I SA/Op 489/25

I SA/Op 489/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Referenda
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Zwrócono nienależnie uiszczony wpis od skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 148, art. 225
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 98 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 85, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 6 ust. 1-2, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 5, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 100
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 472
art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 9 ust. 1, art. 65, art. 55 ust. 1
Ustawa z dnia 15 września 2000 r.  o referendum lokalnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Cisek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 22 maja 2025 r., nr PN.III.4131.1.39.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zwraca stronie skarżącej Gminie Cisek ze środków budżetowych Skarbu Państwa kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Cisek [dalej: Gmina, skarżąca] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ] z 22 maja 2025 r., nr PN.III.4131.1.39.2025, stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Gminy Cisek [dalej: Rada] z 6 maja 2025 r., Nr XV/83/2025, w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego lokalizacji turbin wiatrowych na terenie Gminy Cisek [dalej: Uchwała] – z powodu istotnego naruszenia prawa.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Rada podjęła Uchwałę, w której między innymi: (§ 1) postanowiono o przeprowadzeniu na terenie Gminy Cisek referendum lokalnego w sprawie lokalizacji turbin wiatrowych; (§ 2) ustalono pytania referendalne: 1) czy jesteś za planowaną przez inwestorów lokalizacją i w konsekwencji budową turbin wiatrowych na obszarze miejscowości: Cisek, Kobylice, Landzmierz, Roszowice, Roszowicki Las, Steblów oraz Sukowice?, 2) czy jesteś za planowaną przez inwestorów lokalizacją i w konsekwencji budową turbin wiatrowych na obszarze miejscowości: Błażejowice, Dzielnica, Miejsce Odrzańskie, Nieznaszyn, Podlesie, Roszowice oraz Łany?
Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) [dalej: usg] oraz art. 2 ust. 1 pkt 2-3, art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 472) [dalej: url].
W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że do organu stanowiącego wpłynęły pisma i wnioski mieszkańców Gminy sprzeciwiające się, podanej w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [dalej: mpzp, plan], planowanej inwestycji budowy turbin wiatrowych na terenach Gminy. Organ stanowiący uznał, że zdanie społeczności lokalnej może być znacznie podzielone w tej kwestii i budzić wątpliwości, więc – w myśl zasady demokracji i poszanowania każdego mieszkańca Gminy – należy przeprowadzić referendum i dać mieszkańcom możliwość osobistego wypowiedzenia się co do istotnych spraw dotyczących Gminy, a jednocześnie – prowadząc kampanię referendalną – wyłożyć szerzej projekt inwestycji i dać mieszkańcom możliwość uzyskania odpowiedzi na nurtujące ich wątpliwości. Przedmiotem referendum będzie wyrażenie opinii na temat planowanych inwestycji budowy turbin wiatrowych.
Zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność Uchwały w całości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 2 ust. 1 pkt 2-3, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 65 url. Dalej stwierdził, że okolicznością, mającą znaczenie dla oceny tego aktu, są sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym skutki rozstrzygnięcia, które może zostać przyjęte w referendum. W ocenie Wojewody pytania, które miały być przedmiotem referendum lokalnego, prowadzą do rozstrzygnięć sprzecznych z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) [dalej: upzp]. Uznanie dopuszczalności referendum lokalnego dotyczącego formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawowym, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego. Referendum nie może zastąpić procedury uchwalania mpzp, bowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu, np. byłby sprzeczny z uzgodnieniami. Organ wskazał, że Gmina w uzasadnieniu Uchwały akcentuje opiniodawczy charakter przedmiotowego referendum, jednak sposób sfomułowania pytania "czy jesteś za lokalizacją" nie daje argumentacji dla oceny wyłącznie opiniującego charakteru referendum. Jeżeli bowiem referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, to właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji (art. 65 url). Skoro zatem właściwy organ zobowiązany jest do podjęcia wymienionych czynności, to nawet w przypadku