I SA/OP 44/25

I SA/Op 44/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 103 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2024 poz 107
ar. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 10 ust. 5- 5d
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
par. 88, par. 143, par. 131 ust. 1
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 111 par. 1 i par. 2, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Lubrza na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 12 listopada 2024 r., Nr IX/125/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Powiatu Prudnickiego na rzecz skarżącej Gminy Lubrza kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 11 grudnia 2024 r. Gmina Lubrza (dalej jako: "skarżąca", "Gmina"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku (dalej jako: "Rada Powiatu") z dnia 12 listopada 2024 r. Nr IX/125/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej (dalej jako: "uchwała").
Podjęcie uchwały i złożenie na nią skargi poprzedził następujący stan prawny i faktyczny sprawy.
W dniu 27 września 2024 r. Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.), dalej jako: "u.s.p.", oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), dalej jako: "ustawa" lub "u.d.p.", podjęła uchwałę Nr VI/88/2024 w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1280 O kategorii drogi powiatowej. W § 1 uchwały Rada Powiatu ustanowiła, że pozbawia się kategorii dróg powiatowych, drogę powiatową nr 1280 O relacji Lubrza - Jasiona od skrzyżowania z ul. Wolności w Lubrzy - do skrzyżowania z DG 107304 O Jasiona, od km 0+000 do km 2+661, o przebiegu określonym w załączniku graficznym do uchwały. Wskazano w uchwale, że jej wykonanie powierza się Zarządowi Powiatu w Prudniku (§ 2) oraz że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2025 roku (§ 3 uchwały). Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 3 października 2024 r. pod poz. 2546.
W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że Decyzją Wojewody Opolskiego nr RR.IV.TM-7723-63/2004 z dnia 26 lipca 2004 r. Powiat Prudnicki nabył nieruchomości zajęte pod drogę wojewódzką nr 27280 o długości 2,120 km, o nazwie Lubrza - Jasiona, a od 23 kwietnia 2003 r. jest to droga powiatowa nr 1280 O relacji Lubrza - Jasiona. Wyjaśniono też, że materialnoprawną podstawę podmiotowej uchwały stanowi art. 10 ust. 5c u.d.p., który określa tzw. ,,kaskadowe" przekazywanie dróg publicznych.
Na powyższą uchwałę Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Sąd rozpoznał sprawę i w dniu 13 marca 2025 r. wydał wyrok, mocą którego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (sygn. akt I SA/Op 1061/24).
Dalej w dniu 12 listopada 2024 r. Rada Powiatu w Prudniku podjęła uchwałę Nr IX/125/2024 zmieniającą uchwałę nr VI/88/2024 Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 września 2024 r. w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1280 O kategorii drogi powiatowej. Zgodnie z treścią uchwały nowelizującej:
§ 1. W uchwale nr VI/88/2024 Rady Powiatu w Prudniku z dnia 27 września 2024 r. w sprawie pozbawienia drogi powiatowej nr 1280 O kategorii drogi powiatowej (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2024 r. poz. 2546) § 1 otrzymuje brzmienie:
"§ 1. 1. Pozbawia się kategorii dróg powiatowych, drogę powiatową nr 1280 O relacji Lubrza - Jasiona od skrzyżowania z ul. Wolności w Lubrzy - do skrzyżowania z DG 107304 O Jasiona, od km 0+000 do km 2+661, o przebiegu określonym w załączniku graficznym nr 1 do niniejszej uchwały.
2. Uzasadnienie stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały."
§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w Prudniku.
§ 3. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wchodzi w życie od dnia 1 stycznia 2025 roku.
Uchwałę powyższą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 14 listopada 2024 r. pod poz. 2985.
