I SA/Op 397/25

I SA/Op 397/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Dalej idącą skargę odrzucono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 1, ust. 4, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 61 ust. 4, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 935
art. 17 ust. 2
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2025 poz 1071
art. 140, art. 553
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 5, art. 21 ust. 1, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 82
art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 3 ust. 1,
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 9 października 2017 r., Nr XXXV/226/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu numer [...] symbolem B14R, obejmującej działki o numerach ewidencyjnych a i b, obręb [...]. Gmina B., 2) oddala skargę w części dotyczącej działek skarżącego o numerach ewidencyjnych c, d, e, f, g i h, 3) dalej idącą skargę odrzuca, 4) zasądza od Gminy Bierawa na rzecz skarżącego A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. B. (dalej także jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 9 października 2017 r., Nr XXXV/226/2017, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa dla sołectwa Bierawa, Stare Koźle i Brzeźce (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2017 r. poz. 2564 - zwana dalej także: "planem", "planem miejscowym", "uchwałą").
Skarżący, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g.") złożył w dniu 28 kwietnia 2024 r. (data wpływu do Sądu 28 kwietnia 2024 r.) skargę na opisany we wstępie akt prawa miejscowego w części, w jakiej zaskarżona uchwała zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R.
Zaskarżonej części planu miejscowego postawił dwa zarzuty.
Pierwszy, tj. naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - dalej jako: "u.p.z.p."), tj. art. 20 ust. 1 tej ustawy poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń studium, gdy co innego wynika z treści ustaleń studium, tj. z jego załącznika graficznego nr 2 oraz z jego ustaleń zamieszczonych w rozdz. VIII 5.16. Drugi, tj. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tj. zasad sporządzania planu miejscowego i jego niezgodność z ustaleniami studium gminy Bierawa. Winno to skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zaskarżonej części.
A. B. w uzasadnieniu skargi wskazał, że jest właścicielem działek o numerach: c (KW nr [...]); d i h (KW nr [...]) oraz a, b, e, f i g (KW nr [...]) obręb [...]. gmina B. Jako ich właściciel ma interes prawny w sprawie. Zmiana zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny. Podjęcie uchwały nastąpiło w sposób nieuwzględniający istoty prawa własności oraz wymagań ładu przestrzennego i zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, w szczególności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, co było również sprzeczne z ustaleniami obowiązującego studium gminy Bierawa. Skarżący podniósł, iż ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego współkształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a wynikające z nich ograniczenia prawa własności są dopuszczalne ze względu na realizację ważnych celów publicznych, z tym istotnym założeniem, że ingerencja w to prawo powinna być racjonalna, konieczna i proporcjonalna. Końcowo skarżący wskazał, że uchwała odnosząca się do jego działek oznaczonych symbolem R narusza jego interes prawny z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione pozbawienie możliwości zabudowy zagrodowej na terenie rolniczym, a gmina Bierawa ustanowiła ten zakaz arbitralnie i w sprzeczności z obowiązującym studium.
Wójt Gminy Bierawa w odpowiedzi na skargę z dnia 28 kwietnia 2025 r. wyjaśnił, że uchwała nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bierawa przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Bierawa z dnia 26 września 2016 r. (dalej jako: Studium). Podniósł, że na terenach oznaczonych symbolem R - tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy rolniczej, zabudowę związaną z rolnictwem ustalono nie jako podstawowy kierunek przeznaczenia, ale jako kierunek dopuszczalny, możliwy do realizacji przy spełnieniu określonych warunków. Wskazał również, iż każda urbanizacja terenu powoduje ingerencję w krajobraz i istniejące relacje przestrzenne, a tym bardziej jak dotyczy to obszaru rolnego, na którym planowana jest lokalizacja nowego gospodarstwa rolnego. W jego ocenie działki wymienione w skardze będące własnością skarżącego, zgodnie z danymi zawartymi w bazie danych EGiB stanowią grunty rolne, nie są zabudowane, a najbliższa istniejąca zabudowa od tych działek oddalona jest od nich o około 300 m. Wskazał również, iż została zachowana zasada proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego oraz uwzględniono prawo własności i interes prywatny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej nieruchomości skarżącego oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr b oraz nr a. Ponadto w części obejmującej nieruchomości skarżącego oznaczone ewidencyjnie jako działki nr c, nr d, nr e, nr f, nr g i nr h należało skargę oddalić, a dalej idącą skargę odrzucić.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje w pierwszej kolejności kryterium podmiotowe - kryterium legitymacji do skutecznego złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga A. B. wniesiona została właśnie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w jego aktualnym brzmieniu, nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zaskarżona uchwała została podjęta po wejściu w życie ww. ustawy nowelizującej. Stosuje się do niej nowe prawo.
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego obecnym brzmieniu stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Aktualnie, inaczej niż przed ww. nowelizacją, nie jest też wymagane uprzednie spełnienie przez skarżącego warunku bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i zachowania w związku z tym określonego terminu do wniesienia skargi.
Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.
Naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14). Musi mieć ono charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia jego naruszenia. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Ten z kolei może wynikać m.in. z prawa własności, którego granice wyznacza art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 - dalej jako: "k.c.") W tych też granicach przyjąć należy, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich chronionych art. 140 k.c. Naruszenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/23 i przywołane w nim judykaty).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że bezspornie skarżącemu przysługuje prawo własności nieruchomości położonych w obrębie [...]. gmina B., oznaczonych geodezyjnie jako działki: nr c (KW nr [...]), nr d i h (KW nr [...]) oraz nr a, nr b, nr e, nr f i nr g (KW nr [...]), położonych na terenie objętym kwestionowanym ustaleniem planistycznym R. Niewątpliwie zaskarżona uchwała w tym zakresie reguluje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętych planem miejscowym. Jego interes prawny wynika tym samym z przysługującego jemu prawa własności nieruchomości, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483).
Ograniczenie tego prawa następuje w wyniku ustanowienia ustalenia planistycznego R i w jego ramach zakazu lokalizacji obiektów budowlanych dla terenów ww. działek, objętych tym oznaczeniem. Niewątpliwie oznacza to, że interes prawny skarżącego został naruszony. Wykazał zatem - stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. - iż, uchwała, w części obejmującej jego nieruchomości oznaczone ewidencyjnie jako działki: nr c (KW nr [...]), nr d i h (KW nr [...]) oraz nr a, nr b, nr e, nr f, nr g (KW nr [...])], narusza jego interes prawny. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna w zakresie ww. nieruchomości.
Skarżący nie wykazał natomiast naruszenia jego interesu prawnego w zakresie wykraczającym poza granice ww. nieruchomości. Tymczasem wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolem R, czyli w zakresie wszystkich terenów oznaczonych w uchwale tym symbolem, gdy interes prawny wykazał jedynie, co do terenów ww. działek, wskazanych w skardze, będących jego własnością. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą w zakresie innych terenów niż wyżej wymienione. Zatem należało jego skargę w tej części odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Z podanych powyżej powodów Sąd orzekł jak w pkt. 3 sentencji wyroku.
Przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy w zakresie, w którym skarżący wykazał się posiadaniem legitymacji do zaskarżenia uchwały, Sąd wziął pod uwagę następujące kwestie prawne natury ogólnej.
Posiadanie opisanej powyżej legitymacji do wniesienia skargi samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Innymi słowy ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11).
Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym ustawodawca zarówno, co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny czyli znaczący, wpływający na treść uchwały, dotyczący meritum sprawy. Chodzi tu o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.
Należy przypomnieć, że gminie niespornie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu, określone jako tzw. władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gminy ustalają w nich przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne gminy ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne nie zwalnia jednak organów planistycznych z ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20).
W związku z tym, że część argumentacji skargi oraz odpowiedzi organu na skargę opiera się na braku/istnieniu zgodności planu miejscowego z studium gminy Bierawa zauważyć też należy, że studium określa politykę przestrzenną gminy (por. art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (por. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów, ustalenia planu nie polegają na powtórzeniu zapisów studium. Braku sprzeczności planu z ustaleniami studium nie można utożsamiać z identycznością postanowień obu aktów. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym.
W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2243/20 i powołane tam orzecznictwo).
W końcu zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to badanie legalności planu dokonywane jest tylko w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy tej nieruchomości. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. W tym przypadku merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Sąd kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).
Przechodząc z kolei do oceny zasadności skargi wskazać należy.
A. B. skutecznie zaskarżył uchwałę w zakresie terenów jego nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki: nr c (KW nr [...]), nr d i h (KW nr [...]) oraz nr a, nr b, nr e, nr f i nr g (KW nr [...]) oznaczonych w planie miejscowym symbolem R z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych. Kwestionuje to ustalenie, bo wyklucza ono w całości realizację zabudowy zagrodowej na jego nieruchomościach, którą to zabudowę zamierza przenieść z terenu innej swojej działki nr i, położonej przy ul. [...] w S. W sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do terenu ww. działek skarżącego, na których ustalono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych gminy Bierawa.
Z akt administracyjnych wyłania się następujący stan faktyczny sprawy. Nie budzi on wątpliwości Sądu.
Zaskarżona do Sądu uchwała składa się z części tekstowej i załączników.
Załącznikami do uchwały są:
1) załączniki nr 1 - nr 3 o nazwie "Rysunek planu nr 1 - nr 3" stanowiące integralną część niniejszej uchwały oraz będące graficzną częścią ustaleń planu w skali 1:2000, w podziale na:
a) załącznik nr 1 - sołectwo B.,
b) załącznik nr 2 - sołectwo S.,
c) załącznik nr 3 - sołectwo B.1;
2) załącznik nr 4 o nazwie "Rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu";
3) załącznik nr 5 o nazwie "Rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych" (por. § 1 ust. 1 uchwały).
Zastosowane na rysunkach planu symbole opisujące poszczególne tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi oznaczają:
1) oznaczenia literowe na początku symbolu - symbol położenia terenu w poszczególnych sołectwach gminy:
a) A - sołectwo B. - załącznik nr 1,
b) B - sołectwo S.- załącznik nr 2,
c) C - sołectwo B.1 - załącznik nr 3;
2) oznaczenie cyfrowe na początku symbolu określającego rodzaj przeznaczenia podstawowego terenu - numer terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi w zbiorze tego samego rodzaju przeznaczenia terenu w ramach obszaru objętego planem;
3) oznaczenia literowe - symbol rodzaju przeznaczenia podstawowego terenu (por. § 1 ust. 5 uchwały).
Rysunek planu w postaci załącznika Nr 2 do uchwały obejmuje sołectwo S. (por. § 1 pkt 1 lit. b uchwały) dalej jako: "rysunek planu nr 2" i składa się z dwóch arkuszy oznaczonych cyfrą: 1 i 2 (k. 53 i 54 w zbiorze akt admin. w teczce pn. "Załączniki graficzne do uchwały Nr XXXV/226/2017 Rady Gminy Bierawa z dn. 09.10.2017").
Rysunek planu nr 2 zawiera oznaczenia graficzne będące obowiązującymi ustaleniami planu w tym: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ustalone symbolami rodzaje przeznaczenia podstawowego terenów (por. § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały).
Na rysunku planu nr 2 tereny działek skarżącego oznaczono kolejno: nr c symbolem planistycznym B13R (tereny rolnicze) oraz nr d, nr a, nr b, nr e, nr f, nr g i nr h symbolem planistycznym B14R (tereny rolnicze).
Z części tekstowej planu miejscowego wynika, że użyty w ww. oznaczeniach planistycznych B13R i B14R symbol R oznacza tereny rolnicze (por. § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały) z przeznaczeniem podstawowym - rolnicze oraz uzupełniające: drogi dojazdowe do gruntów rolnych i sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony gruntów rolnych (por. § 32 ust. 1 uchwały) z zakazem lokalizacji obiektów budowlanych (por. § 32 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały).
Z rysunku planu nr 2 (arkusz 2.) wynika nadto, że działki skarżącego nr a i nr b graniczą z terenem sąsiednim oznaczonym w symbolem planistycznym B3RM (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) i B10KDW (tereny dróg wewnętrznych). Teren B3RM obejmuje działki o nr.: j, k, l, ł i m. Teren B10KDW obejmuje działki o nr.: n i o.
Sąd wyjaśnia, że pod drogę wewnętrzną B10KDW przeznaczono w uchwale pas działki skarżącego nr b, o szerokości ok. 2,5 m i długości ok. 120 m, biegnący wzdłuż jej południowej granicy z działką nr n. Podobny pas gruntu pod drogę wewnętrzną B10KDW wydzielono z sąsiedniej działki nr n. Tak planowana droga wewnętrzna B10KDW biegnie od drogi wojewódzkiej (B1KDG) i kończy się przy jednostce planistycznej B3RM.
W tym miejscu zastrzec jednak należy, że tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 99/24 stwierdził nieważność uchwały w części tekstowej i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 2 symbolem B10KDW, w części obejmującej działkę nr b. Zatem widoczne na rysunku planu nr 2, na arkuszu 2., oznaczenie planistyczne B10KDW, w części obejmującej działkę skarżącego nr b, już nie obowiązuje, czym obecny skład Sądu jest związany. W pozostałym zakresie uchwała nie była poddana kontroli Sądu w granicach sprawy sygn. akt I SA/Op 99/24 (poza procedurą planistyczną) i jako takie inne jej ustalenia planistyczne nadal obowiązują.
Z części tekstowej planu miejscowego wynika, że użyty w oznaczeniu planistycznym B3RM symbol RM oznacza tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 4 ust. 1 pkt 11 uchwały) o przeznaczeniu: podstawowym (zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) oraz uzupełniającym (zabudowa agroturystyczna, zabudowa towarzysząca, dojazdy, place, miejsca parkingowe, ogrody, obiekty małej architektury, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej) (§ 29 ust. 1 uchwały). Zabudowa agroturystyczna to zabudowa w gospodarstwie rolnym, w którym prowadzi się również działalność w zakresie usług turystyki lub istniejące siedlisko rolne przekształcone dla funkcji agroturystycznej (art. 4 pkt 29 uchwały). Dla terenu RM dopuszczono też możliwość przebudowy, rozbudowy i zmiany przeznaczenia istniejącej zabudowy z funkcji gospodarczej na mieszkaniową (§ 29 ust. 2 pkt 2 uchwały). W § 29 ust. 2 pkt 3 uchwały dla terenu RM ustalono powierzchnię zabudowy nie większą niż 70 % powierzchni działki budowlanej (lit. b), udział powierzchni czynnej nie mniejszy niż 15 % (lit. c), intensywność zabudowy maksymalną - 0,5 dla tworzenia nowego siedliska i 0,8 dla uzupełnienia zabudowy istniejącego siedliska rolnego a minimalną - 0,01 (lit. d), maksymalną wysokość zabudowy: budynki - 12,0 m, budowle związane z przeznaczeniem podstawowym terenów - 20,0 m (lit. e), gabaryty obiektów: maksymalna powierzchnia zabudowy obiektu - 2400 m2 oraz maksymalna szerokość elewacji frontowej obiektu - 60,0 m (lit. f).
Z części tekstowej planu miejscowego wynika, że użyty w oznaczeniu planistycznym B10KDW symbol KDW oznacza tereny dróg wewnętrznych (§ 4 ust. 1 pkt 24 uchwały) i wespół z terenami przeznaczonymi pod drogi publiczne stanowi element systemu komunikacji drogowej (§ 4 ust. 2 uchwały). Z § 37 uchwały wynika, że dla terenów KDW ustala się przeznaczenie: podstawowe - komunikacja drogowa oraz uzupełniające: chodniki i sieci infrastruktury technicznej (ust. 1).
Z uchwały wynika zatem dostatecznie jasno, że ustaleniami planistycznymi B3RM i B10KDW uruchomiono w planie, na gruntach rolnych dotąd niezabudowanych, enklawę terenu przeznaczonego pod zabudowę. W świetle przywołanych ustaleń planistycznych nowo wydzielona jednostka planistyczna B3RM ma być docelowo dość intensywnie zabudowana (do 70 % powierzchni działki budowlanej) i nie tylko pod "zabudowę rolniczą" ale także pod działalność w zakresie usług turystyki. Dopuszczono szersze od podstawowego jej przeznaczenie uzupełniające np. zabudowa agroturystyczna, zabudowa towarzysząca, dojazdy, place, miejsca parkingowe, ogrody. Dopuszczono także zmianę przeznaczenia typu: z istniejącej funkcji gospodarczej na mieszkaniową, czy z istniejącego siedliska rolnego przekształconego dla funkcji agroturystycznej.
