I SA/OP 368/25

I SA/Op 368/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1, art. 110 ust. 2 i ust. 7
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 239 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1473
art. 69b
Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 654
art. 2
Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 lutego 2025 r. nr SKO.40.254.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego z dnia 6 grudnia 2024 r., nr OPS.5015.BUD.M.763.2024.ODM, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej D. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu [dalej: SKO, organ odwoławczy] z 14 lutego 2025 r., nr SKO.40.254.2025.ps, wydana po rozpatrzeniu odwołania D. C. [dalej: skarżąca, strona], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Lewina Brzeskiego [dalej: organ I instancji, organ pomocowy] z 6 grudnia 2024 r., nr OPS.5015.BUD.M.763.2024.ODM, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Strona, pismem z 14 października 2024 r., wystąpiła do organu pomocowego z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.) [dalej: ups], w kwocie 200.000 zł w związku ze szkodami w budynku lub lokalu mieszkalnym. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżąca jest właścicielem lokalu mieszkalnego w L. Lokal ten został zalany podczas powodzi we wrześniu 2024 r. Strona nie zamieszkiwała w tym lokalu, lecz mieszkanie zostało oddane w najem. Najemca opuścił mieszkanie i wypowiedział umowę najmu zalanego lokalu. Strona podniosła, że koszty remontu i wyposażenia lokalu mieszkalnego obciążają zatem właściciela.
Organ I instancji, decyzją z 6 grudnia 2024 r., odmówił stronie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca nie prowadziła w zalanym mieszkaniu gospodarstwa domowego, a jej potrzeby bytowe są zaspokojone. Zdaniem organu pomocowego w sprawie nie zostały więc spełnione przesłanki wynikające z art. 40 ust. 2 ups oraz z ustalonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (pismo z 18 października 2024 r.) "Zasad udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" [dalej: Zasady], a strona nie jest uprawniona do otrzymania pomocy remontowo-budowlanej.
Wskutek odwołania strony SKO wydało 14 lutego 2024 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił rozbudowaną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło go do wniosku, że rozstrzygnięcie organu pomocowego było prawidłowe. SKO zaznaczyło, że zasiłek celowy z art. 40 ust. 2 ups nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty powodziowe. Miejscem zamieszkania odwołującej jest nieruchomość w O., gdzie prowadzi gospodarstwo domowe i gdzie znajduje się centrum jej życiowych spraw. Tym miejscem nie jest natomiast lokal, który uległ zniszczeniu w wyniku powodzi, znajdujący się w L. Lokal ten, stanowiący własność skarżącej, był przedmiotem najmu, a zatem składnikiem majątku, stanowiącym źródło dochodu odwołującej (z tytułu czynszu najmu). Z przedłożonego wypowiedzenia umowy najmu wynika także, że w dniu powodzi najemca opuścił zajmowany lokal. Przyznanie zasiłku celowego na remont lub odbudowę przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie służyłoby zatem ani zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej odwołującej, gdyż ta realizowana jest w O., ani też najemcy, który rozwiązał umowę najmu i opuścił przedmiotowy lokal. Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem sprawy nie jest kwestionowanie strat poniesionych w lokalu, gdyż te niewątpliwie powstały w wyniku powodzi. Jednakże podstawą przyznania prawa do zasiłku celowego jest wsparcie rodzin lub osób samotnie gospodarujących prowadzących w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią w realizacji niezbędnych potrzeb bytowych (egzystencjonalnych). Istotą tego świadczenia nie jest rekompensata osobom poszkodowanym w wyniku powodzi poniesionych strat w zalanych budynkach mieszkalnych (lub lokalach mieszkalnych), które nie stanowią miejsca prowadzenia przez te osoby gospodarstwa domowego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie bezpodstawnego pominięcia przez organ I instancji tego, że strona jest osobą poszkodowaną w wyniku powodzi, SKO wskazało, że uznanie danej osoby fizycznej za osobę poszkodowaną w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.) [dalej: ustawa powodziowa], która na skutek powodzi (art. 16 pkt 43 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz.U. z 2025 r. poz. 960) doznała szkody majątkowej lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu ma znaczenie w sprawie o ustalenie prawa do zasiłku powodziowego, o którym mowa w art. 5 ustawy powodziowej. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, nie doszło do pominięcia art. 69b ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1473 ze zm.) [dalej: ustawa zmieniająca] w związku z art. 2 ustawy powodziowej, gdyż przepisy te nie regulują warunków przyznania wnioskowanego zasiłku celowego na remont lokalu mieszkalnego. Pomimo niekwestionowania poniesionych przez stronę, z powodu powodzi, strat materialnych na posesji w L., zdaniem SKO, nie jest możliwe przyznanie przedmiotowego zasiłku celowego.
Na opisaną decyzję strona wniosła skargę do Sądu, zarzucając:
1) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa], poprzez pominięcie adekwatnych dla istoty sprawy przepisów, a mianowicie art. 69b ustawy zmieniającej zmienionej następnie ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1717) w związku z art. 2 ustawy powodziowej, definiującego użyte w ustawie określenie "poszkodowany";
b) art. 6 kpa, poprzez przyjmowanie za organem pomocowym, jako jednej z podstaw prawnych negatywnego rozstrzygnięcia, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe w O., przy braku wskazania w przepisach prawa (art. 87 Konstytucji RP) definicji legalnej pojęcia "gospodarstwa domowego", zaś tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie podjęły nawet próby zdefiniowania użytego sformułowania prawnego;
c) art. 75 § 1 kpa, poprzez pominięcie jednoznacznych dowodów, potwierdzających zalanie piwnicy, fundamentów i ścian nośnych budynku, w którym na parterze usytuowany jest lokal mieszkalny skarżącej;
d) art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie w pełni i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego (materiał dowodowy został niepełnie lub wadliwie zebrany), co prowadziło wprost do wadliwego rozstrzygnięcia (da mihi factum, dabo tibi ius);
2) obrazę prawa materialnego, a to art. 69b ustawy zmieniającej w związku z art. 40 ust. 2 i 3 ups i art. 2 oraz 5 ustawy powodziowej, poprzez pominięcie i niezastosowanie tych przepisów, obowiązujących od 26 listopada 2024 r. i określających jednoznacznie podstawy i zasady przyznawania i wypłacania zasiłku finansowego na remont zniszczonego lub uszkodzonego w wyniku powodzi mieszkania, niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej poszkodowanej.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu pomocowego w całości oraz obciążenie organu kosztami postępowania, a w tym zastępstwa procesowego skarżącej przez adwokata według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona podniosła między innymi, że jest osobą poszkodowaną w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. w L. Skoro spełnione zostały wszystkie warunki i przesłanki przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na remont mieszkania w związku z powodzią, która zniszczyła lub uszkodziła lokal mieszkalny i dom odwołującej się (mienie) oraz uniemożliwiła korzystanie z całego domu, to odmowna decyzja jest sprzeczna z elementarnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, w kontekście już tylko art. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 kpa, a także obowiązującymi od 26 listopada 2024 r. przepisami art. 69b ustawy zmieniającej. Skarżąca podniosła, że zaprezentowana przez organy interpretacja przepisów ustawy powodziowej w kontekście art. 40 ust. 2 i art. 100 ust. 1 ups nie może się ostać, gdyż jest sprzeczna z celem i istotą przepisów uchwalonych właśnie z myślą o pomocy osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego (przynajmniej nie został taki wskazany w podstawie prawnej zaskarżonych rozstrzygnięć ani w ich uzasadnieniach) nie definiuje pojęcia "gospodarstwo domowe". Skarżąca jest osobą poszkodowaną w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a niebudzący wątpliwości taki stan faktyczny znajduje pełne wypełnienie w ustawowej definicji określenia "poszkodowany" z art. 2 ustawy powodziowej. Skarżąca należy do osób, o których mowa w stosownie do art. 40 ust. 2 ups. Strona odwołując się do wyroku NSA z 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1356/07, zaznaczyła, że formalistyczne podejście w przyznaniu świadczeń pomocy społecznej w sytuacjach szczególnych, do jakich należą sytuacje klęsk żywiołowych, jest nie do przyjęcia. Tym bardziej, gdy z jednoznacznymi przepisami ustaw mają konkurować zapisy Zasad, a które nie są źródłem prawa (art. 2 Konstytucji RP).
