I SA/OP 394/25

I SA/Op 394/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 98 ust. 1 i ust. 3., art. 85, art. 86, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 93 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 15 ust. 1, art. 14 ust. 3 i ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 353 (1), art. 603
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 9 pkt 2, art. 44 ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10 par. 1, art. 61 par. 1 i par. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Lubsza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 17 kwietnia 2025 r., nr PN.III.4131.1.31.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia zgody na zamianę nieruchomości bez obowiązku dokonania dopłat oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Lubsza [dalej: skarżąca, Gmina] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego [dalej: organ nadzoru, Wojewoda] z 17 kwietnia 2025 r., nr PN.III.4131.1.31.25, stwierdzające nieważność § 2 uchwały Nr XI/108/2025 Rady Gminy Lubsza [dalej: Rada] z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie udzielenia zgody na zamianę nieruchomości bez obowiązku dokonywania dopłat [dalej: Uchwała] – z powodu istotnego naruszenia prawa.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada podjęła 26 marca 2025 r. Uchwałę w sprawie udzielenia zgody na zamianę nieruchomości bez obowiązku dokonywania dopłat. W jej § 1 udzielono zgody na zamianę nieruchomości: a) nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 391/4 o powierzchni 0,1190 ha, w obrębie M., stanowiącej własność Gminy Lubsza, na b) nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o powierzchni 0,4020 ha, w obrębie M., stanowiącą własność P. w M. [dalej: P.]. Natomiast w § 2 Uchwały postanowiono, że zamiana nastąpi bez obowiązku dokonywania wzajemnych dopłat wynikających z różnicy zamienianych nieruchomości.
Podstawę prawną uchwały stanowią: 1) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) [dalej: usg], przy czym w uchwale wskazano: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), 2) art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) [dalej: ugn].
Zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 kwietnia 2025 r. Wojewoda stwierdził nieważność § 2 Uchwały. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 ugn – w zakresie § 2, w którym odstąpiono od dopłaty związanej z różną wartością nieruchomości będących przedmiotem zamiany. W ocenie Wojewody wykonanie takiej uchwały może doprowadzić do nieekwiwalentnej transakcji, w wyniku której Gmina odniosłaby nieuzasadnioną korzyść majątkową kosztem P. Zgoda P na rezygnację z dopłaty wynikającą z różnicy wartości nieruchomości nie uzasadnia zamiany nieruchomości bez dokonywania dopłat. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że właściciel nieruchomości zamiennej, której wartość jest wyższa niż wartość nieruchomości gminnej, wyraził zgodę na zamianę bez dopłaty. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości zrzeczenia się takiego uprawnienia. Z art. 15 ust. 1 ugn wynika, że o dopłacie i jej wysokości nie decyduje Rada w drodze Uchwały. Rada podejmując Uchwałę nie mogła przyjmować regulacji sprzecznych z normą ustawową.
We wniesionej do Sądu skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina zarzuciła naruszenie:
1) art. 91 ust. 1 i 3 usg w zw. z art. 15 ust. 1 ugn i w zw. z art. 603 w zw. z art. 3531 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.) [dalej: kc], poprzez przyjęcie, że w żadnym przypadku nie jest możliwe zrzeczenie się dopłat, o których mowa w art. 15 ust. 1 ugn, nawet w sytuacji, gdy jedna ze stron transakcji się takiego uprawnienia wyraźnie zrzeknie;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa], poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę skarżącą, a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co do okoliczności w przedmiocie zastosowania dopłaty w procedurze zamiany nieruchomości, a także w przedmiocie ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, odwołując się do treści art. 15 ust. 1 ugn, podniósł, że w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Powołane przepisy stanowią podstawę dokonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zamiany należących do nich nieruchomości na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. Zamiana taka może jednak odbywać się tylko za dopłatą różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Zatem w razie nierównej wartości zamienianych nieruchomości konieczna jest dopłata w wysokości różnicy wartości zamienianych nieruchomości (art. 15 ust. 1 zd. 2 ugn). Uiszczenie dopłaty w sytuacji wskazanej w ustawie jest obowiązkowe i nie może być zniesione lub zmienione wolą organu stanowiącego gminy bądź wolą stron umowy.
W toku rozprawy przed Sądem pełnomocnik Wojewody podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Według art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 ppsa).
Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 98 ust. 1 usg). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 usg).
W rozpoznanej przez Sąd sprawie skargę, w zakreślonym prawem terminie, wniosła Gmina, na podstawie uchwały Rady z 7 maja 2025 r., Nr XII/124/2025, w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.
Sąd administracyjny w wyroku uchylającym akt nadzoru (jego uzasadnieniu) musi wskazać naruszenie prawa przez organ nadzoru, przyjęte przez sąd za podstawę uwzględnienia skargi. Podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa. W szczególności naruszenie takie będzie polegało na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego aktem nadzoru, a więc błędnej interpretacji przez organ nadzoru normy prawnej przyjętej za podstawę aktu nadzoru (T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, s. 869-870).
W wyroku z 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Op 46/13, WSA w Opolu wyraził pogląd, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść tego aktu, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu powinno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.
Na podstawie art. 85 usg, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 usg).
Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia (art. 90 ust. 1 usg). Jak stanowi art. 91 ust. 1 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 usg). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg).
Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 usg).
Jak wynika z akt sprawy Uchwała została podjęta 26 marca 2025 r. Wójt Gminy Lubsza przedłożył Uchwałę Wojewodzie 28 marca 2025 r. Organ nadzoru wydał 17 kwietnia 2025 r. rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność § 2 Uchwały. Przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały było istotne naruszenie art. 15 ust. 1 ugn, polegające na odstąpieniu od zastosowania dopłaty, pomimo różnicy wartości nieruchomości podlegających zamianie.
Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w przewidzianym prawem terminie i było przejawem realizacji ustawowych kompetencji Wojewody. Zaskarżony akt nadzoru zawiera elementy wymienione w art. 91 ust. 3 usg oraz wskazanie, że Rada podejmując Uchwałę istotnie naruszyła prawo. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze ingeruje w kompetencje uchwałodawcze organu stanowiącego Gminy. Okoliczności te nie były kwestionowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Istota sporu, który wyłonił się w sprawie koncentruje się wokół problemu wykładni i zastosowania art. 15 ust. 1 usg, na mocy którego nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości.
Dokonując wykładni powyższych przepisów Sąd, podzielając stanowisko organu nadzoru, stwierdził, że w każdym przypadku, jeżeli wartość praw podlegających zamianie nie jest identyczna, niezbędna jest dopłata równa różnicy wartości zamienianych praw. Tym samym nie jest dopuszczalna zamiana, w wyniku której jednostka samorządu terytorialnego poniosłyby stratę w swoim majątku, względnie odniosłyby korzyść (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023, art. 15).
W art. 15 ust. 1 ugn ustawodawca jednoznacznie przesądził, że zamiana nieruchomości może odbywać się wyłącznie za dopłatą, jeżeli występuje różnica wartości zamienianych nieruchomości. Dopłata stosowana jest zarówno wtedy, gdy jest należna jednostce samorządu terytorialnego, jak i wtedy, gdy należna jest osobie fizycznej lub prawnej (bądź ułomnej osobie prawnej) będącej stroną umowy zamiany. Dla dokonania zamiany nieruchomości nie ma przy tym znaczenia to, że osoby zainteresowane zamianą wyrażają zgodę na odstąpienie od dokonywania dopłaty. W każdym przypadku, kiedy wartość praw podlegających zamianie nie jest identyczna, niezbędna jest dopłata równa różnicy wartości zamienianych praw. Ustawa – poza art. 14 ust. 3 i 4 ugn (które nie znajdują w sprawie zastosowania) – nie wprowadza innych rozwiązań dopuszczających możliwość zawarcia umowy zamiany bez dopłaty. Przepis art. 15 ust. 1 ugn jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i nie może być zmieniony przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Olsztynie z 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 86/14; wyrok WSA w Opolu z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 1/19; A. Bródka, A. Nikiforów, J. Wilk, E. Klat-Górska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2024, art. 15).
W stanie faktycznym i prawnym sprawy Sąd stwierdził, że – pomimo potwierdzenia różnej wartości zamienianych nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego – Rada podjęła Uchwałę, wskutek wykonania, której nie zostanie zastosowana obligatoryjna dopłata na rzecz P. Takie działanie organu stanowiącego stanowi, w ocenie Sądu, istotne naruszenie prawa, co słusznie dostrzegł Wojewoda.
Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne i nieistotne naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co powinno być oczywiste i bezpośrednie oraz wynikać wprost z treści przepisu. Nie jest jednak konieczne wykazanie rażącego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa można zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 993/18). Podział wad naruszenia prawa na istotne i nieistotne zmusza organ nadzoru do dokonania wartościowania naruszeń oraz określenia skali tych naruszeń. Jeżeli w wyniku tych czynności organ nadzoru wykaże sprzeczność uchwały z prawem w stopniu wymagającym stwierdzenia jej nieważności, to kryterium "istotności" należy uznać za spełnione (wyrok NSA z 5 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2690/23). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, Rada – podejmując w trybie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit a usg – Uchwałę w sprawie zgody na zamianę nieruchomości, nie była uprawniona do pominięcia wiążącej treści art. 15 ust. 1 ugn i "zniesienia" obciążającego Gminę obowiązku zastosowania dopłaty różnicy wartości nieruchomości na rzecz P. Tym samym § 2 Uchwały został ustanowiony z istotnym naruszeniem prawa powszechnie obowiązującego.
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy administracyjnej wynika, że oszacowana wartość nieruchomości Gminy i oszacowana wartość nieruchomości P. różnią się istotnie. Pomimo tego P. zrzekła się roszczenia z tytułu różnicy wartości zamienianych nieruchomości (tak: protokół uzgodnień z 26 marca 2025 r.). W piśmie z 1 kwietnia 2025 r. Gmina podjęła próbę celowościowego wyjaśnienia Wojewodzie przyczyn podjętych czynności, wskazując między innymi, że zamieniane nieruchomości, pomimo różnych wartości, przedstawiają identyczną wartość dla stron. Zamieniana nieruchomość (własność P.) spełnia funkcję [...], nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi i znajduje się w strefie ochrony [...], co wiąże się ze znacznymi ograniczeniami dla P. Natomiast nieruchomość Gminy przylega bezpośrednio do nieruchomości, na której usytuowany jest [...]. Ponadto Gmina, złożyła wniosek o dofinansowanie inwestycji o nazwie "Program budowy kompleksów sportowych "Orlik" – edycja 2025 r. – Program budowy kompleksu sportowego "Orlik", składającego się z boiska piłkarskiego, boiska wielofunkcyjnego, oświetlenia kompleksu, ogrodzenia kompleksu i stojaków rowerowych. W ocenie Gminy z powyższego stanu faktycznego wynika, że dla stron umowy zamiany wartość zamienianych nieruchomości, z uwagi na ich położenie, dotychczasowy sposób użytkowania, przeznaczenie oraz możliwości w zakresie faktycznego ich wykorzystywania na prowadzenie swojej działalności, mają taką samą wartość, a co za tym idzie nie ma obowiązku dokonywania dopłat. Podobnie skarżąca argumentowała w uzasadnieniu skargi, podnosząc też, że nieruchomości mają dla stron taką samą lub zbliżoną wartość.
W ocenie Sądu, wszystkie te okoliczności, w kontekście art. 15 ust. 1 usg, zawierającego normę prawa bezwzględnie obowiązującego (ius cogens), są prawnie indyferentne, a strony umowy zamiany – niezależnie od wyrażanej przez P. woli zawarcia kontraktu bez dopłaty ze strony Gminy – pozostają związane przywołaną regulacją.
Zgodnie z powołanym przez Gminę art. 603 kc przez umowę zamiany każda ze stron zobowiązuje się przenieść na drugą stronę własność rzeczy w zamian za zobowiązanie się do przeniesienia własności innej rzeczy. Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 kc).
W odniesieniu do tych przepisów Sąd wyjaśnia, że znaczenie normatywne art. 3531 kc nie polega na afirmacji zasady swobody umów, lecz na wskazaniu jej ograniczeń wynikających ustawy, zasad współżycia społecznego oraz właściwości (natury) stosunku prawnego. Powołany przepis przewiduje cywilnoprawne granice swobody umów. W praktyce jednak bardzo duże znaczenie mają również granice wynikające z norm prawa publicznego (W. Borysiak (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 33, Warszawa 2024, art. 3531 kc). Ograniczenia swobody umów, w przypadku gdy stroną kontraktu jest jednostka samorządu terytorialnego, pozostająca przecież jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej: ufp), można odnaleźć w szczególności w przepisach ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1320 ze zm.), czy – tak jak w rozpoznanej przez Sąd sprawie – w przepisach ugn. Jednym z rodzajów ustawowego ograniczenia swobody umów jest bezwzględnie wiążące lub semiimperatywne uregulowanie treści stosunku zobowiązaniowego w ustawie. Ustawodawca określa wówczas sam treść umownego stosunku zobowiązaniowego w taki sposób, że strony nie mogą jej zmienić lub możliwość ta jest ograniczona (E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2023, art. 3531 kc). Zdaniem Sądu z takim uregulowaniem mamy do czynienia w sprawie niniejszej, ponieważ ustawodawca wprost i jednoznacznie ustalił, że zamiana nieruchomości, do której znajduje zastosowanie art. 15 ust. 1 ugn, w przypadku gdy wartości nieruchomości nie są równe, może nastąpić wyłącznie za dopłatą. Ustawodawca ograniczył w ten sposób swobodę umów, jak również wyłączył zasadę "chcącemu nie dzieje się krzywda" (volenti non fit iniuria). Zatem oświadczenie P. o braku roszczeń skierowanych do Gminy, pomimo różnej wartości zamienianych nieruchomości (co wynika z operatu szacunkowego z 10 lutego 2025 r., patrz: pismo Gminy z 14 kwietnia 2025 r.), jest prawnie obojętne. Podobnie nie ma znaczenia argument skarżącej, dotyczący tego, że art. 603 kc nie wymaga by zamiana była ekwiwalentna. W takim stanie sprawy, w ocenie Sądu, argumentacja Gminy, która odwołała się do zasady swobody umów, jest nietrafna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na marginesie powyższego Sąd zauważył, że o ile słusznie Gmina podniosła, iż P. nie jest zobowiązana do dochodzenia roszczeń wobec Gminy, to jednak w świetle art. 44 ust. 3 pkt 3 ufp jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do dokonywania wydatków w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, a tym samym po stronie Gminy istnieje wyraźnie sformułowany obowiązek zapłaty, pomimo braku aktywnego dochodzenia należności przez drugą stronę umowy.