Z kolei droga wewnętrzna B10KDW ma skomunikować nowo wydzielony teren B3RM z drogą publiczną wojewódzką nr [...], od której oddzielają go m.in. działki skarżącego nr b i nr a. Według planu miejscowego będzie tzw. "sięgaczem" mającym wyjazd na drogę publiczną nr [...]. Będzie w istocie służyć obsłudze komunikacyjnej działek o nr.: j, k, l, ł i m leżących w granicach jednostki planistycznej B3RM.
Według danych poglądowych ze strony Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii udostępnionych na www.geoportal.qov.pl - zarówno map z modułu Geodezja i Kartografia (mapy topograficzne), z Raportów dla poszczególnych działek jak i z modułu ogólnego Geoportal Krajowy zawierającego ortofotomapy (mapy fotograficzne - według paska czasu ostatnia z IX 2024 r.) leżące w granicach ustalenia B3RM grunty działek o nr.: j, k, l, ł i m mają oznaczenie, za ewidencją gruntów, jako użytki rolne: RVI - działka nr j; RVI - działka nr k, RVI - działka nr l; RV, RVI i ŁV - działka nr ł i nr m. Widać na ortofotomapie z 2024 r., że nie są to tereny wykorzystane na cele budowlane. Jest niesporne, że również tereny działek skarżącego nr b i nr a są użytkami rolnymi, wykorzystywanymi rolniczo, co jest dobrze widoczne na ortofotomapie z 2024 r. i co podkreślono w odpowiedzi na skargę.
Sąd dostrzegł też, że na rysunku planu nr 2, na arkuszu 2., przedstawiono granice opracowania objętego uchwałą na tle wrysowanego tam załącznika graficznego do Studium. Według załącznika graficznego do Studium tereny działek skarżącego nr b i nr a oraz tereny działek sąsiednich (w tym działek objętych jednostką planistyczną B3RM i B10KDW), leżą w granicach tego samego terenu i o tym samym kierunku przeznaczenia określonym w Studium symbolem R. Według tego załącznika graficznego jest to kompleks gruntów oznaczonych znakiem kartograficznym konturowym w kolorze żółtym, literą R, z opisem w legendzie: "Tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy rolniczej".
Według części tekstowej Studium użyty w nim symbol kierunku przeznaczenia R oznacza:
"5.16. R tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy rolniczej
Na rysunku studium tereny opisane symbolem literowym "R" obejmują tereny rolnicze z przeznaczeniem podstawowym pod użytki rolne z dominacją gruntów ornych średniej klasy (III - IV) przydatności dla rolnictwa oraz obiekty produkcji zwierzęcej.:
1. Dopuszczalne kierunki przeznaczenia terenów:
1) lokalizacja zabudowy zagrodowej;
2) trwałe uprawy ogrodnicze i sadownicze oraz specjalistyczna produkcja roślinna;
3) budowle i urządzenia służące gospodarce wodnej i ochronie przeciwpowodziowej;
4) urządzenia i sieci lokalnej infrastruktury technicznej.
2. Ograniczenie przeznaczenia:
1) obiekty budowlane związane z funkcją rolniczą można lokalizować pod warunkiem, że:
a) zapewniony zostanie dostęp do istniejących dróg publicznych, wewnętrznych lub dróg dojazdowych do gruntów rolnych oraz odpowiednie wyposażenie w infrastrukturę techniczną,
b) działalność gospodarcza powinna odpowiadać kryterium działalności o ograniczonej uciążliwości" (por. pkt 5.16, ust. 1 ust. 1 i 2, na str. 144 Studium, w aktach admin. bez nr).
Tereny działek leżące w granicach terenów o kierunku przeznaczenia R mogą mieć zatem wg. Studium zróżnicowane przeznaczenie: podstawowe jako tereny tylko użytków rolnych, ale także przeznaczenie dopuszczone, w tym pod zabudowę zagrodową jak i pod drogi wewnętrzne, służącą obsłudze komunikacyjnej terenów zabudowy zagrodowej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu, w granicach kierunku przeznaczenia R określonego w Studium, mieszą się zatem przyjęte w uchwale zróżnicowane ustalenia planistyczne: tereny rolnicze z zakazem zabudowy (B13R i B14R), tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (B3RM) i tereny dróg wewnętrznych (B10KDW).
Ma oczywiście rację Gmina - co podnosi w odpowiedzi na skargę, że istnieje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń Studium i tym samym możliwość doprecyzowania jego treści w planie miejscowym przez lokalnego prawodawcę. Jeśli jednak w odniesieniu do podobnych do siebie terenów użytków rolnych, graniczących z sobą bezpośrednio, dla których obowiązuje ta sama dyrektywa płynąca z Studium, to ich planistyczne zróżnicowanie, a tym samym różne traktowanie właścicieli nieruchomości znajdujących się w podobnej sytuacji, musi być logicznie i przekonująco uzasadnione.
Sąd dostrzega przede wszystkim to, że już proste porównanie treści Studium i planu miejscowego pozwala na stwierdzenie, iż w zakresie przeznaczenia działek skarżącego nr b i nr a pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy (tj. B14R), graniczących bezpośrednio z enklawą gruntów rolnych przeznaczonych pod B3RM i B10KDW, plan miejscowy wyznacza inne zakresy planistyczne pomimo, że kierunek wskazany w Studium jest dla tych terenów ten sam (tj. R).
Sąd dostrzega również, że faktyczne rolnicze przeznaczenie enklawy gruntów rolnych przeznaczonych pod B3RM i B10KD nie różni się od przeznaczenia terenu działek skarżącego nr b i nr a. W obu przypadkach są to, bowiem opisane powyżej użytki rolne.
W ocenie Sądu gmina Bierawa nie wykazała żadnych racjonalnych przesłanek do objęcia terenu działek nr b i nr a zakazem ich zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej, podczas gdy podobny do nich teren enklawy gruntów rolnych, bezpośrednio z nimi graniczący, przeznaczono pod nowo wydzielane na gruntach rolnych, dotąd niezabudowanych, tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (B3RM) oraz pod ich obsługę komunikacyjną (B10KDW).
Upraszczając gmina Bierawa - w ocenie Sądu - w sposób nieuzasadniony nierówno traktuje właścicieli użytków rolnych znajdujących się w podobnej sytuacji. Zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja nie usprawiedliwia takiego zróżnicowania.
Powołane w odpowiedzi na skargę postanowienia z Studium, z rozdziału VIII pn. Ustalenia, jak już wykazano powyżej, nie wykluczają zabudowy zagrodowej na terenach o kierunku zagospodarowania R.
Dyrektywy opisane na str. 123 Studium, obszernie przywołane w odpowiedzi na skargę, dotyczą wyznaczania nowych terenów przeznaczonych na cele budowlane (w tym przede wszystkim na cele mieszkaniowe) a nie na cele rolne.
Studium, na terenach rolnych, o kierunku przeznaczenia R, wprost dopuszcza zabudowę zagrodową.
Prawodawca lokalny uznał przy tym, że nowo wydzielone z gruntów rolnych tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (B3RM) i tereny ich obsługi komunikacyjnej (B10KDW) spełniają warunki do ich takiego przeznaczenia, a nie spełniają ich, graniczące z tą enklawą, użytki rolne działek nr b i nr a, podobne do nich, z tymi samymi uwarunkowaniami. Nie przekonuje zatem Sądu argumentacja z odpowiedzi na skargę, że nie mogą być one planistycznie przeznaczone pod tereny zabudowy zagrodowej ze względu na brak "odpowiedniego wyposażenia (...) w infrastrukturę techniczną" pozwalającą w tym miejscu na "lokalizację nowego gospodarstwa rolnego", "ingerencję w krajobraz i istniejące relacje przestrzenne", "najbliższa istniejąca zabudowa (...) oddalono jest od nich o około 300 m". Jest to przecież ten sam zwarty obszar gruntów rolnych z tymi samymi lokalnymi uwarunkowaniami i ograniczeniami. Gmina nie wykazała, że jest inaczej.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pojęcie zabudowy zagrodowej nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.z.p. Orzecznictwo wypracowało własną definicję. Przyjęto, że zabudowa zagrodowa w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07; z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13; z dnia 29 września 2015 r., II OSK 143/14; z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1068/17). Pojęcie przy tym "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę (tak w Komentarzu do art. 161 u.p.z.p. Alicja Plucińska - Filipowicz, LEX).