sformułowania pytania "czy jesteś za lokalizacją", rozstrzygający wynik referendum będzie miał w sprawie niniejszej bezpośrednie przełożenie na merytoryczną treść mpzp, a samo referendum będzie stanowiło ingerencję w ściśle określoną procedurę uchwalania tego aktu. Ze względu na art. 65 url rozstrzygnięcie podjęte w drodze referendum musi pozostawać w zgodności z obowiązującym prawem. Przy czym zgodność tę należy rozumieć w ten sposób, że referendum nie może być zorganizowane, gdy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy, gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszyłoby prawo, ponieważ w sprawie tego rodzaju akty normatywne powszechnie obowiązujące przewidują inną, obowiązkową procedurę. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu prawa miejscowego, jakim jest mpzp, ani też ingerować w procedurę jego podejmowania. Uchwalenie planu jest możliwe po wyczerpaniu określonej ustawowo, wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Skoro wyłączną kompetencję do określania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uchwalania mpzp ma rada gminy, to tym samym rozstrzyganie sprawy, która wchodzi w zakres dokumentów planistycznych, nie przez radę gminy, ale przez mieszkańców gminy w drodze referendum lokalnego stanowi także naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 usg. Rozstrzygnięcie zapadłe w referendum gminnym będzie obligowało radę gminy do wprowadzenia stosownych zmian do gminnych dokumentów planistycznych. Nie można w drodze referendum zobowiązać rady gminy do uchwalenia mpzp, tym bardziej w kształcie będącym wynikiem referendum.
Na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła skargę, zarzucając naruszenie:
1) art. 170 Konstytucji, poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty;
2) art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 url, poprzez ograniczenie uprawnienia do wyrażenia w drodze głosowania swojej woli co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczących wspólnoty;
3) art. 91 usg, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Cisek jest sprzeczna z prawem.
Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu argumentowała, że z woli ustrojodawcy referendum lokalne może znaleźć zastosowanie w podejmowaniu decyzji przez członków każdej wspólnoty samorządowej. Referendum ma priorytet wobec innych mechanizmów bezpośredniej partycypacji mieszkańców w zarządzaniu sprawami lokalnymi, na przykład względem konsultacji społecznych. Rolą referendów, tak wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendów opiniodawczych lub konsultacyjnych, jest współkształtowanie procesów decyzyjnych, odnoszących się do danej wspólnoty. Zdaniem skarżącej sprawy dotyczące lokalizacji farm wiatrowych należą do jednej z najistotniejszych kwestii związanych z funkcjonowaniem wspólnoty, a zatem mieszkańcy powinni mieć możliwość wypowiedzenia się, czy godzą się na tego typu inwestycje na terenie Gminy. Dalej Gmina podniosła, że Wojewoda uznał, iż pytania zawarte w uchwale prowadzą do rozstrzygnięć sprzecznych z przepisami upzp, lecz z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić, ponieważ planowane referendum w żadnym zakresie nie wpływa na naruszenie procedury planistycznej, ponieważ procedura ta nie została jeszcze rozpoczęta. Procedura przewidziana w art. 17 upzp została wstrzymana z uwagi na wątpliwości zarówno Rady Gminy, jak i Wójta, co do akceptacji społecznej tych działań, zwłaszcza, że kontynuacja procedury będzie miała wpływ na funkcjonowanie Gminy oraz komfort życia jej mieszkańców, a także będzie się wiązała z ponoszeniem znacznych wydatków. Wynik referendum lokalnego nie może zastępować procedur planistycznych, ale nie można też zakazać mieszkańcom wypowiedzenia się w formie referendum w sprawie, która ich bezpośrednio dotyczy. Rada podjęła jedynie dwie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia mpzp. Referendum nie miało stanowić elementu procedury uchwalania planu, lecz dać legitymację organom gminy co do rozpoczęcia procedury planistycznej, to jest na przykład zlecenia sporządzenia planów wykonawcy. Decyzja Rady, co do przeprowadzenia referendum, podyktowana była reakcją społeczną na podjęcie uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planów. Dopiero po podjęciu uchwał reakcja społeczeństwa spowodowała, że organy Gminy, zarówno Rada, jak i Wójt, postanowiły sprawdzić, czy rozpoczęcie procedury uchwalania planu i ponoszenie znaczących kosztów z tym związanych ma sens, ponieważ plany miały być przygotowywane tylko pod inwestycje wiatrakowe, w związku z tym – przy sprzeciwie społecznym –rozpoczynanie procedury planistycznej, co do tych planów, nie byłoby celowe. Pomimo podjęcia uchwał o przystąpieniu do sporządzenia mpzp, Rada ma możliwość wycofania się z tego stanowiska.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że sam fakt wstrzymania procedury planistycznej w Gminie nie oznacza, że referendum w sprawie lokalizacji na jej terenie elektrowni wiatrowych jest dopuszczalne. Nawet w takim przypadku – biorąc pod uwagę, że na właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nałożony został obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji wyniku referendum, jeżeli zakończy się ono wynikiem rozstrzygającym (art. 65 url) – ustalone pytania referendalne mogły mieć bezpośrednie przełożenie na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A skoro w niniejszej sprawie procedura planistyczna została "wstrzymana" i dla jej dalszego przebiegu istotne znaczenie miało mieć przedmiotowe referendum (co jednoznacznie wynika ze skargi), to tym bardziej zasadne było stwierdzenie nieważności Uchwały, wynik głosowania miał bowiem przesądzić – zgodnie z wolą organów gminy – o dalszym przebiegu procedury planistycznej. Wynik referendum miał w założeniu stanowić formę pozaustawowego uzgodnienia (konsultacji) miejscowego planu. Działania organu nadzoru nie można w niniejszej sprawie uznawać za ograniczenie uprawnienia członków wspólnoty samorządowej do decydowania poprzez głosowanie w referendum. Przy wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 url trzeba wziąć pod uwagę, że system norm prawnych w Polsce, w tym również w odniesieniu do funkcjonowania samorządu, jest rozbudowany i obejmuje wiele aktów prawnych, które z założenia są komplementarne. Przywołanych wyżej przepisów nie należy interpretować w oderwaniu od innych norm ustawowych. To oznacza, że wykładnię literalną przyjętą w skardze, należy uzupełnić wykładnią systemową. Dopiero takie działanie pozwoli na właściwą interpretację art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 url. Nie każda spełniająca wymogi formalne inicjatywa mieszkańców lub ugrupowań politycznych, czy też organizacji społecznej albo nawet organu stanowiącego gminy, chcących zrealizować ważne – ich zdaniem – zagadnienie, musi prowadzić do przeprowadzenia referendum ze skutkiem prawnym. Z zakresu przedmiotowego referendum wyłączone są sprawy niemające wprawdzie indywidualnego charakteru, ale dla rozstrzygnięcia, których ustawodawca przewidział szczególne, sformalizowane procedury w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie jest zatem możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie pozbawia mieszkańców Gminy możliwości wyrażenia swojej opinii na temat lokalizacji elektrowni wiatrowych. Uchwalenie planu jest możliwe po wyczerpaniu określonej ustawowo, wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Przepisy upzp oraz ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 317) [dalej: iew] przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, zarzutów, protestów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa.
Gmina i Wojewoda nie skorzystali z prawa udziału w rozprawie przed Sądem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Według art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną [...] (art. 134 § 1 ppsa).
Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 98 ust. 1 usg). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 usg).
W rozpoznanej przez Sąd sprawie skargę, w zakreślonym prawem terminie, wniosła Gmina, na podstawie uchwały Rady z 18 czerwca 2025 r., Nr XVIII/92/2025, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego.
Obowiązujące przepisy nie określają podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Pomimo odesłania w art. 98 ust. 4 usg do odpowiedniego stosowania, w postępowaniu w sprawach skarg na akty nadzoru, przepisów o zaskarżaniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji administracyjnych, nie będzie pomocne do określenia tych podstaw, przyjęte w art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, odróżnienie naruszeń prawa materialnego i procesowego, jako podstawy uchylenia przez ten sąd decyzji administracyjnych i postanowień. W postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie ma bowiem potrzeby badania wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej". Jednakże sąd administracyjny w wyroku uchylającym akt nadzoru (jego uzasadnieniu) musi wskazać naruszenie prawa przez organ nadzoru, przyjęte przez sąd za podstawę uwzględnienia skargi. Podstawą uchylenia przez ten sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa. W szczególności naruszenie takie będzie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, s. 869-870).