Skarżąca podniosła również zarzuty naruszenia przez organ nadzoru art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 kpa. Zarzuty motywowała wskazując, że pomimo różnic w wycenie zamienianych nieruchomości, faktyczne położenie tych nieruchomości i możliwość ich wykorzystania przez strony, powodują, iż w rzeczywistości dla stron mają one taką samą lub zbliżoną wartość. Mianowicie Gmina będzie mogła zrealizować ważną dla mieszkańców inwestycję, natomiast P. otrzyma nieruchomość bezpośrednio do niej przylegającą, którą będzie mogła wykorzystać w pełni na cele P. bez ograniczeń, które wiązałyby się z działką o nr a. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda w ogóle się do tych wyjaśnień nie odniósł, ani nie zażądał ich doprecyzowania lub dodatkowego wyjaśnienia, a przedstawione okoliczności mają bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc się do powyższych kwestii Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu nadzorczym przepisy kpa znajdują zastosowanie "odpowiednio" (art. 91 ust. 5 usg). Odpowiednie stosowanie kpa polega na zachowaniu przez organ nadzoru minimum procedury administracyjnej niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień jednostki samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że postępowanie nadzorcze może być przeprowadzone w ściśle określonym, krótkim terminie. Wskutek tego cechuje się znacznym odformalizowaniem. Zachowanie minimum wymogów wynikających z procedury administracyjnej polega w takiej sprawie na powiadomieniu organu jednostki samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania i umożliwieniu mu udziału w postępowaniu nadzorczym (art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4 kpa stosowane odpowiednio). Wymogi te spełnił organ nadzoru. W postępowaniu nadzorczym, w którym przepisy kpa stosuje się "odpowiednio", Gmina nie może więc zasadnie powoływać się na uprawnienia strony jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego prowadzonego w "klasycznej" sprawie administracyjnej. Niemniej jednak Sąd ocenił, czy Wojewoda podjął czynności konieczne do dokonania oceny, czy Uchwała została podjęta zgodnie z prawem, albo też z jego naruszeniem. Sąd, wbrew zarzutom skarżącej, nie dostrzegł wad w postępowaniu nadzorczym. Należy podkreślić, że nadzór wykonywany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 usg), a uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 usg). Zatem celem postępowania nadzorczego było ustalenie, czy przy podejmowaniu Uchwały Rada nie dopuściła się istotnego albo nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 usg). Badaniu podlegała więc wyłącznie legalność przepisów uchwały, a nie przyczyny jej podjęcia wynikające ze stanu faktycznego sprawy. Natomiast skarżąca, formułując zarzut naruszenia, co jest w sprawie istotne – stosowanych odpowiednio przepisów kpa regulujących postępowanie dowodowe, domaga się uwzględnienia, wynikających z okoliczności faktycznych sprawy, celowościowych, a więc pozaprawnych, przesłanek podjęcia Uchwały objętej następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Tak sformułowanego i umotywowanego zarzutu skargi nie mógł zatem uwzględnić Sąd sprawujący z kolei, w ramach swej kognicji, kontrolę legalności działań Wojewody. Celowościowa argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi pozostaje bowiem poza zakresem analiz i ocen, które może sformułować sąd administracyjny. Poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostaje też ocena aktu notarialnego z 27 marca 2025 r., rep. [...], na mocy którego strony dokonały zamiany nieruchomości, tak jak postanowiono w Uchwale (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 ppsa).
Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.