości kwalifikowanej eliminowanej nim decyzji pierwszoinstancyjnej, co jest kluczowe w sprawie.
W przedmiotowej sprawie Kolegium pominęło, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia 26 września 2014 r. Kolegium - na wniosek Wojewody Opolskiego - stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nieważność w całości rozstrzygnięcia Starosty N. z dnia 6 czerwca 2014 r., nr [...], które korzystało z przymiotu ostateczności, o czym szerzej powyżej. Skoro zatem sądy obu instancji podnosiły, że nie jest rażącym naruszeniem wskazanie, iż do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Wojewoda Opolski, i że nie naruszono art. 134 pkt 2 p.o.ś., to trudno uznać, że Starosta N. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Zatem też nie sposób uznać, jak uczyniło to SKO, że decyzja Kolegium z dnia 26 września 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., skoro swoją mocą wyeliminowała w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego ostateczną decyzję Starosty N. nieobarczoną wadą kwalifikowaną, jako właśnie – jak uznano w decyzji organu wyższego stopnia – dotkniętą kwalifikowaną wadą nieważności.
Końcowo podnieść należy, że organ rozpoznając wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty winien rozpoznać ten wniosek w kontekście przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
W tym stanie rzeczy WSA w Opolu orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt II, na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego i 34 zł tytułem opłat od udzielonych pełnomocnictw.