W wyroku z 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Op 46/13, WSA w Opolu wyraził pogląd, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść tego aktu, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu powinno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.
Na podstawie art. 85 usg, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 usg).
Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (art. 90 ust. 1 usg). Jak stanowi art. 91 ust. 1 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 usg). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).
Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 usg).
Ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnego naruszenia prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 usg. W wyroku z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, NSA stwierdził, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Jak wynika z akt sprawy Uchwała została podjęta 6 maja 2025 r. Wójt przedłożył Uchwałę Wojewodzie 7 maja 2025 r. Organ nadzoru wydał 22 maja 2025 r. rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność Uchwały w całości. Przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały było istotne naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 65 url, polegające na poddaniu pod referendum zagadnienia lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy, wbrew temu, że o przeznaczeniu terenu powinna zdecydować Rada uchwalając mpzp.
Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w przewidzianym prawem terminie i było przejawem realizacji ustawowych kompetencji Wojewody. Zaskarżony akt nadzoru zawiera elementy wymienione w art. 91 ust. 3 usg oraz wskazanie, że Rada podejmując Uchwałę istotnie naruszyła prawo. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionuje kompetencje uchwałodawcze organu stanowiącego Gminy w zakresie poddania pod referendum zagadnienia lokalizacji elektrowni wiatrowych. Okoliczności te nie były sporne w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Istota sporu, który wyłonił się w sprawie koncentruje się wokół problemu, czy Rada podejmując uchwałę naruszyła art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 65 url.
Jak słusznie wskazał Wojewoda, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty [...]. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa (art. 170 Konstytucji RP). Według art. 2 ust. 1 url w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: [..] 2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki; 3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1c (art. 9 ust. 1 url). Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji (art. 65 url).
W rozpoznanej przez Sąd sprawie Wojewoda nie stwierdził wad procedury uchwałodawczej, lecz zakwestionował dopuszczalność przeprowadzenia referendum w zakresie spraw regulowanych w mpzp, czego upatrywał w szczególnej procedurze uchwalania planu, przewidzianej w upzp, która nie dopuszcza przeprowadzenia referendum.
Odnosząc się do istoty sporu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1-2 usg do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w art. 6 ust. 1 usg, należy do gminy. Według art. 7 ust. 1 pkt 1 usg zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Z przepisem tym koresponduje art. 3 ust. 1 upzp stanowiący, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego [...] należy do zadań własnych gminy. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 2 usg). Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne należy do zakresu zadań własnych gminy. Kwestia ta pozostaje poza sporem.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 16) sprawy mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów danej gminy należą niewątpliwie do spraw lokalnych, a więc spraw tej wspólnoty – w rozumieniu art. 170 Konstytucji RP – stanowiąc zarazem ich podstawowy trzon. Skoro art. 6, art. 7 i in. usg określają zakres działania gminy, to jest rzeczą oczywistą, że wynikające z tego zakresu zadań samorządu zadania i kompetencje jego organów mają znaczenie dla określenia materii referendum lokalnego. Prawo do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Możność realizacji prawa do udziału w referendum ma także zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie.
Sąd wyraża pogląd, że dokonując interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 2-3 url należy mieć na względzie to, że art. 170 Konstytucji RP przyznaje każdemu członkowi wspólnoty samorządowej prawo decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (pkt 2) oraz w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (pkt 3).
W ocenie Sądu obowiązujące przepisy oraz wykładnia Trybunału Konstytucyjnego, wskazują, że zagadnienia planowania przestrzennego, jako należące do zakresu zadań własnych gminy i kompetencji jej organów, nie są a limine wyłączone z zakresu przedmiotowego referendum lokalnego wynikającego z art. 2 ust. 1-2 url.
