I SA/OP 371/24

I SA/Op 371/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2528/24 - Wyrok NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 2a, pkt 6, pkt 7a i pkt 8, art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 1a , art. 36a ust. 5 pkt 2, art. 48 ust. 1, ust. 3, ust. 5, art. 48a ust. 1-3, art. 50
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 11, art. 28, art. 107 par. 2-5, par. 3, art. 124 par. 2, art. 126,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 3 pkt 2a, pkt 3, pkt  8, par. 6
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 122, art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 140, art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 lutego 2024 r. nr 15/II/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu [dalej: WINB, organ odwoławczy] z 2 lutego 2024 r. nr 15/II/2024, wydane po rozpatrzeniu zażalenia J. Ł. [dalej: skarżący, strona, inwestor] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim [dalej: PINB, organ I instancji] z 5 lipca 2023 r. nr 42/23, nakazujące J. Ł. jako inwestorowi i właścicielowi działki nr a znajdującej się w miejscowości G. [...]: 1) wstrzymać budowę budynku gospodarczego nr [...]; 2) przedłożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Zaskarżone postanowienie WINB zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 12 lutego 2021 r. PINB zawiadomił inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem nadbudowy budynku gospodarczego oznaczonego numerem [...] w G. [...] (działka nr a). Następnie postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. nr [...] organ I instancji nakazał skarżącemu jako inwestorowi i właścicielowi działki nr a w miejscowości G. [...]: 1) wstrzymać budowę budynku gospodarczego nr [...]; 2) przedłożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Po rozpatrzeniu zażalenia strony WINB postanowieniem z 15 listopada 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem z 5 lipca 2023 r. nr 42/23 PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i ust. 5, a także art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) [dalej: upb], ponownie nakazał skarżącemu jako inwestorowi i właścicielowi działki nr a znajdującej się w miejscowości G. [...]: 1) wstrzymać budowę budynku gospodarczego nr [...]; 2) przedłożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji wskazał, że w wyniku nadbudowy powstał budynek jednorodzinny mieszkalny dwukondygnacyjny z poddaszem mieszkalnym i częścią usługowo-produkcyjną na parterze. Właściciel dokonał w dniu 5 kwietnia 2017 r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w N. remontu dachu na budynku gospodarczym polegającym na wymianie dachówki cementowej na ceramiczną w kolorze ceglastym bez naruszenia konstrukcji. Takie zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 12 kwietnia 2017 r. przez Starostwo Powiatowe w N. Zgłoszenie nie przewidywało zmian konstrukcji budynku, która w istocie nastąpiła. W wyniku robót doszło do zrównania okapów z budynkiem mieszkalnym do granicy działki. Okap na budynku a został wypuszczony o ok. 50-60 cm. Właściciel dokonał też przebudowy zewnętrznych ścian parteru. Roboty związane z nadbudową nie mogły być wykonane do 1995 r. przez poprzedniego właściciela L. Ł., a świadczy o tym dokumentacja zdjęciowa z roku 2012 i roku 2015 pokazująca, że budynek [...] był znacznie niższy od budynku mieszkalnego [...]. Oznacza to, że roboty związane z podniesieniem budynku i wydłużeniem krokwi zostały wykonane później, to jest po 2015 r. W wyniku nadbudowy powierzchnia zabudowy nie uległa zmianie, a powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego uległa kubatura i wysokość. Powstała nowa część istniejącego wcześniej budynku. Zmienił się również charakter i przeznaczenie budynku. Budynek z byłej stajni stał się budynkiem mieszkalno-produkcyjnym i usługowym.
Po rozpatrzeniu zażalenia strony WINB postanowieniem nr 15/II/2024 sporządzonym w formie dokumentu elektronicznego, który został podpisany 2 lutego 2024 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że dla ustalenia, czy w sprawie miała miejsce rozbudowa, nadbudowa, odbudowa, przebudowa czy też remont obiektu, kluczowe znaczenie ma dokładne określenie zakresu wykonanych robót budowlanych. W sprawie mamy do czynienia z budynkiem przedwojennym niemieszkalnym, który na mapie z zasobu geodezyjnego oznaczony jest symbolem [...], czyli jako budynek gospodarczy. Budynek ten przylegał do budynku mieszkalnego oznaczonego symbolem [...]. Obecnie budynek mieszkalny oznaczony symbolem [...] i budynek gospodarczy oznaczony symbolem [...] są jednakowej wysokości o dachu ceglasto czerwonym. Inwestor w dniu 23 lutego 2015 r. dokonał zgłoszenia Staroście N. wymiany pokrycia dachu budynku mieszkalnego z płyt falistych azbestowo-cementowych na dachówkę ceramiczną w kolorze ceglasto-czerwonym. Roboty wykonano w latach 2015-2016. Łącznie z wymianą pokrycia dachowego w budynku mieszkalnym wykonano roboty w postaci wydłużenia okapów. W tym zakresie prowadzone jest odrębne postępowanie. Z zebranej dokumentacji fotograficznej wynika, że budynek gospodarczy oznaczony na mapie z zasobu geodezyjnego symbolem [...] był niższy niż przyległy budynek mieszkalny i posiadał dach koloru grafitowego. Na zdjęciu z 8 czerwca 2016 r. widoczny jest już wykonany dach na budynku mieszkalnym. Z kolei na zdjęciu lotniczym z 6 kwietnia 2018 r. widać wykonane w budynku gospodarczym roboty, które spowodowały zrównanie budynku mieszkalnego z budynkiem gospodarczym. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że roboty te zostały wykonane w latach 2016-2018 i PINB prawidłowo ustalił, że wykonano samowolne roboty budowlane w postaci nadbudowy budynku oznaczonego symbolem [...] o około 1 m, które doprowadziły do zwiększenia jego wysokości i powierzchni jego zabudowy. Patrząc bowiem przez pryzmat art. 36a ust. 5 pkt 2 upb do charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w przypadku nadbudowy należy zaliczyć zmianę powierzchni zabudowy, wysokości, długości lub szerokości budynku. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że zakres wykonanych robót obejmował również rozbiórkę dachu budynku gospodarczego, wykonanie wieńca i nowej konstrukcji drewnianej dachu oraz nowego pokrycia dachowego. Ponadto doszło również do przebudowy budynku, polegającej na zmianie jego parametrów użytkowych dotyczącym wnętrza budynku i okien oraz parametrów technicznych w postaci ciężaru konstrukcji i odporności przeciwpożarowej. W konsekwencji, w ocenie WINB, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową i nadbudową budynku. Zebrany materiał dowodowy, w tym zdjęcia przedkładane przez Państwa R., a także uzyskane w postępowaniu odwoławczym zdjęcia lotnicze, pozwalają stwierdzić, biorąc pod uwagę poziom linii dachu budynku mieszkalnego (nawet na zdjęciu z 2016 r.), że w budynku gospodarczym nr [...] doszło do zwiększenia jego wysokości. W przypadku budynku o dachu dwuspadowym, mówiąc o zwiększeniu jego wysokości, należy mieć na uwadze zwiększenie dotychczasowego maksymalnego, pionowego wymiaru budynku, liczonego od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu, tj. kalenicy. Zdaniem organu odwoławczego nie można przyjąć, że inwestor dokonał zgłoszenia rozbudowy budynku nr [...] na podstawie zgłoszenia, które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe w N. w dniu 28 października 2019 r., dotyczyło ono bowiem wyłącznie rozbudowy budynku o ganek wraz ze schodami do budynku mieszkalno-gospodarczego. Wobec wykonania robót w latach 2016-2018 WINB stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w tym okresie art. 28 ust. 1 upb roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 upb. W przepisach art. 29-31 upb, obowiązujących w okresie wykonania robót budowlanych, jak i obecnie, nadbudowa obiektu gospodarczego nie była zwolniona z uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że istnieje możliwość rozbudowy budynku gospodarczego bez dokonania uprzednio formalności (tj. bez konieczności zgłaszania bądź ubiegania się o pozwolenie na budowę) w sytuacji, gdy jego przeznaczenie związane będzie z produkcją rolną i stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej na działce siedliskowej. Możliwość ta zarezerwowana jest przede wszystkim dla rolników. Rozbudowa budynku gospodarczego bez żadnych formalności wymaga jednak spełnienia następujących wymogów: budynek nie może znajdować się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi być parterowy, po rozbudowie jego powierzchnia nie może przekraczać 35 m2, maksymalna rozpiętość całej konstrukcji to 4,8 m. Powyższe w niniejszej sprawie nie ma miejsca, choćby dlatego, że sporny obiekt nie jest obiektem parterowy. Tym samym inwestor nie może powoływać się na powyższe wyłączenie, wskazując tym samym na niezasadność prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 upb. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadbudową i przebudową obiektu gospodarczego, która doprowadziła do zmiany jego sposobu użytkowania, przy czym roboty te w latach 2016-2018, jak i teraz, wymagały i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można się zgodzić, zdaniem WINB, z twierdzeniem inwestora, że wykonane roboty były remontem w przedwojennym budynku. Po dokonaniu ustaleń, iż wykonane roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie mieszczą się w katalogu robót, o których mowa w art. 29 i 30 upb, WINB przyjął, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny określony w art. 48 i następnych upb. Organ odwoławczy stwierdził, że to inwestor, składając wniosek o legalizację obiektu, zdecyduje ostatecznie jaki będzie przedmiot jego wniosku legalizacyjnego, a co za tym idzie również przedmiot postępowania legalizacyjnego. Tym samym, nawet jeśli na wstępnym etapie postępowania wyjaśniającego organ I instancji zasadnie stwierdził, że wykonane roboty w zakresie nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego, skutkowały również zmianą jego dotychczasowego sposobu użytkowania na mieszkalno-produkcyjny i usługowy, to inwestor ma prawo złożyć wniosek o legalizację budynku gospodarczego, jeśli tylko jego wolą jest, by ostatecznie był on przeznaczony wyłącznie na rolnicze cele gospodarcze, w związku z czym obiekt ten będzie spełniał definicję budynku gospodarczego, o której mowa w § 3 pkt 8 rozporządzenia.
Postanowienie WINB z 2 lutego 2024 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z 5 lipca 2023 r. zostały zaskarżone przez inwestora, który podniósł zarzuty naruszenia:
1) art. 48 ust. 1 pkt 1 upb, poprzez jego zastosowanie i uznanie, że budynek nr [...] w G. wybudowano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w istocie mamy do czynienia z robotami budowlanymi zrealizowanymi na podstawie zgłoszenia z ewentualnym naruszeniem art. 29 ust. 1 upb, do której zastosowanie ma przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 3 upb, a zastosowanie art. 48 upb jest niedopuszczalne, gdyż rozbudowana część stanowi integralną część obiektu dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe;
2) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 124 § 2 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], przez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach i w konsekwencji błędne uznanie, że remont dachu budynku w G. wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości organ miał do czynienia z remontem i przebudową dachu, na które nie jest wymagane zezwolenie na budowę;
3) art. 29 ust. 1 pkt 16 upb w zw. z § 3 pkt 2, 3 i 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) [dalej: rozporządzenie], poprzez uznanie, że poddasze użytkowe istniejące w bryle ww. budynku nie stanowi odrębnej kondygnacji i z tej przyczyny powstał nowy budynek jednorodzinny, podczas gdy mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną, zgodnie z którą budynek jednorodzinny wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, nie traci atrybutu budynku jednorodzinnego;
4) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 kpa, poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności poprzez:
- dowolne przyjmowanie oznaczenia ewidencyjnego budynku w zależności od postępowania, w którym się toczy,
- arbitralne przyjęcie, że doszło do nadbudowy, podczas gdy materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku i wskazuje na remont ewentualnie przebudowę, bądź te dwa zamierzenia jednocześnie,
- pominięcie, że poddasze użytkowe na części budynku było funkcjonalnie połączone z całością budynku,
- brak ustalenia pierwotnej konstrukcji budynku,
- pominięcie dowodu z oceny technicznej dachu sporządzonej przez inż. A. D., przedłożonej z wnioskiem dowodowym 17 sierpnia 2023 r.,
- niezaprzeczenie, że remont dachu przy uwzględnieniu obecnej techniki i wykonywania robót budowlanych wymagał nadlania wieńca,
- brak wskazania organu, w oparciu o jakie dowody czynił ustalenia, a którym odmówił waloru dowodowego,
- brak wskazania dowodów na stwierdzenie, że doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy,
- bezzasadne przyjęcie, że powstał budynek jednorodzinny mieszkalny w sytuacji, gdy większość powierzchni przeznaczona jest na cele gospodarcze,
- bezpodstawne przyjęcie, że doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, podczas gdy w tym zakresie organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego;
4) naruszenie art. 28 kpa, poprzez uznanie za strony postępowania V. R. oraz I. R., podczas gdy art. 28 upb przewiduje jako stronę właścicieli sąsiednich nieruchomości w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast zarówno organ, jak i P. R. nie wskazali na swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
a) przeprowadzenie rozprawy,
b) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości,
c) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości,
d) zwrot od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu strona wskazała, że sprawa jest jedynie wycinkiem stanu faktycznego odnoszącego się do budynku należącego do skarżącego i jego rodziny. W tej kwestii toczą się jeszcze dwa odrębne postępowania administracyjne, które pozostają w ścisłym ze sobą związku. Organ szafuje terminologią budowlaną, w znacznej części zaciemniając obraz całości sytuacji, która w ocenie strony powinna być rozpatrywana holistycznie, a nie selektywnie, według uznania organu w zależności od daty wpływu kolejnego "zawiadomienia" sąsiedzkiego. Dalej skarżący wywodził, że bezsporne jest prowadzenie prac budowlanych w ciągu kilkudziesięciu lat użytkowania budynku nr [...] w G. Były to prace budowlane o charakterze modernizacyjno­remontowym, mające na celu utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym i dostosowanie do aktualnie obowiązujących norm, w szczególności polegające na termomodernizacji. Każdorazowo skarżący, w związku z kolejnymi etapami prac, dokonywał zgłoszeń w Starostwie Powiatowym w N. związanych z wykonywaniem tych prac. Zawiadomienia dokonywane były bez sprzeciwu. Strona wskazała, że na brak konsekwencji organów, które na potrzeby tego postępowania posługują się numerami z ewidencji gruntów, a na potrzeby innych postępowań tych numerów nie przyjmują, tylko posługują się numerami geodezyjnymi i administracyjnymi, traktując obiekt jako jeden budynek. Ponadto organ odwoławczy wplata wątki, które nie mają w związku ze sprawą. Zdaniem strony ustalenia organów dokonane zostały w warunkach dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. Twierdzenie przez organy, że budynek został podniesiony i została wykonana nadbudowa, także jest nieuprawnione, gdyż jedynie część budynku została podniesiona, na części dachu i (jak wynika to z materiału dowodowego) wyrównując go z kalenicą dachu części mieszkalnej budynku. W szczególności należy zwrócić uwagę na zgłoszenie robót budowlanych z 23 lutego 2015 r., którego naturalną konsekwencją było kolejne zgłoszenie robót z 5 kwietnia 2017 r. Dokumenty te potwierdzają i w pełni korespondują z zeznaniami skarżącego, który od początku konsekwentnie twierdzi, że remont dachu trwał w czasie i był rozłożony na etapy. Co bardzo istotne, zgłoszenie z roku 2015 wskazuje, że remontowi będą poddawane elementy konstrukcyjne budynku nr [...] jako całości. Budynek [...] składa się z części mieszkalnej i gospodarczo-mieszkalnej. Zatem organ, pomijając istotne fakty, błędnie stosuje i interpretuje przepisy prawa budowlanego. Istotą przypisania inwestorowi samowoli budowalnej jest wykazanie faktu, że działał on z takim zamiarem, ignorując całkowicie przepisy prawa budowlanego. Pomimo zrównania połaci dachowej, nie doszło do zmian konstrukcyjnych dachu, gdyż zarówno kąt nachylenia, jak i kierunki dachu zostały niezmienione. Toczące się postępowania administracyjne, dotyczące nieruchomości strony, odnoszą się do budynku wybudowanego na początku XX wieku. Zatem wszelkie prace budowlane prowadzone przez skarżącego, to w istocie prace remontowe, które na gruncie art. 29 upb nie wymagają pozwolenia na budowę. Nie jest wiadome, jaki w istocie był pierwotny kształt budynku w szczególności dachu. Jak wynika z ustaleń organu, część budynku oznaczona w ewidencji gruntów i budynków [...] była funkcjonalnie związana z częścią mieszkalną. Zatem budynek stanowił jednolitą i funkcjonalną całość jako zabudowa jednorodzinna zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nieustalone jest, dlaczego akurat część dachu była usytuowana niżej niż pozostała część budynku. Nie można wykluczać, że ta część budynku uległa zniszczeniu wskutek działań wojennych i po wojnie została odbudowana z obniżonym dachem. Nie uprawnione jest także twierdzenie, że mamy do czynienia z odrębnym budynkiem. W realiach niniejszej sprawy organ interpretuje fakty wyłącznie na niekorzyść strony zobowiązanej, co jest niezgodnie z art. 81a kpa. W kwestii zastosowania art. 48 upb skarżący podniósł, że organ poczynił ustalenia arbitralnie, nie wskazując na brak podstaw zastosowania art. 50 upb. Skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych (brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno­budowlanej) wyłącza co do zasady przyjęcie, że takie roboty wykonywane są w warunkach samowoli budowlanej. Zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady przyjęcie, że obiekt budowlany został wybudowany w sposób uzasadniający zastosowanie przepisu art. 48 upb, chyba że wprawdzie inwestor zgłasza wykonanie określonych robót budowlanych, ale rzeczywistym jego zamiarem jest ich wykonywanie w sposób zasadniczo odbiegający od zgłoszenia, a z okoliczności sprawy wynika, że celem takiego działania było obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Przesłanką zastosowania art. 48 upb jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu, zastosowanie w sprawie znajdują tryb określony w art. 50 i 51 upb. Zastosowanie art. 48 upb miałoby miejsce wtedy, gdyby inwestor całkowicie zignorował przepisy prawa budowlanego. Natomiast w stanie sprawy inwestor przedstawił zamiar swojego zamierzenia budowlanego w Starostwie w N. Nie można zatem zakładać, bez poczynienia w tym zakresie żadnych ustaleń, że działania skarżącego odbywały się z zamiarem ignorowania przepisów prawa. Tym bardziej że przeczą temu inne postępowania, w których także dokonywał zgłoszeń i pozwoleń na budowę. Natomiast strona nie ma wiedzy i doświadczenia z zakresu budownictwa, co pozwala na uzasadnione przyjęcie, że nie działała z zamiarem ominięcia prawa, co uzasadnia przyjęcie trybu określonego w art. 50 upb. W realiach niniejszej sprawy ustalenia w tym zakresie poczynione są w sposób dowolny, a praktycznie można stwierdzić, że jest brak rozważań organu w tym zakresie. Fakt ten w uzasadnieniu został jedynie odnotowany. Skarżący nigdy nie miał w zamiarze nadbudowy budynku, a jedynie w celu naprawy dachu, który stwarzał zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców w tym sąsiadów, co potwierdza opinia techniczna inżyniera A. D. Natomiast aktualna wiedza i praktyka techniczna (czemu organ nie zaprzecza) nie pozwalała na inny rodzaj wykonania robót budowlanych, aniżeli te które zostały wykonane. Organ permanentnie, w sposób dowolny i arbitralny stwierdza, że roboty były związane z podniesieniem budynku. Jest to twierdzenie nieuprawnione, gdyż roboty od początku były związane z naprawą poszycia dachowego i taki też był zamiar przedsięwzięcia budowlanego. Jedynym bezspornym faktem, jest ten, że doszło do zrównania kalenicy dachu na części budynku w związku z wykonanym remontem. Stwierdzenie, że została zwiększona powierzchnia zabudowy, jest stwierdzeniem niepopartym żadnym środkiem dowodowym. Aby można było zakwalifikować dane przedsięwzięcie, musi dojść do powstania nowej substancji w budynku. W realiach niniejszej sprawy budynek mieszkano-gospodarczy istniał i istniała druga kondygnacja budynku z poddaszem użytkowym. Remont wykonany zgodnie z obowiązującą techniką budowlaną nakazywał w taki sposób wykonać remont dachu, tj. poprzez wylanie wieńca żelbetowego, co naturalnie skutkowało podniesieniem i zrównaniem kalenicy. Zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Zatem może to być jeden budynek wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. W ocenie inwestora organ bardzo selektywnie i wybiórczo podchodzi do oceny stanu faktycznego i źródeł dowodowych, jak też do cytowanych przez siebie źródeł. Słusznie, zdaniem strony, także zauważył rzeczoznawca inżynier A. D. w przedłożonej opinii technicznej, którą pominął organ, wskazując, że wykonując remont dachu, inwestor musi brać pod uwagę wszystkie aspekty wynikające z rozporządzenia o warunkach technicznych, jakie powinny spełniać budynki, a także i przede wszystkim ze stanu technicznego budynku i historii jego powstania. Historia budynku i stan techniczny był taki, że nakazywał kompleksowy remont dachu, który stwarzał zagrożenie nie tylko dla domowników, ale i dla bezpośrednich sąsiadów. Poderwanie dachu przez wichurę powodowało zagrożenie dla pobliskich domostw i ich mieszkańców. I nie są to bynajmniej mrzonki, a realne zagrożenia, płynące chociażby z analizy zagrożeń bezpieczeństwa dla gminy G.1, dostępnej na stronie internetowej BIP Gminy G.1. Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie uregulowań prawa materialnego określonego w art. 29 upb, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 upb, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane; wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora; remoncie budowli, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę – w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych. Skoro w zakresie budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to stosując wnioskowanie prawnicze "a maiori ad minus" (z większego na mniejsze), nie wymaga pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia remont dachu, czy też nawet przebudowa takich budynków, a nawet nadbudowa, którą bezzasadnie ustalił organ. W ocenie inwestora organ bez żadnego dowodu uznał arbitralnie, że doszło do nadbudowy, opierając się jedynie na zdjęciach lotniczych, wykonanych w XXI wieku. Jak wyglądał budynek np. w roku 1939, tego organ nie ustalił. Tymczasem stwierdził, że doszło również do przebudowy budynku, polegającej na zmianie jego parametrów użytkowych dotyczącym wnętrza budynku i okien oraz parametrów technicznych w postaci ciężaru konstrukcji i odporności przeciwpożarowej. Jednakże; w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, arbitralnie ustalając, że doszło do przebudowy i zwiększenia wysokości budynku, podczas gdy wysokość budynku w G. [...] na działce a jest niezmieniona. Ponadto, w ocenie skarżącego organ dopuścił się naruszenia art. 28 kpa, poprzez uznanie za strony postępowania V. R. oraz I. R., podczas gdy art. 28 upb przewiduje jako stronę właścicieli sąsiednich nieruchomości w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast zarówno organ, jak i Państwo R. nie wskazali na swój interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Nie wystarczy bowiem samo przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tylko bowiem przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają legitymację procesową strony określonemu podmiotowi, który zgłaszając swoje żądanie, powinien ten interes wykazać. W realiach niniejszej sprawy kwestia ta jest o tyle istotna, że postępowanie organu eskaluje zarzewie konfliktu, zamiast je ograniczać. Państwo R., jak i organy, do dnia sporządzenia skargi nie wykazały interesu prawnego Państwa R. do występowania w charakterze strony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymał zajęte stanowisko i stwierdził, że zasadnicze powody, dla których wydano zaskarżone postanowienie, przedstawione zostały w jego uzasadnieniu. WINB podniósł, że badając sprawę, wykazał zasadność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w myśl procedury ustalonej w przepisach art. 48 upb. Wykonane roboty budowlane (w latach 2016-2018) w postaci nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego, które doprowadziły do zmiany sposobu jego użytkowania, wymagały i wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym WINB już w zaskarżonym postanowieniu nie zgodził się ze skarżącym, że wykonane roboty były remontem w przedwojennym budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak stanowi art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Na zasadzie art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy. Postanowienie takie wydane przez PINB podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, które zostało rozpatrzone przez WINB (art. 48 ust. 1, 4 i 5 upb). Skarga na postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie o wstrzymaniu budowy może być rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.
Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 122 ppsa).
Przepis powyższy wskazuje na kompetencję Sądu do skierowania sprawy na rozprawę, nie wprowadzając jednocześnie obowiązku Sądu w tym zakresie. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się, stosując art. 122 ppsa. Celem regulacji zawartej w art. 122 ppsa było stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe (wyrok NSA z 24 marca 2023 r., III OSK 7467/21). Sąd wyjaśnia, że w jego ocenie w sprawie nie ujawniły się okoliczności przemawiające za rozpoznaniem sprawy na rozprawie.
W kwestii wniosku o przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, Sąd stwierdził, że żądanie to nie znajduje oparcia w przepisach regulujących tryb i zasady postępowania przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 779), przewodniczący wydziału orzeczniczego kieruje sprawy, o których mowa w art. 119 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym według kolejności ich wpływu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten, podobnie jak i art. 119 pkt 3 ppsa, nie przewiduje w tym zakresie wniosku stron postępowania o rozpoznanie sprawy na rozprawie (wyrok WSA w Opolu z 21 kwietnia 2017 r., I SA/Op 98/17).
W celu uporządkowania zagadnień istotnych w niniejszej sprawie i oddzielenia ich od kwestii, które wyłoniły się w innych sprawach dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych pod adresem w G. nr [...], Sąd wyjaśnia, że jest mu wiadome (z akt sprawy administracyjnej, a także z urzędu), iż organy nadzoru budowlanego prowadziły czynności dotyczące (w pewnym uproszczeniu): dachu na budynku mieszkalnym nr [...], okien w budynku mieszkalnym nr [...] od strony podwórka sąsiadów, to jest Państwa R., zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego nr [...], a także dachu na budynku gospodarczym nr [...]. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy prace przeprowadzone na budynku gospodarczym nr [...] mieściły się w ramach remontu tego obiektu budowlanego, tak jak twierdzi inwestor, czy jednak nastąpiła przebudowa i nadbudowa budynku gospodarczego, co ustalił WINB.
Jak ustalił WINB inwestor dokonał zgłoszenia rozbudowy budynku nr [...], które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe w N. w dniu 28 października 2019 r., dotyczyło ono bowiem wyłącznie rozbudowy budynku o ganek wraz ze schodami do budynku mieszkalno-gospodarczego. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się również zgłoszenie inwestora z 5 kwietnia 2017 r. dotyczące remontu dachu na budynku gospodarczym, polegającego na wymianie dachówki cementowej na ceramiczną w kolorze ceglastym, bez naruszenia konstrukcji. Starosta N. nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia, co wynika z adnotacji z 12 kwietnia 2017 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie inwestora z 23 lutego 2015 r. dotyczące wymiany pokrycia dachu budynku mieszkalnego z płyt falistych azbestowo-cementowych na dachówkę ceramiczną w kolorze ceglasto czerwonym. Starosta N. nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia, co wynika z adnotacji z 16 marca 2015 r.
Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie dowodowe, w toku którego zgromadziły w aktach: mapki geodezyjne, zgłoszenia inwestora, dokumentację fotograficzną z szeregu lat, protokoły zeznań świadków, pisemne albo złożone do protokołu wyjaśnienia stron postępowania, pisemne oświadczenia osób posiadających informacje o stanie faktycznym, który istniał w przeszłości na nieruchomości, protokoły oględzin nieruchomości, a także ekspertyzę prywatną sporządzoną przez inż. A. D. WINB w zaskarżonym postanowieniu nie dał wiary wyjaśnieniom inwestora, który twierdził, że budynek gospodarczy został nadbudowany (podwyższony do wysokości budynku mieszkalnego) jeszcze przez jego ojca w latach 1990-1995 (albo w latach 1992-1995, według treści innych wyjaśnień inwestora), natomiast sam skarżący przeprowadził jedynie remont dachu, ponieważ inne dowody (a w szczególności fotografie) przeczą takiemu stwierdzeniu. Obecnie oba budynki tworzą jedną bryłę, pokrytą wspólnym dachem, podczas gdy w przyszłości, to jest co najmniej jeszcze w roku 2015, budynek gospodarczy był niższy od budynku mieszkalnego i był pokryty dachem odrębnym od dachu budynku mieszkalnego.
Jak nakazuje art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 kpa (art. 126 kpa).
Uzasadnienie zaskarżalnego postanowienia (art. 124 § 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa) musi spełniać wymogi określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie może być sformułowane ogólnikowo i lakonicznie. Uzasadnienie powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Motywy wydania decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje bowiem również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno zatem zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, a także powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 kpa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje bowiem możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji postanowienia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnego rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że sąd administracyjny, w ramach sprawowanej kontroli, nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Ustaleń tych dokonują wyłącznie organy administracji publicznej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, natomiast sąd ocenia jedynie, czy działania organów w tym zakresie były zgodne z przepisami obowiązującej je procedury.
Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sprawie, a w szczególności przeprowadziły w szerokim zakresie postępowanie dowodowe. Zebrany materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena dowodów zebranych w sprawie administracyjnej nie nosi cech dowolności, ani też rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony. Podobnie ocena prawna stanu faktycznego sprawy jest zbieżna z obowiązującymi przepisami, a w szczególności z Prawem budowlanym, oraz została przedstawiona stronie odpowiednio do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie nie ujawniły się wątpliwości co do treści normy prawnej, które mogłyby być rozstrzygane na korzyść strony. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, a w tym przyjęto ich wyjaśnienia, oraz należycie informowano strony o przysługujących im uprawnieniach, dbając o to, by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
W stanie sprawy WINB uznał zebrane dowody za wiarygodne i uczynił z nich podstawę faktyczną postanowienia. Organ odwoławczy nie uwzględnił jedynie wyjaśnień inwestora i to tylko w zakresie dotyczącym okresu, w którym budynek gospodarczy został nadbudowany, ale uczynił to ze względu na dowody, które przeczą takiemu twierdzeniu, takie jak fotografie budynku z szeregu lat, wyjaśnienia Państwa R., czy zeznania świadka A. W., wykonawcy robót na dachu budynku gospodarczego zleconych przez inwestora. W ocenie Sądu organ odwoławczy miał wystarczające podstawy do podjęcia ustaleń niezgodnych z wyjaśnieniami skarżącego w powyższym zakresie.
W aktach sprawy administracyjnej znajduje się wzmiankowana już wyżej opinia prywatna sporządzona przez inż. A. D., która potwierdza, że prace przy wymianie pokrycia dachowego zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Dokument ten niczego więcej do sprawy nie wnosi. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było ustalenie czy roboty budowlane zostały wykonane legalnie. Nie jest kompetencją osoby sporządzającej ekspertyzę prywatną, ani nawet biegłego ustanowionego przez organ właściwy w sprawie, formułowanie ocen prawnych. Ta kompetencja jest zastrzeżona dla organu rozstrzygającego sprawę. W wyroku z 22 maja 2023 r., II OSK 354/22, NSA stwierdził, iż nie może budzić wątpliwości, że o ile jest możliwe zasięgnięcie opinii biegłego co do każdej okoliczności dotyczącej faktów, o tyle zasadniczo z przedmiotu omawianego środka dowodowego należy wyłączyć zagadnienia prawne, a w szczególności sprzeciwić się dopuszczalności wypowiadania się przez biegłego odnośnie do sposobu, w jaki organ administracji publicznej powinien kwalifikować stwierdzone okoliczności z punktu widzenia znajdujących w danej sprawie zastosowanie przepisów prawa. Subsumpcja faktów uznanych za udowodnione pod stosowany przepis i ustalenie konsekwencji prawnych, jakie się wiążą z wynikiem tego działania, pozostaje wyłączną kompetencją organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.
Z tego powodu Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że o ile WINB w uzasadnieniu wydanego postanowienia pominął ekspertyzę prywatną złożoną do akt sprawy, o tyle w zakresie ustaleń faktycznych, opinia techniczna inż. A. D. potwierdza, to czego organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały. Prawidłowość wykonanych robót z punktu widzenia sztuki budowlanej nie była bowiem negowana przez PINB lub WINB. Problem, który organy dostrzegły w sprawie, to kwestia legalności robót budowlanych w świetle przepisów prawa budowlanego (szeroko rozumianego) i braku umocowania inwestora do ich przeprowadzenia na podstawie dokonanego zgłoszenia, dotyczącego remontu dachu na budynku gospodarczym. Natomiast brak wzmianki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o złożeniu do akt sprawy ekspertyzy prywatnej, w stanie niniejszej sprawy, stanowi błąd nieistotny, bo niewpływający w żaden sposób na wydane rozstrzygnięcie.
Słusznie natomiast skarżący zauważył, że organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniach wydanych postanowień wprowadziły wątki, które jakkolwiek są istotne, to należą do zakresu przedmiotowego innych prowadzonych przez nie spraw. Zdaniem Sądu praktyka taka jest skutkiem równoległego prowadzenia kilku spraw dotyczących obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości skarżącego i faktu, że sprawy te nie są całkowicie rozłączne, dotyczą bowiem prac przeprowadzonych w budynku mieszkalnym [...] i budynku gospodarczym [...]. Organy wykazały się w tym względzie holistycznym podejściem do analizowanego zagadnienia, co faktycznie nieco utrudnia czytelnikowi skupienie się na głównych wątkach niniejszej sprawy, nie stanowi to jednak przeszkody do zrozumienia istoty problemu (przedmiotu sprawy) analizowanego przez organy obu instancji oraz ustaleń i ocen sformułowanych przez organy.
W odniesieniu do zarzutu bezpodstawnego uznania V. R. oraz I. R. za strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej Sąd, na podstawie akt sprawy administracyjnej, stwierdził, że wyjaśnienia tych osób, wyjaśnienia skarżącego, a także pisemne oświadczenie B. M. z 3 lipca 2023 r., wskazują, że aktywność państwa R. była powodem podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, przy czym postępowanie administracyjne prowadzone było "z urzędu". Ponadto istotny w sprawie budynek gospodarczy stoi tuż przy granicy działki państwa R. Z akt sprawy nie wynika jednak wprost, dlaczego organy uznały sąsiadów za strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Sąd zauważył, że o ile V. R. oraz I. R. uczestniczyli w postępowaniu wyjaśniającym, to jednak nie wnosili środków zaskarżenia, a co za tym idzie WINB nie był "zmuszony" do przeprowadzenia szczegółowej oceny istnienia materialnoprawnej podstawy uznania ich przez PINB za strony postępowania, a jedynie potwierdził status stron, poprzez doręczenie zaskarżonego postanowienia. W ten sposób V. R. i I. R. uzyskali również status uczestników postępowania przed sądem administracyjnym na podstawie art. 33 § 1 ppsa.
W każdym postępowaniu organ administracji publicznej ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by uczestniczyć w postępowaniu. Krąg stron musi być badany w oparciu o art. 28 kpa. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki decyzji albo postanowienia (wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2314/22).
W prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach w sprawach samowoli budowlanej art. 28 ust. 2 upb, zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania (wyroki NSA: z 6 października 2010 r., II OSK 1505/09, z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 573/10, z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1268/17). Wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawach samowoli budowlanej następuje zatem na zasadach ogólnych, to jest przy zastosowaniu art. 28 kpa. Należy podkreślić, że przepis art. 28 kpa nie może stanowić samoistnej normy prawnej do uznania osoby trzeciej za stronę takiego postępowania, z tego względu, że ustalenie interesu prawnego przy uwzględnieniu danego stanu faktycznego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r., II SA 1783/93).
W postępowaniach dotyczących samowoli budowlanej źródłem interesu prawnego, oprócz norm prawa administracyjnego, mogą być również normy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności tzw. prawa sąsiedzkiego – art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (wyroki NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2873/16, z 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/14, z 8 lipca 2015 r., II OSK 2969/13, z 23 kwietnia 2015 r., II OSK 2148/13). Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.) [dalej: kc] w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość. Art. 144 kc reguluje natomiast tzw. immisje pośrednie, np. hałas, uciążliwe zapachy, zacienienie. W myśl tego przepisu właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Objęcie danej nieruchomości immisjami bezpośrednimi lub pośrednimi wywołanymi przez inwestycję oznacza, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej na nieruchomości sąsiedniej i przysługuje mu przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.
I. R. i V. R., w złożonych wyjaśnieniach, akcentowali, że na ich posesję, w okresie zimowym, w okolicy wjazdu do garażu i wjazdu do stodoły, spada śnieg z dachu budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego należących do skarżącego, a więc powołali się na zjawisko immisji. Niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powodów uznania sąsiadów skarżącego za strony postępowania administracyjnego jest zauważalnym brakiem w wywodach organu odwoławczego, tym niemniej – w stanie niniejszej sprawy – nie stanowi wady istotnej, wpływającej na rozstrzygnięcie sprawy przez organ nadzoru budowlanego.
Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły wskazywane przez skarżącego naruszenia procedury administracyjnej art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3, art. 124 § 2 i art. 136, a także art. 28 kpa.
Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy Prawa budowlanego.
Stosownie do art. 28 ust. 1 upb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 upb.
Podstawową formą reglamentacji robót budowlanych jest pozwolenie na budowę, czyli decyzja administracyjna pozwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Pozwolenie na budowę dotyczy każdej budowy i robót budowlanych, z uwzględnieniem wyjątków przewidzianych w ustawie. Pozwolenie na budowę spełnia kilka funkcji. Z jednej strony stanowi ono istotną gwarancję ochrony interesu osób trzecich oraz interesu publicznego, co należy wiązać przede wszystkim z ochroną ładu architektoniczno-przestrzennego oraz zapewnieniem bezpieczeństwa i komfortu nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektu budowlanego, ale całym wspólnotom sąsiedzkim. Z drugiej strony na podstawie pozwolenia na budowę inwestor nabywa określone prawa i obowiązki związane z projektowaną inwestycją, a więc również ochronę przed ingerencją władzy na etapie realizacji tej inwestycji (D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2022, s. 238).
Zgodnie z art. 48 ust. 1 upb, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 upb).
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 upb).
Na podstawie art. 48a ust. 1-3 upb, terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w art. 48a ust. 1 upb, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.
Sąd podkreśla, że nakaz wstrzymania budowy może dotyczyć również budowy zakończonej, a także odnosić się do prac prowadzonych jedynie w części budynku. Celem regulacji zawartych w Prawie budowlanym jest doprowadzenie każdego przypadku samowoli budowlanej po zastosowaniu odpowiedniej procedury do jej legalizacji (sanowania), a dopiero w sytuacji, gdyby było to niemożliwe – do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Istotnym celem postanowienia o wstrzymaniu budowy jest umożliwienie inwestorowi dokonania legalizacji będącego w budowie lub wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego lub jego części.
Ilekroć w ustawie – Prawo budowlane jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 upb). Celem regulacji z art. 48 upb nie jest stosowanie represji (temu służą przepisy karne), ale dążenie do doprowadzenia samowoli budowlanej do zgodności z prawem.
Jak trafnie wyjaśnił WINB i z czym Sąd się zgadza, z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę art. 3 pkt 7a upb, charakterystycznymi parametrami w przypadku rozbudowy są: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ze względu na treść art. 36a ust. 5 pkt 2 upb, zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w przypadku rozbudowy to zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego. Jeżeli wykonane prace skutkują zwiększeniem wymienionych parametrów i zwiększenie to połączone jest ze zwiększeniem powierzchni zabudowy, to mamy do czynienia z jego rozbudową. Rozbudowa nie prowadzi jednak do powstania nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego.
Nadbudowa polega natomiast na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego, poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy. Jeżeli w efekcie wykonanych robót doszło do podwyższenia obiektu oraz zwiększenia jego kubatury, to taki wynik prac nie mieści się w pojęciu remontu, lecz jest to nadbudowa (wyrok NSA z 10 marca 2017 r., II OSK 1750/15).
Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a upb).
Przebudowa to rodzaj wykonywanych robót budowlanych, które mają doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych, wymieniając tu jako przykład takich parametrów: powiększenie liczby pomieszczeń, lub do zmiany parametrów technicznych, czego przykładem jest zwiększenie przepustowości instalacji istniejącego obiektu budowlanego (wyrok NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2847/17). Słowo parametr należy rozumieć jako wielkość charakteryzującą materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Z tego względu parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (wyrok NSA z 4 marca 2010 r., II OSK 493/09).
Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 upb). Remont to rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (wyrok NSA z 19 października 2023 r., II OSK 144/21).
Zgodnie z § 6 rozporządzenia, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.
Budynek gospodarczy [...] był niższy niż przylegający do niego budynek mieszkalny. Wykonane w budynku gospodarczym prace spowodowały jego zrównanie z budynkiem mieszkalnym. Tym samym roboty budowlane wykonane (jak ustalił WINB) w latach 2016-2018 doprowadziły do nadbudowy budynku gospodarczego [...] o około 1 m, to jest do podniesienia jego wysokości do wysokości kalenicy budynku mieszkalnego. Zakres wykonanych robót obejmował również rozbiórkę dachu budynku gospodarczego, wykonanie wieńca i nowej konstrukcji drewnianej dachu oraz nowego pokrycia dachowego. W wyniku nadbudowy powiększeniu uległa kubatura i wysokość obiektu. Powstała zatem nowa część istniejącego wcześniej budynku.
Wysokość budynku, w stosunku do której organy nadzoru budowlanego słusznie odniosły swoje ustalenia, to wysokość budynku przed rozpoczęciem prac budowlanych, które skutkowały zrównaniem kalenicy dachu budynku gospodarczego z kalenicą dachu budynku mieszkalnego. Zbędne w tym przypadku było prowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, jaka była wysokość budynku gospodarczego w innym momencie, czyli na przykład przed drugą wojną światową. W sprawie nie ujawniono bowiem żadnych okoliczności, z których można by wywieść, że inwestor przeprowadził odbudowę budynku gospodarczego, która nota bene wymagałaby pozwolenia na budowę.
W stanie sprawy, co wykazano w postępowaniu administracyjnym, zwiększono wysokość budynku gospodarczego, tak by została zrównana z wysokością budynku mieszkalnego. Zaistniała zatem nadbudowa budynku gospodarczego i zwiększenie jego kubatury.
Inwestor przedłużył krokwie, skutkiem czego wydłużył okap o około 20-30 cm w stosunku do stanu poprzednio istniejącego. Rodzi się więc pytanie, czy przeprowadzone prace dotyczące dachu budynku gospodarczego [...] spowodowały również zwiększenie powierzchni zabudowy obiektu.
Powierzchnia zabudowy nie została zdefiniowana w Prawie budowlanym. Odsyłają do niej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) obowiązujące w latach 2012-2020. Pojęcie to określone zostało w Polskiej Normie PN-ISO 9836 i jest jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie, który znajduje również zastosowanie w przepisach prawa budowlanego (art. 3 pkt 7a, upb). Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1483), wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (wyrok NSA z 6 maja 2008 r., I OSK 785/07). Powyższe oznacza, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z PN-ISO 9836:1997 (stosowaną w okresie, gdy zostały przeprowadzone roboty budowlane na budynku gospodarczym), powierzchnię zabudowy stanowi powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Zatem w takim stanie prawnym wydłużenie okapów nie skutkowało zwiększeniem powierzchni zabudowy.
Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że doszło do przebudowy budynku, polegającej na zmianie jego parametrów użytkowych dotyczących wnętrza budynku i okien oraz parametrów technicznych w postaci ciężaru konstrukcji i odporności przeciwpożarowej. Wykonane roboty w zakresie nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego, skutkowały również zmianą jego dotychczasowego sposobu użytkowania na mieszkalno-produkcyjny i usługowy. Skarżący dokonał również przebudowy parteru. Poprzedni właściciel wykorzystywał budynek nr [...] jako stajnię, a poddasze jako strych gospodarczy. Skarżący na parterze prowadzi działalność gospodarczą, a piętro i poddasze stanowią całość techniczną mieszkania dwupoziomowego, połączoną schodami.
Wobec wykonania robót w latach 2016-2018 Sąd stwierdził, tak jak i organy nadzoru budowlanego, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upb skarżący mógł rozpocząć opisane wyżej roboty budowlane jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 upb. W przepisach art. 29–31 Prawa budowlanego, obowiązujących w okresie wykonania robót budowlanych, jak i obecnie,na budynku gospodarczympzreprowadzone roboty budowlane)zna by wywieścalenicą dachu budynku mieszkalnego. remont dachu budynku g nadbudowa obiektu gospodarczego nie była zwolniona z uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
Jak stanowi § 3 pkt 8 rozporządzenia, budynek gospodarczy to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3 rozporządzenia).
Na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a upb, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, stanowiących obiekty gospodarcze związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej
Jak trafnie wskazał WINB, możliwość ta zarezerwowana jest przede wszystkim dla rolników. Budowa budynku gospodarczego bez żadnych formalności wymagała spełnienia następujących wymogów: budynek nie mógł być wpisany do rejestru zabytków albo znajdować się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 29 ust. 4 upb), musiał być parterowy, jego powierzchnia nie mogła przekraczać 35 m2, a maksymalna rozpiętość całej konstrukcji 4,8 m. Warunki te nie są w sprawie spełnione ponieważ istotny w sprawie obiekt nie jest obiektem parterowym. Tym samym inwestor nie mógł skutecznie powołać się na powyższe wyłączenie wykazując tym samym brak podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 upb. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadbudową i przebudową obiektu gospodarczego, która doprowadziła do zmiany jego sposobu użytkowania, przy czym roboty te w latach 2016-2018, jak i teraz wymagały i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonane roboty nie nosiły cech były remontu przeprowadzonego w budynku przedwojennym.
Podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej istniejący budynek gospodarczy został przekształcony przez inwestora w budynek o funkcjach mieszkalnych i użytkowych (niemieszkalnych), a równocześnie "dopasowany" do istniejącego już wcześniej budynku mieszkalnego, tak by oba obiekty tworzyły jedną bryłę. Oczywiście można zgodzić się z inwestorem, że takie działanie miało racjonalne podstawy, takie jak na przykład wzmocnienie konstrukcji budynku gospodarczego, jednakże ocenie w niniejszej sprawie podlega wyłącznie legalność wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego skutecznie wykazały w sprawie, że roboty przeprowadzone przez skarżącego wymagały pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Prawa budowlanego regulujące zasady odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a upb), ponieważ zarówno odstąpienie istotne jak i nieistotne może wystąpić wyłącznie wtedy, gdy inwestor uzyskał uprzednio pozwolenie na budowę, co w sprawie nie zaistniało.
Dalej Sąd stwierdził, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 50 upb, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f upb organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 upb, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Podkreślenia jednak wymaga, że jeśli dokonano zgłoszenia i zrealizowano zamierzenie wykraczające poza zakres zgłoszenia bądź zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu, czyli zakres prac realizowanych jest różny od przedmiotu i zakresu określonego w zgłoszeniu, to uzasadnione jest zastosowanie art. 48 upb. Takie działanie inwestora niewątpliwie nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 upb. Ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazują, że zgłoszenie inwestora obejmowało remont dachu budynku gospodarczego, w rzeczywistości wykonano jednak nadbudowę budynku gospodarczego, jak również przebudowano ten obiekt. Nie wystąpiło więc naruszenie warunków wykonania robót, lecz wykonanie ich całkowicie bez ustalenia tych warunków.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 16 upb w zw. z § 3 pkt 2, 3 i 16 rozporządzenia, poprzez uznanie, że poddasze użytkowe istniejące w bryle ww. budynku nie stanowi odrębnej kondygnacji i z tej przyczyny powstał nowy budynek jednorodzinny, podczas gdy mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną, zgodnie z którą budynek jednorodzinny wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, nie traci atrybutu budynku jednorodzinnego, Sąd stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową budynku gospodarczego, w taki sposób, że uzyskał on cechy budynku mieszkalnego w zakresie kondygnacji znajdujących się nad jego parterem. Na podstawie treści uzasadnienia skargi sąd stwierdził, że strona powołuje się na art. 29 ust. 1 upb w brzmieniu obecnie obowiązującym, podczas gdy do ustalenia prawnych uwarunkowań prowadzenia budowy lub robót budowlanych konieczne jest odwołanie się do przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu z czasu, gdy wykonane zostały prace w obiekcie budowlanym. W latach 2016-2018 nie istniały jeszcze ułatwienia dla inwestora obecnie ustanowione w art. 29 ust. 1 pkt 1-1a upb. Zgodnie z tymi przepisami nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: 1) wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane; 1a) wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Powyższe jest istotne w sprawie również dlatego, że roboty budowlane zostały wykonane w budynku gospodarczym, a co więcej skarżący błędnie odwołuje się w zarzucie skargi do pojęć zabudowy jednorodzinnej z § 3 pkt 2 rozporządzenia (należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi) oraz zabudowy zagrodowej z § 3 pkt 3 rozporządzenia (należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych). Sąd podkreślia, że obecna treść art. 29 ust. 1 pkt 1-1a upb posługuje się pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a upb, który stanowi, że należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Powołana przez inwestora regulacja nie dotyczy więc przebudowy i nadbudowy budynku gospodarczego, lecz ewentualnych robót zmierzających do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestor w treści skargi nie oddzielił budynku mieszkalnego od budynku gospodarczego, traktując je tak jakby były jednym obiektem budowlanym. Podczas gdy dopiero wskutek podjętych na jego zlecenie prac, oba te budynki stały się jedną bryłą i patrząc z zewnątrz można odnieść wrażenie, że mamy do czynienia z jednym budynkiem mieszkalnym z częścią użytkową (niemieszkalną). Działanie inwestora zostało podjęte i wykonane bez pozwolenia na budowę. Nie wystąpiło też w sprawie przekroczenie zakresu dokonanego zgłoszenia, ponieważ zgłoszenia inwestora były związane z innymi robotami. Zrealizowano natomiast budowę bez zachowania wymogów formalnych przewidzianych w Prawie budowlanym, co słusznie skutkowało wydaniem postanowienia z art. 48 ust. 1 upb.
Z tych przyczyn Sąd orzekł, na podstawie art. 151 ppsa, o oddaleniu skargi.