I SA/Op 440/25

I SA/Op 440/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6267 Referendum lokalne
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Referenda
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 472
art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 65
Ustawa z dnia 15 września 2000 r.  o referendum lokalnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 15, art. 23, art. 24, art. 17 pkt 1, 2, 11 i 13
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 170
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1-2, art. 18 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 7, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Olszanka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr PN.III.4131.1.34.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 15 kwietnia 2025 r. Rada Gminy Olszanka, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 472), zwanej dalej w skrócie u.r.l., po zapoznaniu się z opinią komisji powołanej Uchwałą Nr XI/79/2025 Rady Gminy Olszanka z dnia 20 marca 2025 roku w sprawie powołania komisji doraźnej Rady Gminy Olszanka do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego odpowiada przepisom ustawy, podjęła uchwałę Nr XIII/89/2025 w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie lokalizacji na terenie Gminy Olszanka elektrowni wiatrowych.
Powyższa uchwała wpłynęła w dniu 17 kwietnia 2025 r. do Wojewody Opolskiego jako organu nadzoru, w celu oceny jej zgodności z prawem.
Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2025 r., nr PN.III.4131.1.34.2025, stwierdził nieważność ww. uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Gminie Olszanka w dniu 30 kwietnia 2025 r. za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda przypomniał, że w § 2 przedmiotowej uchwały ustalono pytanie referendalne o treści: "Czy jesteś za lokalizacją i budową farm wiatrowych na terenie gminy Olszanka?". Następnie na mocy § 3 uchwały wyznaczono termin przeprowadzenia referendum gminnego na dzień 8 czerwca 2025 r. Zdaniem organu nadzoru kontrolowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 u.r.l. Odwołując się do treści powyższych przepisów organ stwierdził, że sposób ujęcia przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum oznacza, że wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale też nie może kolidować z przepisami prawa. Nie tylko więc przedmiot referendum, ale również treść pytania referendalnego podlega ocenie rady gminy. W ocenie Wojewody treść pytania referendalnego, zawarta w § 2 uchwały, prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, w szczególności narusza przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.), zwanej dalej jako u.p.z.p. Organ podniósł, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 317) lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Natomiast ustalanie przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2, określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 51 i 60, wydaje zasadniczo wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tak więc przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Uchwała o przeprowadzeniu referendum lokalnego powinna dotyczyć spraw mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego i nie może prowadzić do rozstrzygnięć niezgodnych z prawem a także musi przebiegać zgodnie z ustanowionymi procedurami. Dalej argumentował, wskazując na treść art. 15, art. 23, art. 24, art. 17 pkt 13 oraz art. 27 u.p.z.p., że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, bowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu (np. byłby sprzeczny z uzgodnieniami). Zdaniem organu nadzoru regulacje te wykluczają możliwość wypowiadania się mieszkańców w drodze referendum w sprawach polityki przestrzennej na terenie gminy. Udział mieszkańców gminy w kształtowaniu tej polityki określony został bowiem szczegółowo w u.p.z.p. Mieszkańcy gminy mają tym samym zapewnioną możliwość wpływania zarówno na treść planu ogólnego gminy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również na treść uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (poprzez m.in. wyrażanie opinii w toku dyskusji publicznej nad proponowanymi rozwiązaniami lub wnoszenie uwag dotyczących projektu planu miejscowego). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje natomiast możliwości partycypacji społeczeństwa w opracowywaniu polityki przestrzennej poprzez referendum lokalne. Skoro wyłączną kompetencję do określania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i uchwalania planów miejscowych ma rada gminy to tym samym rozstrzyganie sprawy, która wchodzi w zakres dokumentów planistycznych, nie przez radę gminy, ale przez mieszkańców gminy w drodze referendum lokalnego, stanowi także naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Należy mieć bowiem na względzie, że rozstrzygnięcie zapadłe w referendum gminnym będzie obligowało radę gminy do wprowadzenia stosownych zmian do gminnych dokumentów planistycznych. Zdaniem sądów administracyjnych nie można w drodze referendum zobowiązać rady gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej w kształcie będącym wynikiem referendum.