W skardze na uchwałę Nr IX/125/2024, wywiedzionej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., Gmina podniosła zarzuty naruszenia:
1) art. 10 ust. 5c w zw. ust. 5a i art. 19 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 2 u.d.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pozbawienie kategorii drogi powiatowej (dokładnie tej samej), pod którą własność nieruchomości została przekazana Powiatowi decyzją Wojewody Opolskiego, podczas gdy podstawą "kaskadowego przekazywania dróg" może być nabycie w tym samym trybie odcinka drogi o odpowiedniej długości od zarządcy wyższego szczebla;
2) art. 10 ust. 5c u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pozbawienie kategorii drogi w oparciu o zasadę kaskadowości, podczas gdy podstawa rozstrzygania (podjęcia uchwały) wprowadzona została do porządku prawnego dopiero przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r.o zmianie ustawy o drogach publicznych (tj. od 9 lipca 2015 r.), a przekazywana droga była w zarządzie Zarządu Powiatu przed tym terminem, a przez to źródło wyrażonego uprawnienia Rady Powiatu nie znajdowało oparcia w przepisach prawa, tj. we wcześniejszym przekazaniu kaskadowym;
3) art. 12 pkt 11 u.s.p. w zw. z § 131 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika "kaskadowość" (gdyby nawet istniała), a tym samym nie sposób ustalić proporcjonalności przekazanego odcinka, gdyż nie wiadomo jakie odcinki Powiat otrzymał od Zarządcy wyższego szczebla, co wyklucza kontrolę instancyjną i weryfikowalność podjętej uchwały.
Formułując te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie od organu na rzecz Wójta Gminy Lubrza kosztów postępowania.
Autor skargi w jej uzasadnieniu przedstawił argumenty uzasadniające podniesione w jej petitum zarzuty. Zaznaczył, że zamysł ustawodawcy podczas wprowadzania dyspozycji art. 10 ust. 5a i n. ustawy sprowadzał się do zagwarantowania jednostkom samorządu utrzymania bilansu kilometrażu dróg, które pozostają w ich zarządzie. Jeżeli więc jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o pozbawieniu kategorii konkretnej drogi lub jej odcinka, powinno być to efektem objęcia w zarząd co najmniej innej drogi w analogicznym kilometrażu, która została przekazana w zarząd tej jednostce samorządu w zbieżnym trybie, pozbawiając kategorii drogę o jeszcze wyższej do tej pory kategorii. Tymczasem – co także podniósł autor skargi – Rada Powiatu podjęła decyzję w formie własnej uchwały o przekazaniu odcinków dróg, które – jak przekonuje w uzasadnieniu – sama wcześniej uzyskała. Jego zdaniem nie tylko nie ma mowy o zachowaniu proporcji w porównaniu do przekazania innej drogi (zachowanie bilansu kilometrażu), ale przede wszystkim Powiat pozbył się dróg, które wcześniej otrzymał. O bilansie długości zarządzanych odcinków można więc co najwyżej mówić w kategorii ponad 10 lat. Co ważniejsze jednak, na co także zwrócił uwagę – zarządcą drogi wojewódzkiej, również w latach 2003-2004, wedle dyspozycji art. 6 i art. 19 u.d.p. był zarząd województwa. Podstawą zaś do pozbawienia kategorii drogi, jak można wyczytać z uzasadnienia projektu uchwały, była zmiana w strukturze własnościowej. Pełnomocnik Gminy wskazał nadto, że podejmując uchwałę, która jest przedmiotem skargi, elementem oceny przez radnych Rady Powiatu były przesłanki i charakterze własnościowym, a nie rzeczywiste zarządzanie drogą na gruncie ustawy o drogach publicznych. Następnie autor skargi stwierdził, że nowelizacja ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) dodała w art. 10 ust. 5a i n. (a w tym ust. 5c), które ustaliły możliwość tzw. kaskadowego trybu przekazywania własności dróg publicznych, poprzez ich dekategoryzację. Gmina stoi jednak na stanowisku, że brak jest podstawy do przekazania drogi w tym trybie, jeżeli Powiat objął ją w zarząd przed rozpoczęciem obowiązywania przedmiotowego przepisu i to bez względu, jakie były okoliczności czy podstawy tego objęcia w zarządzanie. Zaznaczył, że organy władzy zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego powinny działać w oparciu o przepisy stanowione co zostało zmaterializowane w art. 7 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Rada Powiatu chciałaby skorzystać z instytucji kaskadowego przekazania dróg, powinna tę instytucję stosować do dróg, które w tym samym trybie nabyła, czego jednak na gruncie zaskarżonej uchwały zweryfikować nie sposób.
Podsumowując autor skargi podał także, że uchwała jest nieweryfikowalna pod względem proporcji. Jeżeli nawet można byłoby stosować kaskadowość, to organ powinien wykazać ile i jakiej długości dróg otrzymał. Tymczasem nie tylko w zaskarżonym przypadku nikt nie podjął się wyliczenia proporcji i wyłącznie bezrefleksyjnie przekazał drogi otrzymane wcześniej w nieprzybliżonym trybie. Jednak notoryjnym jest (vide: Dziennik Urzędowy z dnia 3 października 2024 r.), że w tym dniu Rada Powiatu pozbawiła w dokładnie ten sam sposób wiele dróg kategorii na rzecz co najmniej kilku gmin, stąd zasada proporcjonalnego przekazywania dróg w trybie kaskady została istotnie naruszona.
Ponadto Gmina zauważyła, że skarga stanowi niejako powtórzenie skargi z 31 października 2024 r. Nie mniej jednak spowodowane jest to zmianą uchwały uprzednio skarżonej jedynie poprzez dodanie do jej treści uzasadnienia. Skarżąca podkreśliła, że zmiana ta nie rugowała z porządku prawnego uchwały Nr VI/88/2024 z dnia 27 września 2024 r., a tym samym skuteczność skarg wymaga objęcia obu tych uchwał kognicją Sądu. Zdaniem Gminy uzasadnia to połączenie obu postępowań do wspólnego prowadzenia.
Powiat Prudnicki [dalej: Powiat, organ] przedłożył Sądowi akta sprawy i wniósł odpowiedź na skargę, w której domagał się: 1) odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.] z uwagi na fakt, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały prowadzona jest w Sądzie za sygn. I SA/Op 1061/24; 2) ewentualnie – oddalenia skargi; 3) połączenia, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., przedmiotowej sprawy z sprawą rozpoznawaną za sygn. I SA/Op 1061/24 w celu ich łącznego rozpoznania.
W uzasadnieniu Powiat podniósł, że uchwała będąca przedmiotem złożonej skargi jest częścią składową zaskarżonej już przez Gminę uchwały pierwotnej, a w sprawie zachodzi jej tożsamość ze sprawą zarejestrowaną pod sygn. akt I SA/Op 1061/24. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez uchwały pierwotnej. Powiat wskazał, że w złożonej odpowiedzi na skargę podtrzymuje w całej rozciągłości argumentację dotycząca stawianych uchwale zarzutów merytorycznych przedstawionych w odpowiedzi na skargę w sprawie prowadzonej za sygn. I SA/Op 1061/24.
W odpowiedzi na skargę w sprawie o sygn. akt sygn. I SA/Op 1061/24 Powiat wniósł o oddalenie skargi oraz o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu, na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2393), pytania prawnego: czy art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych, w zakresie, w jakim pomija drogi krajowe i wojewódzkie, które, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), dalej jako: "ustawa wprowadzająca"), w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy wprowadzającej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. 1998 r. Nr 160 poz. 1071), dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów", zdekategoryzowano do kategorii dróg powiatowych, tj. m.in. drogę powiatową będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.
W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę m.in. wyjaśniono, że projekt zaskarżonej uchwały był opublikowany w BIP Powiatu Prudnickiego (bip.powiatprudnicki.pl) i zawierał uzasadnienie. Wskazano, że powołana w uzasadnieniu decyzja Wojewody Opolskiego, stwierdzająca nabycie przez Powiat Prudnicki nieruchomości zajętych pod drogę powiatową będącą przedmiotem zaskarżonej uchwały, dotyczyła przekazania nieruchomości na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 1, 3-5 ustawy wprowadzającej. Podkreślono, że w wydanym na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej rozporządzeniu Rady Ministrów nie wymieniono drogi powiatowej będącej przedmiotem zaskarżonej uchwały. Oznacza to, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy wprowadzającej, że z mocy prawa stała się ona drogą powiatową. Z tego powodu w przedmiotowej sprawie właściwy sejmik województwa w zakresie spornego odcinka drogi powiatowej nie mógł podjąć uchwały dekategoryzującej w trybie art. 10 ust. 5a u.d.p., ponieważ droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. została zdekategoryzowana do kategorii drogi powiatowej z mocy powołanych powyżej przepisów prawa. Organ dokonał analizy aktualnego trybu postępowania w sprawie zmiany kategorii drogi publicznej, tj. trybu podstawowego (z art. 10 ust. 1-3 u.d.p.) oraz tzw. trybu "kaskadowego" (z art. 10 ust. 5-5f u.d.p.) i przedstawił istotę problemu prawnego, jaki występuje w rozpoznawanej sprawie, a ujętego w treści sformułowanego pytania prawnego, które powinno być zadane Trybunałowi Konstytucyjnemu. Zwrócono uwagę m.in., że podstawowy sposób zmiany kategorii dróg publicznych uwzględnia konieczność podjęcia uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego, która de facto wyraża zgodę na zmianę kategorii drogi publicznej, przyjmując ją w ten sposób do własnego zasobu dróg publicznych. Jeżeli więc jednostka samorządu terytorialnego nie chce przyjąć określonej drogi publicznej, która według wszelkich reguł określonych w przepisach prawa powinna być przypisana do określonej kategorii dróg publicznych, to nie da się tej określonej jednostki samorządu terytorialnego zobligować do podjęcia takiej uchwały. Inaczej mówiąc, jeżeli określona gmina nie będzie chciała przyjąć w swoje zasoby drogi publicznej, która nawet kwalifikuje się jako droga gminna, to takiej niezgodnej z przepisami prawa sytuacji nie będzie dało się zmienić. W tym kontekście wyrażono wątpliwość co do zgodności z art. 2 Konstytucji RP regulacji art. 10 ust. 5c u.d.p., która z jednej strony zawęża znaczną grupę dróg publicznych, które wraz z upływem czasu nie spełniają już wymogów drogi powiatowej i powinny zostać zdekategoryzowane, ale z drugiej strony nie pozwala dokonać tego bez wyraźnej zgody właściwej jednostki samorządu terytorialnego, która takiej zgody z właściwych sobie przyczyn nie wyrazi. Ostatecznie prowadzi to do sytuacji, że znacząca grupa dróg powiatowych, które nie powinny być drogami powiatowymi, pozbawiona zostanie prawnej możliwości zmiany kategorii drogi publicznej, jeśli określona gmina nie będzie chciała przyjąć w swoje zasoby drogi publicznej, która kwalifikuje się jako droga gminna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Badając legalność zaskarżonej uchwały w ramach swojej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie przez organ przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej zwanej: p.p.s.a.
Stosownie bowiem do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie na wstępie rozważań Sąd wskazuje, że nie ma wątpliwości, iż przedmiot skargi stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała jest bowiem skierowana bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowana do nieokreślonej liczby oraz kategorii osób i podmiotów. Zmiana kategorii drogi publicznej (dekategoryzacja dróg) jest rozstrzygnięciem normatywnym, a więc decyzją o skutkach erga omnes, a nie decyzją o charakterze jednostkowym lub informacyjnym (informującym o skutkach następujących ex lege). Zapewnia to uchwałom jednostek samorządu terytorialnego charakter aktów prawa miejscowego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13, opublikowany M.P. z 2015 r. poz. 517). Jest to więc akt zawierający rozstrzygnięcie generalne, pozbawienie bowiem drogi określonej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, czy konieczności stosowania określonych przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaskarżona uchwała stanowi niewątpliwie akt abstrakcyjny, dlatego może być wielokrotnie stosowana, a jej adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, gdyż odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany, co potwierdza słuszność zakwalifikowania jej do aktów prawa miejscowego.
Podobnie, nie budzi wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej co do zasady. Gmina wniosła skargę w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. W świetle tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymację do złożenia skargi ustawodawca oparł więc na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić zasadniczo podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jest oczywiste, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Okoliczność ta w pełni uzasadnia istnienie interesu prawnego Gminy w sprawie, który wedle skarżącej został naruszony. Oznacza to, że przedmiot skargi oraz naruszenie interesu prawnego wyczerpują razem przesłanki legitymacji przedmiotowej i podmiotowej do wniesienia skargi w poddanej kontroli sądowej sprawie.
Odnosząc się do kwestii zawisłości sprawy sądowej oraz połączenia postępowań Sąd wyjaśnia, że zaskarżona obecnie uchwała zawiera komplet przepisów niezbędnych do tego by mogła ona samodzielnie funkcjonować jako odrębny akt stanowienia prawa, nawet w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały Nr VI/88/2024. Uchwała Nr IX/125/2024 pomimo tego, że nominalnie jest uchwałą zmieniającą, to jednak powtarza bez modyfikacji przepisy ustawy zmienianej i w rzeczywistości wprowadzona zmiana polega jedynie na dodaniu – co jest istotne – załącznika nr 2 zawierającego uzasadnienie podjęcia uchwały Nr VI/88/2024. Z tego powodu usunięcie z obrotu prawnego uchwały pierwotnej nie znosi skutku w postaci dekategoryzacji istotnej w sprawie drogi i przekazania jej Gminie.
Sąd wskazuje, że przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt I SA/Op 1061/24 była wyłącznie uchwała Nr VI/88/2024. Uwzględniając zatem zasadę skargowości, która wyklucza kontrolę działalności administracji publicznej z urzędu, Sąd nie objął kontrolą również uchwały zmieniającej Nr IX/125/2024. Kontrola tego aktu wykroczyłaby poza granice sprawy, które wytyczane są przez stronę skarżącą, decydującą samodzielnie jaki akt i w jakiej części podlegać ma zaskarżeniu. Tego rodzaju kompetencja Sądu nie wynika także z art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego ramy, w jakich sprawa może być rozpoznawana. Otóż w świetle tego przepisu Sąd nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi, niemniej orzeka w granicach sprawy, które, jak wspomniano, wyznacza w pierwszej kolejności skarga.
W takim stanie faktycznym i prawnym Sąd nie znalazł również podstaw do stwierdzenia, że zaistniała zawisłość sprawy, która mogłaby skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie było również podstaw do obligatoryjnego połączenia spraw na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Nie istnieje tu bowiem tożsamość przedmiotu postępowania. Jak już bowiem wyjaśniono wyżej, każda z obu wymienionych uchwał może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Również Gmina nie zdecydowała się na objęcie ich jedną skargą i zdaniem Sądu była do takiej oceny w pełni uprawniona, ponieważ wniesione skargi wskazują inny przedmiot zaskarżenia. W ocenie Sądu nie zaistniała też potrzeba fakultatywnego połączenia spraw na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., zatem sprawy zostały rozpoznane z uwzględnieniem kolejności ich wpływu.
Kończąc tę część analizy Sąd wskazuje też na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) [dalej: ZTP]. Otóż według § 88 w zw. z § 143 ZTP zmiana (nowelizacja) uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 21 marca 2000 r., K 4/99 (OTK 2000, nr 2, poz. 65) wyjaśnił, że przepis, który zmienia (nowelizuje) inny przepis zawiera w swej treści dwa elementy (dwie normy). Pierwszy to uchylenie (usunięcie z porządku prawnego) dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmienia, dotychczasowej treści), a drugi to wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia, nowej treści). Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, nie wprowadza jednak żadnej zmiany normatywnej, a jedynie uzupełnia uchwałę wcześniejszą o uzasadnienie, w pozostałym zakresie powielając regulację zawartą w uchwale zmienianej. Co więcej w uchwale zmieniającej nie wystąpiło nawet doprecyzowanie dotychczasowych przepisów. W sytuacji prawnej skarżącej Gminy nie nastąpiła więc żadna zmiana wywołana uchwałą zmieniającą. Mamy tu więc do czynienia z nowelizacją niewywierającą skutków prawotwórczych (niewprowadzającą nowości normatywnej). Tym samym nowelizacja uchwały dotychczasowej powinna była polegać tylko na dodaniu w § 1 uchwały zmienianej ustępu 2 o treści "Uzasadnienie stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.". Gdyby Rada Powiatu tak postąpiła, to wówczas uzasadnione byłyby argumenty odnoszące się do obligatoryjnego połączenia spraw sądowych.
Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z 12 listopada 2024 r., należy wyjaśnić, że została ona wydana na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. w trybie tzw. kaskadowego przekazania dróg. Sąd zauważył, że zasadnicza istota sporu ma charakter prawny, tj. dotyczy kwestii czy regulacja art. 10 ust. 5c u.d.p. obejmuje odcinki dróg powiatowych, które nie zostały uprzednio przekazane powiatowi w trybie art. 10 ust. 5 do 5b u.d.p. Rozstrzygając ten spór, Sąd dokonał w pierwszej kolejności analizy regulacji prawnej obowiązującej w sprawie.
Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia, zaznaczenia wymaga nadto, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny, Sąd stwierdził, iż – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego powielania. Mając na uwadze zaistniały w sprawie spór, zasadną jawi się uwaga, że przedmiotowa sprawa jest jedną z wielu zawisłych w Sądzie ze skarg Gmin Powiatu Prudnickiego na uchwały Rady Powiatu Prudnickiego z tożsamego przedmiotu. Tym samym stanowisko prezentowane w zapadłych w nich orzeczeniach skład orzekający w pełni akceptuje, stąd też w znacznej części odwoła się do motywów przytoczonych w zapadłych w nich wyrokach.
Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym podziela wykładnię prawa jednolicie przedstawianą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a uwzględniającą pogląd prawny zawarty w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13. Zgodnie z nią art. 10 u.d.p., regulujący zagadnienie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, stanowi wyraz założonej przez ustawodawcę alokacji dróg zgodnie z ich funkcją w sieci dróg i zgodnie z podziałem na drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ustalone w nim reguły odnoszą się do dwóch odrębnych przypadków, w których dojdzie do potrzeby dekategoryzacji dróg publicznych. Pierwszy przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w art. 10 ust. 1-3 u.d.p., w której stosuje się tryb właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Drugi przypadek zachodzi w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. art. 10 u.d.p. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.d.p. odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Z kolei w świetle art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Na podstawie art. 10 ust. 5b u.d.p. zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c u.d.p.), zarząd powiatu informuje zaś wójta (Wójta, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. ust. 5d u.d.p.).
Tym samym wskazania wymaga, że przepisy regulujące tzw. kaskadowe przekazywanie dróg, tj. art. 10 ust. 5-5d u.d.p., stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1-3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawieniem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Z charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5-5d u.d.p. wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa miejscowego (jako skutek podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi kategorii), jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.
Zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka tej drogi, na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., wymaga spełnienia określonego w ustawie trybu i przesłanek. W świetle regulacji art. 10 ust. 5 u.d.p. warunkiem sine qua non dokonania zmiany kategorii dróg, w opisanym powyżej trybie tzw. kaskadowym, jest wybudowanie nowej drogi krajowej oddanej do użytkowania zastępującej odcinek dotychczasowy. Dotychczasowy odcinek zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej ex lege. Dopiero taki stan może uruchomić dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania dróg. W świetle bowiem art. 10 ust. 5a u.d.p. sejmik województwa może podjąć uchwałę o pozbawieniu odcinka drogi przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej, jeżeli odcinek ten nie spełni definicji drogi wojewódzkiej. Następnie, w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p., rada powiatu może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej z mocy prawa.
Uchwała rady powiatu musi spełnić łącznie dodatkowe przesłanki: a) droga lub odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej; b) droga lub odcinek drogi nie mógł spełniać wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); c) droga lub odcinek drogi powiatowej przeznaczone do pozbawiania kategorii powinny być o proporcjonalnej długości do drogi lub odcinka drogi, który stał się drogą powiatową na podstawie uchwały sejmiku województwa; d) o zamiarze uchwały zawiadomiono w ustawowym terminie gminę.
Podsumowując, w ocenie Sądu, organ stanowiący powiatu stosując delegację z art. 10 ust. 5c u.d.p. nie ma swobody w "kaskadowym" pozbawieniu danego odcinka drogi dotychczasowej kategorii powiatowej. W zakresie swojego władztwa jest ograniczony nie tylko wymogami wskazanymi w art. 10 ust. 5c u.d.p. ale także jest uzależniony od uprzedniej dekategoryzacji tego odcinka jako drogi krajowej w wyniku wybudowania nowej drogi (art. 10 ust. 5 u.d.p.) i jego przekazania przez sejmik województwa (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.). Nie może więc w trybie "kaskadowym" przekazać gminie dowolnego odcinka drogi powiatowej, nawet jeśli spełnia on przesłanki przekazania z art. 10 ust. 5c u.d.p., ale tylko taki, który przekazano powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5-5b u.d.p. Dopiero wówczas aktualizuje się kompetencja stanowiąca rady powiatu z art. 10 ust. 5c u.d.p.
Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały, obowiązkiem Sądu było zatem stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg. To, czy uchwała rady powiatu spełnia opisane wyżej wymogi u.d.p., powinno wynikać z treści uzasadnienia uchwały.
W tym zakresie Sąd dostrzegł regułę legislacyjną statuowaną w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP dotyczącą obowiązku sporządzenia uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21 i powołane w nim orzecznictwo, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08). Brak uzasadnienia uchwały organ może jednak uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (wyroki NSA: z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21).
Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu z 12 listopada 2024 r. zawiera w swej treści wymagane prawem uzasadnienie. Także w odpowiedzi na skargę (poprzez odesłanie do wcześniej złożonej odpowiedzi na skargę dotyczącą uchwały zmienianej) organ odniósł się do zarzutów i wyjaśnił swoje motywy w zakresie istoty sporu, tj. tego, czy odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z 12 listopada 2024 r., został przekazany powiatowi w trybie "kaskadowym" uregulowanym w art. 10 ust. 5 do 5c u.d.p.
Organ dostatecznie wyjaśnił, jest to niesporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że droga objęta zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu z 12 listopada 2024 r. została zaliczona do kategorii drogi powiatowej z dniem 1 stycznia 1999 r. Nastąpiło to na podstawie art. 103 ust. 3, w związku z art. 103 ust. 1 ustawy wprowadzającej oraz rozporządzenia Rady Ministrów. Organ wskazał bowiem w uzasadnieniu uchwały na decyzję Wojewody Opolskiego z 26 lipca 2004 r., nr RR.IV.TM-7723-63/2004, stwierdzającą, że Powiat nabył z mocy prawa nieruchomości zajęte pod drogę powiatową nr 27280 o nazwie Lubrza - Jasiona, a od 23 kwietnia 2003 r. jest to droga powiatowa nr 1280 O, odcinek w obrębie Gminy Lubrza.
Podsumowując dotychczas podniesione, stwierdzić należy, że przewidziany w art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. szczególny tryb pozbawiania dróg publicznych określonych kategorii (tzw. tryb kaskadowy) ma ograniczony zakres zastosowania, albowiem wiąże się z procedurami uchwałodawczymi zstępującego pozbawiania określonych odcinków dróg kategorii wyższej i zaliczania ich do kategorii niższej w związku z pierwotnym oddaniem do użytkowania nowego odcinka drogi krajowej i pozbawieniem dotychczasowego odcinka tego rodzaju drogi statusu drogi krajowej (tak: NSA w wyrokach z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 132/21; oraz z tego samego dnia, tj. 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1753/23).
W sprawie nie ziściły się zatem warunki "kaskadowego" przekazania drogi powiatowej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. Przekazywany Gminie odcinek drogi powiatowej, objęty zaskarżoną uchwałą, nie powstał bowiem w wyniku wybudowania nowej drogi krajowej, zastępującej odcinek dotychczasowy i jej oddania do użytkowania. Nie został ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. Nie został też uruchomiony, bo też nie mógł zostać, jego dalszy "kaskadowy" mechanizm przekazywania jako wojewódzkiej na podstawie art. 10 ust. 5a-5b u.d.p. Sejmik Województwa Opolskiego nie podjął bowiem uchwały o pozbawieniu odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą, przysługującej mu kategorii drogi wojewódzkiej. W efekcie Rada Powiatu nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawiającej kategorii drogi powiatowej jej sporny odcinek.
Niemożliwe do zaakceptowania jest stanowisko, że do podjęcia uchwały dekategoryzującej drogę powiatową na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. wystarczające jest jedynie stwierdzenie, że pozbawiane kategorii drogi powiatowej odcinki dróg publicznych utraciły w bliżej nieokreślonej przeszłości funkcjonalno-użytkowe cechy dróg powiatowych. Zaakcentowania wymaga, że uchwała rady powiatu, stanowiąca konkretyzację art. 10 ust. 5a u.d.p. jest podejmowana m.in. tylko w granicach długości odcinka (odcinków) poddanego dekategoryzacji na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. – co w przedmiotowej sprawie nie zostało spełnione.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, którą dotknięta jest zaskarżona uchwała Rady Powiatu z 12 listopada 2024 r., ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.
Należy jeszcze wyjaśnić, że przytoczone przepisy, stanowiące podstawę prawną zaskarżonej uchwały i wykładane w sposób wcześniej zaprezentowany, nie budzą wątpliwości natury konstytucyjnej, zatem Sąd nie stwierdził, by zachodziła potrzeba wystąpienia z sugerowanym w odpowiedzi na skargę pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała Rady Powiatu z 12 listopada 2024 r., ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).