I SA/Op 49/25

I SA/Op 49/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1372/25 - Wyrok NSA z 2025-11-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 383 par. 1 pkt 5 i par. 2-5,
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2024 poz 107
art. 85 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 76 ust. 1, art. 77, art. 79 ust.1, ust. 3 i ust. 4, art. 25b ust. 1-2, art. 21 ust. 2, art. 14 ust. 3, art. 86
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 7, art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi Powiatu Namysłowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 28 listopada 2024 r., nr PN.III.4131.2.6.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat Namysłowski [dalej: skarżący, strona, Powiat] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego [dalej: organ, Wojewoda] z 28 listopada 2024 r., nr PN.III.4131.2.6.2024, stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu Namysłowskiego [dalej: Rada Powiatu] z 28 października 2024 r., Nr VIII/46/2024, w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu Namysłowskiego [dalej: uchwała].
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Powiatu podjęła 28 października 2024 r. uchwałę Nr VIII/46/2024 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu Namysłowskiego. Zgodnie z jej treścią, na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408 ze zm.) [dalej: ukw] oraz art. 12 pkt 11 i art. 25b pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107) [dalej: usp], Rada Powiatu (§ 1) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Powiatu Namysłowskiego K. Ż. [dalej: radny] w związku z ustawowym zakazem łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności; (§ 2) wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu Namysłowskiego; (§ 3) postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.
Uchwała została przedłożona Wojewodzie w dniu 29 października 2024 r.
Wojewoda wydał 28 listopada 2024 r., na podstawie art. 79 ust. 1 i ust. 3 usp, rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. W jego uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 383 § 3 ukw, a nadto nie została poprzedzona szczegółową i wyczerpującą analizą stanu faktycznego i prawnego, wymaganą do jednoznacznej oceny przesłanek warunkujących wygaśnięcie mandatu radnego. Z związku z powyższym organ stwierdził jej nieważność w całości.
Wojewoda ustalił i opisał w uzasadnieniu, że w dniu 22 października 2024 r. Komisja Rewizyjna Rady Powiatu, w toku prowadzonej kontroli wykonywania budżetu za I półrocze 2024 r., ujawniła, że jeden z radnych Powiatu, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dostarcza na rzecz Powiatu towary, za co otrzymuje zapłatę. Problem ten został poruszony przez grupę radnych w czasie sesji Rady Powiatu w dniu 23 października 2024 r. wraz z propozycją wprowadzenia do porządku obrad uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Rada Powiatu odrzuciła jednak wniosek o zmianę porządku obrad w tym zakresie i projekt uchwały nie był procedowany. Wobec tego, na wniosek grupy radnych, na dzień 28 października 2024 r., zwołano sesję nadzwyczajną Rady Powiatu, w czasie której podjęto uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oceniając jego działanie jako naruszające art. 25b pkt 1 usp. Radny, którego dotyczy uchwała, z powodu choroby, nie uczestniczył w obradach sesji. Organ ustalił też, że przed podjęciem uchwały Rada Powiatu nie zwracała się do radnego o udzielenie w sprawie stosownych wyjaśnień.
Następnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda przywołał art. 383 § 1 pkt 5 ukw oraz art. 25b ust. 1 usp i zaznaczył, że instytucja wygaśnięcia mandatu radnego ma doniosłe znaczenie prawne, stanowi bowiem ingerencję w wynik demokratycznych wyborów. Z tego względu wygaszenie mandatu powinno być stosowane z rozwagą, przy jednoczesnej dogłębnej i wnikliwej analizie przesłanek warunkujących podjęcie uchwały. Służyć temu ma również przewidziane w art. 383 § 3 ukw umożliwienie radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały, a procedowanie wygaszenia mandatu oznacza w istocie nałożenie na radę powiatu obowiązku umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed wygaśnięciem mandatu.
Rada Powiatu, w ocenie Wojewody, nie umożliwiła zainteresowanemu radnemu złożenia w sprawie stosownych wyjaśnień przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia jego mandatu. Ogólne poruszenie wzmiankowanego tematu w czasie sesji Rady Powiatu w dniu 23 października 2024 r. (kiedy zainteresowany radny nie zajął jakiegokolwiek stanowiska), a następnie zawiadomienie radnego o terminie sesji nadzwyczajnej w dniu 28 października 2024 r., podczas gdy radny nie stawił się na sesji z uwagi na chorobę, nie stanowi należytego wypełnienia dyspozycji art. 383 § 3 ukw. Takie działania mają, zdaniem Wojewody, charakter wyłącznie iluzoryczny, a radny, którego dotyczy uchwała, został de facto pozbawiony możliwości pełnego wyjaśnienia zaistniałego stanu rzeczy. Przedmiotowy problem był sygnalizowany w czasie sesji Rady Powiatu w dniu 28 października 2024 r., co jednak nie przeszkodziło w procedowaniu uchwały. Takie działanie Rady Powiatu organ ocenił krytycznie.
Wojewoda zwrócił uwagę, że uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinna być poprzedzona wyczerpującym i szczegółowym postępowaniem wyjaśniającym, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. W szczególności uzasadnienie powinno zawierać ocenę złożonych przez radnego wyjaśnień. Zdaniem Wojewody, zarówno działania Rady Powiatu, podjęte przed głosowaniem nad uchwałą, jak i sporządzone do niej uzasadnienie nie wyczerpują stawianych im wymogów. Uzasadnienie uchwały jest wyjątkowo krótkie i zawiera lakoniczny opis ustaleń, które zaważyły na treści podjętej uchwały. Pozostała część uzasadnienia to wyłącznie przywołanie przepisów prawa. Przedmiot uchwały został opisany w sposób ogólny i wybiórczy. Obrazu sytuacji nie rozjaśnia także pozyskany przez organ protokół obrad Komisji Rewizyjnej z dnia 22 października 2024 r., gdzie zostało wyłącznie stwierdzone, że jednym z właścicieli firm dostarczających artykuły [...] jest radny. Nie wiadomo jednak, w oparciu o jakie dowody poczyniono takie ustalenia. Wojewoda zauważył, że Rada Powiatu nie prowadziła innych, dodatkowych czynności wyjaśniających w sprawie. W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że całokształt przedsiębranych w ten sposób działań jawi się jako niewystarczający do prawidłowego i niebudzącego wątpliwości procedowania uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Powiat wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżący sformułował zarzuty naruszenia: 1) art. 383 § 3 ukw, poprzez uznanie, że Rada Powiatu nie dała możliwości złożenia wyjaśnień radnemu, w sytuacji kiedy radny miał taką możliwość, w związku z czym uchwała Rady Powiatu nie był dotknięta nieprawidłowościami uzasadniającymi takie rozstrzygnięcie; 2) art. 79 ust. 1 usp, poprzez uznanie, że uchwała Rady Powiatu Namysłowskiego istotnie narusza prawo, podczas gdy uchwała nie jest dotknięta taka wadą. Strona wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; 2) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu, w zakresie stanu faktycznego sprawy, Powiat argumentował między innymi, że na 28 października 2024 r. zwołano sesję Rady Powiatu, w czasie której podjęto uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oceniając jego działanie jako naruszające art. 25b pkt 1 usp. Radny, którego dotyczy uchwała, z powodu choroby nie uczestniczył w obradach sesji. Skarżący zaznaczył, że radny, którego dotyczy uchwała, pełni funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu. W związku z jego chorobą, sesję zwołał i prowadził najstarszy wiekiem Wiceprzewodniczący.
W zakresie stanu prawnego sprawy strona podniosła, że art. 383 § 3 ukw nie nakazuje zabrania głosu przez radnego podczas prac komisji stałych, sesji rady czy złożenia wyjaśnień na piśmie. Możliwość złożenia wyjaśnień należy traktować jako przywilej osoby, której dotyczy uchwała o wygaśnięciu mandatu, a nie obowiązek Rady Powiatu. Gdyby skuteczne procedowanie uchwały było uzależnione od tego, żeby radny się wypowiedział, przepis ten byłby nagminnie nadużywany. Chociażby poprzez unikanie obecności przez zainteresowaną osobę w posiedzeniach Rady czy nieodbieranie korespondencji. Zdaniem skarżącego radny miał możliwość zajęcia stanowiska chociażby w dniu 23 października 2024 r. Wtedy to grupa radnych zgłosiła wniosek o zmianę porządku obrad i wprowadzenie pod obrady uchwały o wygaszeniu mandatu. Wywiązała się wówczas dyskusja pomiędzy radnymi oraz została ogłoszona przerwa w obradach. Następnie, odrzucając wniosek o zmianę porządku obrad, realizowano dalszy program sesji. W toku całej dyskusji zainteresowany radny wielokrotnie mógł zająć stanowisko, złożyć wyjaśnienia, czy przedstawić swoje zarzuty co do uchwały, jednak tego nie zrobił. Co więcej, na sesji w dniu 23 października 2024 r., w której uczestniczył zainteresowany radny, ta sama grupa radnych złożyła wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej, na której miała być procedowana uchwała o wygaśnięciu jego mandatu. W związku z tym nie sposób mówić, że uniemożliwiono radnemu zajęcie stanowiska w sprawie. Nic nie stało na przeszkodzie, aby złożył wyjaśnienia w formie pisemnej, wszak wiedział, o tym, że uchwała dotycząca jego osoby będzie rozpatrywana w ciągu 7 najbliższych dni.
Dalej strona podniosła, że ustawowy zakaz łączenia funkcji ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że jeśli radny nawet jednokrotnie prowadzi działalność na mieniu cyt. "gminy", stanowi to złamanie ustawowego zakazu opisanego w art. 25b pkt 1 usp. W toku prac Komisji Rewizyjnej stwierdzono, że radny prowadzący działalność gospodarczą dostarczał produkty na rzecz Starostwa Powiatowego w Namysłowie. Zatem zdaniem skarżącego należało stwierdzić, że radny Powiatu prowadził działalność gospodarczą na mieniu Powiatu. Ilość faktur, które wystawił czy dostaw, które zrealizował nie ma w tym przypadku znaczenia, wystarczył bowiem jeden incydent prowadzenia działalności na mieniu Powiatu, aby ziściła się przesłanka zawarta w art. 25b usp.
Wojewoda, odpowiadając na skargę Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W opinii organu uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, a to poprzez brak rzeczywistego umożliwienia radnemu, którego dotyczy uchwała, złożenia w sprawie wyjaśnień oraz zaniechanie przeprowadzenia w sprawie szczegółowej i wyczerpującej analizy stanu faktycznego oraz prawnego, które wymagane są do jednoznacznej oceny przesłanek warunkujących wygaśnięcie mandatu radnego. Obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego ma bowiem doniosłe znaczenie z proceduralnego punktu widzenia, a radny powinien mieć obiektywną i rzeczywistą możliwość złożenia wyjaśnień przed radą podejmującą uchwałę o wygaśnięciu mandatu – osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej.
Wojewoda podkreślił, że pierwotnie projekt uchwały został zgłoszony przez grupę radnych w czasie sesji Rady Powiatu, która miała miejsce 23 października 2024 r. (a więc dzień po tym, jak Komisja Rewizyjna Rady Powiatu zwróciła uwagę na zaistniały problem), radni odrzucili jednak propozycję zmiany porządku obrad w tym zakresie, a projekt uchwały w ogóle nie był procedowany. W czasie sesji nie była w tym zakresie przewidziana merytoryczna dyskusja, a nadto nie podano żadnych konkretnych zarzutów natury faktycznej, które precyzowałyby podstawy naruszenia. Organ zwrócił uwagę, że projekt uchwały nie został też do radnych przesłany ze stosownym wyprzedzeniem, przez co nie było możliwości jego dokładnej i obiektywnej oceny, co potwierdza nagranie audio-wideo obrad sesji oraz protokół z obrad sesji załączony do niniejszej odpowiedzi. Radny, którego dotyczyła przedmiotowa uchwała, był więc de facto pozbawiony możliwości zapoznania się z istotą stawianych mu zarzutów, przeanalizowania sprawy i nie miał w gruncie rzeczy możliwości odniesienia się do zaistniałej sytuacji.
Dalej Wojewoda wskazał, że w końcowej części wyżej wzmiankowanej sesji, grupa radnych, uprzednio występująca z projektem uchwały w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego, złożyła wniosek o zwołanie w tym przedmiocie sesji nadzwyczajnej. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu w dniu 28 października 2024 r., a więc w czasie nieobecności radnego, którego dotyczyła uchwała o wygaśnięciu mandatu, zwołał na ten sam dzień sesję nadzwyczajną. Nieobecność radnego objętego przedmiotem uchwały spowodowana była chorobą. Jak natomiast wynika z nagrania audio-wideo obrad rzeczonej sesji oraz protokołu z ich przebiegu, decyzja o terminie zwołania sesji została podjęta przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu. W konsekwencji tego, radny, którego dotyczyła uchwała, nie mógł z przyczyn obiektywnych i od niego niezależnych uczestniczyć w obradach Rady zwołanych na 28 października 2024 r. w sprawie wygaszenia jego mandatu i przedstawić w czasie sesji swojego stanowiska. Przedmiotowa kwestia była sygnalizowana w czasie obrad. Sesja nadzwyczajna została zwołana w czasie nieobecności radnego objętego uchwałą o wygaszeniu mandatu, a zatem nie mógł on antycypować decyzji Wiceprzewodniczącego w tym zakresie. Rada Powiatu nie zakwestionowała przy tym okoliczności choroby radnego lub jej intencjonalnego charakteru. Organ zauważył, że sesja nadzwyczajna została zwołana po upływie zaledwie 4 dni od złożenia wniosku o wygaszenie mandatu radnego (podczas gdy 26 i 27 października 2024 r. były dniami wolnymi od pracy). W ocenie organu jest to termin, który w istocie rzeczy uniemożliwiał rzetelne i kompleksowe sprawdzenie okoliczności sprawy, zweryfikowanie zebranych dowodów i przygotowanie pełnego stanowiska do sprawy, tym bardziej w świetle lakonicznego uzasadnienia uchwały Rady Powiatu w sprawie wygaszenia mandatu. Ustawodawca, mając na względzie między innymi czas potrzebny do rozpatrywania tego rodzaju sprawy, w art. 383 § 2 ukw przewidział dla rady miesięczny termin do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Szybkość procedowania w niniejszej sprawie nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw. Zdaniem Wojewody trudno wobec tego bronić stanowiska, iż brak było przeszkód, aby radny którego dotyczy uchwała mógł przedstawić swoje stanowisko na piśmie, tym bardziej, że radny nie znał a priori terminu sesji. Rada Powiatu nie wzięła pod uwagę, że właśnie z uwagi na bardzo krótki czas pozostawiony radnemu, mógł on też nie zdążyć złożyć stosownego pisma i chciał przedstawić swoje stanowisko ustnie, w czasie sesji nadzwyczajnej, co jednak uniemożliwiła mu, niezależnie od jego woli, choroba. Nie było przy tym żadnych przeszkód, aby sesję nadzwyczajną przesunąć na inny dzień, gdyż w dniu 28 października 2024 r. nie upływał jeszcze siedmiodniowy termin przewidziany do jej zwołania lub wyjaśnić z radnym przedmiotową okoliczność chociażby w formie telefonicznej. Zdaniem organu nie sposób w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie stwierdzić, aby zachowanie radnego, którego dotyczy uchwała o wygaszeniu mandatu, celowo zmierzało do uniknięcia zajęcia stanowiska w sprawie lub blokowania prac rady. Wojewoda podniósł, że o ile w istocie Rada Powiatu – co do zasady – nie ma obowiązku pouczania radnego o przysługujących mu prawach i obowiązkach, to nic nie stało na przeszkodzie, aby Rada Powiatu w jakikolwiek sposób zwróciła się do radnego o złożenie w sprawie wyjaśnień lub wskazała kiedy będzie taka możliwość. Powyższe dowodziłoby bowiem, iż Rada Powiatu zachowała wszelką należytą staranność w przeprowadzeniu procedury wygaszenia mandatu, a gwarancje prawa do rzetelnej obrony radnego zostały zachowane.
Idąc dalej organ podniósł, że sprawa charakteru ustawowego zakazu wynikającego z art. 25b usp nie jest tak oczywista, jak przedstawia to Rada Powiatu, a co za tym idzie Wojewoda podtrzymał swoje uwagi co do wybiórczo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zaznaczył przy tym, że wygaśnięcie mandatu radnego nie zawsze jest bezwzględne i może nie nastąpić w przypadku, gdy radny co prawda korzystał z mienia, lecz korzystanie to miało miejsce na zasadach powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców. Organ zaznaczył, że wykorzystywanie mienia komunalnego powiatu, w którym radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą i służyć tej działalności gospodarczej. Powyższe okoliczności nie zostały jednakże w ocenie organu należycie zbadane i zweryfikowane, a zarówno dokumentacja z obrad Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu, jak i uzasadnienie do objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały nie zawierają zarówno tych, jak i szeregu innych, mających znaczenie dla sprawy informacji. Nie wiadomo nawet jaki numer nosi faktura VAT lub faktury VAT dowodzące wykorzystywania przez radnego mienia powiatu, ile jest tych dokumentów, jaki okres obejmują, czy dokumenty te zawierają jakieś uwagi/adnotacje, kto dokładnie uczestniczył w transakcjach nimi objętych oraz w jakich okolicznościach doszło do sprzedaży. Powyższe okoliczności mogą natomiast mieć, w ocenie organu, znaczenie dla oceny całokształtu sprawy.
Z dokumentów przedstawionych Sądowi wynika, że w protokole posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu z 22 października 2024 r., Nr [...], odnotowano, iż Przewodniczący Komisji, po dokonaniu weryfikacji dokumentów księgowych, poprosił o przedstawienie dokumentów źródłowych dotyczących działalności [...]. Przewodniczący Komisji poprosił o przedstawienie bieżącego stanu ewidencji szczegółowej dla jednego kontrahenta, to jest firmy "S.". W wyniku prac Komisja stwierdziła, że jednym z właścicieli firm dostarczających artykuły [...] jest radny.
Skarżący przedłożył również Sądowi:
1) fakturę VAT nr [...] z 7 czerwca 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
2) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
3) fakturę VAT nr [...] z 6 czerwca 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
4) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
5) fakturę VAT nr [...] z 3 czerwca 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
6) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
7) fakturę VAT nr [...] z 21 maja 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
8) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
9) fakturę VAT nr [...] z 20 maja 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
10) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
11) fakturę VAT nr [...] z 14 maja 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
12) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
13) fakturę VAT nr [...] z 17 kwietnia 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
14) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
15) fakturę VAT nr [...] z 25 kwietnia 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
16) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
17) fakturę VAT nr [...] z 4 marca 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
18) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
19) fakturę VAT nr [...] z 13 lutego 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
20) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę,
21) fakturę VAT nr [...] z 20 lutego 2024 r., w której wystawcę oznaczono jako: Firma Handlowa S., a nabywcę: Powiat Namysłowski, faktura została opisana na potrzeby księgowości budżetowej i zatwierdzona do zapłaty,
22) wydruk potwierdzenia bankowej transakcji zapłaty za powyższą fakturę.
Z protokołu nr [...] sesji Rady Powiatu w dniu 23 października 2024 r. wynika, że Przewodniczący Rady Powiatu poddał pod wniosek formalny radnego K. G. o zmianę porządku obrad, poprzez wprowadzenie projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu. Głosowało 17 radych, 6 głosów oddano "za", przy 11 "wstrzymujących się", porządek obrad nie został więc zmieniony. W dalszym toku sesji radny K. G., wskazując, że działa związku z zablokowaniem wprowadzenia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego do porządku obrad, złożył na ręce Przewodniczącego wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej. Przewodniczący Rady Powiatu K. Ż. poinformował, że terminie kolejnej sesji radni dowiedzą się ze skrzynek e-mail.
Pismem z 28 października 2024 r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu zwołał VIII sesję Rady Powiatu na dzień 28 października 2024 r., której porządek obrad obejmował w szczególności podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu.
W protokole Nr [...] sesji Rady Powiatu w dniu 28 października 2024 r. odnotowano, że Wiceprzewodniczący Rady Powiatu na podstawie listy obecności stwierdził prawomocność obrad: obecnych 15 radnych, nieobecnych 2 radnych – w tym K. Ż. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu odczytał porządek obrad sesji nadzwyczajnej i przystąpił do punktu "Podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu Namysłowskiego", następnie odczytał projekt uchwały i rozpoczął dyskusję. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu poinformował, że Przewodniczący Rady Powiatu K. Ż. ma problemy zdrowotnie i nie będzie uczestniczył w obradach. W toku dyskusji radni podnieśli między innymi kwestię odroczenia sesji ze względu na nieobecność radnego, którego dotyczy projekt uchwały i któremu należy umożliwić złożenie wyjaśnień, a także kwestię zwołania nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu na wniosek grupy radnych, której termin mijał w środę 30 października 2024 r. Poddane pod głosowanie wnioski radnych o odroczenie sesji Rady Powiatu do 5 listopada 2024 r., a następnie do 30 października 2024 r., nie znalazły jednak wystarczającego poparcia i sesję kontynuowano. W takiej sytuacji Rada Powiatu przystąpiła do głosowania nad projektem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu Namysłowskiego. Uchwała została podjęta 10 głosami "za", przy 5 głosach (jak odnotowano w protokole) "nieoddanych".
Na rozprawę przed Sądem stawił się pełnomocnik Wojewody, który podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Sąd postanowił także o dopuszczeniu dowodów z dokumentów przekazanych przy piśmie Starostwa Powiatowego w Namysłowie z 6 marca 2025 r., to jest (wskazanych wyżej) faktur i potwierdzeń zapłaty odzwierciedlających transakcje handlowe pomiędzy K. Ż. a Powiatem Namysłowskim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Według art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 ppsa).
Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu [...] podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 85 ust. 1 usp). Do złożenia skargi uprawniony jest powiat [...], którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 usp).
W rozpoznanej przez Sąd sprawie skargę, w zakreślonym prawem terminie, wniósł Powiat, na podstawie uchwały Rady Powiatu z 18 grudnia 2024 r., Nr XI/67/2024, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego.
Obowiązujące przepisy nie określają podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Pomimo odesłania w art. 85 ust. 4 usp do odpowiedniego stosowania w postępowaniu w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, nie będzie pomocne do określenia tych podstaw przyjęte w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa odróżnienie naruszeń prawa materialnego i procesowego, jako podstawy uchylania przez ten sąd decyzji administracyjnych i postanowień. W postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie ma bowiem potrzeby badania wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej". Jednakże sąd administracyjny w wyroku uchylającym akt nadzoru (jego uzasadnieniu) musi wskazać naruszenie prawa przez organ nadzoru, przyjęte przez sąd za podstawę uwzględnienia skargi. Podstawą uchylenia przez ten sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa. W szczególności naruszenie takie będzie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, s. 869-870).
W wyroku z 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Op 46/13, WSA w Opolu wyraził pogląd (który Sąd orzekający podziela), że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść tego aktu, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu powinno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.
Na podstawie art. 77 usp, nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 usp).
Starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia (art. 78 ust. 1 usp).
W niniejszej sprawie właściwy organem nadzoru jest Wojewoda, któremu uchwałę Rady Powiatu objętą rozstrzygnięciem nadzorczym przedłożono następnego dnia po jej podjęciu.
Jak stanowi art. 79 ust. 1 usp, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 79 ust. 3 usp). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 usp).
W sprawie rozpoznanej przez Sąd rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 28 listopada 2024 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu. Wojewoda stwierdził w nim, że uchwała Rady Powiatu została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co umotywował w uzasadnieniu, wskazując na naruszenie przez organ stanowiący powiatu art. 383 § 2 usp oraz niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Akt nadzoru zawiera pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było przejawem realizacji ustawowych kompetencji Wojewody. Zaskarżony akt nadzoru zawiera elementy wymienione w art. 79 ust. 3 usp. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ingeruje w kompetencje uchwałodawcze organu stanowiącego Powiatu. Okoliczności te nie były kwestionowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Kryterium oceny uchwały Rady Powiatu jest zgodność tej uchwały z prawem (art. 77 usp), przy czym tylko istotne naruszenia prawa jest przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały (art. 79 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 4 usp). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały, ustawodawca nie określił wprost rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Zdaniem Sądu do "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 513/24). Sprzeczność z prawem musi być przy tym oczywista, bezpośrednia i wynikać wprost z treści danego przepisu. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie pokrywa się jednak z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2024 r. poz. 572 (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2019, art. 79). Wobec powyższego kluczowym w sprawie zagadnieniem jest ustalenie, czy uchwała Rady Powiatu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, jak to ocenił Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, czy jednak tak się nie stało, co argumentuje Powiat.
Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 ukw wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 1 pkt 5 ukw). Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (art. 383 § 3 ukw). Uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu (art. 383 § 4 ukw). Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 ukw). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu (art. 383 § 6 ukw).
Na mocy natomiast art. 25b ust. 1 usp radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (art. 25b ust. 2 ukw).
Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu).
Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia go z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat, wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Celem regulacji z art. 25b ust. 1 usp jest między innymi zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące podawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK 1999, nr 5, poz. 103, uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21).
Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Artykuł 25b ust. 1 usp nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem powiatu, lecz używa określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia powiatu musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.
Sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia powiatu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10). Wykorzystanie mienia powiatu jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Ustawodawca w art. 25b ust. 1 usp nie uzależnił bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia powiatu, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że dokumenty ujawniające podstawy i kwoty wydatków poniesionych z budżetu Powiatu (faktury VAT i dowody zapłaty), jednoznacznie potwierdzają, że radny Powiatu K. Ż. prowadził działalność gospodarczą (działalność handlową), w ramach której – w okresie od lutego 2024 r. do czerwca 2024 r., a więc również w czasie kiedy wykonywał mandat radnego – sprzedawał Powiatowi towary związane z działaniami organizacyjnymi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie aktywności [...], w której brali udział mieszkańcy Powiatu Namysłowskiego, i za wystawione faktury VAT otrzymywał zapłatę ze środków budżetowych Powiatu. Pierwsza sesja Rady Powiatu Namysłowskiego VII kadencji, podczas której radni otrzymali zaświadczenia o wyborze i złożyli ślubowanie, została bowiem zwołana na dzień 7 maja 2024 r. (dane powszechnie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Namysłowie, patrz: postanowienie komisarza wyborczego, protokół I sesji Rady Powiatu). Tymczasem jeszcze w dniach 14 maja 2024 r., 20 maja 2024 r., 21 maja 2024 r., 3 czerwca 2024 r., 6 czerwca 2024., 7 czerwca 2024 r., K. Ż. sprzedawał towary na rzecz Powiatu, co wynika z faktur VAT. Przy czym zawieranie transakcji handlowych miało miejsce odpowiednio do ujawniających się potrzeb Powiatu (zaplanowanych terminów imprez sportowych) i nie była to działalność (aktywność) ciągła, rozpoczęta przed objęciem mandatu przez radnego, której musiałby on zaprzestać (na przykład wypowiedzieć dotychczasową umowę uprawniającą go do korzystania z mienia jednostki samorządu terytorialnego) stosownie do art. 25b ust. 2 usp w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W ocenie Sądu inna, niż przedstawiona wyżej, wykładnia przepisów i subsumcja stanu faktycznego sprawy prowadziłaby do nieuzasadnionego "ominięcia" zakazu z art. 25b ust. 1 usp. Działalność radnego stała więc w sprzeczności z zakazem prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia powiatu (a dokładnie – środków płatniczych), w którym radny uzyskał mandat (art. 25b ust. 1 usp). Mienie powiatu obejmuje bowiem zarówno aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki samorządu terytorialnego. Środki te wliczane są do mienia powiatu w rozumieniu art. 46 ust. 1 usp (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 56/22). W konsekwencji, w ocenie Sądu, bez wątpienia ujawniła się przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego z art. 383 § 1 pkt 5 ukw obejmująca naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
Warto w tym miejscu należy dodać, że uchwała o wygaśnięciu mandatu podjęta przez radę z przyczyn wskazanych w art. 383 § 2 w związku z art. 383 § 1 pkt 5 ukw ma charakter deklaratoryjny. Taki charakter aktu oznacza, iż on sam nie kreuje nowej sytuacji prawnej, ale potwierdza, deklaruje prawa i obowiązki wynikające dla ich adresatów z ustawy. W uchwale takiej tkwi również element kształtujący. Organ orzekający autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuacje prawną. To, co do tej pory było normowane tylko w sferze generalnej, odnosi się z mocy tego aktu do konkretnego podmiotu. Dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu indywidualnego jego adresata wiąże skutecznie ukształtowana indywidualna sytuacja prawna. Rada ocenia i rozstrzyga więc o tym, że zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu (B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2023, art. 383, nb. 12). Rada Powiatu w sprawie niniejszej nie "wygasiła" więc mandatu radnego, a jedynie – co wynika wprost z przepisu art. 383 § 2 ukw – stwierdziła jego wygaśnięcie, czyli potwierdziła uchwałą, że mandat K. Ż. wygasł z powodu naruszenia określonego ustawą zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia powiatu. Uchwała zatem sama w sobie nie powoduje wygaśnięcia mandatu, a jest dokumentem potwierdzającym wystąpienie okoliczności o doniosłości prawnej. Uchwała ta ma charakter jedynie deklaratoryjny.
Na zasadzie art. 383 § 2 ukw, wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3, 5 i 7, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W stanie sprawy, w ocenie Sądu, Rada Powiatu była organem rzeczowo i miejscowo właściwym do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu oraz analizowaną uchwałę podjęła przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym Komisja Rewizyjna Rady Powiatu (patrz: protokół z 22 października 2024 r.) stwierdziła fakt dokonywania sprzedaży artykułów [...] przez radnego na rzecz Powiatu.
Dodatkowo, w ocenie Sądu, należy uznać za aktualny pogląd ukształtowany przed wejściem w życie ukw, że termin z art. 383 § 2 ukw ma charakter instrukcyjny, a jego ewentualny upływ nie pozbawiłby Rady Powiatu prawa do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego (B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2023, art. 383, nb. 13, z odwołaniem do uchwały 7 sędziów NSA z 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 50).
Przechodząc do kwestii procedury uchwałodawczej Sąd stwierdził, że sesja VIII Rady Powiatu była sesją nadzwyczajną przewidzianą w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 26 października 2011 r., Nr XII/102/2011, w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Namysłowskiego (Dz.Urz.Woj.Op. z 2021 r. poz. 1115 ze zm.) [dalej: Statut]. Zawiadomienia o sesjach zwyczajnych lub uroczystych wraz z porządkiem obrad, projektami uchwał, uzasadnieniem uchwał i innymi materiałami otrzymują radni, najpóźniej na 7 dni przed terminem sesji. Termin ten nie dotyczy sesji zwoływanych w trybie nadzwyczajnym (art. 8 ust. 1 Statutu). Zawiadomienia, projekty uchwał, sprawozdania i inne materiały przekazywane są radnym drogą elektroniczną. Materiały dostępne są za pośrednictwem platformy internetowej (art. 8 ust. 2 Statutu). Na indywidualne konta poczty elektronicznej przesyła się informacje o umieszczeniu materiałów i ich dostępie na platformie, o której mowa w ust. 2 (art. 8 ust. 3 Statutu). Udostępnienie radnym tekstu zawiadomienia wraz z porządkiem obrad, projektów uchwał wraz z uzasadnieniem oraz innych niezbędnych materiałów w sposób określony w ust. 2 i 3 w terminie określonym w ust. 1 jest równoznaczne ze skutecznym doręczeniem (art. 8 ust. 4 Statutu).
Z akt sprawy wynika, że sesja VIII Rady Powiatu została zwołana na wniosek radnych i była sesją nadzwyczajną wyznaczoną na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ust. 7 usp). Nie obowiązywał zatem w sprawie termin 7 dni z art. 8 ust. 1 Statutu. Zawiadomienia o sesji nadzwyczajnej zostały wysłane za pomocą środków komunikacji elektrycznej, co przewiduje Statut, i wystąpił skutek ich doręczenia (art. 8 ust. 4 Statutu). Radni otrzymali materiały przygotowane na sesję i stawili się na obrady w liczbie 15 z ogólnej liczby 17 deputowanych, a Wiceprzewodniczący Rady Powiatu, prowadzący sesję, potwierdził istnienie kworum (art. 13 ust. 1 usp), co odnotowano w protokole. Rada, w ocenie Sądu, była więc zdolna do procedowania nad uchwałą w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Natomiast okoliczność pewnego można by rzec "pośpiechu" w działaniach Rady Powiatu, sama w sobie, jest prawnie irrelewantna.
Uzasadnienie projektu uchwały rzeczywiście, co podniósł Wojewoda, jest bardzo zwięzłe, tym niemniej wskazuje podstawę prawną jej podjęcia – art. 25b ust. 1 upb, wykładnię prawa w tym zakresie z odwołaniem do wyroku NSA, a także opis stanu faktycznego ze wskazaniem, że firma radnego K. Ż. wielokrotnie dostarczała towar, którego odbiorcą i płatnikiem był Powiat, przy czym ostatnia faktura VAT została wystawiona z datą 1 października 2024 r. i opłacona 11 października 2024 r. W toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę, w pismach z 7 listopada 2024 r. i 19 listopada 2024 r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu wyjaśnił okoliczności podjęcia badanej uchwały. W ocenie Sądu uzasadnienie projektu uchwały, wyjaśnienia Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu oraz zebrane dowody, a w szczególności finansowe dokumenty źródłowe, wystarczająco wyjaśniają powody rozpoczęcia procedury uchwałodawczej, konieczność poddania powstałego zagadnienia pod dyskusję radnych i głosowanie nad uchwałą.
Wojewoda, w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie kwestionował uchwały w jej aspekcie merytorycznym, lecz uwagę swoją skupił na naruszeniu przez organ stanowiący Powiatu procedury uchwałodawczej, poprzez niewyjaśnienie stanu sprawy dotyczącej prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu, co w ocenie Sądu nie jednak wystąpiło. Procedura uchwałodawcza jest uregulowana w sposób na tyle ogólny, że nie stosuje się w niej reguł odpowiadających sformalizowanym zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego. Przepisy nie wskazują czy rada może bądź czy powinna prowadzić własne postępowanie wyjaśniające, zdobywać określonego rodzaju dowody czy informacje. Rada w różny bowiem sposób może uzyskać wiedzę o konieczności zajęcia się sprawą wygaśnięcia mandatu radnego. Przy czym jednak, zdaniem Sądu, Komisja Rewizyjna Rady Powiatu, a wskutek tego i Rada Powiatu, dysponowały materiałami i dowodami wystarczającymi do rozpoczęcia prac nad uchwałą i podjęcia głosowania nad uchwałą w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Argument Wojewody, który wskazywał, że sprawa nie została dogłębnie zbadana przez podjęciem uchwały przez Radę Powiatu nie jest, zdaniem Sądu, uzasadniony. Jednostka samorządu terytorialnego posiadała bowiem wystarczającą wiedzę (sumę informacji szczegółowych), która uprawniała jej organ – Radę Powiatu do przeprowadzenia oceny, czy spełnione są kryteria podjęcia uchwały z art. 383 § 2 ukw.
Trafnie zauważył jednak Wojewoda, że w przypadkach określonych w art. 383 § 1 pkt 5 ukw przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (art. 383 § 3 ukw). Zdaniem Sądu ustawodawca nie wskazał, jednak jak takie złożenie wyjaśnień ma przebiegać, ani jak dużo czasu należy zapewnić radnemu na zajęcie stanowiska, służącego przede wszystkim obronie jego sytuacji prawnej. W ocenie Sądu zawiadomienie radnego o terminie sesji i przesłanie mu materiałów przygotowanych na sesję, podczas której zaplanowano dyskusję i głosowanie nad uchwałą w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego spełnia wymagania dotyczące umożliwienia mu złożenia wyjaśnień. Radny nie jest zobowiązany do ustosunkowania się do ujawnionych okoliczności sprawy, lecz jest to jego uprawnienie, z którego skorzystanie należy mu umożliwić, przy czym przepisy nie wskazują formy, w jakiej radny może wyrazić swoje stanowisko, a więc może to uczynić zarówno w toku sesji rady lub wcześniej, a jego oświadczenie może być przedstawione ustnie lub pisemnie. Pomimo tego, że radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany (art. 21 ust. 2 usp), to jednak jego nieobecność nie może blokować prac organu kolegialnego, chyba że nie stwierdzono kworum wymaganego prawem do podejmowania uchwał. Wprawdzie radny zobowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, to jednak art. 21 ust. 2 usp nie może być podstawą do zobligowania radnego do brania udziału w każdej sesji Rady Powiatu. Regulacja zobowiązująca radnego do czynnego udziału w pracach rady powiatu nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków (wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 254/22).
Odnosząc powyższe do stanu sprawy Sąd stwierdził, że K. Ż. przewodniczył sesji Rady Powiatu w dniu 23 października 2024 r. i z tego powodu wiedział o ujawnieniu zdarzeń zawierania przez niego transakcji handlowych z Powiatem oraz o potencjalnych skutkach prawnych tych okoliczności, polegających na konieczności procedowania w sprawie uchwały z art. 383 § 2 ukw. Nadzwyczajna sesja Rady Powiatu w dniu 28 października 2024 r. został zwołana na wniosek 6 radnych, złożony 23 października 2024 r., a więc odpowiednio do art. 15 ust. 7 usp, zgodnie z którym na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Tym samym K. Ż., jako Przewodniczący Rady Powiatu, organizujący jej pracę (art. 14 ust. 3 usp), wiedział również o złożeniu takiego wniosku. Ze względu na specyficzny stan sprawy nadzwyczajną sesję zwołał i przewodniczył jej najstarszy Wiceprzewodniczący Rady Powiatu (art. 14 ust. 3 usp), a wszyscy radni zostali o niej powiadomieni, co wyjaśnił skarżący w piśmie z 7 listopada 2024 r. znajdującym się w aktach postępowania nadzorczego. W ocenie Sądu nie można więc stwierdzić, że K. Ż. nie został powiadomiony o terminie sesji nadzwyczajnej, porządku obrad oraz o treści projektu uchwały i jego uzasadnienia. W konsekwencji tego radny realnie mógł przygotować swoje stanowisko w sprawie, tym bardziej, że wyłaniający się z dokumentów, przedłożonych Sądowi przez skarżącego, stan faktyczny nie jest skomplikowany. Krótki czas, który upłynął pomiędzy sesjami Rady Powiatu, w stanie sprawy niniejszej, nie był – w ocenie Sądu – przeszkodą do przygotowania przez radnego wypowiedzi odnoszącej się do problemów ujawnionych przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu. Sposób przekazania jego stanowiska w sprawie nie jest regulowany prawem, zatem mógł to uczynić za pomocą wybranych przez siebie środków komunikacji, byleby pozwalających na przekazanie tych informacji radnym, czego jednak zaniechał.
W zaistniałej sytuacji radny, którego bezpośrednio miała dotyczyć uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, nie stawił się na nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu, a pozostałym radnym przekazano informację, że jego nieobecność spowodowana jest chorobą. Skutki takiego zachowania radnego (za wyjątkiem ewentualnego braku kworum, co jednak w sprawie nie wystąpiło) nie są prawnie uregulowane. W ocenie Sądu materiały i dowody zebrane w sprawie nie wskazują na to by K. Ż. został pozbawiony możliwości złożenia wyjaśnień. Wprost przeciwnie – był o aktywności Rady Powiatu na bieżąco informowany, a w szczególności wiedział o zwołaniu sesji nadzwyczajnej. Nieobecność radnego na sesji nie wstrzymała i nie mogła wstrzymać procedury uchwałodawczej rozpoczętej na wniosek innych radnych. Zdaniem Sądu, stworzenie radnemu możliwości wypowiedzenia się nie powinno być rozumiane jako oczekiwanie organu stanowiącego na to, czy i kiedy radny zechce się wypowiedzieć na temat bezpośrednio przecież dotyczącej go sprawy. Odroczenie sesji o kilka dni byłoby w stanie sprawy niniejszej wskazane, jednak Rada Powiatu nie była do tego zobowiązana i radni – w drodze głosowania – odrzucili wniosek w tej kwestii, do czego byli uprawnieni. W ocenie Sądu, pomimo pewnego "pośpiechu" w procedowaniu Rada Powiatu nie naruszyła zasad konstruujących tryb uchwałodawczy w stopniu istotnym, a więc takim który uzasadniałby władczą ingerencję organu nadzoru. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, radnego nie pozbawiono prawa do złożenia wyjaśnień, o których mowa w art. 383 § 3 ukw. Taka ocena, zbieżna ze stanowiskiem Wojewody, byłaby uprawniona, gdyby na przykład sesja Rady Powiatu i głosowanie nad uchwałą zostały przeprowadzone bez wiedzy radnego, którego mandatu uchwała dotyczy, albo gdyby radnego tego "nie wpuszczono" na salę plenarną, w której przeprowadzono sesję, względnie w inny bezprawny sposób pozbawiono by go uprawnienia do wypowiedzi, pomimo chęci skorzystania z tego uprawnienia. Jednak żadna z tego rodzaju okoliczności w sprawie nie wystąpiła.
Powyższe uwagi Sądu mają znaczenie w sprawie, ponieważ tylko uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna, a orzeka o tym organ nadzoru (art. 79 usp). Wspomniana "istotność" jest zarówno przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu, jak i warunkiem wydania przez uprawnionego Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności ma charakter aktu deklaratoryjnego, który działa z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od dnia wejścia w życie uchwały obarczonej wadą nieważności. Dla oceny wadliwości uchwały są istotne przepisy prawa obowiązujące w dniu jej podjęcia. Akt stwierdzający nieważność uchyla wszelkie skutki prawne, które powstały na mocy uchwały nieważnej, a organ nadzoru, wydając rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. W stosunku do uchwały, której nieważność stwierdzono, upada domniemanie jej legalności i prawidłowości (R. Cybulska, K. Darowska-Szczepanek, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Wierzbica, B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2020, s. 885-886). Z tego powodu tylko uchwała istotnie sprzeczna z prawem, a więc – jak w sprawie niniejszej wskazywał Wojewoda – uchwała podjęta wprost z naruszeniem zasad procedury uchwałodawczej może podlegać usunięciu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu takie istotne naruszenie procedury uchwałodawczej w rozpoznanej sprawie nie wystąpiło. W konsekwencji nie została też spełniona przesłanka wydania przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Pomimo tego, że organ wskazał naruszony jego zdaniem przepis i okoliczności tego naruszenia, to jednak, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do podjęcia uchwały przez Radę Powiatu w sposób, który nie budzi wątpliwości co do sprzeczności przeprowadzonej procedury uchwałodawczej z prawem, a więc nie została spełniona przesłanka władczej ingerencji organu nadzoru.
Z powyższych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 86 usp postępowanie sądowe było wolne od opłat sądowych.