Pismem z dnia 29 maja 2025 r. Gmina Olszanka (zwana dalej również skarżącą lub Gminą) wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 2, art. 32 i art. 170 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l. Podniosła też, że stanowisko Wojewody jest błędne i niezgodne z linią orzeczniczą NSA i WSA, dopuszczającą referenda opiniujące w sprawach lokalnych. W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi skarżąca przytoczyła tezy orzeczeń sądów administracyjnych oraz TK i argumentowała, że uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych nie narusza u.p.z.p. Natomiast członkowie wspólnoty samorządowej mogą podejmować decyzje w drodze referendum w sprawach ich dotyczących. Planowana lokalizacja farm wiatrowych - o istotnych skutkach przestrzennych, środowiskowych i zdrowotnych - bez wątpienia stanowi sprawę tej rangi. Podniosła również, że referendum nie zastępuje procedury uchwalania planu, a jego wynik mógłby być jedynie wskazówką dla organów. Końcowo podkreśliła, że uchylenie uchwały o referendum ogranicza podstawowe prawo mieszkańców do udziału w życiu publicznym. Uchwała była odpowiedzią na inicjatywę obywatelską popartą przez znaczną część mieszkańców (1074 podpisy) nie była więc działaniem dowolnym ze strony rady, lecz spełnieniem obywatelskiego obowiązku. Władze publiczne mają obowiązek wspierać, a nie blokować, mechanizmy partycypacji społecznej. Referendum stanowi właśnie takie narzędzie demokratycznego wyrażania stanowiska społeczności lokalnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i wywody przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa.
Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. W przeciwnym wypadku na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddala.
Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Olszanka z dnia 15 kwietnia 2025 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie lokalizacji i budowy na terenie Gminy Olszanka elektrowni wiatrowych.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Gminy Olszanka z dnia 27 maja 2025 r., Nr XV/99/2025, stanowiącą podstawę do wniesienia skargi.
Uwzględniając przytoczone wyżej przepisy, odnotowania również wymaga, że uchwała Rady Gminy Olszanka Nr XIII/89/2025, została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 17 kwietnia 2025 r., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 30 kwietnia 2025 r., czyli w ustawowym terminie przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g.
Przypomnieć trzeba, że Wojewoda zarzucił skontrolowanej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 i ust. 2 i art. 17 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, nadal zwanej w skrócie u.r.l., polegające na poddaniu pod referendum zagadnienia lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie Gminy, wbrew temu, że o przeznaczeniu terenu powinna zdecydować Rada uchwalając miejscowy plan. Dlatego też kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - kwestionując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w całości.
Jak słusznie wskazał Wojewoda, członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa (art. 170 Konstytucji RP). Według art. 2 ust. 1 u.r.l. w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę: co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (pkt 2); w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (pkt 3). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1c (art. 9 ust. 1 u.r.l.). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku (art. 17 ust. 1 u.r.l.).
W niniejszej sprawie Wojewoda zakwestionował dopuszczalność przeprowadzenia referendum w zakresie spraw regulowanych w miejscowym planie, czego upatrywał w szczególnej procedurze uchwalania planu, przewidzianej w cyt. wyżej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej nadal jako u.p.z.p.
Odnotować też trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1-2 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.s.g., należy do gminy. Według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Z przepisem tym koresponduje art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego [...] należy do zadań własnych gminy. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.). Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne należy do zakresu zadań własnych gminy. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowaniu przestrzennego na terenie gminy. To tzw. władztwo planistyczne jest jednak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura sporządzania miejscowego planu jest rozbudowana i sformalizowana, a zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zgodnie z art. 15 u.p.z.p. W sporządzaniu projektu planu biorą udział organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Część z tych organów wydaje niewiążące opinie, ale z kolei wydawane przez inne organy uzgodnienia mają charakter wiążący i tylko pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia aktu planistycznego w danej postaci (art. 23 i 24 u.p.z.p.).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia też udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Społeczeństwo jest powiadamiane, w sposób wskazany w ustawie, o podjęciu procedury planistycznej i w toku postępowania każdy może składać wnioski i uwagi, które muszą być przez organ sporządzający projekt planu rozpatrzone. Organ jest również zobowiązany do zorganizowania dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 1, 2, 11, 13 upzp). Natomiast zmiana planu ogólnego lub planu miejscowego następuje w takim samym trybie, co wynika z treści art. 27 upzp.
Podkreślenia również wymaga, że stosownie do art. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Ustawodawca zobligował więc organy administracji publicznej do lokalizowania elektrowni wiatrowych wyłącznie mocą przepisów miejscowych planów.
Na tle wykładni powyższych przepisów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom u.p.z.p., które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego. Istotne bowiem jest, że co do zasady planowanie przestrzenne nie jest wyłącznie sprawą lokalną, a więc co do zasady nie można dopuścić w tego rodzaju sprawach rozstrzygnięć w drodze referendum. Dopuszczenie referendum w sprawach planowania przestrzennego oznaczałoby możliwość wykluczenia przez społeczność lokalną dopuszczalności realizacji na obszarze gminy inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym. Z przepisów u.p.z.p. wynika zatem, że uchwalenie planu miejscowego nie jest wyłącznie sprawą o znaczeniu lokalnym. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie referendum, którego ewentualny rozstrzygający wynik zobowiązywałby organy gminy do przyjęcia w planie miejscowym określonych ustaleń, prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Powoduje bowiem, że w tym akcie, w zakresie jaki wynika z rozstrzygającego wyniku referendum, nie są uwzględnianie ponadlokalne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Może się bowiem okazać, że ustalenie wprowadzone do planu miejscowego, na skutek rozstrzygającego wyniku referendum będzie sprzeczne ze stanowiskiem organów uzgadniających lub opiniujących projekt tego aktu przed jego uchwaleniem. Oznaczałoby to, że te uzgodnienia i opnie nie mają w procedurze uchwalenia planu żadnego znaczenia, co jest sprzeczne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1709/16, wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 344/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem stwierdził Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, bowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu (np. byłby sprzeczny z uzgodnieniami, opiniami).
W ocenie Sądu trafnie też organ nadzoru zwrócił uwagę na następstwa prawne określone w art. 65 u.r.l. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Zdaniem Sądu sposób postawienia pytania: "Czy jesteś za lokalizacją i budową farm wiatrowych na terenie gminy Olszanka?" nie daje podstaw, jak twierdzi Gmina, dla oceny wyłącznie opiniującego charakteru referendum. Gdyby bowiem referendum, którego dotyczy sprawa, zakończyło się wynikiem rozstrzygającym, to organ stanowiący gminy byłby zobowiązany uchwalić plan miejscowy, w którymch musiałyby zamieścić ustalenie, dotyczące kwestii lokalizowania elektrowni wiatrowych. Takie ustalenie musiałoby się znaleźć w uchwalonym planie miejscowym niezależnie od tego, czy byłoby to zgodne ze stanowiskiem innych organów i podmiotów niż organy gminy, biorących udział w tworzeniu tych aktów prawnych.
Wbrew też twierdzeniom skarżącej przyjęta przez organ nadzoru wykładnia prawa nie narusza art. 170 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02, zawarto stwierdzenie, z którego wynika, że przewidziane w tym przepisie prawo nie ma charakteru absolutnego. Trybunał wskazał, że zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych j.s.t.; zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna oraz, że mieszkańcy mogą wyrażać swą wolę bezpośrednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorządu, a zarazem takich, które nie są stałym, powtarzalnym, bieżącym wykonywaniem zadań. W związku z tym ostatnim stwierdzeniem należy zauważyć, że planowanie przestrzenne jest stałym, powtarzalnym i bieżącym wykonywaniem zadań przez organy gminy. Co do zasady następuje ono poprzez uchwalanie studium i planów miejscowych, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem wykładnia prawa, która prowadzi do wyłączenia w tego rodzaju sprawach możliwość przeprowadzenia referendum, nie jest sprzeczna z Konstytucją RP (por. powołany już wyżej wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r.). Uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwia się obowiązującym przepisom prawa ( por. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 344/14).
W świetle powyżej powiedzianego Sąd w pełni zgodził się z Wojewodą, że opisana wyżej uchwała Rady Gminy Olszanka z dnia 15 kwietnia 2025 r. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.r.l., co obligowało Wojewodę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzorczym. Na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W ocenie Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda jednoznacznie wykazał istotne naruszenie prawa, którego dopuściła się Rada Gminy Olszanka.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Z tego względu skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.