II SA/Po 2637/03

II SA/Po 2637/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Andrzej Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska As. sąd. Edyta Podrazik Protokolant Staż. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. /-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska
Uzasadnienie
II SA/Po 2637/03
UZASADNIENIE
Pismem z dnia [...] października 2003 r. [...] Wójt Gminy P. zwrócił się w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 i art. 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) do Wojewody o uzgodnienie projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Uzgodnienie dotyczyło zmian projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowościach O., W. i P.
W pismach z dnia [...] lipca 2003 r. ([...]) i [...] lipca 2003 ([...]), Wojewoda zaopiniował negatywnie przedstawiony projekt zmian w odniesieniu m.in. do działek [...] i [...] w O., uzasadniając swą opinię brakiem zgodności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wymienionych działek z "Programem Ochrony Parku Krajobrazowego"
Pomimo tej opinii Rada Gminy P. podjęła 11 września 2003 r. uchwałę Nr X/63/2003 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w O., Gmina P. Uchwała zmieniała plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego numerami geodezyjnymi [...] i [...] w miejscowości O.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2003 r., [...], Wojewoda orzekł o nieważności uchwały Rady Gminy P. ze względu na istotne naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał na uchybienie procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuzyskanie wymaganego prawem uzgodnienia Wojewody, co narusza art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu podkreślono też, że powodem negatywnego zaopiniowania projektów zmian planu była treść art. 8 i 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 z 2001 r. poz. 627 z późn. zm.). Przepisy te, zdaniem Wojewody, wymagają aby plany dotyczące turystyki i wykorzystania terenu uwzględniały zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, zapewniając w jak najwyższym stopniu zachowanie walorów krajobrazowych terenu. Na podstawie cytowanych przepisów sporządzono "Program Ochrony PPK". Uchwalona przez Radę Gminy P. zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza, zdaniem Wojewody, zasady zawarte w tym programie. Wojewoda uznał w konsekwencji, że takie naruszenie trybu postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do orzeczenia nieważności uchwały Rady Gminy w całości na podstawie art. 27ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie wystąpiła Gmina P. Skarżąca wskazała przede wszystkim na fakt, że w żadnym z wydanych przez Wojewodę negatywnych uzgodnień nie określono na czym polega niezgodność zmiany planu zagospodarowania z "Programem Ochrony PPK". Uzgodnienia z wojewodą mają być, zdaniem Gminy, dokonywane w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W opinii Skarżącej rejestr taki nie jest w ogóle prowadzony, wobec czego nie ma możliwości oceny dopuszczalnego zakresu uzgodnień z Wojewodą.
Gmina zwróciła też uwagę na to, że proponowane przez nią zmiany były pozytywnie zaopiniowane przez Zespół Parków Krajobrazowych Województwa.
Skarżąca zwróciła wreszcie uwagę na fakt, że "Program Ochrony PPK", z którym, zdaniem Wojewody, uchwalone zmiany są niezgodne, nie ma charakteru prawa miejscowego, ani też nie jest tożsamy z "planem ochrony parku krajobrazowego", o którym mowa w art. 13a i art. 13 b ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zmianami). Istniejący "Program Ochrony PPK" jest jedynie opracowaniem naukowym i można go stosować wyłącznie jako materiał pomocniczy. Niezależnie od tych zarzutów Gmina zakwestionowała słuszność stanowiska Wojewody, jakoby zmiany planu zagospodarowania rzeczywiście były niezgodne z "Programem Ochrony PPK". Działki, których dotyczyło negatywne uzgodnienie i w odniesieniu, do których wniesiono skargę są przeznaczone w projekcie planu na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, podczas gdy "Program Ochrony PPK" zajmuje się wyłącznie problemami turystyki i rekreacji.
Gmina odniosła się również do zarzutu Wojewody, według którego negatywna opinia tego organu wynikała z niezgodności proponowanych zmian z art. 8 i art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wskazała, że przepisy te nie były wcześniej przez Wojewodę powoływane.
Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację wyrażoną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto wskazał, że choć "Program Ochrony PPK" nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak daje Wojewodzie fachową podstawę do oceny działalności rekreacyjno – turystycznej Parku Krajobrazowego, a tym samym do zajęcia stanowiska przy uzgadnianiu planów zagospodarowania przestrzennego terenów leżących na terenie Parku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest zasadna. Wojewoda uzasadnił rozstrzygnięcie nadzorcze naruszeniem trybu postępowania przy uchwalaniu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nie uzgodnienie projektu zmiany planu z wojewodą, tak jak wymaga tego art. 18 ust.2 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 z późn. zm.). Zgodnie z art. 27 cyt. ustawy naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność uchwały rady gminy z całości albo w części. Powyższe stanowisko Wojewody należy uznać za bezzasadne. Gmina uzgodniła projekt zmian planu zagospodarowania przestrzennego w pismach z dnia [...] lipca 2003 r. ([...]) i [...] lipca 2003 ([...]). Zdaniem Sądu, negatywna opinia Wojewody w procesie uzgodnienia nie może uzasadniać wniosku, że uzgodnienia w ogóle nie dokonano, a tym samym naruszono przewidziany przez ustawę tryb postępowania. Interpretacja Wojewody prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której negatywne uzgodnienie uniemożliwiałoby podjęcie uchwały przez radę gminy. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w ustawie. Uzgodnienie w rozumieniu art. 18 cyt. ustawy nie oznacza współdecydowania i nie ustanawia zależności pomiędzy treścią uzgodnienia a podejmowaną uchwałą.
Należało, zatem zbadać, czy rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody uzasadnione jest naruszeniem przez Radę Gminy powołanych w rozstrzygnięciu przepisów. W myśl bowiem art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.01.142.1591 z późn. zm.) organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały rady gminy sprzecznej z prawem. Wojewoda stwierdził w rozstrzygnięciu, że powodem negatywnego uzgodnienia a w konsekwencji rozstrzygnięcia nadzorczego orzekającego o nieważności uchwały Rady Gminy P. było naruszenie przez Radę Gminy art. 8 i art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Należy wobec tego najpierw zauważyć, że art. 8 ustawy, umieszczony w Dziale II zatytułowanym "Definicje i zasady ogólne" wyznacza jedynie ogólne założenia oraz cele ustawy i ma zapewnić integrację ochrony środowiska z innymi politykami (zadaniami) branżowymi. Trudno zatem na jego podstawie wnioskować o konkretnych obowiązkach, jakie ciążyłyby na podmiocie uchwalającym (zmieniającym) plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten jest jedynie ogólną formułą nakazującą uwzględniać przy sporządzaniu takich planów zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Szczegóły dotyczące uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym zasad ochrony środowiska zwarte są w Dziale VII cyt. ustawy. Powoływany w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 71 ustawy o ochronie środowiska jest tylko wstępnym uszczegółowieniem zasad wyrażonych w art. 8 i również na jego podstawie nie można sformułować konkretnych zarzutów w stosunku do przedmiotowej uchwały rady gminy. Należy więc zauważyć, że dopiero dalsze artykuły ustawy, nie powołane zresztą w rozstrzygnięciu nadzorczym konkretyzują warunki, jakim powinna odpowiadać uchwała o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Takim przepisem jest w szczególności art. 73 § 1 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się m.in. ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody parku krajobrazowego.
Ograniczenia takie, zgodnie z art. 13a ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 01.99.1079), zawarte są w planie ochrony parku krajobrazowego, który ustanawia wojewoda w drodze rozporządzenia. Na mocy art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zauważyć, że do momentu podejmowania uchwały przez Radę Gminy P. Wojewoda nie wprowadził planu ochrony dla Parku Krajobrazowego. Podniósł tymczasem w rozstrzygnięciu, że treść uchwały Rady Gminy jest sprzeczna z "Programem Ochrony Parku Krajobrazowego". Należy, zatem przychylić się do argumentów Skarżącej, że program nie jest przepisem prawa miejscowego (co przyznaje również Wojewoda) i jako taki nie jest wiążący przy wprowadzaniu zmian do planów zagospodarowania przestrzennego. Nie ma tu bowiem żadnego znaczenia fakt podniesiony w odpowiedzi na skargę, że POPPK został sporządzony na podstawie "Zasad sporządzania planów ochrony parków krajobrazowych" wydanych przez Ministerstwo Ochrony Środowiska. Istotna jest natomiast inna okoliczność, że POPPK jako opracowanie naukowe nie może być uznane za źródło prawa obowiązującego w Polsce, którym, zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W tych okolicznościach niezasadne jest powołanie się w rozstrzygnięciu nadzorczym na naruszenie prawa przez Skarżącą.
Na marginesie należy jeszcze zaznaczyć, że organ orzekający dokonał podwójnie błędnej interpretacji art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie, bowiem od niewłaściwej oceny charakteru uzgodnienia w rozumieniu tego artykułu, wojewoda powołał się w rozstrzygnięciu nadzorczym na art. 18 ust. 2 pkt 4 lit b, który stanowi, że zarząd gminy uzgadnia projekt planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do jego zakresu z wojewodą, w zakresie zgodności tego planu z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1. Tymczasem organ w ogóle nie odniósł się w uzgodnieniach i rozstrzygnięciu nadzorczym do konsekwencji ewentualnego naruszenia zapisu art. 61 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W opisanej sytuacji, zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) , wobec naruszenia przepisów prawa materialnego należało orzec jak w sentencji wyroku.
/-/ E. Podrazik /-/ A. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska