I SA/Op 45/24

I SA/Op 45/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28 ust. 1-2, art. 3 pkt 11 i pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 20 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e, art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. e,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8,
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 71 ust. 1-2, art. 63 ust. 1, art. 79 ust. 1,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 25 sierpnia 2023 r., nr IN.I.7721.3.3.2023.AS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: organ odwoławczy, Wojewoda] z 25 sierpnia 2023 r. nr IN.I.7721.3.3.2023.AS umarzająca postępowanie odwoławcze, wydana po rozpatrzeniu odwołania A. i M. H., K. i W. J., M. A. oraz odwołania Rady Sołeckiej D., reprezentowanej przez Sołtysa A. H.1, od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego [dalej: organ I instancji, Starosta] z 25 maja 2023 r. nr 2/14/2023 (znak sprawy [...]), zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą w miejscowości D. przy ulicy [...] na działce nr a.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia 14 kwietnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Kędzierzynie-Koźlu wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, złożony przez inwestora P. sp. z o.o. w W., dotyczący budowy nowego obiektu budowlanego – stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą, w gminie B., w miejscowości D. przy ul. [...], identyfikator działki ewidencyjnej [...]. Do wniosku dołączono oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania oznaczoną wyżej nieruchomością na cele budowlane, a także oświadczenie projektanta, złożone w trybie art. 33 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) [dalej: upb], że instalacja radiokomunikacyjna objęta projektem budowlanym zatytułowanym "Stacja bazowa [...] wraz z Wewnętrzną Linią Zasilającą" z 13 kwietnia 2023 r., która ma być zrealizowana na oznaczonej wyżej nieruchomości, na skutek uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.), na mocy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), które weszły w życie 4 czerwca 2022 r., nie zalicza się z mocy prawa do przedsięwzięć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.) [dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku].
Według danych ewidencji gruntów i budynków, działka nr a ma powierzchnię 2,2639 ha, obejmuje grunty rolne zabudowane (Br-RV) – 0,6120 ha, grunty orne (RVI) – 1,5132 ha, grunty rolne zabudowane (Br-RVI) – 0,1387 ha. Na działce wzniesiono budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa (4 obiekty).
Projekt zagospodarowania terenu sporządzony dla powyższej inwestycji, w jego części opisowej, informuje między innymi o tym, że w skład planowanej stacji bazowej wchodzą:
1. Stalowa wieża kratowa typu [...] o całkowitej wysokości 55,95 m n.p.t. (z odgromnikiem i cokołem fundamentowym), posadowiona na kwadratowej płycie fundamentowej o boku 7,5 m i grubości 0,6 m na głębokości 1,5 m p.p.t.
2. Anteny sektorowe – 6 sztuk pracujących w systemach: 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz oraz 2600 MHz: [...] 3x[...] i 3x[...] – skierowane z azymutami 115°, 210° i 320°, wysokość zawieszenia 53,40 m n.p.t. – instalowane do konstrukcji wieży za pośrednictwem wsporników antenowych W-1 z elementów [...].
3. Anteny radioliniowe – 3 sztuki ⵁ0,6 m – skierowane azymutami 179°, 317° i 332° o wysokości zawieszenia 50,30 m n.p.t. oraz 51,00 m n.p.t. – instalowane bezpośrednio do krawężników wieży.
4. Urządzenia sterujące [...] oraz [...] wraz ze skrzynką rozdzielczą [...] postawione u podnóża wieży (poziom gruntu) za pośrednictwem stalowych konstrukcji wsporczych.
5. Urządzenia sterujące [...] – 15 sztuk, instalowane bezpośrednio do krawężników wieży.
6. Drogi kablowe łączące urządzenia sterujące z antenami.
7. Ogrodzenie wieży zabezpieczające przed dostępem osób niepowołanych.
8. Instalacja elektroenergetyczna zasilająca urządzenia stacji bazowej – Wewnętrzna Linia Zasilająca (WLZ).
9. Szynodrabina [...] zamocowana do ścian wieży, zapewniająca wejście na projektowaną wieżę.
Planowane elementy stacji bazowej zostaną zlokalizowane na działce nr a. Projektowana wieża typu [...] zostanie zlokalizowana w centralnej części działki. Oś wieży znajduje się w odległości 11,50 m od północnej granicy działki oraz 286,20 m od północno-zachodniego narożnika działki. Do wieży zostanie doprowadzona energia elektryczna za pomocą kabla. Projektowana wieża zostanie ogrodzona za pomocą systemowego ogrodzenia, montowanego na krawężnikach konstrukcji i słupkach do wysokości 2,19 m n.p.t. Wejście do wieży zrealizowane zostanie przez furtkę wbudowaną w jedną ze ścian ogrodzenia i uniemożliwi dostęp do inwestycji osobom postronnym.
Dalej w projekcie zagospodarowania terenu wskazano, że zgodnie z wypisem i wyrysem z MPZP miejsce planowanej inwestycji znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "D1RU" o podstawowym przeznaczeniu jako obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich. Zgodnie z § 16 ust. 8 MPZP na obszarze objętym planem, w zakresie telekomunikacji ustala się możliwość realizacji sieci i urządzeń telekomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowych jako inwestycji celu publicznego. Planowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, zatem planowana inwestycja jest zgodna z zapisami tego punktu. Zgodnie z § 27 ust. 1 MPZP na terenach o symbolu "RU" dopuszcza się jako przeznaczenie uzupełniające obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Planowana stacja bazowa jest obiektem infrastruktury technicznej, zatem planowana inwestycja jest zgodna z zapisami tego punktu. Zagospodarowanie terenu działki dla budowy stacji bazowej spełnia parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z § 27 ust. 2 MPZP, na terenie oznaczonym symbolem "RU". Wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnik intensywności zabudowy zostały spełnione. Zatem planowana inwestycja jest zgodna z zapisami tego punktu. Inwestycja spełnia zatem ograniczenia wynikające z MPZP. Przedmiotowa działka nie podlega ograniczeniom w zabudowie wynikającym z aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W treści omawianego projektu wyjaśniono, że jednoznaczne określenie parametrów funkcjonowania i oddziaływania urządzeń stacji bazowej zawarto w części telekomunikacyjnej projektu architektoniczno-budowlanego, z której wynikają następujące wnioski. Dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi (zgodnie z rozporządzeniem ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, Dz. U. poz. 2448). Zatem ocenia się, że projektowana instalacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w wymienionym wyżej rozporządzeniu. Ponadto planowana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Omawiany projekt zawiera stwierdzenia, że zgodnie z art. 3 pkt 20 upb, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obszar oddziaływania stacji bazowej [...] został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym niż wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności na wysokości zawieszenia anten, zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Zasięg występowania gęstości mocy pola elektromagnetycznego stacji bazowej [...] o poziomie wyższym niż dopuszczalne występuje wyłącznie nad działką o numerze ewidencyjnym a. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 54) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Analiza otoczenia projektowanej inwestycji pozwala zauważyć, że w obszarze występowania pola o poziomie wyższym niż dopuszczalne nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Pole elektromagnetyczne o natężeniu wyższym niż dopuszczalne występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni i zaczyna się od poziomu 50,30 m n.p.t. W istniejącym stanie zagospodarowania terenu, miejsca dostępne dla ludności nie występują w obszarze pola o natężeniu wyższym niż wartości dopuszczalne. Po przeprowadzeniu analizy istniejącego stanu zagospodarowania oraz obowiązujących przepisów stwierdzono, że pole elektromagnetyczne o mocy wyższej niż wartości dopuszczalne wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności oraz niezabudowanych. W związku z tym faktem obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę o numerze a. Planowana inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie: zapewnienia dostępu do dróg publicznych, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zapylenie, zanieczyszczenia wody, powietrza, gleby, życia i zdrowia ludzi.