Nie jest przy tym sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że stosownie do art. 3 iew lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Nie jest zatem dopuszczalne lokalizowanie elektrowni wiatrowych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uchwalenie mpzp jest poprzedzone oceną oddziaływania na środowisko skutków jego przyjęcia oraz udziałem społecznym w opracowaniu samego dokumentu. Procedura uchwalenia planu jest uregulowana w upzp (M. Makowski, Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2024, art. 3). Ustawodawca zobligował więc organy administracji publicznej do lokalizowania elektrowni wiatrowych wyłącznie mocą przepisów mpzp.
Sąd również zna i akceptuje wykładnię prawa prezentowaną w wyrokach sądów administracyjnych (przywołaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym), zgodnie z którą kwestia podania pod rozstrzygnięcie w drodze referendum sprawy związanej z możliwością lokalizowania na obszarze gminy farm wiatrowych mieści się w zakresie zadań własnych gminy określonych w art. 7 usg.
W tym kontekście Sąd nie zakwestionował prezentowanej przez Wojewodę wykładni art. 2 ust. 1 pkt. 2-3 url w kontekście realizacji zadań własnych gminy określonych w upzp. Organ prawidłowo zatem skupił swoją uwagę na okolicznościach takich jak: pozostawanie planowania przestrzennego w zakresie zadań własnych gminy, przynależność przedmiotu referendum do zakresu planowania przestrzennego oraz wyłączność procedury uchwalania planu w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu i wyznaczenia dopuszczalnego sposobu jego zagospodarowania.
Sąd uznał jednak rozstrzygnięcie Wojewody za błędne i wydane z naruszeniem art. 85 i art. 91 ust. 1 usg z innych powodów. Wojewoda pominął bowiem treść pytań referendalnych, a te – zdaniem Sądu – choć odnoszą się do materii pozostającej w zakresie zadań i kompetencji gminy, to jednak dotyczą dosłownie uzyskania stanowiska mieszkańców w odniesieniu do planów rzeczywistych lub potencjalnych inwestorów, którzy chcieliby wybudować elektrownie wiatrowe na terenie Gminy. Pytania bowiem (w obu punktach) jednoznacznie brzmią: "Czy jesteś za planowaną przez inwestorów lokalizacją i w konsekwencji budową turbin wiatrowych [...]?". Odpowiedź na tak sformułowane pytania, obojętnie czy będzie negatywna albo pozytywna, zawiera informację o stanowisku odpowiadającego wobec planów gospodarczych inwestora. Wyrażenie przez mieszkańców gminy woli co do planów budowy na jej terenie elektrowni wiatrowych mieści się w zakresie tzw. innych istotnych spraw dotyczących społecznych i gospodarczych więzi łączących wspólnotę samorządową.
Wynik referendum, przy pytaniach postawionych w Uchwale, nie determinuje i nie zastępuje jednak treści konkretnych przepisów mpzp, który w przyszłości mógłby być uchwalony przez Radę, ani czynności podejmowanych przez właściwe organy w toku procedury planistycznej, a tym samym nie ingeruje w przebieg procedury wyznaczonej przepisami upzp i nie wpływa na treść mpzp w sposób nieznany przepisom upzp. W ocenie Sądu pytania referendalne nie kolidują z uregulowanym w upzp przebiegiem procedury planistycznej, już tylko z tego powodu, że ewentualnie udzielone przez głosujących odpowiedzi nie przesądzą o treści postanowień planu, ponieważ postanowień tych nie dotyczą – inaczej niż w przypadku, gdyby pytanie brzmiało na przykład "czy jesteś za dopuszczeniem lokalizacji turbin wiatrowych w planie?".
Ewentualny wiążący wynik uchwalonego przez Radę referendum będzie miał następczy wpływ na jego ujęcie w sformalizowanych i skonkretyzowanych dokumentach takich jak: strategia rozwoju gminy, plan ogólny gminy i wreszcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – przyjętych przez właściwe organy, ale wynik referendum nie ustali szczegółowych rozwiązań dotyczących zagospodarowania terenów w Gminie. W sprawie niniejszej ani samo przeprowadzenie referendum, ani nawet jego wiążący wynik, wbrew stanowisku Wojewody, nie prowadzą do "obejścia" trybu sporządzania mpzp, który będzie musiał być wyczerpany i niewadliwie zastosowany. Wiążący wynik referendum (jeżeliby zaistniał) będzie tylko obligował organy Gminy do tworzenia albo nietworzenia warunków sprzyjających realizowaniu inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych. Nie wkroczy natomiast wprost w sformalizowany ciąg czynności związanych z uchwaleniem mpzp obowiązującego w Gminie i nie zastąpi mpzp.
W ocenie Sądu jest ustrojowo dopuszczalne zapytanie mieszkańców o ich stanowisko w przedmiocie inwestycji, które teoretycznie mogłyby być zrealizowane na terenie Gminy na podstawie przyszłego, nieistniejącego w dniu referendum planu, lecz budzą kontrowersje wśród społeczności lokalnej, ponieważ zagadnienie to należy to zakresu ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 usg. Uzyskanie takiego stanowiska nie stoi w sprzeczności z wyłączną kompetencją Rady w zakresie uchwalenia mpzp (art. 18 ust. 2 pkt 5 usg). Uchwalenie planu, z uwzględnieniem popieranych przez społeczność lokalną założeń planowania przestrzennego wypracowanych in concreto przez uprawnione do tego organy, stanowić będzie klasyczny wręcz sposób zrealizowania idei samorządności na poziomie lokalnym.
Zdaniem Sądu objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Uchwała dotyczy referendum o istotnym znaczeniu dla mieszkańców Gminy i pozostaje w zakresie zagadnień należących do zadań własnych Gminy, lecz nawet gdyby to referendum było ważne (art. 55 ust. 1 url) i wiążące (art. 65 url), to związanie organów gminy nie będzie odnosiło się do poszczególnych czynności podejmowanych w procedurze zmierzającej do uchwalenia planu, lecz będzie miało znaczenie (oddziaływanie) wyłącznie pośrednie w ramach wieloaspektowego i wieloetapowego procesu planowania przestrzennego.
W ocenie Sądu organ nie wykazał, że Uchwała istotnie narusza prawo. Pomimo tego, że dokonał prawidłowej wykładni prawa, to jest przepisów url w kontekście przepisów upzp, Wojewoda nie zauważył jednak, że istniejący stan sprawy nie pasuje do hipotezy odkodowanej normy prawnej i w konsekwencji nie została też spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności Uchwały, którą jest istotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 1 usg). Przeprowadzona przez organ analiza uwzględnia bowiem kontekst i uwarunkowania społeczne podjęcia Uchwały (opór mieszkańców przeciwko lokalizacji elektrowni wiatrowej), co oznacza, że organ zastosował kryterium celowościowe przy wykonywaniu powierzonego mu ustawą nadzoru nad działalnością gminną, zamiast kryterium zgodności z prawem (art. 85 usg).
Wbrew stanowisku Wojewody pytania referendalne, odnoszące się do planów inwestora, który być może w przyszłości zbuduje elektrownię wiatrową, a nie – do treści przyszłego mpzp, nie stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami ustawowymi, które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu. Wynik referendum nie zastąpi procedury uchwalania planu miejscowego i nie może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu. Zagadnienia związane z uchwaleniem planu i zagadnienia projektów gospodarczych inwestora pozostają bowiem (w sensie prawnym) bez wzajemnego związku w kontekście dopuszczalności przeprowadzenia referendum i wpływu jego wyniku na postanowienia mpzp.
Przedstawiona wyżej ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego skutkowała koniecznością jego uchylenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niekonsekwentnego stanowiska Wojewody w sprawach dotyczących referendum odnoszącego się do lokalizacji elektrowni wiatrowych Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa] organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Stosownie do postanowień zawartych w art. 91 ust. 5 usg przepis ten ma być odpowiednio stosowany w postępowaniu nadzorczym. Odpowiednie zastosowanie kpa skutkuje koniecznością dokonania oceny, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie przepisy kpa będą miały zastosowanie.
Pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa, modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane. W sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy kpa mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w przepisach usg regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie (wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 759/18).
Mając na uwadze powyższe względy, NSA w wyroku z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4097/18, stanął na stanowisku, że odpowiednie stosowanie art. 8 § 2 kpa w postępowaniu w sprawach nadzoru nad działalnością gminną będzie polegało na wyłączeniu stosowania tego przepisu w tym postępowaniu. Po pierwsze dlatego, że omawiane postępowanie ma diametralnie odmienny charakter od postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kpa. Przedmiotem tego pierwszego postępowania jest zgodność z prawem uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy gminy. Przy tym organ gminy jest samodzielny w podejmowaniu należących do jego właściwości uchwał i zarządzeń, w tym dotyczących stanowienia prawa, oraz nie jest związany uchwałami organów innych jednostek samorządu terytorialnego, jak również rozstrzygnięciami nadzorczymi organów nadzoru, zapadłymi w innych sprawach. Jedynym kryterium ograniczającym swobodę jego działania w toku realizacji ustawowo przyznanych kompetencji jest obowiązek działania zgodnego z prawem. Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego jest rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych należących do właściwości organów administracji publicznej. Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem, wydanym na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego o prawach lub obowiązkach indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie zewnętrznej. Oznacza to między innymi, że strona postępowania administracyjnego poddana jest władztwu administracyjnemu organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej, który w orzekaniu jest związany nie tylko przepisami prawa, ale również pewnymi kryteriami o charakterze celowościowym, jak np. polityka administracyjna w zakresie gospodarki przestrzennej. Dlatego też rolą art. 8 § 2 kpa jest ochrona strony przed woluntarystycznym odstąpieniem "od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym". Po drugie, ze względu na wskazane wyżej różnice, na gruncie postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną nie można mówić o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym" w odniesieniu do uchwał, które nie stały się przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Jeżeli wojewoda nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do jakiejś uchwały, to jeszcze nie oznacza, że rozstrzygnął o jej legalności w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Fakt ten oznacza jedynie, że wojewoda nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do danej uchwały (zarządzenia). Przy tym mógł się pomylić w tej kwestii, zaś jego decyzja w tym względzie nie podlega żadnej weryfikacji w trybie przewidzianym przez prawo. Zatem twierdzenie, że określona uchwała jest zgodna z prawem, bo nie została zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym przez organ nadzoru jest z gruntu fałszywe, ponieważ brak wszczęcia postępowania nadzorczego nie jest równoznaczny z rozstrzygnięciem sprawy legalności konkretnej uchwały organu gminy.
Cytowane stanowisko NSA stanowi odpowiedź na postawiony w skardze zarzut niestabilności stosowania prawa przez organ w porównaniu do uprzednio podjętych uchwał, których nie zakwestionował, a tym samym tłumaczy, dlaczego na terenie województwa opolskiego (w Gminie Głubczyce, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Głubczycach z 18 grudnia 2024 r., Nr XI/93/24, w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego dotyczącego lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy Głubczyce, opublikowanej w Dz.Urz.Woj.Op. z 2024 r. poz. 3578) odbyło się już podobne referendum w sprawie lokalizacji inwestycji, a Wojewoda nie podjął w stosunku do przywołanej uchwały czynności w trybie nadzorczym. Tego rodzaju niedziałanie Wojewody nie podlega ocenie Sądu. Równocześnie należy podkreślić, że w procedurze nadzorczej nie znajduje zastosowania zasada z art. 8 § 2 kpa. Zatem, mimo tego, że niezakwestionowana uchwała referendalna Rady Miejskiej w Głubczycach korzysta z domniemania legalności, nie jest uprawnione twierdzenie, że każda podobna do niej uchwała również spełnia kryterium legalności, a więc Wojewoda nie powinien realizować względem kolejnych podobnych uchwał przysługujących mu kompetencji nadzorczych, a w tym ewentualnie orzekać o ich nieważności.
Z tych przyczyn Sąd orzekł, na podstawie art. 148 ppsa, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 225 ppsa, stwierdzając, że został on wpłacony nienależnie, ponieważ zgodnie z art. 100 usg postępowanie sądowe w sprawie niniejszej jest wolne od opłat sądowych.