I SA/Op 390/25

I SA/Op 390/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Odpady
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 64 ust. 1 zd. 1, art. 65 ust. 1-2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 6, pkt 6a i pkt 7
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 2056
art. 18, art. 3 pkt 6
Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji
Dz.U. 2025 poz 733
art. 3 ust. 1-2 i ust. 2a, art. 6r ust. 3, ust. 3a i ust. 3b, art. 1a, art. 6 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu z dnia 10 grudnia 2024 r., Nr XCVII/23/2024 w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części jej załącznika Nr 1, poz. 4 w zakresie opisu charakterystyki od słowa "samochodów" do słowa "jednośladów" oraz § 4 ust. 8 załącznika Nr 2, 2) dalej idącą skargę oddala, 3) zasądza od Związku Międzygminnego "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu na rzecz M. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L. [dalej: skarżący, strona] jest uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu [dalej: Zgromadzenie] z dnia 10 grudnia 2024 r., Nr XCVII/23/2024, w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz.Woj.Op. z 2024 r. poz. 3339) [dalej: Uchwała].
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.
Zgromadzenie podjęło 10 grudnia 2024 r. powyższą Uchwałę w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Uchwała jest aktem prawa miejscowego i została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Uchwała weszła w życie z dniem 1 stycznia 2025 r. (§ 11 Uchwały).
Skargę na opisaną wyżej Uchwałę, uzupełnioną następnie pismem procesowym z 10 czerwca 2025 r., złożyła strona podnosząc przy tym zarzuty naruszenia:
1) art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r. poz. 733) [dalej: ucpg], przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że części samochodowe (np. szyby, zderzaki, reflektory, elementy karoserii) nie stanowią odpadu komunalnego w rozumieniu ucpg, a tym samym do uznania, że Związek Międzygminny "Czysty Region" [dalej: Związek] nie jest obowiązany do zapewnienia właścicielom nieruchomości możliwości ich pozbywania się;
2) art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) [dalej: uoo], przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "opony mogą pochodzić wyłącznie z jednośladów oraz pojazdów osobowych, przy czym nie mogą przekraczać średnicy 23 cali", a inne nie mieszczą się w definicji "odpadów komunalnych" zawartej w tym przepisie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla Zgromadzenia do wprowadzania ograniczeń przedmiotowych w zakresie zużytych opon, które Związek obowiązany jest przyjmować w Punkcie Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych [dalej: PSZOK];
3) art. 3 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6r ust. 3a ucpg, przez uznanie, że przepisy te dają organowi stanowiącemu kompetencję do ustanowienia dodatkowych, pozaustawowych wymogów dotyczących odpadów dostarczanych do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w postaci dookreślenia rodzaju i średnicy opon - "wyłącznie z jednośladów oraz pojazdów osobowych, przy czym nie mogą przekraczać średnicy 23 cali", podczas gdy ustawodawca wskazuje jedynie dyspozycję do określenia ilości odpadów w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
4) art. 3 ust. 2 pkt 6 ucpg, przez wskazanie, że "odpady wymagające opakowania winny znajdować się w szczelnych, niecieknących i nieuszkodzonych pojemnikach oraz być oznaczone etykietą informacyjną umożliwiającą identyfikację odpadu oraz że zarządca PSZOK może odmówić przyjęcia odpadów niezidentyfikowanych, niewiadomego pochodzenia, o niewiadomym składzie, odbiegających od charakterystyki podanej w regulaminie funkcjonowania PSZOK"; jest to zrozumiałe dla prawidłowego działania systemu gospodarowania odpadami, jednakże nie może odbywać się to kosztem ograniczenia prawa do pozbycia się odpadu komunalnego z uwagi na jego nieszczelność lub brak oryginalnego opakowania;