Projekt architektoniczno-budowlany sporządzony dla powyższej inwestycji, w jego części opisowej, informuje między innymi o tym, że projektowany obiekt jest wieżą kratową i zalicza się do kategorii: XXIX – wolno stojące kominy i maszty oraz części budowlane elektrowni wiatrowych. Projektowana wieża jest obiektem budowlanym służącym do zainstalowania na niej anten i tras kablowych stanowiących wyposażenie stacji bazowej, którą obsługiwać będzie sieć telefonii komórkowej, należącą i eksploatowaną przez P. sp. z o.o. w W. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Stacja bazowa [...] składa się ze stalowej wieży kratowej typu [...] o całkowitej wysokości 55,95 m n.p.t. (z odgromnikiem i cokołem fundamentowym), posadowionej na kwadratowej płycie fundamentowej o boku 7,5 m i grubości 0,6 m na głębokości 1,5 m p.p.t. Urządzenia sterujące wraz ze skrzynką rozdzielczą [...] zostaną postawione u podnóża wieży (poziom gruntu) za pośrednictwem stalowych konstrukcji wsporczych. Do wieży zostanie doprowadzona energia elektryczna. Parametry techniczne konstrukcji wieży to: wysokość trzonu wieży 54,00 m, całkowita wysokość nad poziomem terenu z uwzględnieniem cokołu fundamentowego oraz odgromnika 55,95 m n.p.t. Projektowana stacja bazowa nie będzie źródłem hałasu i drgań przenikających do środowiska. Zgodnie z częścią telekomunikacyjną projektu pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Ponadto planowana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wieża zostanie wyposażona w urządzenia telekomunikacyjne: anteny sektorowe, anteny radioliniowe i urządzenia sterujące. Stacja wyposażona zostanie w instalacje elektroenergetyczną niezbędną do zasilania planowanych anten oraz urządzeń telekomunikacyjnych. Do stacji dostarczona zostanie energia elektryczna przy użyciu kabla prowadzonego według projektu zagospodarowania terenu.
W projekcie architektoniczno-budowlanym zawarto również analizę rozkładu pól PEM wokół stacji bazowej telefonii komórkowej. Opracowanie ma na celu określenie czy rozpatrywane przedsięwzięcie będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Źródłami informacji były dane techniczne urządzeń instalowanych na projektowanej stacji bazowej uzyskane od inwestora, parametry anten na podstawie danych z katalogu producenta – [...], parametry toru antenowego, dane lokalizacyjne stacji uzyskane od inwestora, mapa do celów projektowych z nakładką wysokościową i szczegółowa analiza ukształtowania terenu oraz wysokości zabudowań wykonana podczas wizji lokalnej. Wyznaczenia odległości, jak i miejsc dostępnych dla ludności, dokonano uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki anteny, jak i pochylenie wiązki (tilt). W przypadku rozpatrywanej stacji jedynym źródłem energii elektromagnetycznej emitowanej do otoczenia są anteny nadawcze stacji. W dokumentacji przedstawiono obliczone zasięgi obszarów pól o poziomie gęstości mocy odpowiednio dla pasma pacy anteny zgodnie z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Według danych określających gęstość mocy pola EM w zależności od częstotliwości pola elektromagnetycznego oraz zgodnie z metodą najgorszego przypadku, na potrzeby analizy przyjęto najniższe częstotliwości pasma nadawania anten stacji bazowej zgodnie z koncesją otrzymaną przez operatora P. W opracowaniu przedstawiono szczegółowe zestawienie zawierające: parametry techniczne anten, maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o gęstości odpowiadającej danej wartości częstotliwości pola elektromagnetycznego oraz zakres wartości pochylenia osi głównych wiązek promieniowania (tilty). Obliczenia i rysunki wykonano przy wykorzystaniu warunków nadawania określonych przez inwestora oraz parametrów technicznych urządzeń, torów kablowych i anten zgodnie z kartami katalogowymi producentów i danymi inwestora. Podane modele anten i ich parametry pracy stanowią przykładową konfigurację antenową, bazującą na aktualnie dostępnym na rynku sprzęcie telekomunikacyjnym. Inwestor ma prawo wykorzystać urządzenia innego typu, stosownie do ich dostępności na rynku, pod warunkiem zachowania zadeklarowanych wartości mocy promieniowanych izotropowo (EIRP) i wskazanych maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek. Wyniki obliczeń w formie graficznej (rysunki rzutów poziomego i pionowych) obrazują przewidywany rozkład występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej w miejscach dostępnych dla ludności zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Na rysunkach zostały oznaczone krytyczne (najmniejsze) odległości pomiędzy granicą występowania obszaru o gęstości mocy obliczonej dla danego pasma pracy anteny sektorowej a poziomem terenu i wszelkimi miejscami (np. dachami, budynkami) dostępnymi dla ludności. Ukształtowanie terenu i jego zabudowa, odwzorowane w opracowaniu, odzwierciedlają stan na dzień opracowania analizy. Na podstawie obliczeń przeprowadzonych w dokumentacji stwierdzono, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych lub równych zróżnicowanym wartościom określonym w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a pochodzące od anten sektorowych, wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności, zgodnie z powyższym rozporządzeniem. Zatem projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w wyżej wymienionym rozporządzeniu. Przygotowane opracowanie nie zwalnia inwestora ze spełnienia wymogów postawionych tego rodzaju przedsięwzięciom w odrębnych przepisach prawa. W szczególności przed rozpoczęciem eksploatacji należy dokonać zgłoszenia instalacji radiokomunikacyjnej właściwemu organowi ochrony środowiska wraz z powiadomieniem państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, a bezpośrednio po uruchomieniu stacji należy przeprowadzić pomiary kontrolne rzeczywistego rozkładu gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego w otoczeniu stacji. Projektowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi ani mienia, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych oraz nie wprowadzi, nie utrwali i nie zwiększy ograniczeń ani uciążliwości dla terenów sąsiednich. Na podstawie przeprowadzonych analiz stwierdzono, że – dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten – obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych wartości będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Zgodnie z art. 121 Prawa ochrony środowiska, dotyczącym ochrony przed polami elektromagnetycznymi zapewniony jest jak najlepszy stan środowiska, ponieważ utrzymane są poziomy pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych. Od dnia 4 czerwca 2022 roku zmianie uległy między innymi przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku czego instalacja telekomunikacyjna objęta opracowaniem nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...]. W wyniku nowelizacji przepisów każda inna instalacja radiokomunikacyjna nie podlega przepisom rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego brak jest podstawy prawnej dla dokonywania kwalifikacji pod względem oddziaływania na środowisko tego typu instalacji.
Starosta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora – spółki P., wydał 25 maja 2023 r. decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ I instancji uznał za strony postępowania administracyjnego inwestora – spółkę P. oraz właściciela nieruchomości – J. K. Właściciel nieruchomości, w piśmie z 29 maja 2023 r., zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Również inwestor, w piśmie z 26 maja 2023 r., zrzekł się prawa do wniesienia odwołania.
Od powyższej decyzji, pismem z 1 czerwca 2023 r., odwołanie wnieśli mieszkańcy D.: A. i M. H., K. i W. J. oraz M. A., żądając uchylenia decyzji Starosty oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 26 maja 2023 r. odwołanie wniosła również Rada Sołecka wsi D., reprezentowana przez Sołtysa A. H.1.
Wojewoda wydał 25 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa], decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej decyzji Starosty z 25 maja 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w oparciu o dane ewidencji gruntów i budynków ustalił, iż działka nr c przy ulicy [...] w D., należąca do A. i M. H., oddalona jest w prostej linii od terenu projektowanej inwestycji o około 295 m. Natomiast nieruchomość należąca do M. A., tj. działka nr d przy ulicy [...] w D., oddalona jest od terenu projektowanej inwestycji o około 260 m, a działka oznaczona nr e, należąca do K. i M. J., oddalona jest od terenu projektowanej inwestycji o około 245 m. Dalej organ odwoławczy argumentował, że w przedmiotowej sprawie inwestor w treści analizy środowiskowej wskazał, iż prognozowane pola elektromagnetyczne anten sektorowych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (10 W/m2) wystąpią w płaszczyźnie pionowej powyżej 51,0 m n.p.t., a w płaszczyźnie poziomej na odległość nie większą niż 6,8 m od środka elektrycznego anteny. W odniesieniu do anten radioliniowych pola elektromagnetyczne o wartości wyższej niż dopuszczalne (10 W/m2) wystąpią powyżej 50 m n.p.t., a w płaszczyźnie poziomej na odległość nie większą niż 8,4 m mierząc od środka elektrycznego anteny. Zatem prognozowane pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy "S" wyższych niż dopuszczalne wystąpią wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Biorąc pod uwagę rozkład pól elektromagnetycznych inwestycji oraz odległość działek należących do skarżących nie można uznać, aby działki te znajdowały się w obszarze oddziaływania opisywanej inwestycji. Skoro działki należące do odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania, to nie można uznać odwołujących za strony w przedmiotowym postępowaniu. W odniesieniu do odwołania wniesionego przez Radę Sołecką wsi D. organ odwoławczy stwierdził, że Rada Sołecka nie jest osobą prawną, która uprawniona jest do występowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na prawach strony, gdyż nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości. Pani A. H.1 pełniąca funkcję Sołtysa D., z tych samych powodów, co Rada, w przedmiotowej sprawie nie posiada legitymacji procesowej do występowania na prawach strony. W ocenie Wojewody, analiza akt sprawy oraz projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego prowadzi do wniosku, iż sporne zamierzenie budowlane nie wprowadza ograniczeń w zakresie zabudowy nieruchomości skarżących. Ponadto obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w granicach działki inwestora, przez co nieruchomości należące do skarżących nie wchodzą w obszar oddziaływania projektowanego obiektu. W konsekwencji, postępowanie odwoławcze nie wykazało, aby skarżący posiadali interes prawny konieczny do uznania ich za stronę postępowania. Wojewoda podkreślił, że aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ustalenia organu odwoławczego nie potwierdziły tezy, iż sporna inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżących. Zatem zgodnie z przytoczoną wcześniej argumentacją, Wojewoda zobowiązany był umorzyć postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania A. i M. H., K. i W. J., M. A. oraz Rady Sołeckiej D. reprezentowanej przez Sołtysa A. H.1 od decyzji Starosty. W konsekwencji powyższego Wojewoda nie mógł dokonać oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi przepisami prawa materialnego w zakresie zarzutów podnoszonych w odwołaniach.
Na opisaną decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła K. J. [dalej: skarżąca], żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów według norm przypisanych. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z:
1. Art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 45 ust 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ to inwestor decyduje, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji, a weryfikacja jego stanowiska jest niedopuszczalna.
2. Art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 upb, poprzez przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu zgodnie z przepisami odrębnymi ogranicza się tylko i wyłączenie do jednego przepisu prawa materialnego – bez uzasadnienia tego stanowiska.
3. Art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 kpa, poprzez nieokreślenie w decyzji, jakie parametry techniczne organ analizował w sytuacji, w której zamiarem inwestora była budowa stacji o wielokrotnie większej mocy.
4. Art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 kpa, przez przyjęcie, iż na etapie ustalania interesu prawnego przesądza się czy inwestycja wprowadza lub nie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i tylko w przypadku wprowadzenia ograniczeń właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania dokumentacji. Ponadto organ nie udowodnił, iż pole elektromagnetyczne emitowane z telekomunikacyjnego obiektu nie będzie znajdować się nad nieruchomością wnioskodawców z uwzględnieniem zjawiska odbić, tym bardziej że nie ustalono wszystkich stref, w którym osobom postronnym nie wolno przebywać.
5. § 9 pkt 2 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 upb, poprzez pominięcie okoliczności, iż strefa pośrednia oraz zagrożenia, wystąpi w odległości, co najmniej 100 metrów od anten.
6. Art. 38, art. 39, art. 74 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, poprzez przyjęcie, iż wyłącznie przepisy ww. aktu prawnego stanowią przepis odrębny, na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania obiektu i to w sytuacji, w której ww. akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto przepis ten nie dotyczy całego środowiska, lecz tylko jego części.
7. Art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 upb w powiązaniu z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu skarżącej, pomimo że inwestycja narusza jej dobra chronione prawem i z tego powodu miała prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji.
8. § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), poprzez przez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ww. przepisami i tym samym nieudowodnienie, iż obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, czyli dla środowiska oraz nie będzie miał wpływu na dobra materialne.
W petitum skargi skarżąca podniosła również, że decyzja Wojewody narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, ponieważ w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji nie brały udziału wszystkie strony, tj. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, które po zrealizowaniu inwestycji w myśl art. 28 ust. 2 upb, jak również art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 upb podlegać będą ograniczeniom w zabudowie. Pominięto bowiem oddziaływanie na działkę nr b należącą do R. D. Przedsięwzięcie jest niezgodne także z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy B. z dnia 18 czerwca 2018 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla sołectw L., D. i S. (Dz. Urz. Województwa Opolskiego poz. [...]), to jest § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, gdzie zakazuje się lokalizowania budowli w formie wież, oraz § 27 ust. 2 pkt 2 lit. e, gdzie dla terenów o symbolu RU ogranicza się wysokość budowli do 30 m.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie złożenie skargi jest znacznie utrudnione ze względu przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu dotyczy wyłącznie jednego przepisu prawa materialnego. Ponadto trudno zgodzić się z organem, iż stroną postępowania może być tylko osoba, której wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a taka analiza dokonywana jest już na etapie badania interesu prawnego. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca nakazuje sprawdzać wpływ obiektu na środowisko, zdrowie ludzi oraz obiekty sąsiednie zgodnie z przepisami prawa materialnego, których nie przywołano w zaskarżonej decyzji. Gdyby przyjąć stanowisko organów, to w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę właściciel sąsiedniej nieruchomości zostałby pozbawiony możliwości obrony swojego interesu prawnego oraz kwestionowania zaniżonej wielokrotnie dokumentacji technicznej w odniesieniu do parametrów anten, których nawet nie wymieniono w decyzji. Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności planowanej inwestycji z prawem i z interesami podmiotów, których prawa inwestycja ta może naruszać. Osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej. Podmioty, na których nieruchomości oddziałuje lub może oddziaływać inwestycja, zyskują określone uprawnienia, przede wszystkim do zawiadomienia o wszczynanych postępowaniach. Status strony postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę daje określone w Kodeksie postępowania administracyjnego uprawnienia, umożliwiające ochronę interesów prawnych. Podmioty te zyskują też prawo odwołania się od decyzji kończącej to postępowanie, łącznie ze skargą do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi, w celu poparcia swoich twierdzeń, strona obszernie cytowała orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy argumentował, że wszystkie osoby wnoszące odwołanie pismem z 1 czerwca 2023 r. są właścicielami i współwłaścicielami nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z działką inwestora. W oparciu o uzyskany od organu I instancji wypis z rejestru gruntów organ odwoławczy ustalił (i opisał w zaskarżonej decyzji – dopisek Sądu), że działka nr c przy ulicy [...] w D., należąca do A. i M. H., oddalona jest w prostej linii od terenu projektowanej inwestycji o około 295 m. Natomiast nieruchomość należąca do M. A., tj. działka nr d przy ulicy [...] w D., oddalona jest od terenu projektowanej inwestycji o około 260 m, zaś działka oznaczona nr e należąca do K. i M. J. oddalona jest od terenu projektowanej inwestycji o około 245 m. Z powyższego należy wnosić, iż wskazanych nieruchomości nie sposób określić mianem sąsiadujących z terenem inwestycji z uwagi na znaczną odległość od terenu inwestycji, jak również nie znajdują się one, w ocenie Wojewody, w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W zaskarżonej decyzji elementem decydującym o ustaleniu legitymacji procesowej do występowania w sprawie na prawach strony jest przeprowadzenie analizy celem ustalenia czy należące do skarżących nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania określonym na podstawie art. 3 pkt 20 upb. W badanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, nieruchomości należące do skarżących, z uwagi na znaczne oddalenie od projektowanej inwestycji nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym osoby te nie posiadają legitymacji procesowej do występowania w sprawie na prawach strony. Badanie obszaru oddziaływania inwestycji jest obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej szczebla podstawowego i wyższego, a stanowisko inwestora przedstawione w projekcie zagospodarowania terenu nie ma charakteru ostatecznego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 upb, w badanej sprawie, nastąpiło w oparciu o przepisy prawa materialnego, w tym przede wszystkim: obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz przepisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 upb, zbadał projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany w kształcie przedstawionym we wniosku oraz załącznikach do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W powyższych okolicznościach analiza nie sprowadzała się do badania "zamiaru budowy stacji o wielokrotnie większej mocy", lecz do badania "zamiaru realizacji inwestycji w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym", a więc w kształcie opisanym przez uprawnionych projektantów, popartym oświadczeniem o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 34 ust. 3d upb). Nadto Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że dokonując analizy obszaru oddziaływania oparł się na parametrze gęstości mocy pola elektromagnetycznego "S". Biorąc pod uwagę ustalenia, uznać należało, że prognozowane pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy "S" wyższych niż dopuszczalne wystąpią wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności, gdyż na dzień wydania decyzji nie występowała w sąsiedztwie inwestycji zabudowa umożliwiająca pobyt ludzi (bez użycia sprzętu technicznego) na wysokości 50 m n.p.t. Co istotne, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zezwalają na zabudowę wsi D. budynkami mieszkalnymi o podobnej wysokości. Dalej organ odwoławczy podniósł, że aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ponadto należy rozróżnić dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę". Tylko drugie z tych pojęć stanowi podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto w odniesieniu do kwestii nieudowodnienia przez organ administracji publicznej, iż pole elektromagnetyczne emitowane z telekomunikacyjnego obiektu nie będzie znajdować się nad nieruchomością wnioskodawców z uwzględnieniem zjawiska odbić, Wojewoda stwierdził, że dokonując analizy projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego spornej inwestycji ograniczył się jedynie do pola elektromagnetycznego emitowanego przez pojedyncze anteny. Obowiązujące przepisy wskazują bowiem jedynie wartość dopuszczalnej mocy w środowisku, nie wskazując, że należy uwzględniać zjawiska odbić. Przywołany przez skarżącą § 9 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie stanowi, iż przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy się kierować względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne. W treści cytowanego przepisu brak odniesienia do parametru "100 metrowej strefy pośredniej i zagrożenia". Jednocześnie skarżąca nie wskazała, z jakiego przepisu wywodzi występowanie opisanej wyżej "strefy", stąd nie sposób ustosunkować się do ww. zarzutu. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 2 upb organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku nie jest jedynym aktem prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu, do którego organ administracji bada zgodność projektów. Nie jest również prawdą, iż obszar oddziaływania obiektu ustala się jedynie w oparciu o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia ministra Zdrowia. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody nie występują takie stwierdzenia. W postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 upb, który jako "przepis szczególny" względem art. 28 kpa ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Analiza projektu architektoniczno-budowlanego [dalej: PAB] spornej inwestycji wskazuje, iż właściwości akustyczne oraz emisja drgań, a także promieniowania zostały opisane w pkt. 6.4 PAB, jak również rozkład pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej został opisany w pkt. 10 PAB. Nie polega na prawdzie zarzut, iż organ administracji publicznej odstąpił od oceny danych wskazanych w ww. punktach PAB. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 upb, organ odwoławczy dokonał analizy w powyższym zakresie, gdyż jej wyniki bezpośrednio rzutowały na określenie obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym na nieprzyznanie skarżącym legitymacji procesowej do występowania w postępowaniu odwoławczym na prawach strony. W odniesieniu do pisma R. D. wniesionego 11 sierpnia 2023 r. Wojewoda wyjaśnił, iż przedmiotowe pismo stanowiło uzupełnienie odwołania 1 czerwca 2023 r., którego R. D. nie wniosła. Z uwagi na powyższe, ww. osobę wezwano na podstawie art. 64 § 2 kpa do określenia, czy pismo z 11 sierpnia 2023 r. stanowi odrębne odwołanie wniesione przez R. D. od decyzji Wojewody Opolskiego z 25 sierpnia 2023 r. Wymieniona nie odebrała wezwania przesłanego na adres wskazany w piśmie i nie udzieliła jakiejkolwiek odpowiedzi. W konsekwencji powyższego pismo R. D. wniesione do tut. organu 11 sierpnia 2023 r. pozostawiono bez rozpoznania (znak sprawy [...]).
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem administracyjnym w Opolu stawiła się skarżąca, pełnomocnik Wojewody, a także uczestnicy postępowania A. H. i M. A. Skarżąca oświadczyła, że popiera skargę oraz wnosi i wywodzi jak w jej treści. Skarżąca akcentowała, że plan miejscowy zabezpiecza nieruchomości wsi przed takimi inwestycjami jak planowany na 54 m maszt, ponieważ w planie zapisano ograniczenia do budowy budowli do 30 metrów i nie można realizować wyższych. Strona podniosła, że nie stanowi podstawy do realizacji spornego masztu ustawa z 7 maja 2010 r. i zwraca uwagę na art. 64 pkt 2 zawarty w rozdziale 5. Ponadto zarzuciła, że w decyzji Wojewody jest błąd ponieważ jej działka znajduje się w odległości mniejszej niż wpisana do decyzji. Zarzuciła też, że w projekcie, a następnie w decyzji wskazuje się tylko prognozowane wartości pola elektromagnetycznego, tymczasem mogą one ulec zmianie. Skarżąca zaznaczyła, że obawia się o swoje zdrowie. Podkreśliła też, że maszt jest budowlą, a nie obiektem infrastruktury technicznej, a ma to związek z zarzucaną wcześniej dopuszczalną wysokością obiektów budowlanych według planu. Ponadto zwróciła uwagę, że Rada Sołecka wyraziła zgodę na inną lokalizację niż wskazana w decyzji.
W toku rozprawy, pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi i odwołał się do odpowiedzi na skargę. Uczestnik postępowania A. H. poparła skargę. Oświadczyła, że uważa się za stronę postępowania. Uważa, że oddzielenie jej działki gruntu drogą od terenu inwestycji nie jest wystarczającą przesłanką do pominięcia jej jako strony. Uczestnik postępowania M. A. poparła skargę. Akcentowała, że plan miejscowy zakazuje budowy wież, a planowana inwestycja jest taką budowlą. Poparła też argumenty skarżącej co do wysokości budowli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej [...]. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (i ewentualnego korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach. Przy rozpatrywaniu sprawy sąd administracyjny nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy.
Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że zaskarżona decyzja Wojewody zawiera rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, jest to bowiem decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ w toku czynności wstępnych Wojewoda stwierdził, że podmioty, które wniosły odwołanie, nie posiadają statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego powodu organ odwoławczy nie przystąpił do rozpatrzenia istoty sprawy oraz nie badał czy decyzja Starosty jest poprawna procesowo i prawidłowa merytorycznie. Taki stan sprawy wpływa na zakres kognicji Sądu w ten sposób, że przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję organu odwoławczego, w której stwierdzono, że skarżąca nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego powodu również Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie może dokonać weryfikacji zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ kwestia ta znajduje się poza zakresem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej.
Jak stanowi art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Przesłanką decydującą o możliwości przypisania konkretnemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy ma on interes prawny warunkujący udział w tym postępowaniu, którego wszczęcia się domaga, lub to, czy postępowanie wszczęte z urzędu lub na wniosek innej osoby dotyczy jego interesu prawnego. Legitymacja do działania jest taką kwalifikacją podmiotu, której oceny dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba, której sfery prawnej ma ono dotyczyć. Na gruncie art. 28 termin "strona" obejmuje swoim zakresem zarówno te osoby, z których inicjatywy postępowanie zostało wszczęte, jak i wszystkie te, które wzięły lub powinny w nim wziąć udział z uwagi na to, że dotyczyło ono ich interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego jest wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą, potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Istnieje więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Treść pojęcia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O interesie prawnym strony decyduje to, czy w konkretnym postępowaniu zmierza do zrealizowania lub ochrony prawa podmiotowego. Podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia bądź który jest obciążony określonymi obowiązkami, ma interes prawny w tym, aby jego uprawnienia nie zostały uszczuplone, a obowiązki nie uległy rozszerzeniu. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa) wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków oraz środków zaskarżenia (H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2023, s. 250 i n. wraz z powołanymi tam orzeczeniami sądów administracyjnych).
Tak wyznaczone pojęcie strony doznaje jednak ograniczenia w przepisach Prawa budowlanego. Na mocy art. 28 § 1-2 upb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę [...]; stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (art. 3 pkt 20 upb).
Pojęcie zabudowy nawiązuje do procesu budowlanego regulowanego w Prawie budowlanym. Określenie obszaru oddziaływania obiektu ma wpływ na ustalenie stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Stronami w tym postępowaniu są bowiem obok inwestora właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (zob. art. 28 ust. 2 upb). Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Jako wyjątku od zasady nie można go odnosić do postępowań w innych sprawach prowadzonych w ramach procesu budowlanego. Celem wprowadzenia powyższej regulacji było doprowadzenie do ograniczenia liczby podmiotów biorących udział w postępowaniu administracyjnym w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, a w rezultacie uproszczenie tego postępowania i jego przyspieszenie. Analiza definicji obszaru oddziaływania obiektu wskazuje, że posiada ona dwa elementy. Po pierwsze, organ stosujący prawo musi zidentyfikować wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają powołane w definicji ograniczenia. Po drugie, na bazie norm prawnych, odkodowanych ze zidentyfikowanych przepisów, organ musi "wyznaczyć teren w otoczeniu obiektu". Poprawne zidentyfikowanie przepisów odrębnych, o których mowa w powołanej definicji, powinno się opierać na trzech etapach: po pierwsze – na określeniu zakresu źródeł prawa, z których powołane przepisy się wywodzą, po drugie – określeniu cechy wyróżniającej aktów prawnych, zawierających te przepisy, po trzecie – wyszukaniu konkretnych przepisów spośród wyselekcjonowanych w powyższy sposób aktów prawnych. Odnośnie do zakresu źródeł prawa, z których wywodzą się przedmiotowe przepisy, należy uznać, że dotyczy to wszystkich powszechnie obowiązujących przepisach prawa, innych niż wynikające z Prawa budowalnego. Biorąc pod uwagę strukturę źródeł prawa regulujących proces budowlany, będą to zatem przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych do nich, ale też aktów wykonawczych do Prawa budowlanego. Odnośnie do cechy wyróżniającej wymienione akty prawne, powołany przepis odnosi się do wszystkich aktów prawnych, zawierających normy prawne, których hipotezy dotyczą obiektów budowlanych, a dyspozycje wskazują na wiążące się z tymi obiektami budowlanymi ograniczenia w zabudowie terenu otaczającego obiekt. Ograniczenia takie będą przyjmowały postać określonych nakazów i zakazów. Trzeci etap, tj. identyfikacja konkretnych przepisów spośród określonych powyżej aktów prawnych, odbywać się musi w odniesieniu do określonego stanu faktycznego. Następnie na podstawie norm prawnych odkodowanych ze zidentyfikowanych przepisów organ musi "wyznaczyć teren w otoczeniu obiektu". Określenie terenu w otoczeniu obiektu odnosi się do elementów konkretnego stanu faktycznego, takich jak granice nieruchomości, gabaryty obiektów budowlanych, ukształtowanie terenu i inne czynniki. Należy podkreślić, że obowiązek ochrony interesów osób trzecich wymaga ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w początkowej fazie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, tak aby zapewnić stronom możliwość udziału w każdym stadium postępowania (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2024, art. 3, nb. 18).
W odniesieniu do stron postępowania innych niż inwestor kluczowe jest ustalenie, czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości (w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego czy też trwałego zarządu), przy czym wymaga się, aby ta nieruchomość znajdowała się w "obszarze oddziaływania obiektu". To ostatnie pojęcie jest rekonstruowane przy każdej inwestycji budowlanej, gdyż każdorazowo, na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których się opierając, można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Według art. 5 ust. 1 pkt 9 upb obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 upb) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz oparte musi być na przepisie prawa materialnego. Organ zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Tym samym organ ten będzie ustalał dla każdej inwestycji nierozerwalnie z nią związany obszar oddziaływania. Należy stwierdzić, że wprowadzony do ustawy termin "obszar oddziaływania obiektu" należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma zatem znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo, ani to, czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest, aby "oddziaływanie" było powiązane z przepisami odrębnymi. Wstępne ustalenie obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, należy do inwestora. Oczywiście jest to wymóg natury formalnej, bowiem organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Organ zobowiązany jest bowiem do przestrzegania wyrażonej w Prawie budowlanym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2024, art. 28, nb. 14 i n. wraz z powołanymi tam orzeczeniami sądów administracyjnych).
W tym miejscu Sąd zauważa, że jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, podjętych na podstawie danych zawartych w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, skarżąca K. J. (de domo W.) jest właścicielką działki nr e z arkusza mapy [...] w obrębie D., stanowiącej grunty orne (R) klasy VI oraz tereny mieszkaniowe (B), zabudowanej budynkami niemieszkalnymi i budynkiem mieszkalnym. Działka zlokalizowana jest w D. przy ul. [...] i oddalona od terenu projektowanej inwestycji o około 245 m. Podana odległość była kwestionowana przez skarżącą, lecz w ocenie Sądu – w istniejącym stanie prawnym – wartość ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Istotne jest to, że opisane ustalenia same w sobie nie przesądzają o tym, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę, dlatego konieczna jest dalsza analiza stanu sprawy w celu ustalenia, czy opisana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego – planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc na terenie wyznaczonym w otoczeniu stacji bazowej na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, w tym również w zabudowie nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca.
Jak wynika z art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.
Na podstawie ww. delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie to stanowiło:
1) w § 2 ust. 1 pkt 7, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;
2) w § 3 ust. 1 pkt 8, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Co jest w sprawie istotne, oba cytowane wyżej przepisy zostały uchylone z dniem 4 czerwca 2022 r. mocą odpowiednio § 1 pkt 1 lit. b oraz § 1 pkt 2 lit. b wspomnianego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071).
Wskazana nowelizacja przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wywołała skutki w zakresie stosowania przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku do inwestycji polegających na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej. W następstwie uchylenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest obecnie ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że nie jest obowiązkowe z mocy prawa sporządzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ani też właściwy organ nie może w drodze postanowienia nałożyć obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Zgodnie z art. 71 ust. 1-2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Istotne jest, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Ponieważ jednak, jak już wyżej wskazano, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest obecnie ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięcie tego rodzaju nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej telefonii komórkowej jest elementem projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu oraz podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.
Sąd dodatkowo zauważa, że na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednakże wskutek opisanych wcześniej zmian przepisów, istotna w sprawie inwestycja nie podlega zasadom postępowania z udziałem społeczeństwa wynikającym z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Nadmienić też trzeba, że w obecnym stanie prawnym zarzut skargi, wskazujący na kwestię odległości miejsca dostępnego dla ludności o co najmniej 100 m od anten jako okoliczności prawnie istotnej, jest chybiony wobec uchylenia opisanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Wobec dotychczasowych wniosków dalsza analiza stanu sprawy musi być prowadzona na tle przepisów regulujących zagadnienia z zakresu prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska. Stosownie do art. 4 upb, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten ustanawia tak zwaną zasadę wolności zabudowy. Natomiast przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 upb). Odpowiednio do art. 32 ust. 4 pkt 2 upb jednym z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to jest obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę i stanowi zastępczy środek dowodowy, będący dokumentem prywatnym pochodzącym od inwestora. W rozpatrzonej przez Sąd sprawie spółka P. złożyła takie oświadczenie.
Na zasadzie art. 20 ust. 1 upb, do podstawowych obowiązków projektanta należy: (pkt 1) opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; (pkt 1a) zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu budowlanego osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności.
Według art. 5 ust. 1 upb obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając: (pkt 1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011 r., str. 5 ze zm.), dotyczących: [...] (lit. c) higieny, zdrowia i środowiska [...], (pkt 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Przywołane rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 w załączniku I stanowi, że obiekty budowlane jako całość oraz ich poszczególne części muszą nadawać się do użycia zgodnie z ich zamierzonym zastosowaniem, przy czym należy w szczególności wziąć pod uwagę zdrowie i bezpieczeństwo osób mających z nimi kontakt przez cały cykl życia tych obiektów. Przy normalnej konserwacji obiekty budowlane muszą spełniać następujące podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych przez gospodarczo uzasadniony okres użytkowania. [...] 3. Higiena, zdrowie i środowisko. Obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby podczas ich budowy, użytkowania i rozbiórki nie stanowiły w ciągu ich całego cyklu życia zagrożenia dla higieny ani zdrowia czy bezpieczeństwa pracowników, osób je zajmujących lub sąsiadów, nie wywierały w ciągu ich całego cyklu życia nadmiernego wpływu na jakość środowiska ani na klimat, w szczególności w wyniku: [...] c) emisji niebezpiecznego promieniowania.
Wymogi dotyczące projektu budowlanego określa art. 34 upb. Obowiązkowymi elementami projektu budowlanego są między innymi: informacja o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e upb) oraz przedstawienie projektowanych rozwiązań materiałowych i technicznych mających wpływ na otoczenie, w tym środowisko (art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. e upb).
Na podstawie § 3 ust. 1-2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zakres projektu budowlanego uwzględnia stopień skomplikowania robót budowlanych, specyfikę i charakter obiektu budowlanego, warunki ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w przepisach odrębnych, oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego – niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2240); projekt budowlany określa sposób spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy.
Na mocy § 20 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część opisowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera: [...] (pkt 9) parametry techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem: [...] (d) właściwości akustycznych oraz emisji drgań, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się, [...]
- uwzględniając, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami.
W rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, co należy podkreślić – wydanym przez ministra Zdrowia, określono zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych; 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych (§ 1 ww. rozporządzenia). Szczegółowe wartości charakteryzujące "Częstotliwość pola elektromagnetycznego, dla której określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pola elektromagnetycznego na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową" oraz "Zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności" zostały wyznaczone w załącznikach do ww. rozporządzenia.
Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska).
Przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych, wolno stojących masztów antenowych i wolno stojących wież antenowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności: 1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku; 2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne (§ 9 rozporządzenia ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, Dz. U. poz. 1040). Cytowane rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.), które utraciło moc z dniem 1 czerwca 2023 r. Uchylone rozporządzenie zawierało w § 9 przepis stanowiący, że przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności: 1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku; 2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne. Jak z tego wynika, zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji (25 sierpnia 2023 r.), jak i w dniu wydania decyzji organu I instancji (25 maja 2023 r.), istniał obowiązek sytuowania obiektów budowlanych z uwzględnieniem wymogów bezpieczeństwa dotyczących ochrony przed polem elektromagnetycznym.
Kompleks cytowanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że zadaniem projektanta jest sporządzenie takiego projektu architektoniczno-budowlanego, który będzie zgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa i zasadami wiedzy technicznej, uwzględniając przy tym zdrowie i bezpieczeństwo osób. Projektowany obiekt budowalny nie może stanowić zagrożenia dla zdrowia lub bezpieczeństwa ludzi. Projekt musi zawierać dane charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na zdrowie ludzi pod względem promieniowania, w szczególności pola elektromagnetycznego, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się. Przyjęte rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne powinny wykazywać ograniczenie lub eliminację wpływu obiektu budowlanego na zdrowie ludzi. Projekt musi być przygotowany z uwzględnieniem rygorów dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto przy lokalizacji wolno stojącej wieży antenowej należy kierować się wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jakie mogą występować w środowisku. Za prawidłowość projektu budowlanego odpowiedzialność ponosi projektant.
Projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 34 ust. 4 upb). Stosownie do art. 34 upb inwestor składa projekt w konkretnym kształcie i jeżeli przedłożony projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami prawa, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ jest co do zasady związany wnioskiem i przedstawionymi w projekcie budowlanym ustaleniami oraz nie może rozważać słuszności przyjętych przez inwestora rozwiązań, a jedynie może skontrolować, czy nie naruszają one obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (wyrok WSA w Olsztynie z 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 617/17).
Istotne w niniejszej sprawie elementy projektu budowlanego przedstawionego przez spółkę P. zostały już wcześniej opisane w uzasadnieniu wyroku. Kluczowe w sprawie są stwierdzenia projektanta, że dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne nie wystąpi w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi. Projektowana instalacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Obszar oddziaływania stacji bazowej został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym niż wartości dopuszczalne w miejscach dostępnych dla ludności na wysokości zawieszenia anten, zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Zasięg występowania gęstości mocy pola elektromagnetycznego o poziomie wyższych niż dopuszczalne stacji bazowej występuje wyłącznie nad działką o numerze ewidencyjnym a. W obszarze występowania pola o poziomie wyższym niż dopuszczalne nie występuje zabudowa mieszkaniowa. Pole elektromagnetyczne o natężeniu wyższym niż dopuszczalne występuje wyłącznie w wolnej przestrzeni i zaczyna się od poziomu 50,30 m n.p.t. W istniejącym stanie zagospodarowania terenu miejsca dostępne dla ludności nie występują w obszarze pola o natężeniu wyższym niż wartości dopuszczalne. Pole elektromagnetyczne o mocy wyższej niż wartości dopuszczalne wystąpi wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności oraz niezabudowanych. W związku z tym faktem obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę o numerze a. Wyznaczenia odległości, jak i miejsc dostępnych dla ludności, dokonano uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki anteny jak i pochylenie wiązki (tilt). Jedynym źródłem energii elektromagnetycznej emitowanej do otoczenia są anteny nadawcze stacji. Wyniki obliczeń w formie graficznej (rysunki rzutów poziomego i pionowych) obrazują przewidywany rozkład występowania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większych lub równych wartości dopuszczalnej w miejscach dostępnych dla ludności zgodnie z treścią rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Na rysunkach zostały oznaczone krytyczne (najmniejsze) odległości pomiędzy granicą występowania obszaru o gęstości mocy obliczonej dla danego pasma pracy anteny sektorowej, a poziomem terenu i wszelkimi miejscami (np. dachami, budynkami) dostępnymi dla ludności. Ukształtowanie terenu i jego zabudowa, odwzorowane w opracowaniu, odzwierciedlają stan na dzień opracowania analizy, to jest 13 kwietnia 2023 r. Pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych lub równych zróżnicowanym wartościom określonym w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a pochodzące od anten sektorowych, wystąpią wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności.
Zatem, jak wynika z projektu budowlanego, obszar oddziaływania obiektu rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, występuje wyłącznie nad działką nr a i to na wysokości zawieszenia anten. Wskutek tego nieruchomości sąsiednie nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.
W sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy.
Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie, wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wokół projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 upb, czyli powodujące ograniczenia w zabudowie otoczenia wynikające z odrębnych przepisów.
W niniejszej sprawie zabudowa działek znajdujących się w otoczeniu działki nr a byłaby ograniczona w przypadku, gdyby na tych nieruchomościach gęstość mocy pola elektromagnetycznego pochodzącego z anten przekraczałoby normy wynikające z rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, co jednak nie zostało potwierdzone. Słusznie więc Wojewoda stwierdził, że właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiednich nie są stronami postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę "Stacji bazowej [...] wraz z Wewnętrzną Linią Zasilającą" dla inwestora P. sp. z o.o. w W. (art. 28 ust. 2 upb). Prawidłowo też organ odwoławczy ocenił, że Sołtys jako organ wykonawczy Sołectwa oraz Rada Sołecka jako ciało wspomagające działalność Sołtysa (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) nie spełniają kryterium podmiotowego z art. 28 ust. 2 upb i nie mogą być uznani za strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
Skarżąca podniosła między innymi zarzut naruszenia art. 143 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W istocie zdaniem Sądu, dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu – we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej – zastosowano funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Aktywne wykorzystanie przez właściciela gruntu przestrzeni powietrznej następuje najczęściej w toku inwestycyjnej działalności budowlanej i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Skoro według wskazań art. 143 Kodeksu cywilnego własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Wobec wyłączności uprawnień właściciela należy wykluczyć ingerencję sąsiadów oraz innych osób trzecich, jak chodzi o korzystanie z przestrzeni powietrznej nad cudzym gruntem. W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 Kodeksu cywilnego). W konsekwencji negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może wykraczać poza granice nieruchomości, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. Jak już podkreślono społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą korzystać z przysługującej mu własności gruntu rozciągającej się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (tzw. pionowy zasięg własności nieruchomości gruntowej). To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa (wyrok NSA z 15 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1581/08). Jednakże w niniejszej sprawie, zgodnie z projektem budowlanym, negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem ogranicza się do działki nr a i nie wykracza poza jej geodezyjnie wyznaczone granice. Nie występuje tu zatem stan faktyczny, w którym niedozwolona immisja zakłócałaby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 Kodeksu cywilnego). Zauważyć też należy, że w świetle cytowanych wyżej przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 upb legitymacja procesowa strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę powiązana została nie z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zabudowie terenu w związku z powstaniem obiektu objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ale z takimi ograniczeniami, których źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Źródłem takich ograniczeń nie mogą być przy tym wyłącznie przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności.
W ocenie Sądu, znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa administracyjnego służą zagwarantowaniu prawa własności, chronią życie i zdrowie obywateli, zapewniają ochronę środowiska oraz prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, a także realizują prawo do sądu, wykonują więc zasady konstytucyjne wynikające z powołanych przez skarżącą art. 38, art. 39, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 74 ust. 3 Konstytucji RP. Zatem zarzuty skargi w zakresie, w jakim odnoszą się do konstytucyjnie chronionych uprawnień, nie zasługują na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 107 kpa. Organ odwoławczy przeprowadził jedynie postępowanie w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy skarżąca posiadała legitymację procesową do wniesienia odwołania. Nie odniósł się zatem i nie mógł się odnieść do meritum sprawy, stąd argumentacja dotycząca niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest chybiona. Dodatkowo Sąd ponownie zauważa, że w istniejącym stanie prawnym zakres badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ogranicza się do zweryfikowania, czy taki wniosek spełnia wszystkie kryteria prawne. Natomiast za spełnienie wymogów o charakterze technicznym (należących do zakresu wiedzy technicznej) odpowiada projektant. Nadmienić też należy, że budowa musi być zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym, w przeciwnym przypadku organ nadzoru budowlanego odmówi wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 5 upb). Nie jest więc prawnie dopuszczalna, wbrew obawom skarżącej, budowa stacji bazowej o mocy większej niż przewidziana w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu.
Jedynie na marginesie powyższego Sąd wyjaśnia, że na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 46 ust. 1a ww. ustawy). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (art. 46 ust. 2 ww. ustawy).
W świetle powyższych przepisów, zakazy zabudowy, które można by wyinterpretować z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. dla sołectw L., D. i S., a w szczególności z § 5 pkt 2 lit. b oraz § 27 ust. 2 pkt 2 lit. e, dotyczących zakazu lokalizacji budynków i budowli w formie wież oraz wznoszenia budowli o wysokości przekraczającej 30,0 m, nie dotyczą inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie stanowią więc przeszkody do wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej. Co więcej, przepisy wspomnianego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią w § 16 ust. 1, że dopuszcza się: a) realizację nowych sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, a także przebudowę i rozbudowę istniejących, w tym prowadzenia sieci w kanałach zbiorczych, b) zmianę przebiegu i parametrów sieci infrastruktury technicznej, o ile nie narusza to struktury danej sieci i nie pogarsza warunków obsługi, c) realizację inwestycji infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi. Natomiast w § 16 ust. 8 planu miejscowego zapisano, że w zakresie telekomunikacji ustala się możliwość realizacji sieci i urządzeń telekomunikacyjnych, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego lub jako zakładowych sieci telekomunikacyjnych. Plan miejscowy nie stoi więc na przeszkodzie do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast zakaz budowy wież (§ 5 ust. 1 pkt 2 lit. b planu miejscowego) jest nieistotny, gdyż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej, której zakaz ten nie obejmuje. Z tych samych powodów bezskuteczny, wobec planowanej inwestycji, jest zakaz z § 27 ust. 2 pkt 2 lit. e planu miejscowego, należący do kategorii parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Warto też zauważyć, że na terenach oznaczonych "RU" – maksymalna wysokość zabudowy, w odniesieniu do budowli wynosząca 30 m, dotyczy budowli związanych z przeznaczeniem podstawowym terenu, którym jest obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, a nie budowli telekomunikacyjnych. Natomiast przeznaczenie uzupełniające terenu o symbolu "RU" dopuszcza obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Działka nr a jest działką zabudowaną, na której wzniesiono budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Planowana inwestycja nie koliduje więc z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym ani z dotychczasowym sposobem jego zabudowy i zagospodarowania.
Planowana stacja bazowa telefonii komórkowej podlega natomiast przepisom art. 121 i następnych ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 54) [dalej: poś], dotyczącym ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Na mocy art. 122a ust. 1 poś, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia – na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.
Jakkolwiek ustawodawca nie wskazał, w jakich terminach ww. pomiary powinny być dokonywane, to jednak w przypadku rozpoczęcia użytkowania instalacji lub urządzenia powinno to nastąpić bezpośrednio po rozpoczęciu eksploatacji. Nie jest to precyzyjne wskazanie terminu wykonania obowiązku, ale uznać trzeba, że w pierwszym możliwym momencie po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia taki pomiar powinien być dokonany.
Podkreślić należy ponownie, że organ I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości przedłożonego mu projektu budowlanego, a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji badał jedynie, czy podmiotom, które wniosły odwołanie, przysługuje status strony postępowania administracyjnego. Stąd przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była wyłącznie ocena zgodności z prawem decyzji umarzającej postępowania odwoławcze, z tego powodu, że środek zaskarżenia wniosły podmioty do tego nieuprawnione. Przeprowadzona przez Sąd analiza potwierdziła zgodność z prawem decyzji Wojewody z 25 sierpnia 2023 r. Sąd nie był natomiast w niniejszej sprawie uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Z tych przyczyn Sąd rozstrzygnął, na podstawie art. 151 ppsa, jak w sentencji wyroku.
Przywołane wyroki sądów administracyjnych zostały udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).