I SA/Op 387/24

I SA/Op 387/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Komorowska-Kaczkowska
Elżbieta Kmiecik
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 37 ust. 1 i 2, art. 50, art. 66 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent Grażyna Sułkowska-Kosmider po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. Spółki jawnej z siedzibą w O. na informację Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu z dnia 26 marca 2024 r., nr DWP.0513.2.2023.KP w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia w wyniku wznowienia postępowania wniosku o udzielenie pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projekty pn. "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, II. zasądza od Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 697,00 zł (słownie złotych: sześćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. Spółki Jawnej w O. (dalej: Spółka, skarżąca, strona) jest informacja Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z 26 marca 2023 r., nr DWP.0513.2.2023.KP w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia.
Z akt sprawy wynika, iż 7 października 2020 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: [...].
Pismem z 18 listopada 2020 r. Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki (dalej jako: OCRG) stwierdziło oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku i wezwało Spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi (w tym ze spółką L. Sp. J. z/s w O.) oraz do przedłożenia odpowiednio: sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, a także wskazania prawidłowej wartości FTE oraz przedstawienia formularza informacji wskazywanych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania.
Skarżąca 23 listopada 2020 r. złożyła wyjaśnienia, wskazując, że spółki objęte wezwaniem nie są przedsiębiorstwami powiązanymi, ponieważ nie prowadzą one działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych, zarówno co do produktu, jak i usługi. Spółki te nie korzystają także wzajemnie ze swoich zarobków finansowych i majątkowych, nie posługują się tożsamymi oznaczeniami indywidualizującymi podmioty w obrocie, nie funkcjonują pod tym samym adresem, nie posiadają tożsamej kadry pracowniczej, nie posiadają wspólnej strategii rozwoju ani tożsamych kanałów dystrybucji, nie posiadają tożsamej ani nawet zbliżonej strategii marketingowej, nie występują wspólnie w postępowaniach o udzielenia zamówień, nie posiadają żadnej umowy o współpracy. Tym samym spółki te nie funkcjonują na rynku jako jedna jednostka gospodarcza. Nadto wszystkie wymienione przedsiębiorstwa w latach 2018 i 2019 nie generowały przychodów, nie były aktywne na rynku, a obecnie są w trakcie likwidacji. Żadna z tych spółek nie uzyskała także pomocy publicznej rekompensującej negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu epidemii COVID -19.
Pismem z 27 listopada 2020 r., nr [...] - Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki poinformowało skarżącą o negatywnej ocenie złożonego wniosku, z uwagi na niedołączenie do wniosku skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant, uwzględniającego powiązanie przedsiębiorcy T. S. ze spółką L. Sp. J. oraz brak formularzy przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne COVID-19 do przedsiębiorstw powiązanych. W piśmie tym wskazano również, że do wniosku nie dołączono wymaganych regulaminem załączników, nadto brak było wskazania dokładnych wartości otrzymanej pomocy, daty przekazania otrzymanej pomocy, rodzaju i formy otrzymanej pomocy, nazwy i adresu podmiotu udzielającego pomocy w formularzu informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - 19 dla przedsiębiorców oraz firm powiązanych.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez Spółkę odwołania, ORCG informacją z 5 stycznia 2021 r., podtrzymało wcześniejsze stanowisko, że do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego regulaminem załącznika - skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi strony, wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 stwierdził, że rozpatrzenie protestu zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez OCRG. Sąd stwierdził, że zasadny w sprawie okazał się zarzut skargi dotyczący wydania negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu nr [...], a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez zastępcę Dyrektora OCRG D. M.
Wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 510/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. NSA wskazał, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2020 r. poz. 818 ze zm. - powoływanej dalej jako: ustawa wdrożeniowa) system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji, a nadto przepisy ustawy COVID-19, wprowadzone na czas trwania pandemii.
Analiza przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, że kontrola sądowoadministracyjna podjętych w tym trybie rozstrzygnięć jest zawężona. Dodatkowo, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 986 - powoływanej dalej jako ustawa COVID-19) przepisy ustawy wdrożeniowej mają zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą COVID-19. Z kolei zgodnie z art. 10 tej ustawy wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym (ust. 1). W trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio (ust. 2). Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów (ust. 3). Przepisy ustawy COVID-19 nie regulują procedury przyznawania grantów, co pozwoliło odwołać się do przepisów ustawy wdrożeniowej.
Zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31), wybór tych projektów następuje w trybie m.in.: konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast projekt grantowy jest jedną z form realizacji programu operacyjnego (art. 35 i art. 36).
W myśl art. 35 w ramach programów operacyjnych mogą być realizowane projekty grantowe (ust. 1). Projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców (ust. 2). Grantobiorcą jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego (ust. 3). Grantobiorcą nie może być podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania (ust. 4). Grantem są środki finansowe programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy, na realizację zadań, o których mowa w ust. 2 (ust. 5). Umowa o powierzenie grantu zawierana między grantobiorcą, a beneficjentem projektu grantowego określa w szczególności: 1) zadania grantobiorcy objęte grantem; 2) kwotę grantu i wkładu własnego; 3) warunki przekazania i rozliczenia grantu; 4) zobowiązanie do zwrotu grantu w przypadku wykorzystania go niezgodnie z celami projektu grantowego; 5) zobowiązanie do poddania się kontroli przeprowadzanej przez grantodawcę lub uprawnione podmioty (ust. 6).
Istotą projektu grantowego jest więc powierzenie beneficjentowi projektu grantowego - grantodawcy (w trybie konkursowym lub pozakonkursowym) przez właściwą instytucję realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców). Beneficjent projektu grantowego nie realizuje bezpośrednio celów danego programu operacyjnego, lecz wykonuje de facto funkcje instytucji właściwej do wyboru projektów, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Wybór grantobiorców następuje w drodze otwartego i odpowiednio upublicznionego (ogłoszonego) naboru, według przyjętego regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Projekt grantowy może być realizowany na podstawie decyzji o dofinansowaniu projektu, albo umowy o dofinansowanie projektu, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, której minimum treściowe określa art. 35 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.
NSA wywiódł również, że prowadzi to do wniosku, przy uwzględnieniu przyjętej w sprawie procedury wyboru projektów do dofinansowania (tryb nadzwyczajny, pozakonkursowy), że Sąd I instancji powinien był przyjąć, jako wzorzec normatywny kontroli sądowadministracyjnej, przepisy ustawy wdrożeniowej odnoszące się do trybu pozakonkursowego, a nie - przepisy mające zastosowanie do trybu konkursowego. Zaakceptowanie stanowiska Sądu I instancji stałoby w sprzeczności z przyjętą procedurą wyboru projektów oraz obowiązującym w jej ramach "regulaminem rekrutacji i udzielania wsparcia (...)", w którym uregulowano tryb procedowania nad wnioskami oraz właściwy dla tego projektu tryb odwoławczy, a także z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zważywszy bowiem na to, że wybór projektów do dofinansowania następował poza konkursem, wnioskodawcy nie mógł przysługiwać protest przypisany do trybu konkursowego, o którym mowa w art. 53 ustawy wdrożeniowej, a tym samym Sąd I instancji nie mógł dokonać kontroli zaskarżonego aktu według przepisów odnoszących się do tej instytucji. W takim przypadku właściwe było rozpoznanie skargi jak na akt administracyjny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Artykuł 64 ustawy wdrożeniowej modyfikuje zasady prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w odniesieniu do spraw wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Op 526/21, oddalił skargę Spółki na informację OCRG z 5 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że OCRG nie pełni roli ani Instytucji Zarządzającej, ani Instytucji Pośredniczącej, ale jest beneficjentem projektu i realizuje projekt zgodnie z powyżej wskazaną decyzją o dofinansowanie przyjętą uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 2919/2020 z 15 czerwca 2020 r. Zdaniem Sądu I instancji, OCRG jako beneficjent projektu grantowego (grantodawca) nie miał obowiązku stosowania regulacji zawartych w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej w zakresie swej procedury odwoławczej. Procedura odwoławcza przewidziana i zastosowana przez OCRG w rozpoznawanej sprawie była procedurą swoistą, przewidzianą dobrowolnie w regulacjach zawartych w Regulaminie rekrutacji i udzielania wsparcia (...), stworzoną wyłącznie na potrzeby tego naboru w celu umożliwienia grantobiorcom powtórnego zweryfikowania ich wniosków. Wprowadzenie tej procedury było fakultatywne. Zatem odwołanie skarżącej nie było protestem w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, lecz stanowiło przewidziany w autonomicznej procedurze odwoławczej środek umożliwiający skarżącej ponowną weryfikację jej wniosku. Procedura odwoławcza w tej sprawie nie wynikała z uregulowań ustawy wdrożeniowej, stąd brak jest podstaw prawnych do odpowiedniego, czy też wprost, stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - powoływanej dalej jako k.p.a.), w tym również w zakresie wyłączenia pracownika.
W ocenie Sądu I instancji do wniosku nie przedłożono kompletu dokumentów, a mianowicie wymaganego Regulaminem załącznika - skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, stanowiącego załącznik nr 5 do wniosku o grant. Jak zauważył organ, zgodnie z § 5 pkt 12 pkt 5 Regulaminu, do wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, m.in. załącznik dotyczący przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek - oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do Wniosku o grant (...). Z kolei w § 5 pkt 14 Regulaminu przewidziano, że "nieprzesłanie któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy". W ocenie Sądu I instancji, brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych stanowił naruszenie postanowień regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020, NABÓR II".
W skardze kasacyjnej E. Spółka Jawna w O. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2022 r. (sygn. akt I GSK 812/22) uznał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i uchylił zaskarżony wyrok WSA w Opolu oraz zaskarżony akt z 5 stycznia 2021 r., nr [...] oraz poprzedzający go akt z 27 listopada 2020 r. nr [...].
W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, iż przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna polegająca na upoważnieniu operatora projektu, czyli Województwa Opolskiego, w imieniu którego działa grantodawca (OCRG), do określenia w drodze aktu wewnętrznego jakim jest "Regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia", trybu działania grantodawcy, stanowi uznany sposób działania w sprawach z zakresu reglamentacji środków publicznych. Postępowanie w tych sprawach nie nosi cech procedury jurysdykcyjnej, lecz zaliczane jest do tzw. procedur trzeciej generacji, w ramach których nie dochodzi do stosowania prawa, lecz wyłącznie do oceny złożonych ofert na pozyskanie dofinansowania (zob. J. Barnes, Towards a Third Generation of Administrative Procedure [w:] S. Rose-Ackerman, P. L. Linseth (red.), Comparative Administrative Law, Cheltenham-Northampton 2010, s. 342 i n.). Chociaż w postępowaniach tych - z niewielkimi wyjątkami - nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym unormowanych w tym akcie zasad, to skierowane do adresata działanie grantodawcy (operatora) nie może cechować się dowolnością, czy arbitralnością. Operatorzy pozostają bowiem związani uregulowaną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu oraz wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą budowania zaufania jednostki do władzy, w tym podmiotów pośredniczących, relewantnymi przepisami ustaw i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, a ponadto ustanowionymi samodzielnie, ale w wykonaniu tych przepisów, regułami postępowania, w tym przypadku regulaminem. W świetle wspomnianej zasady zaufania stan, w którym operator kreuje tryb postępowania w sprawie udzielania wsparcia, którego następnie sam nie przestrzega, nie może być tolerowany (por. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GZ 116/22, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia nie określał skutku uwzględnienia odwołania przez operatora. W § 8 ust. 6 regulaminu wskazano, że operator rozpatruje odwołanie, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 21 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W regulaminie nie przewidziano zatem postanowienia, zgodnie z którym uwzględnienie odwołania prowadzi do zmiany rozstrzygnięcia, czy też modyfikacji listy projektów wybranych do dofinansowania. Procedura odwoławcza została uzupełniająco uregulowana w obowiązujących aktach prawnych, wymienionych w § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu, w którym wskazano, że w sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem zastosowanie mają odpowiednie zasady wynikające z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 - 2020, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwe akty prawa krajowego, w tym również ustawa COVID-19. Kolejno, w art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej. Właściwie przy tym przyjęto, jako wzorzec normatywny kontroli sądowadministracyjnej, przepisy ustawy wdrożeniowej dotyczące wyboru projektów w trybie pozakonkursowym z uwzględnieniem art. 37 ustawy wdrożeniowej. Z kolei, w świetle art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia jest dokumentem systemu realizacji programu, który przez § 12 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 odsyła do ustawy wdrożeniowej. W ocenie sądu kasacyjnego odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć art. 50 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, w sprawie powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (omyłkowo wskazany w pkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej jako art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., ale prawidłowo powołany w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej), na podstawie którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kwestia ta był przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 uwzględnił zarzut dotyczący wydania negatywnej oceny wniosku spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez tę samą osobę, tj. zastępcę Dyrektora OCRG D. M. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok WSA w Opolu, nie wypowiadając się jednak w tej kwestii. Z kolei, w zaskarżonym wyroku, wydanym w warunkach związania wyrokiem NSA z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 510/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że "OCRG jako grantodawca nie miał obowiązku stosowania regulacji zawartych w Rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej w zakresie swej procedury odwoławczej. Procedura odwoławcza przewidziana i zastosowana przez OCRG w rozpoznawanej sprawie była procedurą swoistą, przewidzianą dobrowolnie w regulacjach zawartych w regulaminie rekrutacji i udzielania wsparcia (...), stworzoną wyłącznie na potrzeby tego naboru w celu umożliwienia grantobiorcom powtórnego zweryfikowania ich wniosków.[...]. Odwołanie skarżącej nie tylko nie było protestem w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, ale było tylko środkiem umożliwiającym skarżącej ponowną weryfikację jej wniosku. [...] Brak podstaw prawnych do odpowiedniego czy też wprost stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również w zakresie wyłączenia pracownika."
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie chodziło o zastosowanie, jak przyjęto w zaskarżonym wyroku, trybu odwoławczego, o którym mowa w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej, a więc w sprawie nie znajdował zastosowania art. 67 tej ustawy, zgodnie z którym do procedury odwoławczej nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że przepisy dotyczące wyłączenia pracownika w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajdują zastosowanie w związku z art. 50 ustawy wdrożeniowej do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania. W ocenie NSA, przyjęcie odwrotnego rozwiązania doprowadziłoby bowiem do całkowitej iluzoryczności postępowania odwoławczego, które co prawda w swoim podstawowym kształcie zostało określone w § 8 ust 1 - 6 regulaminu, to jednak powinno spełniać ogólnie przyjęte standardy postępowania w zakresie udzielania wsparcia. Jeden z tych standardów określono na gruncie art. 50 ustawy wdrożeniowej, poprzez dopuszczenie zastosowania przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, który brał udział w wydawaniu zaskarżonego aktu. Załatwienie sprawy zarówno na etapie wydania pierwszego aktu z 27 listopada 2020 r., jak i w wyniku wniesionego odwołania, aktem z 5 stycznia 2021 r., informującym skarżącą Spółkę o negatywnej ocenie złożonego wniosku, przez tą sama osobę, nie może zostać zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, choćby z uwagi na poszanowanie wspomnianych na wstępie uzasadnia wartości, takich jak budowanie zaufania jednostki do organów władzy publicznej w ramach demokratycznego państwa prawa, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP. A zatem w ramach procedur konkursowych, jak i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z Konstytucji RP, nawet jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 40-83).
W tym świetle za trafny uznał NSA zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niezastosowanie w ramach rozpatrywania wniosku przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i wydanie negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez tę samą osobę. W związku z tym, w ocenie NSA, naruszono także art. 37 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której postępowanie zostało przeprowadzone przez OCRG z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności (art. 37 ust. 1), a także bez uwzględnienia unormowań, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W ocenie NSA chybione jest bowiem stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przyjęcie, że procedura przewidziana i zastosowana przez OCRG w regulaminie jest procedurą swoistą i fakultatywną, a zatem rozpatrzeniu odwołania można nadać zupełnie iluzoryczny charakter. Postępowanie to bowiem, pomimo całej swojej specyfiki, nie może naruszać podstawowych zasad państwa prawnego, w szczególności zaś - jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - budowania zaufania obywateli do podmiotów dystrybuujących środki grantowe.
Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut dotyczący naruszenia postanowień regulaminu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził bowiem, że brak przedłożenia dokumentów dotyczących podmiotów powiązanych stanowił naruszenie postanowień regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Tymczasem NSA zwrócił uwagę, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca Spółka złożyła 14 października 2020 r. oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy, o którym mowa w § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, stanowiący załącznik nr 8 do wniosku o dofinansowanie. Następnie zaś w piśmie z 23 listopada 2020 r., T. S. przedstawił szczegółowe wyjaśnienia, wskazując, że wymienione w tym piśmie spółki nie zostały wskazane jako podmioty powiązane, ponieważ nie prowadzą działalności na tym samym rynku lub rynkach pokrewnych zarówno co do produktu jak i usługi w stosunku do E. Dodatkowo nie korzystają wzajemnie ze swoich zasobów finansowych i majątkowych, nie posługują się tożsamymi oznaczeniami indywidualizującymi podmiot w obrocie, nie funkcjonują pod tym samym adresem (spółka komandytowa oraz z o.o. mają swoje siedziby w K.), nie posiadają tożsamej kadry pracowniczej i wspólnej strategii rozwoju, nie posiadają wspólnych kanałów dystrybucji i strategii marketingowej, nie występują wspólnie w postępowaniach o udzielanie zamówień, nie posiadają żadnej umowy o współpracy. Firmy te faktycznie nie funkcjonują zatem na rynku jako jedna jednostka gospodarcza. Poza tym w piśmie podnoszono, że firmy w latach 2018 i 2019 nie generowały przychodów, nie były aktywne na rynku, a obecnie są w trakcie likwidacji. W załączeniu przesłano sprawozdania firm S. Sp. z o.o. oraz I. Sp. z o.o. za lata 2018 i 2019. Wyjaśniono także, że dane finansowe dotyczące pozostałych firm znajdują się w dokumentach PIT przesłanych w pierwotnym wniosku. Złożono także oświadczenie, zgodnie z którym żadna z wymienionych firm nie uzyskała pomocy publicznej rekompensującej negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID 19, a także potwierdzono, że wartość FTE jest zgodna ze złożonym wnioskiem. Dodano, że wynagrodzenia w firmie są wypłacane do 10-tego następnego miesiąca, w związku z czym składki za ZUS opłacane są z miesięcznym przesunięciem. Z tego względu u osoby, która została zatrudniona od 1 września 2020 r. na dokumencie RCA jest wykazana kwota 0, gdyż wynagrodzenie za wrzesień 2020 zostało wypłacone 10 października 2020 r.
NSA podkreślił, iż w przypadku, gdy przedsiębiorstwa są powiązane za pośrednictwem osób fizycznych, to właściwym jest zastosowanie kryterium działania na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym. Podkreślił również, iż skoro OCRG stwierdziło, a Sąd I instancji zaaprobował w zaskarżonym wyroku, stanowisko, zgodnie z którym podmioty te nie działają na tym samym rynku, to nie istniał obowiązek uwzględnienia ich w oświadczeniu stanowiącym załącznik do wniosku skarżącej. Innymi słowy, jeżeli w rozpatrywanej sprawie nie występowało powiązanie pomiędzy podmiotami, co zostało wyjaśnione m.in. w piśmie z 23 listopada 2020 r., to OCRG nie powinno żądać od wnioskodawcy oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, o którym mowa w § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, a następnie powołując się na jego nieprzedstawienie negatywnie ocenić wniosek. Okoliczność ta, zdaniem NSA, wadliwie nie została dostrzeżona w zaskarżonym wyroku.
Poza powyższym NSA wskazał, że w świetle regulaminu do złożonego poprzez platformę ePUAP wniosku o dofinasowanie dla MMP COVID-19 wnioskodawca musi dosłać, zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8, załączniki dotyczące przedsiębiorstwa, dla którego składany jest wniosek, w tym oświadczenie weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 5 do wniosku o grant (§ 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu). Z kolei, stosownie do § 5 ust. 14 regulaminu, nieprzesłanie któregokolwiek z wymienionych powyżej załączników zgodnie z procedurą opisaną w ust. 6 lub 8 skutkować będzie odrzuceniem wniosku o grant bez możliwości uzupełnienia lub poprawy. Stosownie zaś do treści § 5 ust. 6 regulaminu, wnioskodawca, którego wniosek znajdzie się na liście wniosków rekomendowanych do oceny niezwłocznie, tj. do 3 dni roboczych od momentu opublikowania listy wniosków rekomendowanych do oceny, wyśle na adres operatora komplet wydrukowanych załączników wymienionych w ust. 12 w jednej kopercie. Załączniki zostaną wysłane pocztą lub przesyłką kurierską za potwierdzeniem nadania. Potwierdzenie nadania należy zachować, będzie ono stanowiło dowód dopełnienia obowiązku terminowej wysyłki załączników do wniosku. Załączników wysłanych w sposób opisany w zdaniu poprzednim nie można podmieniać, uzupełniać ani wysyłać ponownie bez wezwania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulamin konkursu nie wymagał zatem przedłożenia przez skarżącą skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, a samo oświadczenie weryfikujące ten status - jak ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy - zostało złożone w piśmie z 14 października 2020 r.
Poza tym NSA zauważył, że pismem z 18 listopada 2020 r. OCRG, stwierdzając oczywiste omyłki i błędy w zakresie załącznika nr 5 do wniosku (w aktach sprawy znajduje się oświadczenie z 14 października 2020 r. weryfikujące status przedsiębiorcy stanowiące załącznik nr 8 do wniosku) wezwało Spółkę do wykazania powiązania z firmami tam wymienionymi oraz do przedłożenia sprawozdań finansowych za lata 2018 i 2019 lub zeznań PIT za tożsame lata, a także wskazania prawidłowej wartości FTE oraz przedstawienia formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID - w terminie 3 dni od daty otrzymania tego wezwania. Z akt sprawy wynika, że stosowne wyjaśnienia przedstawiono we wspominanym już piśmie z 23 listopada 2020 r., do którego załączono również wymagane załączniki. W ocenie Sądu kasacyjnego takie wezwanie nie może jednak zostać uznane za wezwanie do usunięcia oczywistej omyki pisarskiej. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 20 Regulaminu, "oczywiste omyłki pisarskie" to omyłki widoczne, niezamierzone przekręcenie, opuszczenie wyrazu, błąd logiczny, błąd pisarski lub inną podobną usterkę w tekście, również omyłka, która nie jest widoczna w treści samego wniosku, jest jednak omyłką wynikającą z porównania treści innych fragmentów wniosku i/lub pozostałych dokumentów, stanowiących załączniki do wniosku, a przez dokonanie poprawki tej omyłki, właściwy sens sformułowania pozostaje bez zmian. W § 6 ust. 4 regulaminu wskazano natomiast, że w przypadku stwierdzenia oczywistych omyłek pisarskich lub oczywistych omyłek rachunkowych we wniosku osoba oceniająca wniosek poprawia omyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę albo wzywa wnioskodawcę do jej poprawienia lub uzupełnienia [...]. W tym świetle zakres błędu, tj. nieuwzględnienie innych przedsiębiorstw, które w ocenie operatora (grantodawcy) są powiązane z nią, nie mógł zostać zakwalifikowany jako oczywista omyłka pisarska. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia operator był uprawniony do dokonania oceny formalnej wniosku na podstawie karty oceny wniosku o dofinansowanie stanowiącej załącznik nr 3 do regulaminu poprzez dokonanie oceny logicznej w systemie zerojedynkowym. Ocena spełnienia kryteriów zerojedynkowych polega na przypisany każdemu kryterium wartości logicznych TAK/NIE - zasada "0-1" (Tak (spełnia) – wartość: 1/ Nie (nie spełnia) – wartość: 0). Nie istniały zatem podstawy, które pozwalałyby operatorowi żądać przedstawienia przez skarżącą spółkę skorygowanego oświadczenia.
W tym stanie rzeczy za trafny NSA uznał zarzut naruszania art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, § 5 ust. 14 regulaminu w zw. z § 5 ust. 6 regulaminu oraz § 1 ust. 20 regulaminu w zw. z § 6 ust. 4 regulaminu, a także § 6 ust. 1 i 2 regulaminu, brak było bowiem podstaw do żądania od wnioskodawcy przedłożenia skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy. Poza tym w piśmie z 23 listopada 2020 r., T. S. przedstawił stosowne wyjaśniania odnośnie do powiązań między spółkami. NSA wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy OCRG uwzględni powyższe uwagi, w szczególności w zakresie prawidłowego przeprowadzenia procedury oceny wniosku, statusu przedsiębiorcy, powiązań między podmiotami i wynikającym stąd brakiem obowiązku żądania oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy.
W związku z w/w wyrokiem NSA o sygn. I GSK 812/22, Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki dnia 15 września 2022 r. dokonało ponownej oceny przedmiotowego wniosku i stwierdziło, że nie spełnia on kryteriów formalnych wskazanych w załączniku nr 5 do Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia Projektu: Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy Nabór II to jest: Pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania wsparcia. Powyższe, zdaniem OCRG wynika z faktu, iż w oświadczeniu weryfikującym status przedsiębiorcy, stanowiącym załącznik nr 5 do Wniosku o dofinansowanie dla MMP COVID-19, nie wykazano wszystkich przedsiębiorstw powiązanych/partnerskich zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 4 "Kryterium podmiotowe określenie wielkości przedsiębiorstwa" do Regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia Projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy Nabór II - wsparcia utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020 (dalej jako: regulamin).
Ponadto, zdaniem OCRG, do wniosku nie załączono formularzy informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID-19 dla przedsiębiorstw powiązanych/partnerskich.
W wyniku rozparzenia złożonego odwołania od tego rozstrzygnięcia OCRG informacją z 21 października 2022 r. podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w piśmie z 15 września 2022 r.
Po rozpatrzeniu skargi Spółki wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie, wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Op 354/22, WSA w Opolu uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie OCRG z 21 października 2022 r. oraz poprzedzający jego wydanie akt z 15 września 2022 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu skarżącej, złożonego w ramach projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPOWO 2014-2020".
Zdaniem Sądu, OCRG dokonało odmiennej oceny okoliczności już ocenionych przez NSA w wyroku z 24 maja 2022 r., czym naruszyło art. 170 p.p.s.a. NSA jednoznacznie bowiem stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występowało powiązanie między spółkami. Jeżeli zaś przedsiębiorstwa są powiązane za pośrednictwem osób fizycznych, to właściwym jest zastosowanie kryterium działania na tym samym rynku właściwym lub rynku pokrewnym. Skoro zaś podmioty te nie działają na tym samym rynku, to nie istniał obowiązek uwzględnienia ich w oświadczeniu stanowiącym załącznik do wniosku skarżącej. Regulamin konkursu nie wymagał zatem przedłożenia przez skarżącą skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy, a samo oświadczenie weryfikujące ten status - jak ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy - zostało złożone w piśmie z 14 października 2020 r. Tym samym Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 170 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 12 pkt 5 regulaminu, brak było bowiem podstaw do żądania od strony przedłożenia skorygowanego oświadczenia weryfikującego status przedsiębiorcy a także art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez OCRG, reprezentujące Województwo Opolskie, zaskarżono powyższy wyrok w całości, podnosząc zarzuty naruszenia: § 5 ust. 12 pkt 4 i 5, § 6 ust. 4-6 oraz ust. 14 regulaminu rekrutacji i udzielenia wsparcia projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy nabór II oraz załącznika nr 4 "Kryterium podmiotowe określenie wielkości przedsiębiorstwa" do regulaminu, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, iż skarżąca nie dopełniła obowiązku złożenia wszystkich wymaganych załączników, a także art. 1 i art. 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji WE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (dalej jako załącznik I). Dodatkowo z ostrożności procesowej podniesiono również zarzut, iż z uwagi na zakończenie realizacji projektu w listopadzie 2021 r. oraz wyczerpanie puli środków przewidzianych na ten cel, w przypadku pozytywnej oceny wniosku skarżącej doszłoby do obowiązku spełnienia świadczenia niemożliwego, o którym mowa w art. 387 k.c.
Wyrokiem z 23 marca 2023 r. sygn. akt I GSK 169/23 Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielając zarzutów organu, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu NSA w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zatem zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Ponadto, uznając za niezasadne zarzuty błędnej wykładni art. 3 ust. 3 akapit czwarty załącznika I do rozporządzenia, zauważono, że w świetle art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią przepisów regulaminu dokonaną przez NSA we wcześniejszym wyroku z 24 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 812/22.
Za niezasadny uznano także zarzut dotyczący wyczerpania puli środków przewidzianych na realizację danego projektu. Linia orzecznicza NSA w zakresie wykładni pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" jest stała i konsekwentna. Ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Określenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny, kontrolujący - na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji. Alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej (zob. wyroki NSA: z 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 270/20 i I GSK 333/20, z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 526, z 21 kwietnia 2022 r., I GSK 568/22).
Taka natomiast sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie miała miejsca, bowiem kwestia wyczerpania puli środków przewidzianych na realizację Projektu nie była przedmiotem oceny w postępowaniu konkursowym, a powyższa okoliczność została podniesiona po raz pierwszy dopiero na etapie skargi kasacyjnej. Kwestia ta powinna być poddana ocenie przez organ, który ponownie będzie rozpoznawał wniosek Spółki o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020".
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy OCRG pismem z 23 sierpnia 2023 r. nr [...], pozostawiła bez rozpatrzenia wniosek Spółki o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach w/w projektu - z uwagi na zakończenie realizacji projektu dotyczącego przyznania grantów na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw RPO WO 2014-2020 Nabór II oraz z powodu wyczerpania alokacji przeznaczonej na wsparcie w ramach ww. projektu, wobec czego wypłata dofinansowania jest niemożliwa.
Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Spółka wniosła odwołanie, w którym zarzuciła błąd proceduralny w zakresie "pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia" i "nie przyjęcia wniosku", w sytuacji, gdy uprzednio organ dokonał już negatywnej oceny samego wniosku. Dodatkowo wskazano, że Regulamin rekrutacji i udzielania wsparcia Projektu przyznania grantów na kapitał obrotowy- wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw RPO WO 2014-2020 Nabór II nie przewidywał w ogóle możliwości "pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia" albo "nie przyjęcia wniosku" w takich okolicznościach, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie.
W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki rozstrzygnięciem z 6 października 2023 r., nr [...], podtrzymano stanowisko wyrażone w piśmie z 23 sierpnia 2023 r. o nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia. Uzasadniając swe stanowisko organ wskazał, że zgodnie z ust 2 art. 66 ustawy wdrożeniowej, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania - właściwa instytucja pozostawia wniosek bez rozpatrzenia.
W skardze wniesionej do tut Sądu Spółka, wnosząc o stwierdzenie, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, wskazała na brak ustaleń w kwestii wyczerpania puli środków przewidzianych na dofinansowanie projektów oraz momentu i okoliczności, w jakich to nastąpiło. Zarzuciła również naruszenie art. 66 ust 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wskazano, kiedy i wskutek jakich okoliczności na etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej miała zostać wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach tego działania, co w konsekwencji było powodem pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia. Do skargi przedłożono komplet dokumentacji dotyczącej udzielenia pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: [...].
W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, a także przesłuchanie Z-cy Dyrektora OCRG, na okoliczności zatwierdzenia końcowego wniosku o płatności, przepisanej kwoty na realizacje oraz wyczerpania alokacji do działania na realizacje Projektu Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy Nabór II.
Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej, uzupełniając skargę, podniósł zarzut naruszenia art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niezastosowanie w ramach rozpatrywania wniosku przepisów dotyczących wyłączenia pracownika.
Pełnomocnik organu, mając na uwadze, że zarówno informacja OCRG z 6 października 2023 r., nr [...], jak i wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z 23 sierpnia 2023 r. o nr [...] o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia, zostało wydane przez tego samego pracownika organu, cofnął wnioski dowodowe wnioskowane w odpowiedzi na skargę.
WSA w Opolu wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r. (sygn. akt I SA/Op 293/23) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
Sąd wskazał, iż wprawdzie zaskarżone rozstrzygnięcie organu nie dotyczy samej oceny merytorycznej wniosku skarżącej o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" o numerze: [...], ale kwestii formalnych związanych pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na zakończenie realizacji projektu dotyczącego przyznania grantów na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw RPO WO 2014-2020 Nabór II oraz z powodu wyczerpania alokacji przeznaczonej na wsparcie w ramach ww. projektu, to jednakże aktualne i wiążące pozostało, wyrażone we wcześniejszych zapadłych wyrokach zarówno tut. Sądu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko co do istotnych w sprawie zagadnień procesowych, w tym kwestii dotyczącej wyłączenia pracownika 24 § 1 pkt 5 k.p.a., na podstawie którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Kwestia ta była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 uwzględnił zarzut dotyczący wydania negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania, przez tę samą osobę, tj. zastępcę Dyrektora OCRG D. M. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wprawdzie ten wyrok WSA w Opolu, jednak w tej kwestii nie wyraził swej oceny.
Natomiast do tego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny powrócił w kolejnym wyroku z 25 maja 2022 r. (sygn. akt I GSK 812/22), którym uwzględnił skargę kasacyjną Spółki i uchylił zarówno zaskarżony wówczas wyrok WSA w Opolu z 18 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 526/21 oddalający skargę Spółki, jak też zaskarżony akt z 5 stycznia 2021 r., nr [...] i poprzedzający go akt z 27 listopada 2020 r. nr [...].
Ponieważ, jak wynikało z objętych kontrolą sądową rozstrzygnięć Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z 6 października 2023 r., nr [...] oraz z 23 sierpnia 2021 r. o nr [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia, oba te akty zostały podpisane przez tego samego pracownika organu tj. Kierownika Działu Projektów Własnych J. W., zasadnym – zdaniem Sądu - było odwołanie się do stanowiska zarówno tut. Sądu, zajętego w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 (wprawdzie uchylonego następnie przez NSA, jednakże z innych powodów), jak i wiążącego już wprost stanowiska NSA, zajętego w wyroku z 25 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 812/22.
I tak, w wyroku z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21 Sąd, odnosząc się podniesionego w skardze zarzutu naruszenie art. 60 ustawy wdrożeniowej wskutek sporządzenia i podpisania wszystkich dokumentów w toku rozpatrywania wniosku, a następnie protestu, przez zastępcę Dyrektora OCRG D. M. - wskazał, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę kategoryczny zwrot "podlega wyłączeniu". Zatem pracownik, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny wniosku, nie może rozpoznawać protestu wniesionego od tego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy pracownicy Instytucji OCRG działają przy tym w ramach powierzonemu temu podmiotowi władztwa administracyjnego, jako pracownicy organu administracji publicznej, zaś ich rozstrzygnięcia podlegają z punktu widzenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a kontroli analogicznej do kontroli decyzji administracyjnej. Stosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a ma zapewnić bezstronność i obiektywizm rozpoznania środka zaskarżenia (tutaj: odwołania). Podpisanie rozstrzygnięcia kontrolowanego i rozstrzygnięcia kontrolującego jest niewątpliwie tożsame z braniem udziału w wydaniu obu tych aktów. Już wówczas - w sytuacji analogicznej jak w niniejszej sprawie - Sąd podkreślał, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy ten sam pracownik organu rozpoznaje w imieniu OCRG środek odwoławczy od wcześniej wydanego przez siebie negatywnego rozstrzygnięcia, dotyczącego oceny formalnej wniosku Spółki o dofinansowanie projektu.
Takie działanie Sąd uznał za sprzeczne z wynikającym z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogiem przeprowadzenia naboru w sposób rzetelny i bezstronny, a uchybienie to może mieć istotny wpływ na końcowy wynik oceny wniosku o dofinansowanie. Art. 67 ustawy wdrożeniowej odsyła wprost do przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, a więc i do następstw będących konsekwencją ich zignorowania i co istotne, w odróżnieniu do art. 60 ustawy, nie ogranicza się wyłącznie do postępowań o charakterze konkursowym. Analizowany przepis art. 67 ustawy wdrożeniowej ma na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu. Sąd odwołał się także do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/4/58), w którym podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy.
W uzasadnieniu wyroku z 25 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 812/22 Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się wprost do poglądu wyrażonego w wyroku tut. Sądu z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 115/21, zajął tożsame - wiążące już stanowisko - że niezastosowanie w ramach rozpatrywania wniosku przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i wydanie negatywnej oceny wniosku Spółki o dofinansowanie projektu, a następnie rozpoznania złożonego od niej odwołania przez tę samą osobę - stanowi naruszenie art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu oraz art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.
Podzielając wówczas podniesiony w skardze kasacyjnej Spółki, wywiedzionej od wyroku tut. Sądu z 18 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Op 526/21, zarzut niezastosowania w ramach rozpatrywania wniosku przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, Sąd kasacyjny stwierdził także naruszenie art. 37 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy COVID-19 w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7, przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji sytuacji, w której postępowanie zostało przeprowadzone przez OCRG z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności (art. 37 ust. 1), a także bez uwzględnienia unormowań, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W ocenie NSA chybione jest bowiem stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym procedura przewidziana i zastosowana przez OCRG w regulaminie jest procedurą swoistą i fakultatywną, a zatem rozpatrzeniu odwołania można nadać zupełnie iluzoryczny charakter. Postępowanie to bowiem, pomimo całej swoje specyfiki, nie może naruszać podstawowych zasad państwa prawnego, w szczególności zaś - jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - budowania zaufania obywateli do podmiotów dystrybuujących środki grantowe.
Z uwagi na powyższe, Sąd w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r. wskazał, że ta sama osoba podpisała pismo z 23 sierpnia 2021 r. o nr [...] o pozostawieniu wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia oraz zaskarżone rozstrzygnięcie z 6 października 2023 r., nr [...], utrzymujące w mocy w/w stanowisko, co w ocenie Sądu uznać należało za niedopuszczalne i co stanowi podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. (decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27);
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną informację z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 12 ust. 4 pkt 7 regulaminu oraz art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jednocześnie Sąd wskazał na ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w której zwraca się uwagę na wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów". Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 300/20, LEX nr 3020259 przedstawił wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" (linia orzecznicza NSA jest w omawianym zakresie stała i konsekwentna, co wynika z wyroków z: 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 179/19, LEX nr 2641622; 18 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2787/18, LEX nr 2565983; 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1866/18, LEX nr 495893; 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18, LEX nr 2478288; 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18, LEX nr 2478863; 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18, LEX nr 2477143; 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17, LEX nr 2453474; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17, LEX nr 2429328; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17, LEX nr 2430557; 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3096/17, LEX nr 2406236).
Z orzeczeń tych wynika, że rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Co więcej ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w samym uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia, tak aby zarówno sama strona, jak i sąd w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi, mieli możliwość zapoznania się ze stanowiskiem organu i dokonania jego merytorycznej oceny.
Ponownie rozpoznając sprawę, OCRG postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r., wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., wznowiło z urzędu postępowanie dotyczące wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu wskazano, iż dnia 06.10.2023 r. OCRG podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 25 sierpnia 2023 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy, zaś podstawą takiego rozstrzygnięcia było zaistnienie przesłanki z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, bowiem wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania. Jednak wydane rozstrzygnięcie z dnia 6.10.2023 r. zostało podpisane przez tego samego pracownika, który wydał rozstrzygnięcie z 25.08.2023 r. Powyższe zaś stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. A to stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Następnie, zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 26 marca 2024 r., OCRG pozostawiło bez rozpatrzenia wniosek strony o udzielenie pomocy. Wskazało w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota alokacji na działaniu lub poddziałaniu, instytucja pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. Wskazano również, iż OCRG "wystosowało zapytanie do IZ RPO WO 2024-2021 w zakresie możliwości wypłacenia grantu na rzecz Wnioskodawcy, natomiast otrzymało informacje, że pula środków na poddziałanie 2.2.1 została wyczerpana (...). Zgodnie z zestawieniem dot. środków UE wartość alokacji przewidzianej na działanie wynosiła 307 329 294,01 zł, natomiast wartość środków do zakontraktowania, oszczędności wynosi 0,00 zł. Identycznie prezentuje się sprawa środków w ramach poddziałania 2.1.1, gdzie wartość alokacji wynosiła 223 523 882,70 zł, natomiast wartość środków do zakontraktowania, oszczędności, wynosi 0,00 zł". Mając na uwadze powyższe wskazano, iż OCRG "nie ma możliwości wypłaty środków na rzecz Spółki". Jednocześnie pouczono, iż od tego rozstrzygnięcia strona może wywieść skargę do sądu administracyjnego.
Do ww. pisma dołączono pismo z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego z dnia 25 sierpnia 2023 r. w którym wskazane zostało, iż "(...) wniosek E. sp.j. należy pozostawić bez rozpatrzenia z uzasadnieniem, iż z uwagi na całkowite rozliczenie środków dofinansowania w ramach projektu (zatwierdzony wniosek o płatność końcowa) i brak możliwości jakiegokolwiek zwiększenia dofinansowania dla projektu po zakończeniu projektu, z powodu braku dostępnej alokacji w tym projekcie i w tym poddziałaniu (art. 66 ustawy wdrożeniowej). (...) zgodnie z algorytmem przeliczania środków obowiązującym w okresie do 5 września br. W ramach RPO WO 2014-2020 brak jest środków alokacji możliwej do wykorzystania na dofinansowanie projektów. Oznacza to, że alokacja w poddziałaniu została wyczerpana podobnie jak alokacja (przyznane dofinansowanie), którą dysponowało OCRG jako beneficjent końcowy w tym projekcie(...)".
Dnia 10 kwietnia 2024 r. strona wywiodła skargę do tut. Sądu od informacji z dnia 26.03.2024 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:
1) brak ustalenia okoliczności faktycznej co do tego kiedy i wskutek jakiej okoliczności na etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej miała zostać wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania 2.2.1.,
2) naruszenie przepisu art. 66 ust. 2 in principio ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w rozstrzygnięciu nie podano, kiedy i wskutek jakiej okoliczności na etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej miała zostać wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania 2.2.1., a co w konsekwencji miało prowadzić do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia.
Jednocześnie skarżąca, na podstawie art. 61 ust. 2 i 3 ustawy wdrożeniowej, dołączyła do skargi kompletną dokumentację w sprawie.
W odpowiedzi na skargę OCRG wniosła o jej oddalenie. Jednocześnie wskazano, iż w ramach poddziałania 2.1.1 OCRG, jako Instytucja Pośrednicząca, zawarła jedną umowę i wydała jedną decyzję, a to:
1) umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego z 08.12.2016 r., dotyczącą projektu "Nowe Produkty i usługi – utworzenie przez beneficjenta Funduszu Funduszy, z którego wspierane będą instrumenty finansowe udzielające pożyczek/poręczeń ostatecznym odbiorcom" na wartość 203 005 124,00 zł. Realizacja tego projektu została zakończona w dniu 31.12.2023 r., zaś obecnie trwa procedura rozliczania tego projektu;
2) decyzję z 15.06.2020 r. dotyczącą projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" na wartość 42 100 000,00 zł. Projekt ten został zrealizowany i zakończony. Wniosek końcowy zaś został już rozliczony i zatwierdzony w dniu 18.02.2022 r.
OCRG wskazało, iż w niniejszej sprawie, pełniąc rolę Instytucji Pośredniczącej, wyczerpało całą kwotę przyznaną na realizację poddziałania 2.1.1. Tym samym z uwagi na ziszczenie się dyspozycji art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania administracji publicznej, zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w ramach perspektywy finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.818, dalej: ustawa wdrożeniowa).
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Na wstępie należy zauważyć, iż na tle niniejszej sprawy zapadły już trzy rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I GSK 510/21, sygn. akt I GSK 812/22 oraz sygn. akt I GSK169/23 ) oraz (wliczając niniejsze) pięć rozstrzygnięć tutejszego Sądu. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem stron postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98; dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów administracyjnych - a także sądów - oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98 OSP 2001 r. z. 4, poz. 63). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia OCRG uwzględnić należy także treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie w sprawie. Organ oraz sąd ponownie orzekający w sprawie, związany jest więc wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez sąd i nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może ponadto wywołać zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku sądu administracyjnego, ciążącym na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie wystąpiła.
Oznacza to, że zadaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie było skontrolowanie czy OCRG zastosował się do oceny prawnej, zaleceń i wytycznych zawartych m.in. w wyroku NSA z 23 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 169/23 oraz w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Op 293/23. W pierwszym z wyroków NSA wskazał, że: "Linia orzecznicza NSA w zakresie wykładni pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" jest stała i konsekwentna. Ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Określenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący - na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi, nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji. Alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej (zob. wyroki NSA: z 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 270/20 i I GSK 333/20, z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 526, z 21 kwietnia 2022 r., I GSK 568/22). (...) Kwestia ta powinna być poddana ocenie przez organ, który ponownie będzie rozpoznawał wniosek spółki o udzielenie jej pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy w ramach projektu pn.: "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy - wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020"."
Z kolei w drugim z wyroków, WSA w Opolu również wskazał na ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w której zwraca się uwagę na wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów". Sąd zauważył, iż "Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 300/20, LEX nr 3020259 przedstawił wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" (linia orzecznicza NSA jest w omawianym zakresie stała i konsekwentna, co wynika z wyroków z: 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 179/19, LEX nr 2641622; 18 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2787/18, LEX nr 2565983; 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1866/18, LEX nr 495893; 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18, LEX nr 2478288; 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18, LEX nr 2478863; 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18, LEX nr 2477143; 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17, LEX nr 2453474; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17, LEX nr 2429328; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17, LEX nr 2430557; 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3096/17, LEX nr 2406236)".
Sąd w powołanym orzeczeniu z dnia 23 listopada 2023 r. podkreślił dalej, iż z orzeczeń tych wynika, że "rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Co więcej ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w samym uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia, tak aby zarówno sama strona, jak i sąd w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi, mieli możliwość zapoznania się ze stanowiskiem organu i dokonania jego merytorycznej oceny."
W świetle tak jednoznacznego stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA oraz w wyroku tut. Sądu, oraz braku istotnej zmiany stanu prawnego i faktycznego w sprawie, ocena prawna w tym zakresie jest wiążąca zarówno dla OCRG ponownie rozpoznającego wniosek skarżącej, jak i dla Sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu, co wynika z art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Wskazane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy podkreślić, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu OCRG nie zastosowało się do powyżej zaprezentowanych wskazań wynikających z cytowanych wyroków NSA jaki i WSA w Opolu. W zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano bowiem jedynie, iż: "pula środków na poddziałanie 2.2.1 została wyczerpana (...)" oraz iż "wartość alokacji przewidzianej na działanie wynosiła 307 329 294,01 PLN, natomiast wartość środków do zakontraktowania, oszczędności, stanowi 0,00 PLN. Identycznie prezentuje się sprawa środków w ramach poddziałania 2.1.1., gdzie alokacja wynosiła 223 523 882,70 PLN, natomiast wartość środków do zakontraktowania, oszczędności stanowi 0,00 PLN."
Dopiero w odpowiedzi na skargę OCRG wskazało, iż w ramach poddziałania 2.1.1. OCRG, jako Instytucja Pośrednicząca, zawarło jedną umowę i wydała jedna decyzję, a to:
1) umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego z 08.12.2016 r., dotyczącą projektu "Nowe Produkty i usługi – utworzenie przez beneficjenta Funduszu Funduszy, z którego wspierane będą instrumenty finansowe udzielające pożyczek/poręczeń ostatecznym odbiorcom" na wartość 203 005 124,00 zł. Realizacja tego projektu została zakończona w dniu 31.12.2023 r., zaś obecnie trwa procedura rozliczania tego projektu;
2) decyzję z 15.06.2020 r. dotyczącą projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" na wartość 42 100 000,00 zł. Projekt ten został zrealizowany i zakończony. Wniosek końcowy zaś został już rozliczony i zatwierdzony w dniu 18.02.2022 r.
Wobec powyższych okoliczności należy zgodzić się ze skarżącą, że z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, w jakich warunkach doszło do wyczerpania środków, czy wyczerpanie środków nastąpiło np. w wyniku zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie czy też w wyniku wydania decyzji. Odwołanie się przez organ jedynie do lakonicznej informacji, pozyskanej od instytucji zarządzającej, było dla skarżącej niemożliwe do zweryfikowania.
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
W tym miejscu należy przypomnieć, że istotą i zasadniczym celem procedury takiej, jak kontrolowana w przedmiotowym przypadku, zaliczanej do tzw. procedur trzeciej generacji, nie jest – w przeciwieństwie do postępowania typu jurysdykcyjnego – konkretyzacja praw lub obowiązków, lecz optymalizacja wyniku pewnego cyklu działań (w tym przypadku absorpcji środków unijnych), zwłaszcza poprzez dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych na zasadach konkurencji uczestników postępowania (konkursu) (szerzej np. Z. Kmieciak, Idea procedur administracyjnych trzeciej generacji (na przykładzie postępowania w sprawach dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych, Państwo i Prawo 2015, nr 5, s. 11 i n.). W związku z tym pozycja uczestnika takiego postępowania różni się istotnie od sytuacji strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że strona w ramach przedmiotowej procedury konkursowej pozbawiona jest gwarancji procesowych. Należy bowiem mieć na względzie, że także postępowanie w sprawie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków unijnych powinno spełniać pewne warunki brzegowe, w szczególności czynić zadość podstawowym zasadom zapewniającym, by wybór projektu miał charakter niedyskryminacyjny i przejrzysty (por. art. 125 ust. 3 lit. a ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 320). Owe zasady formułuje, poza ww. rozporządzeniem, na poziomie ustawowym ww. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ponadto – z mocy art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 6 ust. 2 tej ustawy – regulacje w tym zakresie zawierają Wytyczne Ministra Inwestycji i Rozwoju w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 (MR/2014-2020/9(3), a to w szczególności w rozdziale 4 pkt 1 lit. a-e.
W orzecznictwie przyjmuje się, że zasady powyższe mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzonej z traktatowej zasady równości (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1549/17, publ., jak i inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Owo minimum gwarancji procesowych odnosi się zarówno do kwestii walidacyjnych, tj. określonych przez instytucję zarządzającą wymogów kwalifikowania projektów, jak i do oceny projektu, na każdym etapie procedury konkursowej. Innymi słowy, m.in. wybór projektu do dofinansowania powinien być dokonany w sposób przejrzysty, bezstronny oraz rzetelny (por. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 421/21 – publ. Cbosa), co obejmuje również uzasadnienie ustalenia o wyczerpaniu środków (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r. sygn. II GSK 3172/17, CBOSA). Zwłaszcza w optyce zasad przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów, właściwa instytucja podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest zobowiązana wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane (kryterium stanowią zawarte umowy o dofinansowanie). Wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż determinuje ono sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a co więcej – uniemożliwia ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, w przypadku dostrzeżenia istotnych wad procedury konkursowej, które skutkują uwzględnieniem skargi (art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).
Na powyższe warunki uzasadnienia rozstrzygnięcia stwierdzającego wyczerpanie alokacji środków wskazywały wyraźnie orzeczenia zapadłe już w sprawie - a to wyrok tut. Sądu z dnia 21.11.2023 r. (sygn. akt I SA/Op 293/23) oraz wyrok NSA z dnia 23.03.2023 r. (sygn. akt I GSK 169/23). Wobec powyższego przyjąć należy, iż organ uchybił również przepisom procedury sądowo-administracyjnej, a to - art. 170 p.p.s.a. (zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) oraz art. 153 p.p.s.a. (zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia).
Z akt sprawy wynika, że dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego przedstawiono uzasadnienie dla ww. ustalenia o wyczerpaniu środków, tzn. wskazano jego podstawę – zgodnie z którą iż w ramach poddziałania 2.1.1 OCRG, jako Instytucja Pośrednicząca, zawarła jedną umowę i wydała jedną decyzję, a to:
1) umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego z 08.12.2016 r., dotyczącą projektu "Nowe Produkty i usługi – utworzenie przez beneficjenta Funduszu Funduszy, z którego wspierane będą instrumenty finansowe udzielające pożyczek/poręczeń ostatecznym odbiorcom" na wartość 203 005 124,00 zł. Realizacja tego projektu została zakończona w dniu 31.12.2023 r., zaś obecnie trwa procedura rozliczania tego projektu;
2) decyzję z 15.06.2020 r. dotyczącą projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" na wartość 42 100 000,00 zł. Projekt ten został zrealizowany i zakończony. Wniosek końcowy zaś został już rozliczony i zatwierdzony w dniu 18.02.2022 r.
Przedstawienie jednak w sposób wyczerpujący powyższego stanowiska dopiero na etapie postępowania przed tut. Sądem uchybiało podstawowym dla analizowanej procedury zasadom przejrzystości i rzetelności, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie pozwolił bowiem stronie skarżącej na poznanie podstaw faktycznych i prawnych pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
W tym względzie ugruntowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (na co wskazywano w przywołanych powyżej wyrokach, zapadłych w niniejszej sprawie), że wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów - w rozumieniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej musi być więc faktyczne. O faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, w rozumieniu art. 66 ust. 2 powoływanej ustawy, można zaś mówić w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania, na gruncie ustawy wdrożeniowej (art. 52 ust. 1 tej ustawy), kreuje zawarta umowa lub wydana decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK 499/20 – publ. Cbosa). Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia zwłaszcza treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Zatem dopiero zawarcie umowy o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu wiąże się z definitywnym (wiążącym) rozdysponowaniem środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania, a tym samym z wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na ten cel. Możliwa jest bowiem, w świetle cyt. przepisu, sytuacja zmiany przez właściwą instytucję swojej decyzji w zakresie objęcia wsparciem, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy skierowaniem projektu do dofinansowania, a dniem zawarcia umowy, okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. Nie jest również wykluczone odstąpienie od realizacji projektu (w tym zawarcia umowy) przez samego wnioskodawcę. Dopiero więc podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środków dotacji.
Organ jednak na te okoliczności szczegółowo wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Niewątpliwie zaś wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym czy też pozakonkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji, gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - dotyczy każdego etapu postępowania, począwszy np. od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania. Zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości zaś rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami. Instytucja, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, jest zobowiązana zatem w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane.
W ocenie Sądu, przedstawienie w sposób wystarczający stanowisko organu odnośnie do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie dopiero na etapie postępowania przed WSA uchybiało podstawowym dla analizowanej procedury zasadom przejrzystości i rzetelności w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem OCRG nie pozwoliło stronie na poznanie podstaw faktycznych i prawnych (w zakresie przyjmowanej interpretacji art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej) pozostawienia jej wniosku bez rozpatrzenia.
Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż organ wznawiając postępowanie w sprawie naruszył art. 50 ustawy wdrożeniowej oraz art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, iż OCRG, postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r., wskazując jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., wznowiło "z urzędu" postępowanie dotyczące wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu. W uzasadnieniu wskazano, iż dnia 06.10.2023 r. OCRG podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 25 sierpnia 2023 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie pomocy w formie grantu na kapitał obrotowy, zaś podstawą takiego rozstrzygnięcia było zaistnienie przesłanki z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, bowiem wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania. Jednak wydane rozstrzygnięcie z dnia 6.10.2023 r. zostało podpisane przez tego samego pracownika, który wydał rozstrzygnięcie z 25.08.2023 r. Powyższe zaś stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. A to stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Umknęło organowi jednak to, iż WSA w Opolu wyrokiem z dnia 23 listopada 2023 r. (sygn. akt I SA/Op 293/23) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 06.10.2023 r. W dacie wydawania postanowienia o wznowieniu nie istniał już zatem akt wydany z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Ponadto podkreślić należy, iż organ nie miał podstaw do inicjowania procedury nadzwyczajnej również i z powodu brak podstaw do stosowania takiej procedury w niniejszej sprawie. Ustawodawca bowiem przesądził w art. 50 ustawy wdrożeniowej, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nawet w myśl art. 67 ustawy wdrożeniowej, do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Z powołanych wyżej przepisów wynika wyraźnie, że organy nie mają podstaw prawnych do stosowania instytucji wznowienia postępowania do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy wdrożeniowej. Jednocześnie zaś ramy kontroli sądu administracyjnego w zakresie poprawności oceny projektu są ograniczone do zbadania, czy ocena ta została sformułowana w postępowaniu wolnym od naruszeń prawa, w szczególności odpowiadającym zasadom wynikającym z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz niemożność weryfikacji zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a.
Jednocześnie wskazać należy, iż organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nie odnosząc się do odwołania Spółki złożonego od informacji z dnia 25.08.2023 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, która to informacja pozostawała w obrocie prawnym. Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, iż zostało ono wydane w "związku ze wznowieniem". Jednocześnie organ zawarł w nim informację, iż "pozostawia wniosek strony bez rozpatrzenia". Rozstrzygnięcie to, mimo odniesienia się organu do uprzedniego wznowienia postępowania, nie zawiera elementów właściwych dla decyzji wydawanych po wznowieniu, a uregulowanych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Jest to przy tym rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji, skoro organ uznał, iż "pozostawia się bez rozpatrzenia" wniosek strony.
Doszło zatem przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do kumulacji istotnych uchybień proceduralnych, wskazanych powyżej. W związku z powyższym należało uznać, iż organ naruszył również art. 50 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. a także w zw. z art. 66 ust. 2 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej.
Pomimo wskazanych powyżej istotnych naruszeń prawa, Sąd orzekł na mocy art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wskazując, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Należy w tym miejscu zauważyć, że dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego przedstawiono uzasadnienie dla ustalenia o wyczerpaniu środków, tzn. wskazano, iż w ramach poddziałania 2.1.1 OCRG, jako Instytucja Pośrednicząca, zawarła jedną umowę i wydała jedną decyzję, a to:
1) umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego z 08.12.2016 r., dotyczącą projektu "Nowe Produkty i usługi – utworzenie przez beneficjenta Funduszu Funduszy, z którego wspierane będą instrumenty finansowe udzielające pożyczek/poręczeń ostatecznym odbiorcom" na wartość 203 005 124,00 zł. Realizacja tego projektu została zakończona w dniu 31.12.2023 r., zaś obecnie trwa procedura rozliczania tego projektu;
2) decyzję z 15.06.2020 r. dotyczącą projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" na wartość 42 100 000,00 zł. Projekt ten został zrealizowany i zakończony. Wniosek końcowy zaś został już rozliczony i zatwierdzony w dniu 18.02.2022 r.
OCRG wskazało, iż w niniejszej sprawie, pełniąc rolę Instytucji Pośredniczącej, wyczerpało całą kwotę przyznaną na realizację poddziałania 2.1.1. Tym samym z uwagi na ziszczenie się dyspozycji art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego z dnia 19 kwietnia 2024 r., w którym informuje, jako Instytucja Zarządzająca, że OCRG w ramach Działania 2.1 obejmującego kwotę 307 430 004,72 zł realizowała m.in. Poddziałanie 2.1.1 Nowe produkty i usługi i w zakresie tego poddziałania zawarła jedną umowę i wydała jedną decyzję:
1) umowę z Bankiem Gospodarstwa Krajowego z 08.12.2016 r., dotyczącą projektu "Nowe Produkty i usługi – utworzenie przez beneficjenta Funduszu Funduszy, z którego wspierane będą instrumenty finansowe udzielające pożyczek/poręczeń ostatecznym odbiorcom" na wartość 203 005 124,00 zł. Realizacja tego projektu została zakończona w dniu 31.12.2023 r., zaś obecnie trwa procedura rozliczania tego projektu;
2) decyzję z 15.06.2020 r. dotyczącą projektu "Przyznawanie grantów na kapitał obrotowy – wsparcie utrzymania działalności w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności mikro i małych przedsiębiorstw w ramach RPO WO 2014-2020" na wartość 42 100 000,00 zł. Projekt ten został zrealizowany i zakończony. Wniosek końcowy zaś został już rozliczony i zatwierdzony w dniu 18.02.2022 r.
Jednocześnie powyższym piśmie potwierdzono, iż "na Działaniu 2.1 ostateczna wartość umożliwiająca dalszą kontraktację wynosi minus (-) 15 061, 12 PLN i to oznacza, że brak jest możliwości zwiększenia dofinansowania/wyboru nowego projektu/ kontynuacji procesu podpisywania umów o dofinansowanie, ponieważ nie ma dostępnych środków europejskich w tym obszarze."
Wskazano w nim również, iż w ramach RPO WO 2014-2020 zarówno IZ, jak i IP dysponują informacjami w zakresie wysokości zakontraktowanych i rozliczonych środków pochodzących bezpośrednio z Algorytmu przeliczania środków EFRR i EFS, do prowadzenia którego zobowiązanie wynika z zawartego pomiędzy Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej a Zarządem Województwa Opolskiego Kontraktu Terytorialnego dla Województwa Opolskiego. Wskazano także, że IZ/IP nie wydają decyzji potwierdzających wysokość bądź dostępność środków na danym Działaniu czy Podddziałaniu, a wiedza w tym zakresie "czerpana jest z Algorytmu przeliczania środków EFRR i EFS, który w trybie miesięcznym zgodnie z zapisami Kontraktu Terytorialnego przekazywany jest z Ministerstwa Finansów. Ministerstwo Finansów weryfikuje, czy działania IŻ/IP w zakresie podpisywania umów nie spowodowały wykorzystania środków ponad dostępny wskazany wcześniej limit".
Podsumowując wyjaśniono, iż w Działaniu 2.1 ze względu na ujemną wartość dostępnych środków (-15 061,12 zł), brak jest jakiejkolwiek możliwości na wybór projektu do dofinansowania czy podpisanie nowej umowy.
Powyższe informacje, w ocenie Sądu, uzasadniają stwierdzenie, że w sprawie doszło do sytuacji wyczerpania kwoty na dofinansowanie projektów w ramach projektu, w którym wniosek o dofinansowanie złożyła strona. W sytuacji zaś, gdy w ramach postępowania, w którym aplikowała strona, środki na dofinansowanie zostały wyczerpane w części umożliwiającej dofinansowanie także jej projektu, Sąd był zobligowany do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów (...), Sąd uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na tle brzmienia art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej (vide: wyrok NSA z dnia 24.01.2017 r., sygn. akt II GSK 5592/16; Wyrok NSA z dnia 08.04.2022 r., sygn. akt I GSK 347/22) wskazuje się, iż w sytuacji, gdyby skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zostanie ustalone, że wyczerpana została kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, to sąd powinien orzec stosownie do art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.