I SA/Op 403/25

I SA/Op 403/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64d par. 1, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 15, art. art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80 , art. 8 par. 1, art. 9, art. 6, art. 11, art. 107 par. 3, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49 ust. 3 i ust. 4, art. 49c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr 47/II/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez A. G. (dalej zwaną również skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej również organem odwoławczym, organem drugiej instancji lub w skrócie OWINB) z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr 47/II/2025, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim (zwanego dalej organem pierwszej instancji lub w skrócie PINB) z dnia 31 stycznia 2025 r., nr 5/25, nakazującą R. i G. H. (zwanymi dalej inwestorami) całkowitą rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na skutek interwencji skarżącej z dnia 7 marca 2014 r. (w sprawie dokonanej przez sąsiada G. H. rozbudowy dachu budynku gospodarczego zlokalizowanego w N. na działce nr a), PINB przeprowadził w dniu 9 czerwca 2014 r. kontrolę ww. nieruchomości.
Pismem z dnia 31 lipca 2014 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego w N. nr [...], dz. nr. a, k.m. [...], gmina L., stanowiącego własność inwestorów.
Decyzją z dnia 16 lutego 2018 r, nr [...], PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2020 r. poz. 1333]), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał inwestorom całkowitą rozbiórkę samowolnie nadbudowanej części ww. budynku gospodarczego. Organ uznał, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany został sporządzony niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) i w takim stanie nie może zostać zatwierdzony. Dodał, że niezachowanie odległości okapu nie wpływa na naruszenie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, gdyż takie naruszenie wynika z niezachowania odległości pomiędzy obiektami na obu działkach.
Na skutek odwołania inwestorów OWINB decyzją z dnia 3 lipca 2018 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 16 lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
PINB ponownie prowadząc sprawę postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2018 r. , nr [...], ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł i wskazał, że opłatę należy wnieść w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia.
Pismem z dnia 3 września 2018 r. inwestorzy wnieśli do Wojewody Opolskiego o rozłożenie opłaty na raty.
PINB postanowieniem z dnia 12 września 2018 r., nr [...], zawiesił postępowanie legalizacyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę Opolskiego wniosku o rozłożenie opłaty na raty.
Pismem z dnia 27 marca 2024 r. Wojewoda Opolski poinformował organ pierwszej instancji, że w związku z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 3665/21, o oddaleniu skargi kasacyjnej inwestorów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt. VII SA/Wa 913/201, o oddaleniu skargi stron na decyzję Ministra Finansów z dnia 10 marca 2020 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy umorzenia w części, tj. 50% i rozłożenia pozostałej kwoty na 2 raty, tj. 50% opłaty legalizacyjnej R. i G. H. do 26 marca 2024 r. nie dokonali zapłaty ww. opłaty legalizacyjnej.
PINB postanowieniem z dnia 17 stycznia 2025 r., nr [...], podjął z urzędu postępowanie legalizacyjne w sprawie wykonania ww. robót budowlanych.
Następnie decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r., nr 5/2025, PINB działając na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego orzekł - wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie - o nakazaniu inwestorom całkowitej rozbiórki samodzielnie nadbudowanej części budynku gospodarczego zlokalizowanego we wsi N. na działce nr a, w gminie L., tj. rozbiórkę całej konstrukcji dachu wraz z pokryciem oraz rozbiórkę górnych warstw ścian zewnętrznych, w zakresie ich nadbudowy wykonanej nielegalnie, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i przywrócenie dachu do takiego stanu w jakim był przed dokonaniem samowoli. Jednocześnie organ określił, że rozbiórki należy dokonać nie później niż 30 dni od dnia uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję i określił termin zakończenia robót rozbiórkowych do dnia 31 lipca 2025 r. Dodatkowo zwrócił uwagę właścicielom obiektu i wykonawcy rozbiórki, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: odpowiednie warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenie robót pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania robót, uzasadnionych interesów osób trzecich, bezpieczeństwo przy usuwaniu poszczególnych elementów konstrukcyjnych, w taki sposób aby nie doszło do niezamierzonego, gwałtownego zniszczenia obiektu lub jego części, albo innych obiektów bezpośrednio graniczących z obiektem podlegającym rozbiórce. W uzasadnieniu wskazał na dotychczasowe ustalenia i podał, że działając na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: K.p.a., podjął zawieszone postępowanie i jednocześnie, w celu prawidłowego zamknięcia tego postępowania administracyjnego prowadzonego od 2014 r. zawiadomieniem powiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i wyznaczył im 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy oraz na zajęcie stanowiska co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. G. H. 23 stycznia 2025 r. zapoznał się z aktami sprawy oraz projektem decyzji o nakazie rozbiórki dokonanej samowoli budowlanej i oświadczył, że zamierza wpłacić opłatę legalizacyjną. Tego samego dnia z aktami zapoznał się P. G. Dokonując analizy stanu prawnego organ wskazał, że ściśle określony przepisami prawa, "7 dniowy" termin uiszczenia opłaty legalizacyjnej został ustalony w czasie rzeczywistym do godziny 24.00 w dniu 6 września 2018 r. Kolejno wskazał na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania i podał, że w tej sytuacji sprawa wróciła do stanu prawnego z dnia 4 września 2018 r., kiedy to inwestorzy skierowali do Wojewody Opolskiego wniosek o umorzenie części zobowiązania i rozłożenie jego spłaty na raty. PINB podniósł, że na podstawie analizy akt sprawy i prawomocnego wyroku ustalił, iż wpłata opłaty legalizacyjnej stała się wymagalna w terminie rzeczywistym, tj. powinna być wniesiona do godziny 24.00 w dniu 6 września 2018 r., gdyż nikt nie zmienił terminu określonego w tym postanowieniu, a Wojewoda Opolski jako organ podatkowy nie skorzystał z uprawnień nadanych mu przepisami art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa i nie odroczył terminu płatności przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Podkreślił, że poinformował o powyższym G. H., jak również o fakcie, że wniesienie opłaty legalizacyjnej po terminie będzie nieskuteczne w niniejszym postępowaniu, gdyż zgodnie z art. 110 § 1 w związku z art. 126 K.p.a. organ jest związany postanowieniem od chwili jego wydania. PINB podał, że uzyskał informację, że inwestorzy 24 stycznia 2025 r. wpłacili w kasie Urzędu Wojewódzkiego w Opolu opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł, co oznacza, że organ otrzymał dowód, że przedmiotowa opłata legalizacyjna została wniesiona z uchybieniem terminu, tj. po 2332 dniach (co stanowi 6 lat, 4 miesiące i 18 dni) od upływu terminu wyznaczonego na tę czynność w ostatecznym postanowieniu PINB z dnia 28 sierpnia 2018 r., co uzasadnia bezpośrednie zastosowanie przepisu art. 49e pkt 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie, co ma miejsce w tym przypadku.
