I SA/Op 382/25

I SA/Op 382/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska
Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 134  par. 1, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 200, art. 205  par. 2, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1 i ust. 2, art. 86, art. 61 ust. 1-5, art. 53 ust. 4, art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107 par. 2 i par. 3, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 1-2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1017.2023.li w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 stycznia 2023 r., nr UAB.6730.32.2020.AW, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz J. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez J. S. [dalej: skarżący, strona] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, Kolegium] z 21 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1017.2023.li, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola [dalej: Prezydent, organ I instancji] z 19 stycznia 2023 r., nr UAB.6730.32.2020.AW, w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz H. J. [dalej: inwestor] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr a (przed aktualizacją nr b, k.m. [...]), obręb Ż., ul. [...] w O. [dalej: działka inwestycyjna].
Inwestor wystąpił do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki inwestycyjnej wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym i gazowym. Sprawa była kilkakrotnie rozpatrywana przez Prezydenta i SKO, ponieważ – wskutek wnoszonych odwołań – Kolegium uchylało decyzje Prezydenta, wskazując przy tym na wady przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu [dalej: analiza].
Zaskarżoną obecnie decyzją z 21 czerwca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z 19 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu SKO opisało w szczególności przebieg postępowania, a następnie przywołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Dalej Kolegium odniosło się szczegółowo do przyjętej przez organ I instancji linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu oraz zarzutów odwoławczych w kwestii potencjalnego zwiększenia intensywności wykorzystania terenu w stosunku do występującej w tym terenie jednokondygnacyjnej zabudowy parterowej wraz z zabudową gospodarczą – o niskiej intensywności wykorzystania terenu.
Z decyzją SKO nie zgodziła się strona i zaskarżyła decyzje organów obu instancji w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) [dalej: rozporządzenie], poprzez niedoręczenie skarżącemu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej część tekstową i graficzną;
- art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977) [dalej: upzp] w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej w zakresie 11-17 m, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że szerokość ta powinna wynosić od 11,2 m do 16,8 m;
- art. 61 ust. 1 upzp, poprzez stwierdzenie przez organ, iż decyzja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust 1 upzp, w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w analizie wskazano, że teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp;
- art. 61 ust. 1 upzp, poprzez stwierdzenie przez organ, iż przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 upzp, w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy brak jest łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. intensywności wykorzystania terenu;
- art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od zachowania średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki;
- art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, poprzez brak wykazania zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jak i w analizie, spełnienia przesłanki istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu;
- art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp, poprzez brak wykazania zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jak i w analizie, że decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa] w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez naruszenie prawa, polegające na wydaniu i doręczeniu stronie postępowania niekompletnej decyzji, tj. niezawierającej wyników analizy;
- art. 6 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa, poprzez niedołączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy oraz brak odpowiedniego uzasadnienia spełnienia niektórych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy;
- art. 7 kpa oraz art. 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego;
- art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w przypadku uzasadnienia prawnego brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji;
- art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez oparcie się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została sporządzona w sposób nierzetelny i w sprzeczności obowiązującymi przepisami.
Podnosząc te zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi argumentował m.in., że do decyzji z 19 stycznia 2023 r., doręczonej skarżącemu, dołączono tylko jej część graficzną. Skarżący nie otrzymał zaś wyników analizy, zarówno części tekstowej, jak i graficznej. Dokument ten zgodnie z adnotacją został pozostawiony w aktach, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się ze wszystkimi elementami decyzji o warunkach zabudowy. Brak załącznika sprawia, iż sama decyzja nie jest kompletna, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 107 § 2 kpa).
Dalej strona podniosła, że organ wydał decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i stwierdził w uzasadnieniu, iż decyzja ta spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 upzp, w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Jednak w analizie, znajdującej się w aktach sprawy, wskazano, iż teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp (zob. punkt III analizy). Pomimo tego organ wydał decyzję o warunkach zabudowy wbrew treści przeprowadzonej analizy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Kolegium w szczególności nie zgodziło się z zarzutem niespełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Zaznaczyło, że ponownie rozpatrzyło sprawę, uznając za zasadne wydanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w kształcie określonym przez organ I instancji w decyzji z 19 stycznia 2023 r.
W odniesieniu do powyższej sprawy administracyjnej Sąd się wypowiedział: 1a) wyrokiem z 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 379/21, oddalającym sprzeciw inwestora od kasatoryjnej decyzji SKO z 29 kwietnia 2021 r., nr [...]; 1b) skarga kasacyjna wywiedziona przez inwestora została oddalona wyrokiem NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2610/21; 2a) wyrokiem z 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 281/23, uchylającym decyzję SKO z 21 czerwca 2023 r., nr SKO.40.1017.2023.li, oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z 19 stycznia 2023 r., nr UAB.6730.32.2020.AW, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; 2b) skarga kasacyjna SKO wywiedziona od tego wyroku okazała się uzasadnioną, a NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 853/24, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Opolu do ponownego rozpoznania.
W konkluzji uzasadnienia wyroku z 24 kwietnia 2025 r. NSA stwierdził, że za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa] w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 24 § 3 kpa. Konsekwencją powyższego jest naruszenie art. 153 ppsa, ponieważ wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku nie miały podstaw materialnych. Zalecenie, aby analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę, która nie brała dotychczas udziału w postępowaniu, jest wynikiem błędnego uprzedniego przyjęcia wystąpienia przesłanek wyłączenia architekta od udziału w tym postępowaniu, nie wykazano bowiem, aby organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 kpa i art. 24 § 3 kpa, poprzez niezastosowanie wyłączenia z urzędu z racji stwierdzenia wątpliwości co do bezstronności architekta. Taką zaś podstawą nie może być wyłącznie fakt, że jest on pracownikiem urzędu, albo wykonywał (z upoważnienia Prezydenta) pojedyncze czynności procesowe w tym postępowaniu. Chodzi bowiem o ewentualną jego stronniczość wobec stron postępowania, nie zaś w stosunku do organu, wobec którego pozostaje w zależności jako jego pracownik.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, ale zobowiązany jest, w zakresie dokonywanej kontroli, zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ w sprawie niniejszej wyrokował już WSA w Opolu oraz NSA, Sąd rozpoznający sprawę wyjaśnia, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Natomiast według art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ponadto Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA (art. 190 ppsa).
W takich uwarunkowaniach prawnych nie tylko organy administracji publicznej, ale również Sąd meriti, powstają związani prawomocnym wyrokami wcześniej wydanymi w sprawie, a powołany wyżej kompleks przepisów ma charakter bezwzględnie obowiązujący.
W sprawie niniejszej ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nią związane. Pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. Z zakresu związania wykładnią można wykluczyć jedynie oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 190, wraz z powołanym tam orzecznictwem).
W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniała też przesłanka z art. 153 ppsa, tj. taka zmiana przepisów prawa, która uwalniałaby od związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu sądu pozostającym w obrocie prawnym. W takiej zatem sytuacji prawnej Sąd, zważając na treść prawomocnych wyroków wydanych wcześniej w sprawie, przystąpił do jej rozpoznania.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 upzp, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 upzp stosuje się odpowiednio. Przywołana reguła prawna znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej, albowiem działka inwestycyjna nie znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jest to okoliczność niesporna.
Ponieważ inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy 30 stycznia 2020 r. (data prezentaty Urzędu Miasta Opola), należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986) do spraw wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (tj. upzp) w brzmieniu dotychczasowym.
W konsekwencji powyższego w sprawie znajduje zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-2 rozporządzenia).
Z treści decyzji organu I instancji z 19 stycznia 2023 r. wynika, że załączniki do niej stanowią: 1) warunki i wymagania dotyczące zabudowy, część graficzna, 2) wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu: a) część tekstowa, b) część graficzna sporządzona na mapie – WUAB a/a. Wymienione załączniki znajdują się w aktach sprawy administracyjnej przedłożonych Sądowi. Z tego powodu zarzuty skargi skupiające się wokół naruszenia prawa, polegającego na wydaniu i doręczeniu stronie niekompletnej decyzji, zostały uznane przez Sąd za nieskuteczne.
Jeżeli rzeczywiście skarżącemu doręczono decyzję organu I instancji bez załącznika nr 2 – wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co zdaje się potwierdzać adnotacja Prezydenta o treści "a/a" – ad acta, to zaniechanie takie należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego. W ocenie Sądu nie jest to jednak uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Przedstawione zaniechanie organu nie uszczupliło bowiem praw skarżącego. Nie uniemożliwiło mu wniesienia odwołania ani nie pozbawiło go możliwości zapoznania się z kluczowymi w sprawie ustaleniami Prezydenta opisanymi w uzasadnieniu jego decyzji. Ponadto organ I instancji, w piśmie z 2 stycznia 2023 r., zawiadomił skarżącego o tym, że w aktach sprawy znajduje się analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z którą może się zapoznać (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/09, wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1368/09). Tym samym zasada czynnego udziału strony w postępowaniu z art. 10 § 1 kpa nie doznała uszczerbku. Brak jest też podstaw do przyjęcia, jak to zarzuciła strona, że zaistniała podstawa stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, opisana w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 107 § 2 kpa w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez wydanie i doręczenie stronie niekompletnej decyzji, tj. niezawierającej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej część tekstową i graficzną. Wydana przez Prezydenta decyzja jest bowiem, wbrew zarzutom skargi, kompletna.
Sąd wyjaśnia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Decyzja o warunkach zabudowy wydana z pominięciem któregoś z wymaganych załączników byłaby niekompletna. Wymienione, obligatoryjne załączniki stanowią integralną część decyzji (wyroki NSA: z 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1141/11, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1435/21).
W takim kontekście Sąd stwierdził, że w pkt. III analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta, stwierdzono wprost, iż "przeprowadzona analiza wykazała, że teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1" upzp. Decyzja organu I instancji, wydana na wniosek inwestora, jest więc niespójna z konkluzją analizy stanowiącej do niej załącznik i będącej jej integralną częścią, a zatem decyzja jest wewnętrznie sprzeczna. Kolegium, rozpatrujące odwołania wniesione przez A. W. i J. S., oraz organ I instancji, ustalający warunki zabudowy na wniosek inwestora, nie omówiły w uzasadnieniach decyzji tego zagadnienia, nie wyjaśniły przyczyn powstania tej sprzeczności oraz jej skutków dla oceny stanu sprawy, ani nie stwierdziły chociażby, że taka niespójność ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej i z tego powodu pozbawiona jest, na tle szczegółowych ustaleń analizy, istotnego znaczenia w sprawie.
W takich okolicznościach Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 upzp, wskutek stwierdzenia przez Kolegium, że prawidłowo w decyzji organu I instancji ustalono, iż spełnione są warunki wymienione w art. 61 ust 1 upzp, podczas gdy w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującej się w aktach sprawy wskazano wprost, że teren wnioskowanej inwestycji nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Trafnie zarzucona w skardze wadliwość dotyczy zatem decyzji organów obu instancji. W sytuacji, która ujawniła się w sprawie niniejszej, a więc gdy analiza pozostaje niespójna z ustaleniami decyzji – zbędne stało się rozważanie przez Sąd, czy wydana na jej podstawie decyzja jest w innych szczegółach zbieżna ze stanem faktycznym istniejącym na terenie analizowanym i zgodna z prawem w kontekście art. 61 ust. 1 upzp.
W toku ponownie prowadzonego postępowania powinna więc zostać sporządzona niewadliwa merytorycznie i prawnie, a także niesprzeczna wewnętrznie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy powinny również jednoznacznie wypowiedzieć się, czy w sprawie istniał obowiązek uzyskania uzgodnień z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 upzp oraz, czy uzyskano takie uzgodnienia, albo ewentualnie wyjaśnić, że w stanie sprawy do wydania decyzji głównej, jak i postanowienia uzgadniającego, właściwy jest ten sam organ albo do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, a więc wystąpienie o uzgodnienia było zbędne (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 505/23). Stwierdzenie takie jest istotne, choćby tylko dlatego, że działka inwestycyjna graniczy z pasem drogowym. Podobne rozważania powinny dotyczyć stwierdzenia, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp). Wyraźne sformułowanie ocen tego rodzaju w uzasadnieniu decyzji pozwoli stronom postępowania administracyjnego poznać stanowisko organów w tej mierze i uniknąć podniesienia w ewentualnej skardze do Sądu skutecznych zarzutów wskazujących, że uzasadnienie decyzji jest nieprzekonujące (art. 11 kpa), a także niepełne, gdyż nie spełnia standardów z art. 107 § 3 kpa.
Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno bowiem w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji administracyjnej, z przytoczeniem przepisów prawa, polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i obowiązującego prawa, lecz także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę zastosował określony przepis, ewentualnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną. Uzasadnienie prawne natomiast polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. W tej sytuacji chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ administracji publicznej zastosował dany przepis. Uzasadnienie prawne decyzji powinno więc być wywodem prawniczym mającym na celu wykazanie, że wydane rozstrzygnięcie jest wynikiem stosowania normy prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, 2023, art. 107).
Tymczasem w decyzjach organów obu instancji zabrakło swego rodzaju umotywowanego "zapewnienia" organu, że wydana decyzja spełnia wymóg korelacji z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, oraz że została wydana w warunkach odpowiadających uzyskanym uzgodnieniom, które były nakazane prawem, co w skardze trafnie zarzuciła strona. W ocenie Sądu nic nie stoi też na przeszkodzie temu, by organ tak sformułował uzasadnienie nowej decyzji, aby odpowiadało ono również na wątpliwości strony i zarzuty podniesione w skardze obecnie rozpoznanej przez Sąd. Przyczyni się to w szczególności do zrealizowania zasady przekonywania z art. 11 kpa oraz standardów z art. 107 § 3 kpa.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. art. 135 ppsa należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, w pkt. 2 sentencji wyroku. Na koszty te składa się uiszczony wpis w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.