I SA/OP 427/24

I SA/Op 427/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 3 pkt 1-3 i pkt 6, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit.a, pkt 2 i pkt 2d, art. 30 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 marca 2024 r., nr 22/II/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 stycznia 2024 r., nr 4/2024.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. K. (zwanego dalej też: "skarżącym") jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: "OWINB" lub "organem odwoławczym") z dnia 4 marca 2024 r., nr 22/II/2024, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej też w skrócie: "PINB" lub "organem") z dnia 17 stycznia 2024 r., nr 4/2024, o wstrzymaniu budowy polegającej na posadowieniu budynku typu blaszak na posesji przy ul. [...] w O., realizowanej bez wymaganego zgłoszenia.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 sierpnia 2023 r. na posesji przy ul. [...] w O. przeprowadzona został kontrola dotycząca budowy obiektu budowlanego, podczas której stwierdzono, że na posesji (działka nr a) w odległości
55 cm od granicy działki sąsiedniej, na kostkach betonowych został posadowiony obiekt typu "Blaszak" z bramą segmentową. Obiekt nie jest wyposażony w żadne instalacje wewnętrzne. Ma konstrukcję stalową, ściany zewnętrzne i zadaszenie stanowi blacha trapezowa. W obiekcie znajdują się rowery, narzędzia ogrodnicze, kosiarki, regały na których składowane są środki ochrony roślin i ziemia, wertykulator do spulchniania ziemi, odkurzacz, pompa do wody itp. Woda opadowa z dachu obiektu odprowadzana jest bezpośrednio na teren utwardzony płytkami chodnikowymi (własnej posesji). Obiekt został przywieziony na posesję w elementach w 2017 r. i po złożeniu, w tym samym roku posadowiony został w dotychczasowym miejscu. Inwestorem jest Z. K., który nie starał się o pozwolenie na posadowienie obiektu i oświadczył, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem lecz stanowi lekką konstrukcję blaszaną (stalową), pełniącą funkcję altany ogrodowej, gdzie przechowywane są narzędzia wykorzystywane do prac ogrodowych i uprawy roślin. Nie jest on garażem, nie służy i nie będzie służył do parkowania samochodów, ponieważ garaż wbudowany jest w istniejący dom. Podczas kontroli sporządzono szkic sytuacyjny obiektu, z którego wynika, że posiada on wymiary w rzucie 3,0 m x 5,95 m i wysokość 2,04 m - 2,44 m. Po wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku typu "blaszak" (zawiadomieniem z dnia 3 listopada 2023 r.) w dniu 27 listopada 2023 r. dokonano oględzin, podczas których stwierdzono, że od czasu kontroli stan faktyczny nie uległ zmianie.
W dniu 17 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. - dalej jako: "Prawo budowlane") PINB wydał opisane we wstępie postanowienie o wstrzymaniu budowy.
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r., OWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, dokonując klasyfikacji spornego obiektu i powołując definicje obiektu budowlanego podzielił stanowisko PINB. Uznał, że sporny obiekt posiada wszystkie elementy budynku. Jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, ma dach, zaś kostki betonowe, na których jest posadowiony, pełni funkcję fundamentu, przenosząc obciążenia z obiektu na grunt i zapobiegając przemieszczeniom pionowym obiektu (osiadaniu w gruncie). Przytaczając poglądy orzecznictwa wyjaśnił, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na takie trwałe związanie. Sporny obiekt niewątpliwie jest trwale związany z gruntem, albowiem jest posadowiony w taki sposób, by być odpornym na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający jego stabilność. Kostka betonowa, na jakiej posadowiony jest obiekt, ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody, pełni więc funkcję fundamentu. Okres istnienia przedmiotowego obiektu na nieruchomości (powyżej 180 dni) świadczy o tym, że nie mamy do czynienia z obiektem tymczasowym (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Nie sposób też zgodzić się z argumentacją skarżącego, że sporny obiekt budowlany stanowi altanę ogrodową. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego pod pojęciem altany należy bowiem rozumieć budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z obiektem o konstrukcji stalowej, pokrytym blachą, służącym do przechowywania m.in. narzędzi i materiałów ogrodniczych, sadzonek roślin czy rowerów. Sporny obiekt jest więc budynkiem gospodarczym.