I SA/Op 431/21

I SA/Op 431/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska /sprawozdawca/
Anna Komorowska-Kaczkowska
Marta Wojciechowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 862/22 - Wyrok NSA z 2023-05-23
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent stażysta Grażyna Sułkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. W. (dalej jako: skarżący, strona, wnioskodawca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...], którą organ ten działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), [zwanej dalej "K.p.a."], w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm.), [zwanej dalej "u.s.u.s."] – utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.
Skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Podał, że ze względu na panującą pandemię ma niskie przychody i duże koszty. Nadto sprawuje opiekę nad przewlekle chorą mamą, która cierpi na [...], choroby [..], jest osobą [...] bez [...] i wymaga całodobowej opieki. Skarżący wskazał, że korzystał z pomocy finansowej rodziny, znajomych oraz kolegów z pracy. Zaznaczył, że wydatki związane z leczeniem mamy kształtują się na poziomie 600,00 zł - 800,00 zł.
W piśmie dołączonym do wniosku jako uzasadnienie szczegółowo opisał plan dnia i zakres czynności jakie wykonuje zapewniając opiekę mamie. Do wniosku dołączył dokumenty potwierdzające ww. sytuację.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek.
Organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego. Nie wykazał również, że:
- powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;
- stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły stronę możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...].
W uzasadnieniu stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
Analizując materiał dowodowy organ wskazał, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 15.12.2020 r. wynika, że skarżący:
- jest kawalerem,
- jest mikroprzedsiębiorcą,
- z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w roku 2018, 2019 i w okresie od 1/2020-11/2020 osiągnął odpowiednio przychód w wysokości 46.831,30 zł, 48.303,70 zł oraz 39.565,20 zł oraz odpowiednio dochód 3.701,93 zł, 2.307,12 zł oraz 1.878,10 zł,
- jako zobowiązania firmowe wskazał zobowiązania wobec ZUS,
- nie pracuje zarobkowo,
- nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych,
- nie uzyskuje dochodów z innych źródeł,
- nie otrzymuje zasiłków z pomocy społecznej, uzyskał jednorazowy zasiłek celowy na zakup lekarstw dla mamy z Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej w wysokości 180,00 zł,
- nie korzysta z innych form pomocy,
- prowadzi gospodarstwo domowe z matką – S. W., która uzyskuje miesięczny dochód w wysokości 1.813,00 zł netto,
- ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 1.770,07 zł, w tym z tytułu miesięcznych opłat- 731,43 zł, opłat eksploatacyjnych - 238,64 zł, kosztów związanych z leczeniem od 600,00 zł do 800,00 zł,
- nie posiada innych zobowiązań pieniężnych, a zobowiązanie w ZUS w wysokości 44.500,00 zł reguluje w miesięcznej racie po 169,00 zł,
- nie posiada nieruchomości, innych praw majątkowych i wierzytelności,
- jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] z 2001 r.,
- posiada 5 letni laptop o wartości 300,00 zł.
Do rozpoznania sprawy skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych oraz dokumentów z Miejskiego Centrum Świadczeń w O.
Organ przyjął powyższe dokumenty jako dowód w przedmiotowej sprawie i stwierdził, że:
- skarżący w dniu 21.12.2020 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej pod firmą A w zakresie działalności [...];
- skarżący jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego jako świadczeniobiorca, za którego jednostka organizacyjna pomocy społecznej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek opłacać składki,
- skarżący od 21.12.2020 r. ma przyznane bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie,
- S. W. (matka skarżącego) pobiera świadczenie emerytalne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.745,82 zł netto,
- skarżący nie jest właścicielem nieruchomości,
- postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w O. zostało zawieszone.
Wskazując na treść przepisów art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż:
1. przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;
2. przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:
- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo upadłościowe,
- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
3. nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. – skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, co nie jest tożsame z zaprzestaniem jej wykonywania (co wynika z wyroku NSA z dnia 5.04.2017 r., sygn. II OSK 347/17 ),
4. przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi strona przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
5. przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi, dlatego że Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku;
6. przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w O. zostało zawieszone ze względu na zawartą umowę ratalną z ZUS nr [...] z 10 lutego 2017 r.
Tym samym wobec strony nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.