W tej sytuacji wskazane w odpowiedzi na skargę uwarunkowania i ograniczenia nie mogą stać na przeszkodzie uwzględnienia dyrektywy płynącej ze Studium, co ważne już zrealizowanej na gruntach sąsiednich oznaczonych w uchwale symbolem B3RM i B10KDW. Zabudowa zagrodowa, ze względu na jej specyfikę, jest realizowana na terenie gospodarstwa rolnego w miejscu do tego najbardziej dogodnym. Może być ze swojej istoty zabudową rozproszoną. Zatem istniejące relacje przestrzenne (brak takiej zabudowy w sąsiedztwie) nie ma znaczenia prawnego. Także wspomniane braki w zakresie infrastruktury technicznej na działkach skarżącego mogą usunięte przez przeprowadzenie takiej infrastruktury we własnym zakresie przez skarżącego, tym bardziej, że skarżący dysponuje działkami nr b i nr a, które stykają się z planowaną droga wewnętrzna (B10KDW) i z drogą wojewódzką (B1KDG).
Nadmienić należy, że eksponowana w odpowiedzi na skargę, słuszna potrzeba zapewnienia ochrony gruntom rolnych, uwzględnia wyrażoną w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w u.p.z.p. Warto przywołać w tym miejscu art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 - dalej jako: "u.o.g.r.l.") wynika, że ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Grunt rolny nie traci tego waloru w wyniku realizacji na nim zabudowy zagrodowej. Jest nadal gruntem rolnym (por. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.). Zatem w świetle u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega także na ich przeznaczeniu planistycznym pod zabudowę zagrodową.
Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje skarżącemu wszelkiej zabudowy na działkach nr a i nr b, położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem B14R, a tym samym lokalizowanie tam także zabudowy niezbędnej dla rolnictwa. Tymczasem na terenie sąsiednim, oznaczonym planistycznie symbolem B3RM, zakazu takiego nie ustanowiono. Odwrotnie wskazano, iż podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest właśnie zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zaprojektowano także jego obsługę komunikacyjną drogą B10KDW. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd dopatrzył się zatem naruszenia kryterium niezbędności i proporcjonalności w nałożeniu na przedmiot prawa własności skarżącego obciążenia w postaci nieuzasadnionego zakazu lokalizacji na działkach nr a i nr b wszelkich obiektów budowlanych pomimo, że prawodawca lokalny taką zabudowę zagrodową wprost dopuścił na gruntach rolnych podobnych, bezpośrednio z nimi graniczących, przeznaczonych pod zabudowę zagrodową (B3RM) i służącą ich obsłudze komunikacyjnej drogę (B10KDW).
Co równie istotne spod zabudowy prawodawca lokalny wyłączył nie tylko teren działek nr a i nr b ale także teren pozostałych działek o nr.: c, d, e, f, g i h. Wykluczenie w całości spod zabudowy wszystkich działek leżących w granicach ustalenia planistycznego B13R i B14R musi być uzasadnione istnieniem racji nadrzędnej i obiektywnych okoliczności (faktycznych i prawnych) pozwalających ograniczyć prawo własności skarżącego w imię interesu publicznego. W ocenie Sądu gmina Bierawa nie wykazała dostatecznie, aby w realiach tej konkretnej sprawy istniały takie racje w odniesieniu do całego spornego terenu B13R i B14R w granicach ww. działek skarżącego. Skarżącemu nie umożliwiono realizacji zabudowy zagrodowej na jego gruntach rolnych choćby w jakiejś części graniczącej bezpośrednio z nowo wydzieloną z gruntów rolnych enklawą B3RM i B10KDW. Doszło zatem do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia jej prawa własności.
Reasumując dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bierawa z dnia 9 października 2017 r., Nr XXXV/226/2017, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bierawa dla sołectwa Bierawa, Stare Koźle i Brzeźce wykazała, że akt ten, w części tekstowej i graficznej, odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu nr 2 symbolem B14R, obejmującym działki skarżącego numerach ewidencyjnych a i b, obręb [...]., gmina B., został wydany z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem w części jego nieważności na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z podanych powyżej powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Identycznej wadliwości Sąd nie dostrzegł jednak w odniesieniu do pozostałych nieruchomości skarżącego oznaczonych ewidencyjnie jako działki o nr.: nr c, d, e, f, g i h. Tereny tych działek nie graniczą bezpośrednio z terenami oznaczonymi planistycznie B3RM i B10KDW. Nie graniczą bezpośrednio z terenami do nich podobnymi, na których prawodawca lokalny, w uchwale, dopuścił zabudowę, w tym zagrodową. W ich bezpośrednim otoczeniu znajdują się tereny o identycznym przeznaczeniu planistycznym R z zakazem zabudowy, oznaczone jak one symbolem B13R i B14R. Część (działki nr c, nr h, nr g, nr e) graniczy także z terenami dróg B10KDX i B1KDG. Pod ustalenie B13R i B14R przeznaczono zatem teren rolny ww. działek skarżącego, razem z gruntami rolnymi działek sąsiednich, które podobnie jak one, nie miały ustalonej możliwości zabudowy, czy nawet ekspektatywy jej zabudowy. Nic takiego nie wynika ze zgromadzonej w sprawie akt.
Ponadto tereny działek nr c, nr d i h znajdują się lub graniczą z obszarami oznaczonymi na rysunku planu nr 2 oraz na załączniku graficznym do Studium jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią.
Jak już raz Sąd stwierdził, w granicach zróżnicowanego kierunku przeznaczenia R określonego w Studium, mieszczą się przyjęte w uchwale ustalenia planistyczne, w tym tereny rolnicze z zakazem zabudowy B13R i B14R. Na podstawie samej regulacji Studium nie można było skutecznie postawić zaskarżonej uchwale zarzutu wadliwość w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W tym zakresie gmina Bierawa nie naruszyła zatem granic władztwa planistycznego. Studium określa bowiem kierunek przeznaczenia R. W jego ramach przewiduje zróżnicowane, możliwe przeznaczenia terenu, nie przesądzając o jego docelowym planistycznym przeznaczeniu. Dopuszczenie w Studium zróżnicowanych możliwości potencjalnych przekształceń na omawianym terenie nie jest równoznaczne z obowiązkiem uwzględnienia dokonania tych przekształceń i zmiany funkcji, w szczególności wprowadzenia możliwości zabudowy zagrodowej w sporządzanym planie miejscowym, zgodnie z żądaniami skarżącego. Dopuszczenie w Studium takiej potencjalnej możliwości obiektywnie nie może samo w sobie stanowić podstawy do wysuwania zarzutów dotyczących naruszenia ustaleń Studium przy sporządzanym zaskarżonym planie wyłącznie z tego powodu, iż organ nie dokonał takiej zmiany przeznaczenia działek jak tego oczekiwał skarżący, a dokonał zmiany w innym, dopuszczonym w Studium, kierunku. Przekształcenia terenu działek skarżącego mogły bowiem nastąpić zarówno w sposób akceptowany przez skarżącego (jak np. dla ustalenia B3RM), ale również w drugim kierunku tj. terenów rolnych bez możliwości zabudowy (jak dla ustalenia B13R i B14R). Oba rozwiązania - w ocenie Sądu - nadal mieściłyby się w granicach władztwa planistycznego organu stanowiącego gminy Bierawa.
W ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd nie mógł zatem stwierdzić, że w przypadku działek o nr.: c, d, e, f, g i h, doszło do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącego, że doszło do naruszenia kryterium niezbędności i proporcjonalności w nałożeniu na przedmiot prawa własności skarżącego obciążenia w postaci nieuzasadnionego zakazu lokalizacji na tych działkach wszelkich obiektów budowlanych.
Z podanych powyżej powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 2 sentencji wyroku.
Wskazać również należy, iż przedmiotem rozpoznania w sprawie nie była procedura sporządzania planu miejscowego określona w art. 17 u.p.z.p., albowiem była ona już przedmiotem oceny w wyroku tut. Sądu z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Op 99/24. W wyroku tym Sąd wyraził całościową ocenę, że organy planistyczne gminy Bierawa nie dopuściły się naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu. Z tego powodu Sąd w obecnym składzie był tą oceną związany i nie mógł dokonać ponownej kontroli procedury planistycznej.
O kosztach orzeczono, zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w pkt. 4 sentencji wyroku.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.