5) art. 1b ust. 2 ucpg w zw. z art. 3 ust. 6a uoo, przez stworzenie zamkniętego katalogu odpadów budowlanych i rozbiórkowych: "odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gruz ceglany, odpady z innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia", ponownie ograniczając prawo do pozbycia się odpadu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz wskazanie na konieczność dostosowania jej treści do ustawowej definicji odpadu komunalnego, nie ograniczając podmiotowego prawa do pozbycia się odpadu komunalnego, przez Związek realizujący zadania własne gminy, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Uchwała określa w sposób arbitralny rodzaj i ilość odpadów komunalnych przyjmowanych w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w Mobilnym Punkcie Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych [dalej: MPSZOK] oraz PSZOK. Zdaniem strony zgodnie z przepisami ucpg organ stanowiący posiada jedynie kompetencję do określenia ilości odpadów w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś uszczegóławiania wymogów dotyczących wskazanego odpadu, czy ich różnicowania. W załączniku nr 1 do Uchwały organ stanowiący w puncie 4 określił charakterystykę frakcji odpadu, jakim są opony, jako "opony samochodów osobowych o średnicy nieprzekraczającej 23 cali, opony do jednośladów" oraz wskazał limit na mieszkańca - 4 szt. Pomimo faktu, że posiadanie samochodu ciężarowego, terenowego, naczepy itp. nie jest często powiązane z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego, to w istocie jest możliwe. Gospodarstwo domowe może wykorzystywać prywatnie wskazane pojazdy i będą one w efekcie generowały odpady komunalne, do których odbioru jest zobowiązana gmina (w sprawie - Związek). Uchwała dyskryminuje posiadaczy pojazdów innych niż jednoślady i samochody osobowe, odbierając możliwość pozbycia się odpadu w sposób zgodny z założeniem ustawodawcy.
Dalej skarżący wskazał, że Uchwała nie wymienia odpadów jakimi są części samochodowe. Mało tego uchwała Zgromadzenia z dnia 10 grudnia 2024 r., Nr XCVII/22/2024, w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu (Dz.Urz.Woj.Op. z 2024 r. poz. 3338) w § 7 ust 2 wskazuje, że do odpadów wielkogabarytowych nie zalicza się części samochodowych. Strona podniosła, że jest posiadaczem oraz użytkownikiem kilku samochodów osobowych, a ich eksploatacja wiąże się w okresową wymianą opon oraz różnymi naprawami. Jako mieszkaniec gminy [...] może wykonywać naprawy nie wytwarzające odpadów niebezpiecznych. Zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 24 maja 2018 r., Nr [...], w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz.Urz.Woj.Op. z 2018 r. poz. [...]) "zakazuje się wykonywania poza specjalistycznymi warsztatami napraw pojazdów mechanicznych, związanymi z powstawaniem odpadów niebezpiecznych, np. wymiany olejów, smarów, płynów chłodzących i hamulcowych, amortyzatorów i samochodowych urządzeń klimatyzacyjnych. Zakaz nie dotyczy doraźnych napraw wynikających z bieżącej eksploatacji pojazdu, niemających negatywnego wpływu na środowisko oraz stan porządku i czystości." Przykładem takiej naprawy może być wymiana urwanego lusterka lub nadkola z tworzywa sztucznego. Wobec wątpliwości jak postąpić z powstałym w ten sposób odpadem skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z informacji uzyskanej od Związku wynika, że "zgodnie z polskim prawem części samochodowe nie są odpadami komunalnymi [...] i nie zostaną odebrane w ramach zbiórki akcyjnej. Punkty Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK) nie mają obowiązku a nawet nie mogą przyjąć tego typu odpadów." Jednocześnie skarżący otrzymał informację, że najłatwiej oddać zużyte części samochodowe do stacji demontażu pojazdów. W opinii skarżącego powinien on mieć możliwość pozbycia się odpadów w ramach zbiórki akcyjnej lub PSZOK, jako osoba ponosząca miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami, ponieważ zgodnie z literalnym brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 7 uoo przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane.
Dalej strona wywodziła, że w załączniku nr 1 do Uchwały organ stanowiący w punkcie 15 wskazał rodzaje chemikaliów odbierane w ramach MPSZOK oraz PSZOK, a w punkcie 16 opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone (np. opakowania po farbach). Związek wymienił tutaj enumeratywnie odpady w postaci chemikaliów i odpadów niebezpiecznych, które będą przyjmowane, ale w § 7 ust. 4 Uchwały wskazał, że "zarządca PSZOK może odmówić przyjęcia odpadów niezidentyfikowanych, niewiadomego pochodzenia, o niewiadomym składzie, odbiegających od charakterystyki podanej w regulaminie funkcjonowania PSZOK". Ponadto w załączniku nr 2 do Uchwały w § 4 ust 6 Związek wskazał, że "odpady wymagające opakowania winny znajdować się w szczelnych, niecieknących i nieuszkodzonych pojemnikach oraz być oznaczone etykietą informacyjną umożliwiającą identyfikację odpadu". Zdaniem skarżącego nie dość, że organ stanowiący arbitralnie ograniczył katalog przyjmowanych chemikaliów, to stworzył możliwość odmowy przyjęcia odpadu do punktu, jeśli nie jest możliwa jego identyfikacja. W ocenie strony takie postępowanie może prowadzić do patologii, poprzez składowanie odpadów przez właścicieli w nieodpowiednich warunkach, a nawet zagrozić środowisku. Brak etykiety na opakowaniu nie pozbawia odpadu jego charakteru.
Ponadto, skarżący podniósł, że w punkcie 5 wspomnianego wyżej załącznika do Uchwały organ stanowiący stworzył zamknięty katalog odpadów remontowych i rozbiórkowych, wskazując, że przyjmuje jedynie "odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gruz ceglany, odpady z innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia", co dodatkowo potwierdzają zapisy w § 14 punkt 1 i 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "Czysty Region", tj. "w ramach selektywnej zbiórki odpadów budowlanych stanowiących odpady komunalne: 1) gromadzi się wyłącznie komunalne odpady budowlane pozbawione elementów innych frakcji; [...] 3) odpady po pracach budowlanych zawierające elementy różnych frakcji, a także elementy takie jak papa, styropian budowlany, wełna mineralna i wyroby azbestowe winny być przekazane podmiotowi uprawnionemu na określonych przez niego zasadach." Podczas robót remontowo­budowlanych, np. ocieplenia poddasza mogą powstawać odpady, tj. resztki wełny mineralnej lub skalnej, resztki styropianu i inne, jednak organ stanowiący przerzuca obowiązek zagospodarowania odpadów na ich wytwórcę, uniemożliwiając pozbycie się odpadu w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Strona wskazała, że zgodnie z ucpg organ stanowiący posiada jedynie kompetencję do określenia ilości odpadów w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś uszczegóławiania wymogów dotyczących wskazanego odpadu, czy ich różnicowania, co jednak jest nagminnie łamane. W opinii skarżącego Związek powinien przyjąć wszelkie odpady komunalne wytworzone przez gospodarstwa domowe, określając jedynie ilość, nie zaś różnicować rodzaje odpadów i stosować wyłączenia uniemożliwiające prawidłowe pozbycie się odpadu w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W piśmie procesowym, stanowiącym uzupełnienie skargi, strona zaznaczyła, że jest posiadaczem nieruchomości na terenie związku międzygminnego, na terenie której powstają odpady komunalne. Systematycznie ponosi opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie złożonej deklaracji. Uchwała narusza interes skarżącego, uniemożliwiając pozbycie się odpadu komunalnego wytworzonego w gospodarstwie domowym, jakim są części samochodowe inne niż opony. Strona wskazała, że posiada samochód osobowy oraz jest współposiadaczem również innego pojazdu, a ich eksploatacja wiąże się z okresową wymianą opon oraz różnymi naprawami. Jako mieszkaniec gminy [...] może wykonywać ich naprawy, co wskazywał w skardze.
W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zakres skargi - mimo odwołania się w jej petitum do całej treści Uchwały - obejmuje w istocie wyłącznie treść załącznika nr 1 do Uchwały, określającego rodzaj i ilość odpadów komunalnych przyjmowanych w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w MPSZOK oraz PSZOK. Skarżący zakwestionował bowiem nie samą treść uchwały, ale ograniczenia co do przyjmowania pewnych rodzajów odpadów, jakie w owym załączniku zawarto. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 6r ust. 3, ust. 3a i ust. 3b w zw. z art. 3 ust. 2a ucpg oraz § 6 ust. 2 pkt j w zw. z § 16 ust. 2 pkt 6a Statutu Związku Międzygminnego "Czysty Region" (Dz.Urz.Woj.Op. z 2008 r. Nr 52, poz. 1707 ze zm.), przy czym załącznik będący przedmiotem skargi, a wprowadzony w § 7 ust. 1 Uchwały, wydany jest przede wszystkim na podstawie art. 6r ust. 3a ucpg.
Zdaniem Związku skarżący zakwestionował tylko część tego załącznika, a to pkt 4 w zakresie, w jakim wyłącza możliwość zbiórki opon pojazdów ciężarowych czy naczep, pkt 15 i 16 w zakresie w jakim ogranicza rodzaje przyjmowanych chemikaliów i wymaga zachowania etykiet na opakowaniach substancji przekazywanych do punktu zbierania (w tym zakresie skarżący zakwestionował także § 4 ust. 6 załącznika nr 2 do zaskarżonej Uchwały) oraz pkt 5 w zakresie w jakim nie pozwala przekazywać odpadów wełny mineralnej, styropianu czy azbestu; skarżący zakwestionował także, bez powiązania z konkretną jednostką redakcyjną załącznika - brak w załączniku przepisu dotyczącego części samochodowych.
Związek wskazał, że zaskarżona Uchwała nie wprowadziła definicji żadnej z frakcji odpadów - wszystko, co wskazano w załączniku nr 1 w kolumnie tabeli zatytułowanej "charakterystyka" wynika z innego aktu prawa miejscowego, podjętego na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia. Aktem tym jest uchwała z dnia 10 grudnia 2024 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu [dalej: Regulamin], który w rozdziale 2 (§ 3-22) zawiera zasady prowadzenia zbiórki odpadów komunalnych. Rozdział ów wynika z realizacji art. 4 ust. 2 pkt 5 ucpg, który dozwala nie tylko określić w takim regulaminie zasady selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, ale i pozwala określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny. W wykonaniu tej właśnie delegacji ustawowej określono w regulaminie, iż selektywna zbiórka gruzu i odpadów rozbiórkowych polega na wydzieleniu elementów takich jak ,,papa, styropian budowlany, wełna mineralna i wyroby azbestowe, które "winny być przekazane podmiotowi uprawnionemu na określonych przez niego zasadach" (§ 14 pkt 2-3 Regulaminu) i przekazaniu do odbioru reszty, czyli elementów betonowych, ceglanych itp. Kwestionowane przez skarżącego zapisy załącznika nr 1 do skarżonej uchwały stanowią tylko odzwierciedlenie § 14 Regulaminu. Kwestionowane przez skarżącego wykluczenie części samochodowych z katalogu odpadów przyjmowanych przez punkty MPSZOK i PSZOK także wynika z Regulaminu (§ 7 ust. 2 wyklucza części samochodowe z odpadów wielkogabarytowych), a swą prawną podstawę znajduje także w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. Przepis ustawy wylicza frakcje odpadów, jakie mają być przyjmowane w punktach PSZOK i nie zalicza do nich części samochodowych, choć mowa jest w nim o zużytych oponach. Także zapisy dotyczące opon, ograniczające ich rozmiar i pojazd, z jakiego pochodzą, znajdują podstawę prawną w przepisach Regulaminu - stosownie do jego § 15 odpady tego typu nie podlegają zbieraniu w inny sposób niż poprzez punkty PSZOK i MPSZOK; art. 6r ust. 3a ucpg dopuszcza zaś ograniczenie ilości zużytych opon przyjmowanych w takich punktach, przy czym z uwagi na ogólne pojęcie "ilość" dopuszczalne jest ograniczenie nie tylko sztuk przyjmowanych opon, ale i ich wielkości. Zapis skarżonej uchwały dotyczący chemikaliów nie wprowadza, wbrew stanowisku skarżącego ich pełniej definicji. W rubryce "charakterystyka" wymieniono rodzaje chemikaliów, jednakże zaskarżona uchwała nie wyklucza przyjmowania innych ich rodzajów, bowiem z żadnego jej przepisu nie wynika, że odpady inne niż wskazane w rubryce "charakterystyka" mają nie być przyjmowane w PSZOK. Sam skarżący nie wskazał żadnych przykładów chemikaliów niemieszczących się w przykładach podanych w skarżonej uchwale. Związek wskazał, że przyjmowane są jedynie chemikalia będące odpadami komunalnymi, co wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. Z tego ograniczenia wynika treść § 4 ust 6 załącznika nr 2 do Uchwały, czyli wymóg deponowania odpadów w szczelnych opakowaniach i z etykietą umożliwiająca ich identyfikację. Wymogi te wynikają ze wskazanej wyżej zasady przyjmowania wyłącznie odpadów komunalnych - § 3 ust. 1 pkt 10 Regulaminu przesądza, że chemikalia, o jakich mowa w Uchwale, to odpady komunalne, a zatem w ramach ustalania reguł korzystania z PSZOK lokalny prawodawca ma podstawę, aby wprowadzić takie zasady selektywnego zbierania odpadów, które pozwolą uzyskać dowód na to, że odpad przekazywany do PSZOK jest odpadem komunalnym. Temu służy obowiązek zachowania opakowania w odpowiednim stanie oraz zachowania etykiety w szczegółowości pozwalającej na identyfikację zawartości. Tym samym, w ocenie Związku, zakwestionowane przez skarżącego rozwiązania przyjętej uchwały są jedynie powtórzeniem rozwiązań przyjętych w akcie normatywnym określającym zasady selektywnego zbierania odpadów komunalnych na terenie Związku Międzygminnego "Czysty Region", a także ustawowych, a więc nie mają charakteru samoistnego. O ile zabieg powtórzenia jako technika legislacyjna jest oceniany krytycznie, o tyle w przypadku Uchwały był on niezbędny z uwagi na krąg adresatów Uchwały i materię, jaką obejmuje. Z uwagi mianowicie na fakt, iż określa ona ograniczenia istotne dla każdego, kto chce korzystać z punktu PSZOK lub MPSZOK, powinna stanowić jak najszersze źródło informacji o zasadach korzystania z tych instalacji. Uchwała operująca jedynie nazwami frakcji, określonymi w Regulaminie, byłaby dla większości odbiorców nieczytelna, bowiem zazwyczaj nie sięgają oni do innych aktów prawa miejscowego ani do ustaw. Po części nawet i sam skarżący nie uwzględnił w swej skardze ani Regulaminu ani przepisów ucpg, co - w ocenie Związku - potwierdza słuszność przyjętego rozwiązania legislacyjnego.
Na rozprawie przed Sądem skarżący podtrzymał wniesioną skargę i wywody w niej zawarte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2024 r. poz. 1267).
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: ppsa). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa). Sąd uwzględniając skargę akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).
Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie [...]. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 ppsa).
W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że stronie, przed wniesieniem skargi, nie przysługiwał środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ppsa. Wniesienie skargi na zaskarżoną Uchwałę nie było też ograniczone terminem.
Strona wniosła skargę powołując się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) [dalej: usg], zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Sąd ustalił, na podstawie informacji przekazanych w skardze i piśmie procesowym, że skarżący zamieszkuje na terenie gminy [...], jest posiadaczem nieruchomości, na której powstają odpady komunalne oraz ponosi opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Gmina [...] jest członkiem Związku (§ 2 ust. 1 pkt 6 Statutu Związku). Związek wykonuje zadania publiczne przekazane mu przez gminy - członków Związku, w szczególności poprzez objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenach gmin - członków Związku systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (§ 6 pkt 2 Statutu Związku). W ocenie Sądu, w takim stanie sprawy, strona wykazała, że legitymuje się interesem prawnym koniecznym do wniesienia skargi na Uchwałę.
Sąd wyjaśnia, że do zadań własnych gminy należą między innymi sprawy utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 usg). Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania (art. 3 ust. 1-2 ucpg). Zgodnie natomiast z art. 64 ust. 1 zd. 1 usg celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związek posiada osobowość prawną (art. 65 ust. 1-2 usg). W razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2 ucpg, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku (art. 3 ust. 2a ucpg).
W ocenie Sądu, w stanie prawnym wynikającym z powyższych przepisów, dopuszczalne było zaskarżenie (w trybie art. 101 ust. 1 usg) uchwały Zgromadzenia, podjętej na podstawie art. 6r ust. 3, ust. 3a i ust. 3b w zw. z art. 3 ust. 2a ucpg, w celu wykonania własnych zadań gminy [...], lecz przekazanych Związkowi, a określającej szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Zatem Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi.
W sprawie niniejszej Sąd nie dostrzegł naruszenia procedury uchwałodawczej, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały. Zarzutów w tym zakresie nie podniósł też skarżący.
W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie wystąpiły takie naruszenia prawa materialnego, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości, co więcej sam skarżący w sformułowanych zarzutach precyzyjnie wskazał, które przepisy Uchwały kwestionuje. Zagadnienia te zostaną poddane ocenie w dalszej części uzasadnienia wyroku. Sąd wyjaśnia, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do badania legalności zaskarżonej Uchwały. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd nie może więc wiążąco odnieść się do sygnalizowanego przez niego "zaniechania legislacyjnego". Sąd badając legalność Uchwały nie jest bowiem uprawniony do analizowania zgodności z prawem takich przepisów aktu prawa miejscowego, które nie zostały w nim zawarte, choć zdaniem strony powinny się tam znaleźć. Sąd, wskutek skargi na akt prawa miejscowego, nie ocenia też prawidłowości wykładni i rzeczywistego sposobu stosowania prawa przez organ w działający w relacji z obywatelem. Ponadto Sąd zaznacza, że poza granicami sprawy niniejszej pozostają przepisy uchwały Zgromadzenia z dnia 10 grudnia 2024 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "Czysty Region" w Kędzierzynie-Koźlu. Skarżący nie sformułował bowiem żadnych zarzutów odnoszących się do przepisów tego aktu prawa miejscowego.
Sąd wskazuje, że według art. 3 ust. 1 uoo:
pkt 6 - przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany;
pkt 6a - przez odpady budowlane i rozbiórkowe rozumie się przez to odpady powstałe podczas robót budowlanych;
pkt 7 - odpady komunalne to odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane: a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
W sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w ucpg stosuje się przepisy uoo (art. 1a ucpg). Do postępowania z odpadami budowlanymi i rozbiórkowymi z gospodarstw domowych stosuje się przepisy dotyczące postępowania z odpadami komunalnymi (art. 1b ust. 2 ucpg).
Gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (art. 3 ust. 2 pkt 5 ucpg). Gminy tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ucpg, odpadów niebezpiecznych, [...] chemikaliów, [...], zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych (art. 6 ust. 2 pkt 6 ucpg).
Na mocy art. 6r ust. 3 ucpg rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
W uchwale, o której mowa w art. 6r ust. 3 ucpg dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych i odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, stanowiących odpady komunalne, oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 3a ucpg).
Zdaniem Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim Uchwała zawęża frakcję odpadów komunalnych oznaczoną jako "opony" do opon samochodów osobowych o średnicy nie przekraczającej 23 cali i opon jednośladów (poz. 4 załącznika nr 1 do Uchwały). Zgodnie bowiem z art. 6r ust. 3a ucpg dopuszczalne jest ograniczenie ilości zużytych opon, stanowiących odpady komunalne (a więc powstałe w gospodarstwie domowym), odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wprowadzone Uchwałą ograniczenie do 4 sztuk opon przyjmowanych w roku przez PSZOK, liczonych w odniesieniu - co też jest istotne - do mieszkańca, a nie w odniesieniu do nieruchomości, jest dopuszczalne i prawidłowe. Nie znajduje natomiast ustawowego umocowania ograniczenie zapisane w Uchwale, a dotyczące kategorii pojazdu, z którego zużyta opona pochodzi, lub jej rozmiaru.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 192/23) za logiczne i zgodne z koncepcją racjonalnego ustawodawcy, a także z wykładnią literalną, należy uznać wprowadzenie przez ustawę ograniczenia nie - przedmiotowego, a - ilościowego w zakresie obowiązku zagospodarowania przez gminę zużytych opon. Art. 6r ust. 3a ucpg, dopuszcza wprowadzenie ograniczeń, co do ilości zużytych opon odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie wskazując przy tym minimalnej ilości, jaką gmina obowiązana jest odebrać lub przyjąć. Wprowadzenie ograniczeń ilościowych spójne jest systemowo z definicją odpadu komunalnego, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 uoo oraz służy zapobieganiu sytuacjom, w których przedsiębiorcy pozbywać się będą wytworzonych w ramach prowadzonej przez siebie działalności odpadów, jak odbiorcy indywidualni. Ograniczenia ilościowe stanowią wystarczający i spójny z koncepcją ustawodawcy mechanizm przeciwdziałania nadużyciom. O tym, które frakcje odpadów komunalnych będą przyjmowane przez PSZOK rozstrzygnął bowiem już sam ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 6 ucpg. Sama konstrukcja przepisu art. 3 ust. 2 pkt 6 ucpg wskazuje, że wyliczenie frakcji ma charakter minimalny. Punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wskazanych w analizowanym przepisie. Rada gminy upoważniona została zatem do ewentualnego rozszerzenia frakcji, o te, które nie zostały w art. 3 ust. 2 pkt 6 ucpg wskazane przez ustawodawcę, a zaliczane są do odpadów komunalnych. Jednocześnie, brak jest podstaw prawnych do formułowania w uchwale negatywnego katalogu frakcji odpadów, które przez PSZOK nie będą przyjmowane. Prawodawca lokalny nie może zatem ograniczyć rodzaju zużytych opon, które są przyjmowane od właścicieli nieruchomości w zamian za pobieraną opłatę. Celem wynikającym z art. 6r. ust. 3a ucpg jest możliwość przeciwdziałania przez lokalnego prawodawcę sytuacjom nadmiernego obciążania systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. Prawodawca lokalny może zatem zabezpieczyć się przed sytuacjami, w których właściciele nieruchomości, w ramach tej samej opłaty, będą przekazywali bardzo duże ilości zużytych opon. Z punktu widzenia obciążenia systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych kluczowa jest więc ilość opon, a nie ich rodzaj. W związku z powyższym NSA przyjął, że na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 7 uoo i art. 3 ust. 2 pkt 6 ucpg, zużyte opony - nawet pochodzące z pojazdów ciężarowych - mieszczą się w definicji odpadów komunalnych. Z art. 6r ust. 3a ucpg w sposób jednoznaczny wynika, że ustawa dopuszcza wprowadzenie ograniczeń jedynie co do ilości zużytych opon odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Taką wykładnię prawa podzielił również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.
W kwestii części samochodowych, stanowiących odpady powstałe w gospodarstwie domowym, Sąd uznał, że części samochodowe, pod pewnymi warunkami, mieszczą się w definicji odpadów komunalnych. Statusu odpadu komunalnego prawodawca odmówił wprost pojazdowi wycofanemu z eksploatacji. Za odpad komunalny nie można uznać pojazdu wycofanego z eksploatacji w całości (art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, Dz. U. z 2020 r. poz. 2056 ze zm.). Natomiast za odpady komunalne mogą być uznane zużyte części samochodowe, pochodzące z pojazdów naprawianych - co bardzo ważne - w ramach gospodarstwa domowego. Pojazdy wycofane z eksploatacji zostały wyłączone przez ustawodawcę z powszechnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi dlatego, że podlegają szczególnym zasadom recyklingu, określonym w ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 tej ustawy pojazdem wycofanym z eksploatacji jest pojazd stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach. Z definicji tej wynika zatem, że chodzi o pewną całość (pojazd), a nie poszczególne elementy składowe (części samochodowe). Nieuprawnione jest zatem wnioskowanie, że skoro pojazd wycofany z eksploatacji jako całość nie stanowi odpadu komunalnego, to również poszczególne elementy/części pochodzące z pojazdu naprawionego w gospodarstwie domowym (który z eksploatacji nie został wycofany) odpadem takim nie są (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 192/23).
Jak wynika z treści rozpoznanej skargi, w przedmiotowej sprawie wskazany przez stronę problem dotyczy odpadów komunalnych, w postaci części samochodowych, związanych z normalną eksploatacją pojazdu w gospodarstwie domowym, a nie z ustawowo zdefiniowanym pojazdem wycofanym z eksploatacji. Ponownie jednak Sąd zaznacza, że w zaskarżonej Uchwale brak jest przepisu wprowadzającego akcentowane przez skarżącego ograniczenie, a jedynie mamy tu do czynienia z pewną praktyką przyjętą przez Związek. Zatem problem nieprzyjmowania przez PSZOK części samochodowych, będących odpadami komunalnymi, w żaden sposób nie świadczy o wadliwości zaskarżonej Uchwały, lecz nieprawidłowej jej interpretacji przez Związek.
Odnosząc się do problemu odpadów budowlanych i rozbiórkowych (pkt 5 załącznika nr 1 do Uchwały) Sąd stwierdził, że prawidłowo prawodawca lokalny wprowadził roczny ich limit na mieszkańca wynoszący 300 kg, był do tego bowiem uprawniony (art. 6r ust. 3a ucpg). Przepisy ucpg wprost uznają odpady budowlane i rozbiórkowe pochodzące z gospodarstw domowych za odpady komunalne. Charakterystyka tych odpadów zamieszczona w załączniku nr 1 do Uchwały: "odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gruz ceglany, odpady z innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia (kafelki, brodziki, ubikacje, umywalki, wanny, płyty karton-gips) - powstałe w gospodarstwach domowych w wyniku prac budowlanych, rozbiórkowych i remontowych przeprowadzonych indywidualnie przez mieszkańców", zawiera wyliczenie przykładowe i opisowe pozwalające na ustalenie jakie odpady należą do tej frakcji. Nie jest to katalog zamknięty. Frakcja ta natomiast z całą pewnością nie obejmuje odpadów niebezpiecznych (np. azbestu), które - notabene - również są przyjmowane przez PSZOK, jednak odrębnie, jako segregowane. W § 1 ust. 1 pkt 6 Uchwały wprost zapisano, że w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi Związek będzie świadczył usługi odbioru w PSZOK zebranych selektywnie odpadów wymienionych w załączniku nr 1 do Uchwały, zgodnie z Regulaminem - w każdej ilości, z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych, opon oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, które są odbierane w ilości określonej w załączniku nr 1 do uchwały. W pkt. 16 załącznika nr 1 do Uchwały zapisano, że PSZOK przyjmuje opakowania zawierające odpady niebezpieczne - bez ograniczeń. Jedynym wymogiem jest zatem by odpady niebezpieczne znajdowały się w opakowaniach. Natomiast opis ich charakterystyki, co Sąd ponownie zaznacza, ma charakter wyliczenia przykładowego i opisowego, nie stanowi natomiast wyliczenia zamkniętego (numerus clausus). Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.
Podobnie przedstawia się sytuacja w zakresie przyjmowania przez PSZOK odpadów komunalnych wymagających opakowania, które powinny znajdować się w szczelnych, niecieknących i nieuszkodzonych pojemnikach oraz powinny być oznaczone etykietą informacyjną umożliwiającą identyfikację odpadu (§ 4 ust. 6 załącznika do Uchwały). Prawodawca lokalny, ustanawiając taką regulację, wprowadził jedynie wymóg zabezpieczenia odpadów przed rozlaniem, rozsypaniem lub inną formą uwolnienia się do środowiska. Nie nałożył natomiast obowiązku przekazania tych odpadów w "oryginalnym" opakowaniu lub z "oryginalną" etykietą. Wprost w Uchwale zapisano tylko, że pojemnik powinien być szczelny i posiadać etykietę informacyjną umożliwiającą identyfikację odpadu - nic ponadto nie wynika z treści kwestionowanego w skardze przepisu. Brak jest zatem przeszkód do tego by wytwórca odpadów we własnym zakresie zabezpieczył je w sposób przewidziany w Uchwale. Ewentualna odmienna praktyka Związku nie podlega ocenie Sądu w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego. Tym samym Sąd uznał zarzuty skarżącego w tym zakresie za niezasadne.
Z powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, uwzględnił skargę w części, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku, a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł.