I SA/Op 376/25

I SA/Op 376/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 81c ust. 1 i ust. 2, art. 17, art. 36a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 144, art. 28, art. 139, art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 15, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 106 par. 3, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 marca 2025 r., nr 33/II/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego M. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez M. M. [dalej: skarżący, strona, inwestor] jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [dalej: WINB, organ II instancji] o numerze 33/II/2025, pozbawione daty, opatrzone podpisem elektronicznym w dniu 13 marca 2025 r., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego [dalej: PINB, organ I instancji] z 16 grudnia 2024 r., nr 238/2024, nakładające obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej przebudowy istniejącej stodoły wraz ze zmianą sposobu użytkowania jej części na usługi w miejscowości G., ul. [...], na działce nr a, k.m.[...], realizowanej na podstawie decyzji Starosty O. z 14 sierpnia 2020 r., nr [...], oraz decyzji zmieniającej z 10 lutego 2023 r., znak [...].
Organ I instancji, postanowieniem z 16 grudnia 2024 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) [dalej: upb] w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.) [dalej: ustawa nowelizująca], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanej przebudowy istniejącej stodoły wraz ze zmianą sposobu użytkowania jej części na usługi zawierającej:
- inwentaryzację całości wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu budynku; określenie zgodności i poprawności wykonanych robót budowlanych z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej oraz zastosowania odpowiednich wyrobów budowlanych;
- określenie zgodności wykonania obiektu z warunkami wydanej decyzji oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym decyzji zmieniającej i zatwierdzonego nią projektu, wraz z określeniem wprowadzonych zmian w stosunku do tej dokumentacji oraz określeniem poprawności ich wykonania pod względem zasad wiedzy technicznej i sztuki budowlanej; w stosunku do wprowadzonych zmian, ekspertyza powinna zostać uzupełniona o odpowiednie rysunki wraz z opisem i kwalifikacją odstąpień dokonaną przez projektanta, zgodnie z art. 36a ust. 6 upb w zw. z art. 28 ustawy nowelizującej;
- w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie poprawności i jakości wykonania poszczególnych robót budowlanych, określenie stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazanie sposobu ich usunięcia, w celu doprowadzenia obiektu do stanu właściwego;
w terminie do 31 stycznia 2025 roku.
Ze względu na powstałe niejasności w zakresie określenia zakresu robót budowlanych wykonanych pod nadzorem kierownika budowy, ekspertyza powinna odnosić się do całości wykonanych robót budowlanych.
Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, strona wniosła zażalenie. WINB, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem podpisanym 13 marca 2025 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że PINB pominął jako stronę postępowania właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr b, k.m. [...], obręb G., który posiada interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu, z uwagi na to, że roboty budowlane obejmowały m.in. ścianę budynku usytuowaną w granicy z działką nr b. Ponadto organ I instancji pominął kwestię istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Na postanowienie organu II instancji inwestor wniósł skargę do Sądu, żądając uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
1) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa] w zw. z art. 141 § 1 kpa oraz w zw. art. 81c ust. 3 upb, poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia m.in., że:
- w przedmiotowej sprawie występuje istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego,
- w zakresie trybu postępowania naprawczego organ ma obowiązek zastosować przepisy art. 50-51 upb w brzmieniu sprzed nowelizacji (a więc obowiązujące przed dniem 19.09.2020 r.),
- doszło do pogorszenia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, utwardzone dojście do budynku jest bowiem niezbędnym elementem do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne,
- zmniejszono szerokości drzwi wejściowych do WC dla osób niepełnosprawnych, co wpływa negatywnie na korzystanie z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, w ustępach ogólnodostępnych należy zaś zastosować drzwi o szerokości co najmniej 0,9 m,
- zaniechano budowy dojścia utwardzonego, co wpływa na wielkość powierzchni terenu biologicznie czynnej, czyli parametru zawartego w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi G. i co stanowi zmianę istotną od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 upb,
- zaniechano ustalenia czy w związku z przebudową ściany usytuowanej w granicy z działką nr b doszło do zmiany kąta nachylenia połaci dachu nad pomieszczeniem oznaczonym nr 1.2, który miał wynosić zgodnie z pierwotnym projektem 30 stopni, czyli odmiennie niż ustalono w miejscowym planie w § 13 ust. 5 pkt 4,
- w zatwierdzonym projekcie zamiennym przewidziano nowy strop, który ma wydzielać z przestrzeni poddasze nieużytkowe oraz zaprojektowano podniesienie kalenicy budynku,
- należy przyjąć, iż zamiarem inwestora było pozostawienie budynku nadal budynkiem parterowym z poddaszem nieużytkowym, które miało nie stanowić kondygnacji,
- wykonano 6 okien dachowych oraz 3 okna w ścianie od strony wschodniej nieobjętych zatwierdzoną dokumentacją projektową, które pozwolą na doświetlenie pomieszczenia na poddaszu,
- montaż instalacji fotowoltaicznej w ramach realizacji inwestycji przebudowy budynku objętej decyzją o pozwoleniu na budowy, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli inwestor nie dysponuje uzgodnieniem z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej,
- PINB niesłusznie zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy w sprawie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego,
- zakres okoliczności koniecznych do ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego jest determinowany treścią przepisu prawa materialnego, w tym przypadku jest to art. 51 ust. 1 pkt 3 upb sprzed nowelizacji,
- z uwagi na fakt zakończenia robót budowlanych zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 7 upb w brzmieniu sprzed nowelizacji,
- w niniejszej sprawie PINB zobligowany jest wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 upb sprzed nowelizacji, a nie żądać przedłożenia ekspertyzy technicznej,
które to ustalenia i konstatacje organu II instancji wykraczają poza materię rozpoznania w ramach postępowania zażaleniowego od postanowienia organu I instancji (mającego de facto charakter dowodowy) i w sposób nieuprawniony przesądzają istotne kwestie składające się na przedmiot postępowania (rozstrzygany co do istoty w drodze decyzji, nie zaś postanowienia), naruszając w ten sposób interes prawny skarżącego oraz zasadę dwuinstancyjności;
2) art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez wskazanie przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na okoliczności, o których mowa w pkt 1 powyżej (w tym w szczególności – na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego determinujące kwestię wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 upb sprzed nowelizacji), a niebędących przedmiotem rozpoznania przed organem I instancji w zaskarżonym postanowieniu tego organu z dnia 16 grudnia 2024 r., co doprowadziło do naruszenia zasady orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (wnoszącej zażalenie);
3) art. 124 § 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów stawianych rozstrzygnięciu organu I Instancji w złożonym zażaleniu, a w tym do zarzutu:
a) naruszenia art. 81c ust. 2 upb w sposób wskazany w pkt 1 lit. a), b), c) zażalenia,
b) art. 7 i art. 77 kpa (pkt 2 zażalenia),
c) art. 124 § 2 kpa (pkt 3 zażalenia).
Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z zawiadomienia PINB o oględzinach, datowanego na 9 kwietnia 2025 r., na fakty: wyznaczenia przez organ I instancji terminu oględzin nieruchomości należącej do skarżącego na 12 maja 2025 r., wyznaczenia terminu rozstrzygnięcia sprawy, wskazania na związanie wytycznymi organu II instancji, zasadności i konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji z 16 grudnia 2024 r.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawa niniejsza, zainicjowana skargą na postanowienie WINB, została rozpoznana w trybie uproszczonym z art. 119 pkt 3 ppsa, to jest na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów (art. 120 ppsa).
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały podstawy faktyczne i prawne, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia albo wznowienie postępowania administracyjnego. Nie wnosił też o to skarżący.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona według kryteriów z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, prowadzi jednak do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżone w sprawie postanowienie WINB zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia inwestora na postanowienie PINB wydane w trybie art. 81c ust. 2 upb, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w art. 81c ust. 1 upb (tj. na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Przywołane przepisy powinny być wykorzystywane tylko w sytuacjach wyjątkowych, a organ powinien wykazać, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie powinny tego uprawnienia nadużywać, ponieważ co do zasady wątpliwości powinny rozstrzygać w ramach swoich kompetencji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 81c upb stanowi część innego toczącego się przed organem postępowania administracyjnego albo służy wyjaśnieniu stanu faktycznego w stwierdzeniu zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, ale powinien być stosowany w związku z art. 50–51 upb albo art. 66 upb. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia o charakterze dowodowym, które nie rozstrzyga o legalności obiektu budowlanego. Organ powinien wykazać, że nałożenie takiego obowiązku było uzasadnione ze względu na wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub wyrobów budowlanych, lub stanu technicznego obiektu budowlanego (R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 81c i powołane tam orzeczenia).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 188/23, wyjaśnił, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 upb ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 kpa). Charakter postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 upb determinuje krąg podmiotów, których może ono dotyczyć, a wynika to wprost z treści powołanego przepisu. Co istotne, oprócz adresata tego postanowienia żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zaskarżeniu tego postanowienia. To adresat postanowienia ponosi koszty tej oceny technicznej i tylko on ma interes faktyczny i prawny w kwestionowaniu zasadności nałożenia na niego tego obowiązku. Jeżeli postanowienie to zostało wydane w ramach postępowania administracyjnego (np. naprawczego), inne strony tego postępowania mogą kwestionować ustalenia i wnioski tej oceny technicznej lub ekspertyzy w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu głównym, a nie sam fakt nałożenia na właściciela obowiązku sporządzenia oceny technicznej lub ekspertyzy (wyroki NSA: z 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1174/20; z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2043/15; z 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3054/15; z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 681/11; z 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3179/14). Przepis art. 81c ust. 2 upb może mieć zastosowanie zarówno przed wszczęciem postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, jak również w ramach już wszczętego postępowania, np. naprawczego. W tym drugim przypadku, postępowanie w sprawie wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 upb ma charakter postępowania incydentalnego toczącego się w ramach postępowania "głównego". Nie można jednak przyjąć, że krąg stron uprawnionych do zaskarżenia ww. postanowienia ustalany jest inaczej, w zależności od tego, na jakim etapie postępowania zostało ono wydane. Z uwagi na szczególny charakter postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 upb interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia ma wyłącznie jego adresat. Sąd orzekający w sprawie niniejszej, akceptując powyższą wykładnię prawa, stwierdził, że determinuje ona dalszy tok rozważań dotyczących zaskarżonego postanowienia.
W stanie sprawy wynikającym z akt administracyjnych należy stwierdzić, że PINB prowadzi wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy istniejącej stodoły wraz ze zmianą sposobu użytkowania jej części na usługi, realizowanej na podstawie decyzji Starosty O. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Postępowanie to jest postępowaniem "głównym". W toku tego postępowania organ I instancji wydał postanowienie dowodowe z art. 81c ust. 2 upb, działając w tym przypadku w ramach postępowania "incydentalnego". Z postanowieniem tym nie zgadza się inwestor, na którego nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej wykonanej przebudowy istniejącej stodoły wraz ze zmianą sposobu użytkowania jej części na usługi. Zdaniem Sądu postanowienie nakładające na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy, wydane w wyniku postępowania o charakterze "wpadkowym", podlega ocenie organu II instancji w granicach wyznaczonych przez przedmiot i zakres tego postępowania. Podobnie też strona, będąca adresatem tego postanowienia, dążąc do jego uchylenia, zmuszona jest do podniesienia w zażaleniu zarzutów adekwatnych do podstaw faktycznych i prawnych wydania tego specyficznego postanowienia dowodowego. W praktyce oznacza to, że prawidłowo sformułowane zażalenie na postanowienie z art. 81c ust. 2 upb i wydane w jego skutek postanowienie WINB, muszą odnosić się wyłącznie do tego, czy w stanie faktycznym ustalonym przez organ I instancji: a) postanowienie zostało skierowane do właściwego podmiotu: uczestnika procesu budowlanego (patrz: art. 17 upb), właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, b) istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, c) nałożony obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz koresponduje z kategoriami wymienionym w lit. b, a organ nie nakazał np. sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej lub inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych.
W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, organ II instancji, po rozpatrzeniu zażalenia strony, wydał postanowienie, którego rozstrzygnięcie formalnie znajduje umocowanie w treści art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa (jest to tzw. postanowienie kasatoryjne). Jednak w treści jego uzasadnienia WINB przeprowadził analizę stanu sprawy wykraczającą poza przedmiot i prawem określone granice postępowania "incydentalnego", w ramach którego wydano zaskarżone zażaleniem postanowienie organu I instancji. Należy bowiem dostrzec, że w uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji nie skupił się na zweryfikowaniu, czy w sprawie spełnione są przesłanki wydania postanowienia z art. 81c ust. 2 upb oraz na rozważeniu zarzutów zażalenia strony, lecz przeprowadził analizę stanu sprawy "głównej". Przedstawione w uzasadnieniu postanowienia WINB motywy uchylenia postanowienia PINB odnoszą się do kwestii istotnych i wymagających zbadania, lecz analiza tego rodzaju powinna być przeprowadzona w ramach postępowania "głównego", a nie w ramach – ze swej natury ograniczonego zakresowo – specyficznego postępowania dowodowego przewidzianego w upb, będącego postępowaniem "wpadkowym". Co więcej, wydanie, a nawet wykonanie, postanowienia z art. 81c ust. 2 upb nie stoi na przeszkodzie temu, by organy nadzoru budowlanego procedowały następnie w postępowaniu głównym w prawidłowym trybie i z poszanowaniem zasad kpa.
W uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia organ II instancji zarzucił PINB pominięcie strony postępowania, tj. właściciela nieruchomości sąsiedniej. Rzecz w tym, że sąsiad, nawet jeżeli powinien brać udział, jako strona, w postępowaniu "głównym" prowadzonym przez organ I instancji, nie będąc adresatem postanowienia z art. 81c ust. 2 upb, nie legitymuje się interesem prawnym z art. 28 kpa do wniesienia zażalenia. Wadliwość proceduralna działania organu I instancji ogranicza się więc w tym przypadku do niedoręczenia sąsiadowi postanowienia nakazującego inwestorowi (a więc innemu podmiotowi) dostarczenie w określonym terminie odpowiedniej ekspertyzy. Ponieważ sąsiadowi nie przysługuje zażalenie w postępowaniu "wpadkowym", tego rodzaju wada może być sanowana nawet następczo, wskutek wykonania zaleceń WINB. Nie powinna zatem być podstawową przyczyną uchylenia postanowienia PINB. W ramach postępowania "wpadkowego" z art. 81c ust. 2 zd. 1 upb istotne jest ustalenie, czy adresat postanowienia PINB jest osobą, na którą można zgodnie z prawem nałożyć określone w tym przepisie obowiązki. Nie podlega natomiast analizie i ustaleniu katalog stron postępowania "głównego". Pominięcie strony, gdyby wystąpiło, będzie miało istotne znaczenie procesowe, lecz w postępowaniu "głównym".
Dalej, w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu postanowienia, organ II instancji wskazał, że organ I instancji pominął również istotną kwestię mającą wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, a mianowicie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego występujące w sprawie. Zdaniem Sądu problem polega jednak na tym, że zagadnienie to nie było analizowane przez PINB, a dostrzegł je dopiero WINB i dokonał następnie merytorycznej oceny całej sprawy, a nie tylko zaskarżonego postanowienia dowodowego, co słusznie zarzucił skarżący. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że organ I instancji prowadził postępowanie zmierzające do dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych. W sprawie nie zostało jeszcze jednoznacznie ustalone, czy mamy do czynienia ze stanem faktycznym i prawnym, w którym dopuszczalne i uzasadnione byłoby przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego albo postępowania naprawczego. Tymczasem organ II instancji, stwierdzając, że w sprawie wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonał takiej oceny: po pierwsze – zastępując PINB, który jeszcze się w tym zakresie nie wypowiedział, po drugie – uczynił to poza postępowaniem "głównym", a równocześnie wyznaczył organowi I instancji tryb działania w sprawie "głównej", po trzecie – nie stwierdził jednoznacznie, czy w uwarunkowaniach sprawy niniejszej, co do zasady, było dopuszczalne wydanie postanowienia z art. 81c ust. 2 upb. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WINB sugeruje ponadto, że organ I instancji powinien był żądać od inwestora przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a nie – opinii technicznej lub ekspertyzy, ale równocześnie WINB nie stwierdził wprost, że taka ocena wyklucza wydanie postanowienia dowodowego z art. 81c ust. 2 upb.
Dalej, odnosząc się do udokumentowanych ustaleń organów obu instancji, zgodnie z którymi na działce inwestora realizowano roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty O. z 14 sierpnia 2020 r., nr [...], o znaku [...], oraz decyzji zmieniającej z 10 lutego 2023 r. o znaku [...], Sąd wskazuje, że decyzja z 10 lutego 2023 r. zmienia wcześniejsze pozwolenie na budowę, dopuszczając jej realizację na podstawie projektu zamiennego. Tym samym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę jest decyzja wydana przez Starostę O. w trybie art. 36a upb, dopuszczająca – zgodnie z tym przepisem – istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części (wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/14). Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 upb to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach, aczkolwiek – ze względu na swój przedmiot – ze sobą powiązane. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi jednak kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 224/19, wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1724/19).
W takim stanie prawnym, w zasadzie, to decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę determinuje stan prawny, który powinien być odniesiony do wykonanych robót budowlanych. Odrębne zagadnienie stanowi natomiast to, czy w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego zostanie wykazane, albo nie zostanie wykazane, czy roboty budowlane zostały wykonane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego "pierwotnego" projektu budowlanego lub projektu zastępczego, czy zmieniony projekt budowlany został przedstawiony organowi administracji architektoniczno-budowlanej już po ich wykonaniu, jedynie w celu jakby "zalegalizowania" robót wykonanych niezgodnie z projektem "pierwotnym", co byłoby prawnie niedopuszczalne na podstawie art. 36a upb, ewentualnie – czy roboty budowlane zostały wykonane przed wydaniem odpowiedniego dla ich pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu dopiero szczegółowe ustalenia faktyczne pozwolą organom nadzoru budowlanego na ocenę, czy doszło w sprawie do tzw. istotnego odstępstwa (i od którego z zatwierdzonych projektów budowlanych) oraz jaki tryb postępowania przewidziany w upb jest właściwy. Przy czym, zdaniem Sądu, należy ponownie zaznaczyć, że ustalenia te należą do zakresu postępowania "głównego", a nie – istotnego w sprawie postępowania "incydentalnego". Ponadto dopiero takie szczegółowe ustalenia faktyczne pozwolą organom nadzoru budowlanego na stwierdzenie, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zapisane w ustawie nowelizującej, która weszła w życie 19 września 2020 r., a w szczególności jej art. 27.
Jak wynika z treści rozstrzygnięcia organu I instancji, celem wydanego postanowienia było w szczególności określenie poprawności wykonania robót budowlanych pod względem zasad wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. W opisanym wyżej stanie sprawy szczegółowa analiza objętego zażaleniem postanowieniem PINB należy jednak w pierwszej kolejności do organu II instancji, a nie – Sądu. Należy zauważyć, że WINB, co wynika z treści zaskarżonego postanowienia, ani nie rozpatrzył zarzutów zażalenia (co podniosła strona), ani nie zbadał, czy wydanie postanowienia dowodowego z art. 81c ust. 2 upb było prawnie dopuszczalne w uwarunkowaniach faktycznych i prawnych sprawy. Organ II instancji nie ustalił również, czy zakres ekspertyzy, której wykonanie nakazano inwestorowi, jest zbieżny z wyznaczonymi prawem przesłankami wydania takiego postanowienia, którymi są uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Konieczne jest zatem przeprowadzenie przez organ II instancji analizy sprawy zażaleniowej w granicach wyznaczonych przez przedmiot i zakres postępowania wpadkowego, czego dotąd nie uczyniono. Zasadnie więc skarżący argumentował, że organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia, w sposób nieuprawniony, wystąpił poza granice sprawy "wpadkowej", udzielając przy tym organowi I instancji zaleceń dotyczących dalszego toku postępowania "głównego", a właściwie – dokonał analizy stanu sprawy i zastąpił w tej mierze PINB, co w dalszej konsekwencji, zależnie od czynności podjętych przez organ I instancji w wykonaniu zaleceń organu II instancji, mogłoby również doprowadzić do stanu, w którym postanowienie WINB zostałoby wydane (w istocie rzeczy) na niekorzyść strony korzystającej ze środka odwoławczego, a więc sprzecznie z art. 139 w zw. z art. 144 kpa.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że WINB działał nieprawidłowo, nie rozpatrzył bowiem zażalenia inwestora co istoty podniesionych zarzutów, a w konsekwencji nie rozstrzygnął też merytorycznie sprawy zażaleniowej, skarżący nie uzyskał bowiem odpowiedzi na zarzuty i argumenty podniesione w środku odwoławczym. W stanie sprawy zaskarżone do Sądu postanowienie WINB nie mogło być uznane za wydane w pełni na podstawie i w granicach prawa (art. 6, art. 7 kpa), pozostawało też sprzeczne z zasadą budzenia zaufania do organów (art. 8 § 1 kpa). Ponadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia WINB kolidowało z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) i pozostawało nieadekwatne do stanu sprawy "wpadkowej", a tym samym nie spełniało wymogów z art. 107 § 3 kpa.
Z opisanych przyczyn Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.
Sąd nie przeprowadził, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, wnioskowanego przez skarżącego uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ zawiadomienie z 9 kwietnia 2025 r. o terminie oględzin nieruchomości znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, brak więc było konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpis w kwocie 100 zł, stawkę opłaty za czynności adwokackie w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.