W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 K.p.a. Inwestorzy wskazali, że wbrew tytułowi decyzji ("wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym termie") nie doszło do uiszczenia opłaty legalizacyjnej z naruszeniem terminu. Wnoszący odwołanie wskazali, że złożyli wniosek o umorzenie opłaty w terminie, a samo postępowanie sądowe zakończyło się w 2024 r. Pomimo tego decyzja o ponownym podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego przez organ zapadła w styczniu 2025 r. Samo postępowanie, w ramach którego postanowienie nr [...] zostało wydane - było zawieszone, aż do stycznia 2025 r. Zawieszenie to wynikało ze złożenia wniosku o umorzenie części opłaty legalizacyjnej i jej rozłożenie na raty w pozostałym zakresie. Inwestorzy nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że pomimo zawieszenia samego postępowania i wdrożonego procedowania wniosku o umorzenie opłaty, termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej minął w 2018 r. Podnieśli, że wprawdzie pierwotny termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej upływał 6 września 2018 r., jednakże dwa dni przed upływem terminu strona złożyła wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej, co miało miejsce 12 września 2018 r. Od tej daty - zgodnie z art. 103 K.p.a. - termin do wniesienia opłaty był zawieszony i nie mógł biec, wbrew temu, co policzył organ pierwszej instancji (rzekome 2332 dni opóźnienia w stosunku do terminu). Organ błędnie stwierdził też, że opłata powinna być wniesiona w terminie rzeczywistym tj. z dniem 6 września 2018 r., bowiem skoro postępowanie zostało zawieszone, to tenże termin także był zawieszony. Skoro strona wniosła o umorzenie przed dniem upływu terminu, to sam termin nie biegł. Strona nie mogła bowiem wpłacić opłaty w terminie sprzed 6 lat. Inwestorzy nie mieli też wiedzy o podjęciu przez organ w dniu 17 stycznia 2025 r. przedmiotowego postępowania, aż do poinformowania ich o możliwości zapoznania się z aktami, co nastąpiło 23 stycznia 2025 r. Inwestorzy podkreślili, że bez żadnego opóźnienia następnego dnia, tj. 24 stycznia 2025 r. wpłacili opłatę legalizacyjną. Natomiast organ błędnie postąpił nie wyznaczając stronie nowego terminu do wniesienia opłaty wraz z podjęciem zawieszonego postępowania. Tym samym kwestionowana decyzja obarczona jest wadą, co czyni ją wydaną z rażącym naruszeniem prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności. Inwestorzy wskazali, że organ powinien skupić się na wdrożeniu podstawowych zasad z K.p.a., ujętych w art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9.
Po rozpatrzeniu odwołania OWINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z dnia 29 kwietnia 2025 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie, czy uiszczając opłatę legalizacyjną 24 stycznia 2025 r., w siedem dni po podjęciu przez organ pierwszej instancji zawieszonego postępowania, inwestor zadośćuczynił nałożonemu nań obowiązkowi, a tym samym, czy zaistniały przesłanki do wydania decyzji rozbiórkowej. W tym zakresie organ argumentował, że od 27 marca 2024 r. gdy PINB otrzymał informację o prawomocnym wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2024 r. winien w sprawie procedować dalej, ponieważ od tego czasu organowi wiadome było, iż przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania ustąpiły. Mimo tego upłynęło kolejne dziesięć miesięcy nim organ (po kilkukrotnych monitach Wojewody Opolskiego) podjął zawieszone postępowanie postanowieniem nr [...]. Jednocześnie zawiadomił strony o możliwości zapoznawania się z aktami sprawy, a w czasie tej czynności poinformował, że termin do uiszczenia opłaty minął i w sprawie zapadnie decyzja rozbiórkowa. Zdaniem OWINB takiego działania organu nie sposób zaaprobować, ponieważ PINB wyszedł z błędnego i niczym nieuzasadnionego przekonania, że termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej minął we wrześniu 2018 r. Organ pierwszej instancji zupełnie bowiem zignorował fakt, że przez ponad sześć lat postępowanie w sprawie było zawieszone, z czego ostatnie 10 miesięcy zawieszenia spowodowane było przyczynami leżącymi po stronie organu. Żądanie zatem od inwestorów uiszczenia opłaty w terminie, który zdaniem organu upłynął 6 września 2018 r. jest pozbawione podstaw, bowiem już w tej dacie zaistniała przyczyna obligatoryjnego zawieszenia postępowania, a to na skutek wniosku inwestorów z dnia 3 września 2018 r. o umorzenie opłaty legalizacyjnej i rozłożenie jej na raty. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania ma charakter jedynie deklaratoryjny, gdyż z treści art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego skutek w postaci zawieszenia postępowania wynika wprost. Oznacza to, że do zawieszenia postępowania doszło de facto 3 września 2018 r., a późniejsze względem tego wniosku postanowienie z dnia 12 września 2018 r. stanowiło tylko formalny i zewnętrzny wyraz potwierdzający zaistniały fakt. Za nieprawidłowe uznał OWINB przekonanie organu, że nie miał on obowiązku informować stron o nowych okolicznościach faktycznych i prawnych, a tym samym wzywać do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, co doprowadziło do naruszenia art. 6 i art. 9 K.p.a. Jednocześnie OWINB stwierdził, że po negatywnym rozpatrzeniu wniosku o umorzenie lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej, PINB powinien wyznaczyć inwestorom nowy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wniosek taki OWINB wywiódł z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., którymi organ nadzoru budowlanego jest związany w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy OWINB wskazał, że inwestorzy skutecznie wnieśli opłatę legalizacyjną i ich wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego złożony w trybie art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, podlega rozpatrzeniu. Nie można bowiem po pierwsze uznać, że inwestorzy uchybili jakimkolwiek terminom do wniesienia opłaty legalizacyjnej, jak też że jej wniesienie nie powoduje po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązku wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie ustrzegł się innych kardynalnych naruszeń. Zdaniem organ odwoławczego z przepisów art. 49 ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika obowiązek formułowania daty zarówno rozpoczęcia, jak i zakończenia rozbiórki. Co więcej nakaz tak sformułowany jest nakazem bez podstawy prawnej i może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Brak jest także podstaw do nałożenia pozostałych nakazów decyzji, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: odpowiednie warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenie robót pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania robót, uzasadnionych interesów osób trzecich, bezpieczeństwo przy usuwaniu poszczególnych elementów konstrukcyjnych, w taki sposób aby nie doszło do niezamierzonego, gwałtownego zniszczenia obiektu lub jego części, albo innych obiektów bezpośrednio graniczących z obiektem podlegającym rozbiórce. Uwagi te mogą znaleźć się w części uzasadnienia decyzji, natomiast jako nakazy nie znajdują podstaw w obowiązujących przepisach, przy czym jednocześnie organ nie dysponuje narzędziami, aby je skutecznie wyegzekwować. Dalej odwołując się do obowiązków organu, określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., OWINB stwierdził, że w badanej decyzji organ pierwszej instancji nie przedstawił żadnego uzasadnienia swego stanowiska. Organ orzekający winien wydawać nakazy w taki sposób, aby wynikające z nich obowiązki były technicznie uzasadnione i nie powodowały nadmiernego obciążenia inwestora. Organ w żaden sposób nie uzasadnił zarówno sentencji decyzji, jak i ustalonej podstawy prawnej, co wywołało sprzeczności. W konsekwencji niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. i brak właściwego uzasadniania decyzji - zdaniem organu odwoławczego - narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji, której motywy w istocie nie poddają się merytorycznej weryfikacji. Organ odwoławczy stwierdził, że w pełni popiera odwołanie inwestorów, z wyjątkiem uznania, że w sprawie zaszła konieczność prowadzenia postępowania nieważnościowego. Jednocześnie organ ponownie wskazał, że w sprawie występuje konieczność zakończenia postępowania w trybie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, brak jest zatem podstaw do jego umorzenia. Końcowo uznał, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, czym w sposób istotny naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powyższe zaś uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., z którego wynika, że w sytuacji stwierdzenia błędnej wykładni przepisów prawa przez organ pierwszej instancji należy określić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. To z kolei oznacza, że organ pierwszej instancji jest związany wykładnią zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.
W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie następujących przepisów:
- art. 49f oraz art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego,
- § 12 oraz § 271-280 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
W motywach sprzeciwu skarżąca dowodziła, że przedmiotowa rozbudowa z uwagi na istniejące zagrożenie powinna ulec natychmiastowej rozbiórce.
W odpowiedzi na sprzeciw OWINB wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19).
Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją OWINB uchylił decyzję PINB, który - wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie - nakazał inwestorom całkowitą rozbiórkę samodzielnie nadbudowanej części budynku gospodarczego zlokalizowanego we wsi N. na działce nr a, w gminie L., tj. rozbiórkę całej konstrukcji dachu wraz z pokryciem oraz rozbiórkę górnych warstw ścian zewnętrznych, w zakresie ich nadbudowy wykonanej nielegalnie, gdyż bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i przywrócenie dachu do takiego stanu w jakim był przed dokonaniem samowoli. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że PINB nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, czym w sposób istotny naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, bez zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny materiału dowodowego.
Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., należy mieć na względzie, że podstawę prawną decyzji PINB stanowił art. 49 ust. 3 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.
Przypomnienia również wymaga, że z akt sprawy wynika, iż w związku ze złożeniem przez inwestorów wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone zgodnie z art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, do czasu rozstrzygnięcia tego wniosku. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2025 r., po powzięciu wiadomości o zakończeniu postępowania w sprawie o umorzenie tej opłaty, PINB podjął postępowanie i poinformował inwestorów, że termin do uiszczenia opłaty minął, a konsekwencją tego będzie wydanie decyzji rozbiórkowej.
Zdaniem Sądu, OWINB słusznie stwierdził, że powyższe stanowisko organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, ponieważ nieuwzględnienie wniosku inwestorów o umorzenie opłaty legalizacyjnej wywołuje po pierwsze potrzebę podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki, co miało miejsce, i pod drugie, wyznaczenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego na nowo terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej, czego zabrakło. Sąd w pełni podziela powołany przez OWINB pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wyrażony w wyroku z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 528/22, że obowiązek wyznaczenia nowego terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej należy wywodzić z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., którymi organ nadzoru budowlanego jest związany w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, że nie ma prawnej możliwości legalizacji i przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wobec tego, po upływie okresu zawieszenia wskazanym było ponowne wyznaczenie przez PINB terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej i pouczenie o skutkach prawnych nieuiszczenia tej opłaty w wyznaczonym terminie. Brak takiego działania ze strony PINB, zasadnie organ odwoławczy uznał za naruszenie zasady praworządności, określonej w art. 6 K.p.a., wedle której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W istocie doszło też - jak trafnie stwierdził organ odwoławczy - do naruszenia art. 9 K.p.a., z którego wynika obowiązek udzielania stronie pełnej informacji zawsze wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania. Celem udzielania tego rodzaju informacji będzie zawsze konieczność zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Z omawianej zasady wynika więc bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Jakkolwiek więc art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to nie można tego przepisu rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela, jak też zwalniającą organ władzy publicznej od obowiązku czuwania na tym, by strona postępowania, wskutek niedoinformowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Zlekceważenie przez organ władzy publicznej tych elementarnych zasad praworządności w postępowaniu administracyjnym i przyznanie priorytetu przepisowi prawa skutkuje wprost naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
Odnosząc powyższe do realiów sprawy zgodzić trzeba się z organem odwoławczym, że skoro PINB nie wyznaczył nowego terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej to nie mógł przyjąć, iż inwestorzy wnieśli tą opłatę z uchybieniem terminu. Niewątpliwie zatem uiszczenie tej opłaty po podjęciu postępowania przez PINB należało uznać za skuteczne. Tym samym organ pierwszej instancji powinien rozpatrzyć wniosek inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji PINB w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, ponieważ w sposób nieuprawniony uznał, że inwestorzy uchybili terminowi do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ pierwszej instancji całe swoje rozważania poświęcił analizie przesłanki nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie. Zgodzić należy się zatem z OWINB, że PINB w omawianym zakresie nie przeprowadził należycie postępowania, gdyż nie rozpoznał merytorycznie sprawy w jej całokształcie. Podkreślenia wymaga, że ustalenia dotyczące możliwości zatwierdzenia przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego powinny być poczynione w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a nie w postępowaniu odwoławczym, ponieważ doszłoby do sytuacji, gdy OWINB po raz pierwszy oceniałby tą kwestię. W konsekwencji powyżej powiedzianego Sąd uznał, że organ odwoławczy trafnie przyjął, iż PINB nie przedstawił wszystkich istotnych ustaleń stanu faktycznego oraz nie dokonał ich oceny pod kątem możliwości zastosowania art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu przez ten organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zaś w orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 K.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 384/18). Skoro więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób wystarczający do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, naruszając przy tym przepisy postępowania, to tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Z tego względu należy stwierdzić, że stanowisko OWINB jest prawidłowe, ponieważ uchylenie decyzji o rozbiórce samodzielnie nadbudowanej części budynku gospodarczego otwiera drogę do rozważenia zagadnień, które nie były w ogóle przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Innymi słowy, wydanie przez organ drugiej instancji decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w jednej instancji. Niewątpliwie takie działanie organu odwoławczego powodowałoby pozbawienie stron postępowania prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa różne organ administracji, a w konsekwencji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a.
Słusznie także zwrócił uwagę organ odwoławczy na brak uzasadnienia wskazanej podstawy prawnej, co niewątpliwie uniemożliwia zweryfikowanie stanowiska PINB co do przyczyn wydania decyzji o rozbiórce.
Rację ma również organ odwoławczy, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy prawnej do określenia w decyzji daty rozpoczęcia oraz zakończenia rozbiórki. Błędnie również PINB w sentencji decyzji określił pozostałe obowiązki inwestorów dotyczące zasad prowadzenia robót rozbiórkowych. Przepisy prawa materialnego będące podstawą wydania orzeczenia pierwszoinstancyjnego nie pozwalają na sformułowanie takiego nakazu, zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie podjęte zostało z naruszeniem prawa, co - łącznie ze stwierdzonymi wyżej wadliwościami - stanowi kolejny powód do uchylenia decyzji. Podkreślenia też wymaga, że dla skuteczności działań organów nadzoru budowlanego konieczne jest precyzyjne formułowanie nakazów kierowanych do podmiotów zobowiązanych.
W tym miejscu wskazać jeszcze należy, że wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym - uzupełniającym postępowanie prowadzone w tym zakresie przez organ pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2659/19, z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 391/22). W rozpoznawanej sprawie postępowanie w trybie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego w zakresie możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego w pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone, stąd organ odwoławczy nie miał nawet możliwości, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wydania decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy trafnie więc uznał, że powyższa wadliwość również stanowiła podstawę do zastosowana art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Z powiedzianego dotąd wynika, że rację ma OWINB zarzucając, iż organ pierwszej instancji nie dokonał wystarczających ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego sprawy. Pozostał zatem do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wykraczający poza uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została więc wydana z istotnym naruszeniem szeregu przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organ do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza tym wykazane powyżej wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego świadczą o naruszeniu art. 6, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.
Dostrzec jeszcze trzeba, że stwierdzone naruszenia były tego rodzaju, że uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał bowiem, że popełnionych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości procesowych o istotnym charakterze nie mógł sanować OWINB we własnym zakresie, gdyż takie działanie naruszyłoby wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Wyjaśniono już wcześniej, że organ odwoławczy jest zobowiązany - w pierwszym rzędzie - do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym dysponuje środkami prawnymi zmierzającymi do uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz użycie w art. 136 K.p.a. takich zwrotów jak "dodatkowe postępowanie" oraz "uzupełnienie dowodów i materiałów" wskazuje na ograniczony zakres możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych. W kontrolowanej sprawie - zdaniem Sądu - zakres koniecznych ustaleń był znaczny i sprowadzał się do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, zatem nie dawał podstaw do skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień, o jakich mowa w art. 136 K.p.a. Również wedle Sądu konieczność dokonania ustaleń we wskazanym powyżej zakresie wpływa na ogólną ocenę co do zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Tylko w takim przypadku stronom zostanie zapewnione prawo do oceny sprawy przez dwie instancje, a więc nie dojdzie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).
Na koniec jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że Sąd uprawniony był jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Z tego powodu tylko pod tym kątem i na potrzeby oceny zasadności zastosowania tej regulacji Sąd odwołał się do przepisów prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.