Kolejno organ wskazał na treść art. 28 ust. 3a w zw. z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365),[ zwanego dalej "rozporządzeniem"].
Nie stwierdził wystąpienia przesłanek umorzenia o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia.
Wskazał, że zaległości na koncie płatnika składek nie są następstwem pandemii, ale powstały wcześniej i sięgają czerwca 2012 r. W ramach pomocy rekompensującej przedsiębiorcom negatywne ekonomiczne skutki COVID-19:
- skarżący w dniu 4.05.2020 r. otrzymał bezzwrotną pożyczkę w wysokości 5.000,00 zł,
- w dniach 15.04.2020 r., 15.05.2020 r. oraz 3.06.2020 r. zostały mu wypłacone świadczenia postojowe w wysokości po 1.300,00 zł każde (3.900,00 zł),
- w okresie od marca 2020 r. do maja 2020 r. skarżący został zwolniony i opłacania składek w łącznej wysokości 4.294,40 zł.
Wartość udzielonej stronie pomocy ze środków publicznych wyniosła 13.194,40 zł.
Odnosząc się do problemów zdrowotnych matki skarżącego, S. W. organ przeanalizował dokumentację medyczną m.in. orzeczenie z 27 marca 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 30 marca 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji S. W.
Wskazał, że w żaden sposób nie neguje wystąpienia po stronie mamy skarżącego problemów zdrowotnych, podchodzi do nich ze zrozumieniem i uznaje je za udowodnione. Bezspornym jest, że S. W. wymaga stałej opieki, co może utrudniać skarżącemu wykonywanie pracy zarobkowej.
Jednakże od 21 grudnia 2020 r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej skarżący pobiera przyznane bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie. Ponadto nie zakończył definitywnie prowadzenia działalności gospodarczej, tylko dokonał jej zawieszenia. Wobec powyższego w analizowanej sprawie przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie zachodzi.
Organ stwierdził, że ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.
Według poczynionych ustaleń skarżący jest zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego jako świadczeniobiorca, za którego jednostka organizacyjna pomocy społecznej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ma obowiązek opłacać składki. Zgodnie z informacją z 21.06.2021 r. Miejskiego Centrum Świadczeń w O. od 21.12.2020 r. strona pobiera przyznane bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie. Dnia 21.12.2020 r. skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie działalności [...].
Według ustaleń S. W. pobiera świadczenie emerytalne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.745,82 zł netto. Zatem do dyspozycji rodziny skarżącego pozostaje miesięcznie kwota 3.716,82 zł.
Organ wyjaśnił, że wskaźnikiem służącym do oceny kryterium ubóstwa i trudnej sytuacji materialnej jest kwota określająca minimum socjalne. Opracowania Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych dotyczące minimum socjalnego w IV kwartale 2020 r. określone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w kwietniu 2021 r. podają kwotę przypadającą na 1 - osobowe gospodarstwo pracownicze w wysokości 1.269,30 zł, a w przypadku 2 - osobowego gospodarstwa pracowniczego w wysokości 2.101,27 zł. Środki jakimi strona dysponuje przewyższają poziom minimum socjalnego a łączne środki finansowe (3.716,82 zł) przewyższają poziom minimum socjalnego i należy uznać, że sytuacja materialna nie wskazuje na stan zagrożenia bytu.
Zgodnie z oświadczeniem rodzina skarżącego ponosi koszty utrzymania w łącznej wysokości 1.770,07 zł, w tym z tytułu miesięcznych opłat - 731,43 zł, z tytułu opłat eksploatacyjnych - 238,64 zł i kosztów leczenia - 800,00 zł. Budżet gospodarstwa domowego pozwala na ich sfinansowanie w całości. W miesięcznych kosztach utrzymania nie uwzględniono podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakup żywności, artykułów higienicznych, ubrań, itp. Jednak wydatki te nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie strona musi ponosić, a ZUS nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania.
W konsekwencji organ stwierdził, że podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na obecnym etapie byłoby przedwczesne. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Ponadto strona reguluje układ ratalny w ZUS od 2017 r., obecnie w miesięcznej racie w wysokości 171,00 zł.
Na podstawie dostępnych materiałów organ uznał, że skarżący nie udowodnił, że sytuacja rnaterialno-bytowa definitywnie uniemożliwia mu spłatę zaległości wobec ZUS. Nie zakończył definitywnie prowadzenia działalności gospodarczej, która w każdej chwili może zostać wznowiona, wraz z przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego sytuacja materialna strony się poprawiła, ponadto środki pozostające do jego dyspozycji przewyższają poziom minimum socjalnego.
Na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy ZUS nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
We wniesionej skardze wnioskodawca wskazał, że zaskarżona decyzja jest stronnicza, rozpatrzona nierzetelnie i nieobiektywnie a wszelkie argumenty i przedłożone dokumenty zostały albo zignorowane przez ZUS albo zinterpretowane na niekorzyść strony.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi, czyli kontroli sądowej, jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], którą odmówiono Skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, gdyż - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły przesłanki nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 z późn. zm. - zwanej dalej: u.s.u.s.), a także nie wystąpiły okoliczności określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 - zwanego dalej: rozporządzeniem), uzasadniające umorzenie należności oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zatem, Organy uznały, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na zastosowanie wnioskowanej przez Skarżącego ulgi przez umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek .
W rozpoznawanej sprawie zatem jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6.
W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.
Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:
1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze;
3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa;
4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.
Wobec treści wniosku Skarżącego, do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu należności składkowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności dysponuje w tym przypadku organ, który może, ale nie musi, wydać rozstrzygnięcia pozytywnego dla zobowiązanego. Należy jednak podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego orzeczenia, nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia wnioskowanych należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca.
Jakkolwiek ustawodawca pozostawił organom swobodę w podejmowaniu rozstrzygnięcia, to nie może budzić wątpliwości, że jest ono uwarunkowane koniecznością dokonania szczegółowej analizy prowadzonej sprawy pod kątem wskazanych w przepisie dyrektyw wyboru oraz prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami procedury, w rozpoznawanej sprawie - przepisami K.p.a. Dlatego też sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a mianowicie, czy Organ zebrał materiał dowodowy wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i rozważył wszystkie występujące w sprawie okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.
Sąd badający zaskarżoną decyzję bada zatem, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc, czy Organ rozstrzygający w sprawie zebrał dostatecznie materiał dowodowy w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego (tutaj: art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia) i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych występujących w badanej sprawie, a także, czy właściwie uzasadnił swoje stanowisko. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. bowiem stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś rozstrzygnięcia odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z rozstrzygnięć takich musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja ZUS wymagała uchylenia, gdyż Organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 7 K.p.a. i wbrew wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a. - nie przedstawił argumentacji przekonującej do podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia wnioskowanej należności w kontekście okoliczności występujących w badanej sprawie.
Mimo, że w rozpoznawanej sprawie Organy obu instancji podjęły działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego gromadząc dowody w celu ustalenia wystąpienia ustawowych przesłanek, o których mowa w art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, i zajęły stanowisko co do każdej przesłanki z osobna, to jednak, w ocenie Sądu, rozważenie tych przesłanek nie jest pełne i wystarczające, co w konsekwencji uniemożliwiło Sądowi pełną kontrolę co do tego, czy w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że sprawa wymaga ponownej dogłębnej oceny z uwzględnieniem wszystkich okoliczności występujących w badanej sprawie i z tego też powodu uwzględnił skargę.
Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie została przeprowadzona gruntownie i starannie analiza wszystkich okoliczności występujących w sprawie, wadliwie bowiem uznano bez przekonującego uzasadnienia, że w stosunku do Skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek niezbędnych do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z uwagi na brak okoliczności uzasadniających umorzenie należności w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż Skarżący informował organ o problemach zdrowotnych matki - S. W. i dołączył do sprawy dokumentację medyczną, m.in. orzeczenie z 27 marca 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z 30 marca 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji S. W. Skarżący wskazał, iż matka Skarżącego jest osobą [...], bez [...], cierpi na [..] oraz zmaga się z problemami [...]. Wskazał również, iż matka wymaga stałej opieki i pomocy w codziennych czynnościach.
Nie jest też sporna okoliczność, iż od 21 grudnia 2020 r. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pobiera Skarżący przyznane bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie.
W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny,
z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wskazać należy, iż skoro przyznano Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, to oznacza, iż wystąpiła przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jako przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. świadczeniach rodzinnych. Warunkiem bowiem nabycia prawa do świadczenia jest, aby ubiegający się o nie, nie podejmował prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, a w razie jej podjęcia, aby z takiej działalności zrezygnował – w celu sprawowania opieki. Pamiętać przy tym trzeba, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki, zastępuje ono bowiem dochód z własnej aktywności opiekuna, której ten nie może podejmować ze względu na sprawowaną opiekę.
W literaturze prawniczej wskazuje się, że zawieszenie działalności gospodarczej można traktować najogólniej jako przerwę lub zastój w jej prowadzeniu wymuszoną przez okoliczności, które uniemożliwiają prowadzenie tej działalności w sposób zorganizowany i ciągły dla realizacji celu zarobkowego (M. A. Waligórski, Prawo przedsiębiorcy do zawieszania i wznawiania wykonywania działalności gospodarczej, PUG 2009, nr 8, s. 2-10).
Uwzględniając również ten pogląd, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że rezygnacją z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej jest także zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na zasadach określonych w niniejszej ustawie, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Mając zatem na uwadze skutki, jakie wynikają z zawieszenia działalności gospodarczej, a więc faktyczną rezygnację z wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej oraz utratę dochodu z tego tytułu osiąganego, zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej może być uznane za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zawieszenie działalności gospodarczej jest faktycznie okresową rezygnacją z prowadzenia działalności gospodarczej czyli zatrudnienia. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wskazuje aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musiała mieć charakter trwały (zob. np. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 1023/10; WSA w Warszawie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1596/12; WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 585/13; WSA we Wrocławiu z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 283/14; WSA w Rzeszowie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 382/19; WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1019/19; WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 218/20, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Podzielając poglądy wyrażone w wymienionym orzecznictwie, orzekający w tej sprawie Sąd stwierdza, że nieprawidłowa jest przyjęta przez organy interpretacja że instytucja zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej, nie może wpływać na ocenę spełnienia przesłanki utraty możliwości uzyskiwania dochodu (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).
Przepis art. 3 pkt 23 lit. f powyższej ustawy definiuje utratę dochodu jako utratę dochodu spowodowaną wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r. poz. 299 i 303) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, z późn. zm.). Instytucja utraty dochodu ma znaczenie dla oceny, czy osobie wnioskującej przysługuje prawo do świadczenia rodzinnego, uzależnione od kryterium dochodowego. Z woli ustawodawcy prawo do umorzenia nie zostało natomiast uzależnione od spełnienia takiego kryterium, a jedną z przesłanek do jego przyznania jest pozbawienie możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).
Tego ostatniego pojęcia ustawodawca nie zdefiniował w ustawie, nie oznacza to jednak, że definicją utraty dochodu można posługiwać się w przedmiotowej sprawie dowolnie, np. w kontekście, w jakim odnosi się do wyrejestrowania i zawieszenia działalności gospodarczej.
Już same te okoliczności wskazują, że Organ nie dokonał dogłębnej analizy sytuacji Skarżącego w kontekście przesłanek przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek. W szczególności czy świadczenie pielęgnacyjne jest dochodem umożliwiającym – w sytuacji Skarżącego – zapłatę zaległości.
Zdaniem Sądu organy nie dokonały również rzetelnej oceny, czy badana na dzień orzekania sytuacja materialna Skarżącego rokuje realne możliwości zaspokojenia przez Zakład zaległych należności z tytułu składek.
Hipotetyczny charakter dywagacji dotyczących możliwości podjęcia w przyszłości działalności gospodarczej, a tym samym zapewne - dochodzenia zaspokojenia z przyszłych dochodów - nie został poparty jakąkolwiek analizą realności takich działań. Organ nie rozważył wystarczająco, czy istnieją rzeczywiste możliwości zaspokojenia przezeń zaległych należności z tytułu składek.
Organ w żaden sposób nie omówił, jakie konkretne okoliczności faktyczne miałyby wskazywać na przyszłą poprawę sytuacji finansowej Skarżącego, biorąc pod uwagę jego wiek, wykształcenie, warunki panujące na rynku pracy w czasie pandemii COVID-19 oraz konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Odnośnie natomiast podniesionej przez Zakład okoliczności, że Skarżący może spłacać zadłużenie, wskazać trzeba, że zestawiając obecne dochody Skarżącego i Jego rodziny, całokształt Jego sytuacji materialnej i sytuacji zdrowotnej matki, nie sposób jest – wobec braku rzetelnej argumentacji organu - za logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym uznać, by mógł on dokonać spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż bezsporne w sprawie były:
- wysokość dochodów rodziny Skarżącego,
- fakt, że Skarżący nie posiada wartościowych ruchomości ani wierzytelności;
- stan zdrowia matki Skarżącego.
Niewyjaśniona była natomiast wysokość comiesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę Skarżącego. W aktach zgromadzonych przez organ brak jest dokumentacji tych wydatków, w tym kosztów związanych z chorobą (chorobami) matki.
W kwestii zestawienia dochodów i wydatków rodziny Skarżącego należy wskazać, że zasadnie organ II instancji w zaskarżonej decyzji odniósł wysokość dochodów do danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych. Organ nie uwzględnił przy tym jednak, że z elementarnej wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż koszty utrzymania w przypadku osoby tak chorej, jak matka Skarżącego, muszą być ponadprzeciętne.
Sąd ocenia, że ZUS dowolnie odstąpił od rozważenia wszystkich koniecznych wydatków Skarżącego w świetle jego twierdzeń z uwzględnieniem logiki i doświadczenia życiowego. W tym kontekście trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na zakupy związane z żywnością, lekarstwami, środkami czystości, podstawowym ubraniem, obuwiem oraz z zapewnieniem niepełnosprawnej matce wszystkich rzeczy potrzebnych do godnego funkcjonowania w warunkach znacznego stopnia niepełnosprawności, braku zdolności do samodzielnej egzystencji.
Nie ulega przecież wątpliwości, że gospodarstwo domowe, w skład którego wchodzi osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest obciążone istotnie wyższymi wydatkami z kategorii koniecznych w porównaniu z gospodarstwami domowymi tworzonymi wyłącznie przez osoby zdrowe. W tym celu należało przede wszystkim wezwać Skarżącego do skonkretyzowania wysokości poszczególnych wydatków. Dla ułatwienia Skarżącemu udzielenia ścisłej i wyczerpującej odpowiedzi ZUS miał obowiązek przykładowo wymienić poszczególne kategorie wydatków, jakie w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego muszą być ponoszone w gospodarstwie domowym, w skład którego wchodzi osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należało również przeanalizować w tym zakresie wielkości statystyczne.
W konsekwencji organ nie wykazał, by jak twierdzi, po opłaceniu stałych wydatków w gospodarstwie domowym Skarżącego do dyspozycji pozostawała kwota, którą można by przeznaczyć na spłatę zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Te dywagacje Organu są jedynie hipotezą, nie są popartą rzeczową analizą sytuacji majątkowej Skarżącego.
Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że twierdzenie organu II instancji, że z jednej strony ze zrozumieniem podchodzi do obecnej sytuacji życiowej Skarżącego i nie neguje wpływu problemów zdrowotnych na codzienną egzystencję rodziny, a z drugiej strony zdaniem organu obecny stan zdrowia matki Skarżącego nie pozbawia Go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, jest wewnętrznie sprzeczne i nie może być aprobowane.
Podkreślenia przy tym wymaga kwestia rozstrzygania w przedmiocie uznania administracyjnego. Problematykę tę niejednokrotnie już podejmował Naczelny Sąd Administracyjny, m. in. w wyroku z 19 marca 1981 r., sygn. akt SA 234/81, w którym stwierdził, że: 1) zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji; 2) uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że w analizowanej sprawie nie wykazano się prawidłowym rozumieniem "uznania administracyjnego". Dokonując ponownej oceny okoliczności występujących w sprawie należy szczegółowo zbadać i przeprowadzić wnikliwą analizę obecnej sytuacji Skarżącego, która w istocie ma wpływ na całą jego sytuację materialną, jak i jego rodziny, a tym samym na możliwość zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych i jego rodziny. Wobec niewątpliwie trudnej sytuacji osobistej Skarżącego, należy również uwzględnić - przy ponownej analizie sprawy - istotę (cel) ubezpieczenia społecznego, a mianowicie, że system ubezpieczeń społecznych jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokojeniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego, nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny.
Odnieść się należy w tym miejscu również do kwestii ciężaru dowodowego w tym zakresie należy zaś wyjaśnić, że rozporządzenie używa co prawda sformułowania "gdy zobowiązany wykaże", niemniej jednak nie można uznać, by takie brzmienie przepisów zwalniało organ z gromadzenia dowodów we własnym zakresie. Obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego aktualizuje się szczególnie wówczas, gdy jak w niniejszej sprawie, Strona działa bez pełnomocnika. Organ nie może wówczas zasłaniać się stwierdzeniem, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały przez Stronę wykazane. Nadto nawet treść dokumentów zalegających w aktach sprawy winna skłonić Organ do bardziej wnikliwej analizy sytuacji Skarżącego.
Podczas ponownego badania sprawy konieczne jest kierowanie się przesłankami uprawniającymi do umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki za zwłokę od tych składek) przewidzianymi w art. 28 u.s.u.s., ale w szczególności w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zaś, że o ile decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne może być wydana z powodu ich całkowitej nieściągalności, o tyle decyzja o umorzeniu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami tychże składek, może być wydana pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jednak może zapaść tylko wtedy "jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny", jak wymaga tego przepis § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, co w szczególności ma miejsce w razie wykazania zaistnienia którejkolwiek z sytuacji przewidzianej w tym przepisie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wprawdzie w przypadku ustalenia wystąpienia obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność - art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ważny interes osoby zobowiązanej - art. 28 ust. 3b u.s.u.s.), ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w przypadku zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, nadając tym samym podejmowanym w tym zakresie decyzjom charakter tzw. decyzji uznaniowych, to nie oznacza na gruncie materialnoprawnych przesłanek tych decyzji, ściśle określonych przez prawodawcę, że uznaniowy charakter takiej decyzji ("może umorzyć") pozwala na swobodną dowolność tego organu w stosowaniu omawianej ulgi, sprowadzającą się do odmowy jej zastosowania, i to w sytuacji, gdy Organ niespornie ustalił, że Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i nie posiada żadnego majątku (nieruchomego, ruchomego), zatem, że wystąpiła przesłanka nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s., a jednocześnie nie rozważył niemożności zapłaty należności ze względu na jego stan majątkowy i sytuację rodzinną w kontekście, czy zapłata tych należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.
Mając zatem na uwadze, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi.
Brak starannego i rzetelnego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji Skarżącego, która niewątpliwie ma wpływ na jego sytuację materialną i jego rodziny z punktu widzenia skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, powoduje, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności.
W rozpoznawanej sprawie Organ nie dokonał niezbędnych ustaleń, w szczególności co do faktycznej sytuacji Skarżącego i jego rodziny, co wymaga rozważenia na gruncie art. 7 K.p.a., czy odmowa umorzenia należności składkowych w okolicznościach występujących w przedmiotowej sprawie w istocie leży w interesie społecznym, a więc, czy np. nie będzie skutkowała koniecznością uruchomienia pomocy publicznej w innej formie.
Okoliczność ta powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy w okolicznościach faktycznych występujących w badanej sprawie zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Nie dokonano ustaleń, czy opłacenie należności z tytułu składek, nawet w części, pogłębiłoby i tak bardzo trudną sytuację Skarżącego i jego rodziny, pozbawiając wszystkich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Innymi słowami, czy zapłata zaległości przez Skarżącego, jest w ogóle możliwa i czy leży w interesie społecznym.
Rozpoznając zatem sprawę ponownie, Organ zobowiązany będzie w pierwszej kolejności zbadać, zgodnie z przepisami art. 7 oraz art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący aktualną sytuację Skarżącego i jego rodziny, a następnie ocenić, w świetle zebranego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), czy istnieją przesłanki umorzenia, w tym przewidziane w art. 28 u.s.u.s., ale w szczególności w kontekście przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dokonując oceny przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, Organ dokładnie ustali faktyczną sytuację Skarżącego. Organ także szczegółowo rozważy, czy przymusowa spłata należności spowoduje zagrożenie egzystencji Skarżącego i jego rodziny oraz konieczność skorzystania z pomocy społecznej.
Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w celu usunięcia wszystkich istniejących w badanej sprawie wątpliwości, uwzględni wiążącą go sądową ocenę prawną sprawy i wskazania Sądu co do kierunku postępowania, stosownie do art. 153 p.p.s.a. i w ponownej ocenie sprawy przedstawi wyczerpującą motywację rozstrzygnięcia, stosownie do art. 11 K.p.a. W przypadku wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zaistniałych na gruncie już zgromadzonego materiału dowodowego, w celu ich usunięcia Organ ma obowiązek przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe uzupełniające materiał dowodowy w sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.), przy czym Organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, lecz powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93), co jednak nie zwalnia strony z obowiązku współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego (wyczerpującego) zebrania materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie. Następnie Organ w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy dokonując kompleksowej oceny całokształtu okoliczności występujących w sprawie. Nadto, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Organ powinien mieć na uwadze, że interes społeczny nie zawsze przekłada się ponad słuszny interes obywateli (strony), co do zasady jest on równoważny, ale o tym decydują zawsze okoliczności faktyczne występujące w konkretnym przypadku. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego należy przyjąć, że interes społeczny i słuszny interes obywateli są prawnie równorzędne, wobec czego organ administracji nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem obywatela (zob. np. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 44–45; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, komentarz do art. 7, teza 1). Pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem strony nie jest wynikiem jego nadrzędności rozumianej w sposób formalny i mechaniczny, ale wynikiem stwierdzenia, że istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (zob. tezę pierwszą wyroku SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). Słuszny interes strony powinien być uwzględniony przez organ administracji aż do granic kolizji z interesem społecznym (zob. np. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57; wyrok NSA z 13 stycznia 1995 r., II SA 1691/93, Prok. i Pr. 1995, nr 9, poz. 44; wyrok NSA z 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996, nr 6, poz. 181). Organ, badając interes społeczny ze słusznym interesem strony, powinien więc uwzględnić szczególną sytuację osobistą Skarżącego.
Wypada również wskazać, iż co do zasady należy przyznać rację organowi, że zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Decydując się na założenie działalności gospodarczej Skarżący powinien być świadomy, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc w ustawowo określonych terminach.
Nie deprecjonując obowiązków osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie opłacania składek stanowiącego interes publiczny, trzeba jednak przyznać, że nie może być aprobaty dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 K.p.a.). Organ powinien być również obrońcą interesów jednostki, zwłaszcza wówczas, gdy strona postępowania nie ma właściwego rozeznania w przepisach prawa i nie potrafi - bez udzielenia jej właściwych wskazówek i informacji - tak pokierować swoimi działaniami, aby wykazać te wszystkie okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Na organie spoczywa w takiej sytuacji szczególny obowiązek udzielenia słabszej stronie niezbędnych informacji.
Końcowo stwierdzić należy powtórnie, że wprawdzie rację ma organ, że decyzje dotyczące umorzenia zaległych składek mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia może przybrać charakter wyłącznie "papierowy" i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się ZUS nie zauważać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07). Warto wskazać także, że uzasadnianie odmowy umorzenia należności, których dotyczy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ich publicznoprawnym charakterem, czy też okolicznością, że Skarżący, jako przedsiębiorca, prowadził profesjonalną działalność i ponosił ryzyko z nią związane, tak jak to zrobił organ w niniejszej sprawie, wyłączałoby możliwość jego stosowania i realizacji celu, któremu ma służyć. Taka wykładnia, podważająca w istocie zasadę racjonalności ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 172/10).
Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze, że w sytuacji spełnienia przez Skarżącego przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia, winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych. W przeciwnym razie, w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia należności składkowych organ winien wykazać w sposób jednoznaczny, jakie widzi konkretne możliwości odzyskania należności i jakie podjął rzeczywiste działania w tym celu. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych.
Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że kontrolowana decyzja jest konsekwencją istotnego naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które może istotnie wpływać na wynik sprawy. Bez rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, bez odtworzenia prawdy obiektywnej, bez spójnego toku argumentacji poprowadzonego z uwzględnieniem reguł logiki i doświadczenia życiowego, Organ nie był uprawniony do nieuwzględnienia wniosku Skarżącego.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jako naruszająca przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł o uchyleniu decyzji.
Sąd nie orzekł w przedmiocie kosztów sądowych, gdyż niniejsza sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych jest zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a., zaś strona skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl