I SA/OP 484/25

I SA/Op 484/25 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Remigiusz Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2, par. 2a, par. 3, art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 49
art. 42 ust. 1, ust. 2, art. 43 ust. 1, art. 54 ust. 1, ust. 3a,  ust. 8, art. 55 ust. 1, art. 56
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
art. 75 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. C. i J. M. na czynność Starosty Kluczborskiego z dnia 18 kwietnia 2025 r., nr D.071.5.2025.IRH w przedmiocie odmowy zawarcia umowy na rodzinę zastępczą postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 maja 2025 r. J. M. i T. C. (zwani dalej "skarżącymi") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na cyt. "odmowę zawarcia umowy na rodzinę zastępczą zawodową przez Powiatowe Centrum Pomocy Społecznej w Kluczborku", wskazując, że składają skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.".
Skarżący podnieśli, że wnioskiem z dnia 13 marca 2025 r. zwrócili się do Powiatowego Centrum Pomocy Społecznej w Kluczborku (zwanym dalej "PCPR w Kluczborku") o zawarcie umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej, wobec spełniania przez nich warunku 3 letniego doświadczenia. Skarżący powołali się na przepisy art. 54 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 49), zwanej dalej "u.w.r.p.z.".
Pismem z 18 kwietnia 2025 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kluczborku zawiadomił skarżących, że ze względu na wyczerpanie zaplanowanych w budżecie powiatu środków, nie przewiduje się możliwości zawarcia umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W ramach wstępnej kontroli dokonuje przede wszystkim badania swojej właściwości biorąc pod uwagę treść art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Z akt sprawy wynika, że skarżący ubiegają się o pełnienie funkcji zawodowej rodziny zastępczej, jako osoby pełniące dotąd funkcję niezawodowej rodziny zastępczej, która ma, co najmniej 3-letnie doświadczenie jako rodzina zastępcza.
Zgodnie z regulacją zawartą w 54 ust. 1 u.w.r.p.z. z rodziną zastępczą niezawodową spełniającą warunki do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, posiadająca opinię koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej oraz co najmniej 3-letnie doświadczenie jako rodzina zastępcza, prowadzący rodzinny dom dziecka lub pełniący funkcję dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, starosta zawiera, na wniosek tej rodziny, umowę o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej. Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w ust. 8 art. 54 u.w.r.p.z. w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do umowy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące umowy zlecenia. Ponadto z art. 56 u.w.r.p.z. wynika, że umowy, o których mowa w art. 54 ust. 1 i 2 u.w.r.p.z., zawiera się w ramach limitu rodzin zastępczych zawodowych na dany rok kalendarzowy, określonego w 3-letnim powiatowym programie dotyczącym rozwoju pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 54 ust. 3a u.w.r.p.z. umowa, o której mowa w art. 54 ust. 1 i 2 u.w.r.p.z., może być zawarta przez starostę innego powiatu niż starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej.
Zaakcentować w tym miejscu należy, że zawieranie umów jest domeną prawa cywilnego, zatem podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny i nie mieszczą się w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., należących do właściwości sądu administracyjnego. Przed wejściem w życie przepisów wyżej wskazanej ustawy zawarcie umowy o pełnienie funkcji zawodowej rodziny zastępczej, było regulowane przez przepisy zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 233, poz. 2344 ze zm.). Przepis art. 75 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej określał, że z rodziną, która będzie pełniła funkcje zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej, starosta zawiera umowę, do której mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące umowy zlecenia.
Zdaniem Sądu zachowują aktualność poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w okresie obowiązywania powołanego art. 75 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przedmiocie charakteru umowy na pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 384/08, stwierdzono, że "rodzina zastępcza jest wyłącznie formą, w jakiej dochodzi do realizowania pomocy społecznej, a więc udzielania świadczenia niepieniężnego w postaci opieki i wychowania w rodzinie zastępczej. Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania własne, polegające na organizowaniu opieki w rodzinach zastępczych. Organizowanie opieki w rodzinach zastępczych stanowi zaś organizowanie opieki społecznej we współpracy z osobami fizycznymi. Jest to współpraca realizowana na zasadzie partnerstwa (art. 2 ust. 2 ustawy). Zatem brak jest tutaj elementu władczego po stronie organu administracji publicznej, stanowiącego istotę rozstrzygania decyzyjnego."
W cytowanym orzeczeniu NSA stwierdził, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera regulacji stanowiącej podstawę do orzekania przez starostę w formie władczego aktu o powierzeniu funkcji rodziny zastępczej, w tym zawodowej, niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. NSA w powyższym orzeczeniu, powołując się uchwałę 7 sędziów z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95), podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjno-prawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej mu kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowo takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną - normę kompetencyjną ustalającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, jako osoby współpracujące z organami administracji samorządowej w organizowaniu pomocy społecznej na zasadzie partnerstwa, mogą poszukiwać ochrony w ramach procesu cywilnego, zmierzając w ten sposób do zobowiązania starosty do zawarcia umowy zlecenia. Tym samym kontroli sądowej poddana zostanie kwestia dysponowania środkami publicznymi w sferze dotyczącej organizowania opieki i wychowania w rodzinie zastępczej.
Wniosek taki jasno wynika z przedstawionych wyżej obecnie obowiązujących regulacji prawnych, a to art. 54 ust. 3-8 u.w.r.p.z., do których odsyła przepis art. 55 ust. 1 u.w.r.p.z., w których określono, że z kandydatami spełniającymi warunki do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka, na ich wniosek, starosta może zawierać umowy o utworzeniu rodziny zastępczej zawodowej lub rodzinnego domu dziecka, a do umowy stosuje się przepisy art. 52 ust. 3-8 i art. 62 ust. 2-5. Zawieranie umów jest natomiast domeną prawa cywilnego, zatem podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny i nie mieszczą się w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2-3 p.p.s.a, a tym samym nie mogą stanowić przedmiotu skargi do tut. Sądu.
Przychodzi w tym miejscu wyjaśnić skarżącym, że zawarcie przez starostę umowy o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej nie stanowi wskazywanego przez nich aktu ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, wskazano, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Są one wydawane jednak w sprawach indywidualnych. Tak jak decyzja, czy postanowienie, są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (uchwała 5 sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149). Tym samym o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku na adresata, opisanego w przepisie powszechnie obowiązującym.
Uwzględniając powyższą charakterystykę aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że nie można do nich zaliczyć umowy cywilnoprawnej, która może być przez organ zawarta wskutek złożenia przez stronę skarżącą odpowiedniego wniosku, ale nie rodzi po stronie organu obowiązku jej zawarcia i wydania w tym zakresie aktu lub dokonania czynności.
W piśmiennictwie wskazano, że akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 3, teza 28).
Należy także skarżącym wyjaśnić, że powołany przez nich wyrok WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 304/24, nie dotyczy negatywnego rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy na rodzinę zastępczą, a bezskuteczności czynności negatywnej kwalifikacji do pełnienia funkcji zawodowej rodziny zastępczej, przeprowadzanej stosownie do przepisu art. 43 ust. 1 u.w.r.p.z., na podstawie oceny spełniania kryteriów, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2 tej ustawy. Kwalifikacja jest zatem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest przeprowadzana w oparciu o określone w przepisach przesłanki.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi na odmowę zawarcia umowy na zawodową rodzinę zastępczą, gdyż jak wskazano wyżej w celu dochodzenia roszczenia w tym przedmiocie przewidziano drogę powództwa cywilnego przed sądem powszechnym.
Wobec tego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego, że sąd administracyjny odrzuca skargę nienależącą do jego właściwości, orzeczono jak w sentencji postanowienia.