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Stosownie do tego ustalił, że budowa spornego obiektu, dokonana w 2017 r. i 2018 r., zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) wymagała dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym w świetle obecnie obowiązujących przepisów (art. 29 ust. 1 pkt 14 Prawa budowlanego) powyższe wymogi również nie uległy zmianie. Stąd w sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym. Inwestor nie dokonał bowiem wymaganego zgłoszenia budowy spornego budynku gospodarczego. Uznając, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował wskazany przepis wydając zaskarżone postanowienie i umożliwiając inwestorowi legalizację obiektu OWINB stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia zażalenia. Podkreślił, że postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej, a dalszy przebieg postępowania zależy od decyzji inwestora i tego czy złoży w terminie wniosek o legalizację. Jest postanowieniem wpadkowym i nie rozstrzyga w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił, że powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 7a i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), wskutek dokonania błędnej i dowolnej oceny stanu faktycznego oraz zgromadzonych w sprawie dowodów, a także rozstrzygania wątpliwości, co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, poprzez błędne zakwalifikowanie obiektu typu blaszak, jako budynku pomimo tego, że jest to obiekt niezwiązany trwale z gruntem, typu kontenerowego, przeznaczony do łatwego przemieszczania oraz brak kwalifikacji obiektu blaszanego, jako altany pomimo tego, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bezspornie taka funkcja i charakter obiektu. Ponadto skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego wskazując, że właściwa ocena stanu faktycznego powinna doprowadzić organ do zastosowania w niniejszej sprawie:
- art. 29 ust. 1 pkt 2d w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (wg stanu obowiązującego w 2017 i 2018 r.) oraz zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji powinno skutkować umorzeniem postępowania, ponieważ budowa wolno stojących altan o pow. zabudowy do 35 m2 nie wymagała uzyskania pozwolenia oraz zgłoszenia;
- ewentualnie art. 29 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w stanie prawnym obowiązującym w roku 2017 i 2018 r.) oraz art. 29 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego według aktualnego stanu prawnego, co w konsekwencji powinno skutkować umorzeniem postępowania, ponieważ budowa parterowych obiektów gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m2., przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej nie wymaga uzyskania pozwolenia oraz zgłoszenia;
- lub art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji powinno skutkować umorzeniem postępowania, ponieważ budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych oraz wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o pow. zabudowy do 150 mkw., przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m wysokości, nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane nie wymagało pozwolenia oraz zgłoszenia.
Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB i umorzenia postępowania skarżący, podobnie jak w zażaleniu zarzucał, że w sprawie dokonano błędnej kwalifikacji obiektu blaszanego, jako budynku, albowiem nie posiada on fundamentów oraz nie zastosowano żadnych innych rozwiązań technicznych łączących ten obiekt trwale z gruntem. Obiekt nie posiada żadnego powiązania z kostką betonową, na której jest posadowiony, dolna płaszczyzna obiektu znajduje się na poziomie terenu, a jego przeniesienie lub rozebranie nie wiąże się z wykonaniem robót ziemnych.
Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr [...], OWINB odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę OWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W zakresie dokonania kwalifikacji spornego obiektu jako budynku gospodarczego zaznaczył, że posiada on wszystkie elementy uzasadniające uznanie go za budynek. Wskazując na stanowisko skarżącego, że sporny obiekt budowlany stanowi altanę ogrodową oraz zarzut niezastosowania art. 29 ust. 2 pkt 1a i art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego zaznaczył, że argumentacja skarżącego jest wewnętrznie sprzeczna.
Postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Op 427/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, ale z innych powodów niż w niej wskazane.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a – utrzymanego nim w mocy postanowienia wydanego w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Postępowanie w sprawie dotyczyło oceny legalności budowy polegającej na wykonaniu przez skarżącego obiektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednocześnie, stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w postanowieniu tym odstąpiono od nałożenia nakazu zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcia stanu zagrożenia, z uwagi na ustalenie, że w wyniku budowy nie wystąpił stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.
W związku z przedmiotem postępowania wyjaśnić przyjdzie, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, umożliwia legalizację samowoli budowlanej wskazanej w tym przepisie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga jednak bezspornego stwierdzenia, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Kluczowe dla oceny w tym zakresie jest ustalenie w toku postępowania wyjaśniającego charakteru obiektu i dokonania jego kwalifikacji, tj. zweryfikowanie samowoli budowlanej i dokonanie jej kwalifikacji z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego.
Prawidłowo OWINB uznał, że wydając zaskarżone postanowienie należało uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jego wydania, natomiast kwalifikacji samowoli budowlanej należało dokonać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej popełnienia. W ocenie Sądu nieprawidłowo jednak dokonał kwalifikacji spornego obiektu uznając, że stanowi on budynek gospodarczy, którego budowa - zrealizowana pod koniec 2017 r. i na początku 2018 r., wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). W tym zakresie Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył: art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej), poprzez błędne uznanie, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek, a w konsekwencji także art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej) na skutek uznania, że przepisy te znajdowały zastosowanie do wykonania spornego budynku oraz art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy w związku z dokonaną kwalifikacją.
Uwzględnić należy, że w niniejszej sprawie w sposób bezsporny ustalono, że skarżący na swojej posesji przy ul. [...] w O., w odległości około 55 cm od granicy działki sąsiedniej, wykonał obiekt budowlany o konstrukcji stalowej typu "Blaszak" z bramą segmentową, którego ściany zewnętrzne i zadaszenie stanowi blacha trapezowa. Obiekt ten nie został wyposażony w żadne instalacje wewnętrzne, posiada wymiary w 3,0 m x 5,95 m, a jego wysokość wynosi 2,04 m - 2,44 m. Został posadowiony bezpośrednio na podłożu wykonanym z kostek betonowych, a skarżący nie zgłosił jego wykonania organowi administracji architektoniczno - budowlanej, ani też nie uzyskał pozwolenia na jego wykonanie.
Mając na uwadze legalne definicje sformułowane na gruncie prawa budowlanego dostrzec należy, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę rozumie się m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej) obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.
Według art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który na przestrzeni lat nie uległ zmianie, budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Na podstawie art. 3 pkt 3 in principio Prawa budowlanego do budowli zalicza się z kolei każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (tj. niewielkim obiektem, których przykładowy katalog wskazano w art. 3 pkt 4). W przepisie tym ustawodawca wskazał przy tym jedynie przykładowe obiekty będące budowlami.
Stosownie do powyższego, zdaniem Sądu uznać należy, że sporny obiekt - jako wykonany z materiałów budowlanych jest obiektem budowlanym, a jego wykonanie w określonym miejscu stanowiło budowę.
W świetle dokonanych ustaleń faktycznych, nie sposób jednak zgodzić się z oceną organów, że jest on budynkiem. O ile bowiem został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach, to nie zostało wykazane, że spełnia konstytutywny wymóg budynku w postaci posiadania fundamentu, a w konsekwencji, że jest trwale związany z gruntem. W szczególności nie wynika to z protokołu kontroli oraz z załączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej. Przeczą temu również twierdzenia skarżącego, który zarówno w zażaleniu, jak i w skardze konsekwentnie podnosił, że obiekt nie posiada fundamentów, nie jest w żaden sposób powiązany z gruntem i nie posiada żadnego powiązania z kostką betonową. Tymczasem, na podstawie legalnej definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) należy przyjąć, że istnienie zasadniczych determinantów budynku, tj. ścian, dachu i fundamentów prowadzi w efekcie do trwałego związania z gruntem. Samo związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, a nie cechą budynku samą w sobie.
Sąd nie podziela oceny OWINB, że sam fakt istnienia kostki betonowej, na której "blaszak" jest posadowiony, świadczy o tym, że stanowi ona jego fundament. Zauważyć należy, że dokonując takich ustaleń organy wprawdzie powołały się na poglądy orzecznictwa sądowego. Należy podkreślić, że stanowiska judykatury wypracowane w odniesieniu do odmiennych stanów faktycznych (np. posadowienia budynku na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych, na osadzonych w ziemi cokołach z elementów betonowych podpierających) ze względu na ich charakter, nie mogą być bezwarunkowo recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty z ich istoty są trwale związane z gruntem.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Cechę trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Przyjmuje się bowiem, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Oznacza to, że połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
Jednocześnie jednak, zdaniem Sądu, dostrzec należy, że najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2344/18; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że zarówno Prawo budowlane jak i żadna inna ustawa nie zawierają definicji fundamentu, dlatego też, w celu przesądzenia czy w sprawie mamy z takowym do czynienia, należy określić podstawową cechę lub cechy go charakteryzujące w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
Z ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że sporny obiekt tzw. "blaszak: posadowiony został na kostkach betonowych brukowych ułożonych na gruncie pod całością obiektu i przed wejściem. Jednocześnie jednak nie wykazano w żaden sposób, aby "blaszak" miał w gruncie lub w kostce brukowej jakiekolwiek umocowanie, aby jego konstrukcja w jakikolwiek sposób została trwale związana z gruntem np. poprzez zakotwiczenie/przytwierdzenie konstrukcji stalowej obiektu do podłoża, czy też do kostki brukowej. Istnieniu takiego trwałego związania przeczą cytowane powyżej twierdzenia samego skarżącego. Tym samym, nie można było uznać, że rzeczony "blaszak" posiada element konstrukcyjny mogący stanowić jego fundament. Posadowienie obiektu bez trwałego związania z podłożem, przy innych opisanych w decyzji organów parametrach i cechach, wyłącza możliwość uznania, że obiekt ten jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji brak było podstaw do uznania go za budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz do ustalenia, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej) jego budowa wymagała dokonania zgłoszenia.
Zauważyć należy, że orzecznictwo sądowe, na które powołują się obydwie strony, nie rozstrzyga jednoznacznie i kategorycznie tego, czy w przypadku obiektów wykonanych z blachy (tzw. "blaszaków"), przeznaczonych na cele gospodarcze związane z zabudową mieszkaniową, ich posadowienie na kostce betonowej brukowej, spełnia wymogi przewidziane dla budynku w postaci posiadania fundamentu i w efekcie trwałego związania z gruntem.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sam fakt posadowienia obiektu na kostce betonowej brukowej nie jest wystarczający do stwierdzenia, że stanowi ona jego fundament. Zasadniczym przeznaczeniem kostki betonowej brukowej jest bowiem utwardzanie nawierzchni, a nie przenoszenie obciążeń konstrukcyjnych. Sama w sobie nie zapewnia stabilności obiektu. Zasadniczo zatem sam fakt utwardzenia terenu pod obiektem budowlanym poprzez położenie kostek betonowych brukowych nie może świadczyć o trwałym związaniu obiektu z gruntem. Nie można jednoznacznie uznać kostek betonowych brukowych ułożonych na gruncie za jego fundament. Dla uznania, że obiekt spełnia warunki uznania go za budynek konieczne jest wyjaśnienie, czy jest trwale związany z gruntem.
W niniejszej sprawie OWINB nie wyjaśnił tych kwestii i już sam fakt istnienia kostki betonowej brukowej uznał za spełnienie warunku posiadania przez sporny obiekt fundamentu i trwałego jego związania z gruntem, co w ocenie Sądu nie było prawidłowe. W szczególności z dokonanych ustaleń nie wynika, czy obiekt w jakikolwiek sposób został trwale połączony z gruntem.
Brak powyższych ustaleń skutkował tym, że organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy, w związku z czym naruszyły również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności uniemożliwia dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu do kategorii budynków. Prawidłowa kwalifikacja obiektu jest natomiast istotna dla stwierdzenia samowoli budowlanej, a następnie dla określenia trybu usunięcia jej skutków i w przypadku woli inwestora, jej zalegalizowania i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.
Wyjaśnić bowiem przyjdzie, że w sytuacji gdy sporny obiekt nie posiada trwałego związania z gruntem poprzez fundament winien być uznany za budowlę, której budowa na podstawie art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej) nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji podstawę prawną do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy powinien stanowić art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i odpowiednio też dalsze postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów regulujących legalizację budowy zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia.
Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że wskazane naruszenia związane z dokonaniem kwalifikacji spornego obiektu miały wpływ na wynik niniejszej sprawy. W postępowaniu nie ustalono bowiem, że spełnia on wymogi do uznania za budynek.
Braki dowodowe wyłączają możliwość zakwalifikowania go na tym etapie postępowania jako budynku gospodarczego, w tym jak domagał się skarżący jako budynku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Wyjaśnić przy tym trzeba, że nawet jeśli istniałyby podstawy do uznania przedmiotowego obiektu za budynek, to i tak brak było podstaw do uznania, że stanowi on budynek gospodarczy wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który nie wymagał, ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszeni. Zgodnie bowiem z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Podkreślić w związku z tym trzeba, że wskazany przepis dotyczy wyłącznie budynków związanych z produkcją rolną. Skarżący w żaden natomiast sposób nie wykazał, że jest rolnikiem i że prowadzi działalność rolną, tj. działalność w zakresie produkcji rolniczej lub zwierzęcej. Nie wykazał prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie wykazał prowadzenia jakiejkolwiek produkcji rolnej i nie ma jakichkolwiek okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że przedmiotowy obiekt jest związany z produkcją rolną. W szczególności o jej prowadzeniu nie może świadczyć to, że jak podnosi skarżący, obiekt służy do przechowywania przedmiotów wykorzystywanych do prac ogrodniczych i pielęgnowania terenu posesji. Co więcej brak jest również podstaw do przyjęcia, że obiekt jest elementem zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej. Fakt, że nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – na co wskazuje sam skarżący potwierdza, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową.
W ocenie Sądu twierdzenie skarżącego, że sporny obiekt związany jest z produkcją rolną przedstawione zostało wyłącznie na użytek niniejszej sprawy i nie ma żadnego oparcia w materiale dowodowym. Co więcej zauważyć należy, że skarżący podnosił równocześnie w skardze, że przedmiotowy obiekt pełni zupełnie inną funkcję, tj. stanowi altanę ogrodowej. Zdaniem Sądu świadczy to o próbie poszukiwania rozwiązania pozwalającego na uniknięcie postępowania legalizacyjnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2d w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej) wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że przedmiotowy obiekt powinien zostać zakwalifikowany jako wolnostojąca altana. Wobec braku w przepisach prawa budowlanego legalnej definicji "wolnostojącej altany", należy znaczenia tego pojęcia szukać w języku polskim powszechnie używanym. Należy zatem stwierdzić, że przez altanę rozumie się lekki, przewiewny, niewielki budynek. Jest to zwykle konstrukcja drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Takie też rozumienie pojęcia altany jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 618/20). Dla kwalifikacji obiektu budowlanego jako altany, nie jest zatem wystarczające, aby spełniał on tylko wymiary określone w art. 29 ust. 1 pkt 2d Prawa budowlanego. Istotna jest bowiem także funkcja i charakter obiektu oraz jego konstrukcja, czyli to w jaki sposób został zbudowany. Obiekt stanowiący przedmiot postępowania ma stalową konstrukcję, pełne ściany i dach z blachy trapezowej oraz bramę. Jego konstrukcja oraz materiał wykorzystany do wykonania uniemożliwia zatem stwierdzenie, że jest to altana. Również funkcja spornego obiektu przesądza o tym, że nie jest to altana. Obiekt służy bowiem do przechowywania rzeczy podczas, gdy altana wykorzystywana jest zasadniczo do celów wypoczynkowych i rekreacyjnych.
Reasumując Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Niemniej jednak, niebędąc związany zarzutami skargi stwierdził, że OWINB rozpoznając sprawę naruszył przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanej decyzji. Nie wyjaśnił bowiem istotnych okoliczności faktycznych i dokonały nieprawidłowej kwalifikacji spornego obiektu. Nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i rozstrzygnięcie PINB za nieodpowiadające prawu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w zakresie niezbędnym do dokonania prawidłowej klasyfikacji spornego obiektu. W tym celu należy w szczególności ustalić, czy obiekt spełnienia wymóg uznania go za budynek, w postaci posiadania elementu konstrukcyjnego mogącego stanowić jego fundament i czy jest trwale związany z gruntem. Następnie należy dokonać oceny co do tego, czy obiekt wymaga legalizacji, a jeśli tak to jaki będzie jej tryb, tj. czy przewidziany dla obiektów wybudowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też bez wymaganego zgłoszenia.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.