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa].
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie znalazł w sprawie okoliczności wypełniających przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji albo wypełniających przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Nie wnosiła też o to skarżąca. Jednak sąd, badając w zakresie swojej kognicji legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, że nie odpowiada ona prawu, co uzasadnia jej uchylenie. Istotne elementy stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy zostały opisane wyżej, zatem, w ocenie Sądu, brak jest konieczności ponownego ich przedstawienia.
W ocenie Sądu, w specyficznych realiach sprawy, w pierwszej kolejności należało ocenić prawidłowość wykładni i stosowania prawa materialnego przez organy administracyjne obu instancji w kontekście zarzutu naruszenia zasady legalizmu z art. 6 kpa (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) będącej nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz także zasadą wynikającą z art. 7 Konstytucji (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa), co akcentowała strona w skardze.
W rozpoznanej sprawie skarżąca zwróciła się do organu pomocowego z wnioskiem o udzielenie wsparcia finansowego w związku ze stratami, które poniosła w wyniku powodzi z września 2024 r., czyli wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Z treści formularza, na którym został sporządzony wniosek strony wynika jednoznacznie, że dotyczy on pomocy na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, przyznawanej w formie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups. Pomoc tego rodzaju, określona jako pomoc remontowo-budowlana, została przewidziana w Zasadach. Strona wniosła o przyznanie zasiłku w kwocie 200.000 zł, a więc maksymalnej przewidzianej w Zasadach. Przedmiot i zakres wniosku nie budzą więc wątpliwości.
Organy obu instancji nie ustaliły kwoty wydatków niezbędnych do przeprowadzenia remontu lokalu mieszkalnego, którego właścicielem jest skarżąca, ponieważ uznały, że w jej przypadku nie zachodzi konieczność zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ust. 1 ups, a to z tego powodu, że strona w zalanym mieszkaniu nie prowadziła własnego gospodarstwa domowego, lecz lokal został oddany w najem. Stanowisko to zakwestionowała w całości skarżąca.
W takim stanie sprawy należy omówić kompleks przepisów regulujących sytuację prawną strony ubiegającej się o pomoc remontowo-budowlaną na usuwanie skutków powodzi.
Jak stanowi art. 2 ustawy powodziowej – użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza w szczególności osobę fizyczną, która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu.
Natomiast na zasadzie art. 40 ust. 2 ups zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym według art. 39 ust. 1-2 ups zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ups, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
Zauważyć jednak należy, że ustawodawca dokonał zmian normatywnych, mających zastosowanie w sprawach dotyczących pomocy państwa udzielanej poszkodowanym wskutek powodzi z września 2024 r., modyfikujących warunki przyznania zasiłku celowego Zmiany te wprowadzono:
1) ustawą z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1473 ze zm.) [dalej nadal: ustawa zmieniająca],
2) ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 1717).
Mocą art. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. wprowadzono zmiany ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, zaś mocą jej art. 19 wprowadzono zmiany ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw. Przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. weszły, co do zasady, w życie w dniu 26 listopada 2024 r.
Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, obowiązującym od dnia 26 listopada 2024 r., zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ups, z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny.
Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, wypłaca się w kwocie 50 tys. zł przed wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do tego zasiłku, na podstawie wniosku złożonego przez osobę poszkodowaną w terminie 4 dni od dnia złożenia wniosku (art. 69b ust. 3 ustawy zmieniającej).
W przypadku nieustalenia prawa do zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, albo ustalenia kwoty tego zasiłku w wysokości niższej niż określona w art. 69b ust. 3 albo 4 ustawy zmieniającej, wypłacona część zasiłku podlega zwrotowi odpowiednio w kwocie wypłaconej albo w kwocie różnicy między kwotą wypłaconą a kwotą zasiłku ustaloną zgodnie z art. 69b ust. 4 i 5 ustawy zmieniającej (art. 69b ust. 6 ustawy zmieniającej). Część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, podlegającą zwrotowi uznaje się za świadczenie nienależnie pobrane, o którym mowa w art. 6 pkt 16 ups (art. 69b ust. 7 ustawy zmieniającej).
W treści uzasadnienia projektu ustawy z 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji, powszechnie dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl) zapisano, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane.
W ustawie z dnia 21 listopada 2024 r. nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69b ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy.
W art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. unormowano, że przepisy art. 69b ustawy zmieniającej stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu.
Jak wynika z powyższego, w art. 69b ustawy zmieniającej prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 ups i (co jest ważne) przepis art. 69b ustawy zmieniającej obowiązywał 26 listopada 2024 r., a więc już w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto z woli prawodawcy zasiłek z art. 69b ustawy "jest przyznawany" a nie "może być przyznany", co oznacza, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego, lecz pozostaje tak zwaną decyzją związaną. Przyznanie zasiłku jest więc obligatoryjne, jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych. Co więcej, część zasiłku celowego, o którym mowa w art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej, wypłaca się w kwocie 50 tys. zł przed wydaniem decyzji o ustaleniu prawa do tego zasiłku, jednakże pod rygorem ewentualnego zwrotu wypłaconej części zasiłku na podstawie art. 69b ust. 6 i 7 ustawy zmieniającej.
Pomoc udzielana na podstawie omówionych wyżej regulacji stanowi wykonywanie przez gminę zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 ups). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 ups), zaś gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 ups). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 ups wytyczne wojewody nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych z art. 40 ust. 2 ups, to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 ups i powinny być respektowane przez gminę przy wypłacie, na podstawie art. 40 ust. 2 ups, zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (wyrok NSA z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/16).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zatwierdził 18 października 2024 r. wzmiankowane już wyżej Zasady. W ich postanowieniach ogólnych podano, że pomoc jest udzielana między innymi w formie pomocy remontowo-budowlanej, przyznawanej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups, na którą składają się: a) zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, zwany dalej: "zasiłkiem na odbudowę budynku mieszkalnego"; b) zasiłek na remont albo odbudowę budynku gospodarczego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, zwany dalej: "zasiłkiem na odbudowę budynku gospodarczego", obydwa przyznawane przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, co koresponduje z art. 110 ust. 7 ups, na mocy którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy.
Na marginesie powyższego Sąd zauważył, że w rozpoznanej sprawie decyzję w pierwszej instancji wydał Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lewinie Brzeskim bez powołania się na przysługujące mu upoważnienie, nie jest to jednak błąd istotny, a to ze względu na treść art. 110 ust. 7 ups, który ustanawia obowiązek udzielenia mu stosownego upoważnienia. Umocowanie Kierownika do wydania decyzji nie budzi zatem w sprawie wątpliwości.
O ile Zasady nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, to jednak tego rodzaju wytyczne odzwierciedlają założenia, na jakie przeznaczone zostało finansowanie z budżetu państwa w celu realizacji zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, co wiąże się jednocześnie z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej realizującego zadanie zlecone finansowane z budżetu państwa. Wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty środków finansowych przekazanych na zasiłki celowe na usuwanie skutków klęski żywiołowej, organ pomocowy powinien zatem uwzględniać przeznaczenie środków publicznych określone w wytycznych organu rządowego, który przekazuje środki finansowe na realizację tego zadania zleconego, co określa jednocześnie możliwości finansowe organu pomocowego. Dlatego też organ pomocowy powinien dokonać oceny określonych okoliczności występujących w danej sprawie nie tylko w świetle norm prawa materialnego powszechnie obowiązujących zawartych w ups, lecz także z uwzględnieniem Zasad.
Organy obu instancji uwzględniły w przeprowadzonych analizach wskazane Zasady. Nieprawidłowo jednak dokonało SKO wykładni przepisów ustawy powodziowej i ustawy zmieniającej. Pojęcie "poszkodowanego" z art. 2 ustawy obejmuje swym zakresem osobę fizyczną, która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca, której lokal mieszkalny został zalany wskutek powodzi i z tego powodu doznała szkód majątkowych, a także utraciła choćby nawet tylko czasowo możliwość korzystania z tego lokalu, jest poszkodowanym w rozumieniu art. 2 ustawy powodziowej. Korzystanie z nieruchomości lub lokalu, a w tym jak w sprawie niniejszej – z lokalu mieszkalnego będącego odrębną nieruchomością, przez właściciela, w ocenie Sądu, obejmuje nie tylko wykorzystywanie jej do zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, ale także oddanie go w najem innej osobie. Należy więc stwierdzić, że strona, na skutek powodzi, utraciła możliwość korzystania z należącego do niej mieszkania.
Istotna w sprawie jest też okoliczność, że przepisy ustawy zmieniającej weszły w życie już po wydaniu Zasad. Z oczywistych względów związanych z chronologią zdarzeń, Zasady nie uwzględniają później wprowadzonych przepisów i nie stanowią dyrektyw wydanych właściwym organom w celu prawidłowego wykonania art. 69b ustawy zmieniającej, a służą zapewnieniu jednolitości stosowania art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ups w odniesieniu do poszkodowanych w rozumieniu art. 2 ustawy powodziowej. Co nawet jest ważniejsze, stosowanie Zasad – niezawierających przecież norm prawnych powszechnie obowiązujących – nie może prowadzić do modyfikacji norm prawnych wynikających z art. 69b ustawy zmieniającej. Odwoływanie się do treści Zasad, jeśliby prowadziło do jakiegokolwiek wypaczenia reguł prawnych wynikających z art. 69b ustawy zmieniającej, jest całkowicie niedopuszczalne.
Sąd zaznacza, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ups, z przeznaczeniem na remont lub odbudowę lokalu mieszkalnego jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Z przepisu art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej jasno zatem wynika, że "zasiłek jest przyznawany" osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi, oznacza to, że już ustawodawca dokonał oceny, iż po stronie poszkodowanego występuje niezbędna potrzeba bytowa z art. 39 ust. 1 ups, a zadaniem organu pomocowego jest ustalenie, czy osoba ubiegająca się o pomoc remontowo-budowlaną poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. wskutek zalania lokalu mieszkalnego. Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie, co zostało już potwierdzone w toku postępowania administracyjnego. Niezasadnie więc organy obu instancji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy, błędnie uznając ją za osobę niebędącą poszkodowaną w rozumieniu art. 2 ustawy powodziowej i osobę, której nie przysługuje świadczenie z art. 69b ustawy zmieniającej. Przepisy uchwalone w celu złagodzenia społecznych skutków powodzi z września 2024 r. nie ustanawiają rozróżnienia pomiędzy mieszkaniem, które strona zajmuje realizując w nim własne potrzeby mieszkaniowe, a mieszkaniem, które zostało wynajęte przez stronę, która obecnie w nim nie przebywa, ponieważ studiuje, a jej rodzice zamieszkują w O. Okoliczność z kim i gdzie skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe, którym to pojęciem posługuje się ustawa o pomocy społecznej, lecz go nie definiuje, jest prawnie obojętna w kontekście wykładni i stosowania art. 69b ustawy zmieniającej.
Dostrzec należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 ups podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość, lecz nie obowiązek, przyznania zasiłku celowego osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej. Interpretując art. 40 ups należy zwrócić uwagę na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ups nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez zdarzenie losowe wypełniające znamiona klęski żywiołowej. Po drugie zasiłek celowy ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Zatem przepis art. 40 ups nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups). Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto jest właścicielem nieruchomości dotkniętej klęską żywiołową. Zaś spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 40 ust. 2 ups nie zezwala jednak organowi na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy.
Sytuacja prawna osoby poszkodowanej (art. 2 ustawy powodziowej) ubiegającej się o pomoc z art. 69b ustawy zmieniającej została jednak zmodyfikowana w stosunku do tego co opisano wyżej. Po pierwsze organ wydający decyzję w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy remontowo-budowlanej nie posiada kompetencji uprawniających go do działania w ramach uznania administracyjnego, lecz zobowiązany jest ustalić, czy strona składająca wniosek znalazła się w sytuacji faktycznej opisanej w art. 69b ustawy zmieniającej, a jeżeli tak się stało – to zobowiązany jest przyznać "zasiłek na odbudowę budynku mieszkalnego". Ocenna pozostaje tu kwestia kwoty zasiłku, która nie może być wyższa niż 200.000 zł i powinna być adekwatna do oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń (patrz: Zasady). Zagadnienia te należą jednak do sfery ustaleń faktycznych, a nie oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, nie wchodzą więc do zakresu uznania administracyjnego. Po drugie, skoro ustawodawca stwierdził, że "zasiłek przyznaje się" osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. wskutek uszkodzenia lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że poza sferą analizy organu pozostaje kwestia istnienia niezaspokojonej niezbędnej potrzeby bytowej, bo o tym przesądził już sam ustawodawca, uchwalając przepisy o treści cytowanej wyżej.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu rozpoznanej sprawy Sąd stwierdził, że decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji stoją w sprzeczności z normami wynikającymi ze specjalnych przepisów, których celem było złagodzenie niekorzystnych społecznych skutków powodzi, a których treść jest jednoznaczna i nie wymaga stosowania wykładni prawa innej niż językowa i logiczna. Z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pomocowego zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej i art. 2 ustawy powodziowej, co słusznie zarzuciła skarżąca. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 6 kpa, ponieważ wydane decyzje odmowne nie znajdują wymaganej podstawy w przywołanych przepisach. Sąd podkreśla przy tym, że art. 40 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 1 ups zawiera normę ogólną, w stosunku do której norma wynikająca z art. 69b ust. 1 ustawy zmieniającej jest normą szczególną tego samego rzędu, bo wynikającą z przepisu ustawy, a zatem wyłączającą stosowanie reguły ogólnej nakazującej dokonanie odrębnego ustalenia, czy istnieje – w sytuacji, w której znalazła się skarżąca – niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa. Natomiast nienormatywna treść Zasad nie może kształtować sytuacji prawnej strony inaczej, niż to wynika z normy prawnej powszechnie obowiązującej.
Mając na względzie skoncentrowanie się organów na "zaspokojeniu niezbędnych potrzeb bytowych" stwierdzić należy, że okoliczności te są prawnie obojętne, ponieważ pomoc wnioskowana przez stronę wymaga zastosowania norm zawartych w przepisach szczególnych regulujących pomoc dla powodzian, jako lex specialis, a sam ustawodawca już wprowadzając te regulacje szczególne dokonał oceny konieczności udzielenia pomocy w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Tym samym odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego, już tylko z uwagi na zaniechanie rozważenia powyższych kwestii, należało uznać za przedwczesną. Brak wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia wysokości procentowej wartości powstałych zniszczeń/uszkodzeń powodziowych i ustalenia ewentualnie przysługującej kwoty zasiłku, powoduje, że decyzje organów obu instancji naruszają też art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza akt sprawy prowadzi do konstatacji, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego osobie poszkodowanej wskutek powodzi. W konsekwencji doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, albowiem bez przeprowadzenia wystarczającej merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, jak i przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego Sąd uznał więc za uzasadnione.
Na zakończenie podkreślić również należy, że organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego już w sprawie materiału dowodowego, a w tym dokumentu zatytułowanego "ocena uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 roku" oraz części VII wywiadu środowiskowego, potwierdzających wystąpienie strat spowodowanych powodzią, co wymaga uzupełnienia, tak by uzasadnienie decyzji spełniało normatywne wymogi z art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jeśli okaże się to konieczne, to przed ponownym załatwieniem sprawy organy oczywiście mogą uzupełnić postępowanie dowodowe kierując się zasadami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Zgodnie z treścią art. 153 ppsa organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, uważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, a wydając rozstrzygnięcie uzasadni swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Skarżąca była jednak reprezentowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez adwokata. Z tego powodu Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa zasądził na jej rzecz od organu tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 480 zł, co stanowi stawkę opłaty za czynności adwokata, ustaloną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).