I SA/Op 368/24

I SA/Op 368/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 134 par. 1, art. 151a par. 2, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 15, art. 105 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2024 r. sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 lutego 2024 r., nr 21/II/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez K. G. (dalej także: skarżący lub inwestor) decyzją z dnia 29 lutego 2024 r., nr 21/11/2024, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również: OWINB) – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: Kpa, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.) dalej: Prawo budowlane lub Pb – po rozpatrzeniu odwołania z 23 października 2023 r. M.O. i A. W., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 10 października 2023 r., nr 76/23, (dalej także: organ powiatowy lub PINB) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej na posesji przy ul. [...] w O. – zaskarżoną decyzję uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wywiedzenie sprzeciwu od wyżej wymienionej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu poprzedził następujący stan faktyczny i prawny.
Pismem z 4 września 2020 r., kierowanym do PINB, A. W. (dalej także: wnioskodawca) wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zainstalowania baterii fotowoltaicznej (przekraczającej wysokość 3 m) na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w O. W ocenie wnioskodawcy inwestor winien dokonać zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pb, do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazał na negatywne oddziaływanie baterii słonecznych na otoczenie, przejawiające się w zacienianiu jego ogrodu, co mieści się w pojęciu immisji z art. 144 Kodeksu cywilnego. Podniósł również wątpliwość dotyczącą zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył nadto, że między nim a inwestorem toczy się przed sądem spór co do przebiegu granicy między ich nieruchomościami.
Organ powiatowy pismem z 9 października 2020 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej na posesji przy ul.[...] w O. Podczas oględzin z 28 października 2020 r. ustalił, że montaż baterii fotowoltaicznej rozpoczął się w lipcu 2020 r., a zakończył w sierpniu 2020 r. Na dachu budynku gospodarczego znajduje się stalowa ocynkowana konstrukcja wsporcza wykonana z profili giętych w postaci ceowników 60 i 80 połączonych ze sobą, tworzących przestrzenną konstrukcję, na której zamontowano pod kątem 18 szt. paneli fotowoltaicznych o wymiarach 103 x 174 cm i mocy nominalnej 6,39 KW. Powyższa konstrukcja stalowa została zamontowana na dachu za pomocą płaskowników i kołków rozporowych, rozkładając obciążenie obwodowo, równomiernie. Posiada ona wymiary odpowiednio: szerokość 4,0 m, długość 7,59 m i wysokość 1,63 m (od poziomu dachu po stronie posesji przy ul. [...]). Całość została osłonięta z dwóch stron płytami OSB gr. 2 cm, od strony posesji przy ul. [...] i od strony utwardzonej ścieżki prowadzącej do ogródków. Od strony tarasu brak osłony z płyty OSB. Maksymalna wysokość konstrukcji zamontowanej na budynku gospodarczym wynosi 1,63 m. Państwo W. podnieśli w toku oględzin, że zamontowane panele oddziałują niekorzystnie na ich posesję i obniżają jej wartość. Ponadto wskazali, że budynek gospodarczy usytuowany jest częściowo na terenie ich działki. Inwestor w piśmie z 28 października 2020 r. oświadczył, że w dniu kontroli zaciemnienie mogła powodować legalna zabudowa, a nie panele fotowoltaiczne. M. O. i A. W. pismem z 28 października 2020 r. wnieśli o uzupełnienie protokołu oględzin o zaznaczenie stron świata na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu. W ich ocenie brak zaakcentowania, że sporny obiekt usytuowany jest od południowej strony ich ogródka nie ukazuje jasno, że w okresie jesiennym, zimowym i wiosennym cała sąsiednia działka jest zacieniona. Słońce nie dociera do niej w ciągu całego dnia, co zaburza jej funkcjonalność. W okresie letnim również zostanie ograniczony dostęp do światła dziennego. Ponadto wyjaśnili, że istotą wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest wysokość ponad 3 m całego obiektu, tj. garażu oraz nadbudowanej na nim instalacji fotowoltaicznej, a nie samej instalacji. Wysokość ani zamiar wykonania budowli, która osiąga ok. 5 m, w żaden sposób nie została ze nimi uzgodniona, tym bardziej, że część konstrukcji jest usytuowana na terenie ich działki (opinia biegłego sądowego z 28 czerwca 2019 r.).
W wyniku rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z 12 listopada 2020 r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożył pismem z 30 listopada 2020 r. A. W., reprezentowany przez radcę prawnego.
Po rozpatrzeniu odwołania OWINB decyzją z 4 stycznia 2021 r. utrzymał ją decyzję w mocy, zgadzając się z argumentacją przedstawioną przez organ I instancji. A. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt. II SA/Op 206/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł OWINB, zaskarżając go w całości. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lutego 2023 r., sygn. akt. II OSK 2490/21 oddalił skargę kasacyjną.
W takim stanie rzeczy – na co zwrócił uwagę OWINB – organ pierwszej instancji zobligowany był do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
W związku z powyższym PINB w dniu 16 maja 2023 r. przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że na dachu budynku gospodarczo-garażowego (wg oświadczenia posesji przy ul. [...] w O.) zamontowała została stalowa konstrukcja wsporcza, do której przymocowano panele fotowoltaiczne w ilości 18 sztuk o wymiarach 1,74 m x 1,03 m. Konstrukcja wsporcza wykonana została w postaci sześciu wiązarów kratowych w kształcie trójkątów w rozstawie osiowym 1,40 m z ceowników giętych o wymiarach C60 i CSO. Wiązary przykręcone są do dwóch ceowników giętych C80 opartych na dłuższych ścianach budynku. Ceowniki C80 z kolei przyspawane są do płaskowników, które zakotwione są do dachu za pomocą dwóch kołków rozporowych. Montaż ceowników C80 przeprowadzono w 9 miejscach na długości dwóch ścian {w sumie konstrukcja wsporcza została zamontowana na dachu w 18 miejscach 36 kotwami). Wysokość konstrukcji wsporczej wraz z panelami mierzona od powierzchni dachu wynosi 1.63 m. Powstała powierzchnia paneli ma wymiary 7,30 m x 4,55 m. Montaż konstrukcji wsporczej wraz z panelami i osprzętem oraz urządzeniami zasilającymi rozpoczęto w lipcu 2020 r. i zakończono w sierpniu 2020 r. Inwestorem powyższych robót był K. G. Konstrukcja wsporcza paneli fotowoltaicznych obudowana została z dwóch stron płytami OSB o grubości 2 cm od strony posesji przy ul. [...] i od strony drogi gruntowej utwardzonej, prowadzącej do ogródków. Płyty OSB pokryte są gontem. Nominalna moc wytwarzana przez panele fotowoltaiczne wynosi 6,39 kW. Moc ustalono na podstawie przedłożonych podczas oględzin dokumentów, z których sporządzono dokumentację fotograficzną. Ponadto wykonano fotografię tabliczki znamionowej widniejącej na spodzie paneli. Podczas oględzin przedłożono dokument potwierdzający przyłączenie mikro instalacji, o mocy nominalnej 6,39 kW do sieci T. S.A. oraz oświadczenie spółki T., że mikro instalacja w obiekcie została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Według oświadczenia inwestora, inwestycja związana z montażem paneli fotowoltaicznych miała za zadanie zaspokojenie potrzeb nieruchomości przy ul. [...] na energię elektryczną. Energia elektryczna wytworzona przez panele fotowoltaiczne, a niewykorzystana przez właściciela posesji przy ul. [...] przekazywana jest do spółki T., a następnie pobierana z sieci T. w ilości pomniejszonej ustalonej przez spółkę - energia wytworzona nie jest odsprzedawana.
Dodatkowo w toku postępowania ustalono, że montaż konstrukcji wsporczej na dachu wraz z panelami i osprzętem oraz urządzeniami zasilającymi tworzą całość techniczno-użytkową i nie jest rozbudową wcześniej zainstalowanej konstrukcji antenowych. Właściciele działki sąsiedniej podnieśli, że w ich opinii inwestor dokonał nadbudowy budynku, która skutkuje zacienieniem 2/3 powierzchni ich działki, utrudnia korzystanie z niej i powoduje, że działka traci na wartości. Nadto właściciele działki sąsiedniej twierdzą, że część budynku gospodarczego jest wykonana nielegalnie i K. G. nie dysponował prawem do budowy na działce, która nie była jego własnością.
14 sierpnia 2023 r. inwestor przedłożył w organie pierwszej instancji opinię techniczną dot. konstrukcji wsporczej instalacji fotowoltaicznej sporządzoną w sierpniu 2023 r. przez mgr inż. R. C. (nr ewid. upr. [...]). Przedmiotem opinii było wykonanie na dachu istniejącego budynku gospodarczego kratowej konstrukcji wsporczej dla instalacji fotowoltaicznej tj. określenie zgodności i poprawności wykonania robót budowlanych w obrębie dachu budynku gospodarczego. Zgodnie z opinią techniczną na istniejącej połaci dachu wykonano stalową podbudowę instalacji fotowoltaicznej. Podbudowa stalowa wykonana została, jako konstrukcja kratowa, jednospadowa, o rozpiętości w osiach podpór 3,74 m, wysokości kratownicy 1,47 m. Rozstaw osiowy kratownic wynosi od 1,39 m do 1,45 m. Elementy kratownicy wykonane zostały z profili ceowych, zimnogiętych, połączonych za pomocą spawania. Elementy kratowe poddane zostały procesowi ocynkowaniu przed ich montażem na połaci dachu. Poszczególne kratownice posadowione oraz mocowane są do belek podbudowy o przekroju ceowym. Belki podbudowy posadowione zostały na połaci dachu, mocowane do konstrukcji nośnej dachu. Konstrukcja stalowa podbudowy kratownicowej została zabudowana od szczytu oraz od strony kalenicy ścianą pełną z płyt OSB. Obudowa z płyt OSB wykończona została od zewnątrz gontem papowym, wraz z obróbkami blacharskimi krawędzi ścian oraz okapu dachu, wykonanymi z blachy powlekanej. Na pasie górnym kratownicy zamontowane zostały systemowe profile o przekroju kwadratowym, dedykowane dla montażu na nich paneli fotowoltaicznych. Profile te mocowane są do ceownikowego pasa górnego kratownicy za pomocą śrub w miejscu przygotowanego uprzednio otworowania. Na wykonanej podbudowie kratowej, o konstrukcji stalowej, zmontowano panele fotowoltaiczne w układzie pionowym oraz poziomym, o wymiarze poszczególnych paneli 174x103 cm. Panele mocowane systemowy zestawem łączników oraz wyposażone w niezbędne okablowanie. Kolejne w ocenie technicznej przeprowadzono analizę statyczno-wytrzymałościową.
Z przeprowadzonych oględzin elementów konstrukcji budynku oraz wykonanej analizy statycznej dla zamontowanej stalowej konstrukcji kratowej podbudowy wynika, że: a) nośność elementów kratownicy jest wystarczająca. Wytężenie elementów składowych kratownicy wynosi od 56% do 86 % nośność zostanie zachowana nośność ścian zewnętrznych konstrukcji budynku jest wystarczająca. Na dzień przeprowadzenia wizji lokalnej nie stwierdzono żadnych uszkodzeń lub odkształceń ścian budynku w rejonie posadowionej stalowej konstrukcji kratowej podbudowy paneli fotowoltaicznych; b) nośność fundamentów budynku jest wystarczająca. Na dzień przeprowadzonej wizji lokalnej nie stwierdzono żadnych uszkodzeń lub osiadań konstrukcji fundamentów budynku, spowodowanych montażem konstrukcji podbudowy oraz instalacji paneli fotowoltaicznych.
W toku przeprowadzonej oceny technicznej wykonano również analizę zgodności wykonanych prac w wymaganiami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdzono, że:
a) w następstwie wykonanego montażu konstrukcji wsporczej nie zmieni się powierzchnia użytkowa budynku oraz sposób jego użytkowania;
b) w wyniku wykonanego montażu konstrukcji wsporczej nie zmienia się powierzchnia biologicznie czynna przedmiotowej działki;
c) pomimo zamontowanej na dachu dodatkowej konstrukcji, budynek gospodarczy pozostaje w grupie wysokościowej budynków niskich, o wysokości poniżej 12 m;
d) w następstwie wykonanych prac nie zmienia się sposób odprowadzenia wody z dachu budynku gospodarczego. Woda z dachu odprowadzana będzie w sposób dotychczasowy. Sąsiednia działka, nr a zlokalizowana od strony północnej nie będzie zalewana woda z dachu budynku;
e) wykonana konstrukcja nie powoduje żadnych dodatkowych uciążliwości dla działek sąsiednich, wykonana konstrukcja nie pogarsza doświetlenia istniejących budynków.
Wysokość powstałego przesłaniania zlokalizowana jest od istniejących okien budynków mieszkalnych w odległości większej niż wysokość przesłaniania. We wnioskach zawarto ocenę techniczną, że wykonana konstrukcja kratowa podbudowy instalacji fotowoltaicznej nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz funkcjonowania obiektu. Analizowane elementy konstrukcyjne spełniają warunki nie przekroczenia stanów granicznych nośności i użytkowania. R. C. w następstwie wezwania do uzupełnienia braków formalnych, w postaci braku podpisu pod rzeczoną oceną techniczną, stawił się w siedzibie organu celem uzupełnienia powyższego.
W organie pierwszej instancji stawili się M. O. oraz A. W. celem dokonania przeglądu akt sprawy. Wnieśli pismo w którym podnieśli, że stoją na stanowisku, że prace wykonane przez inwestora stanowią nadbudowę, dodatkowo podnieśli, że nie zgadzają się z tak sformułowanym przedmiotem postępowania.
Decyzją z 10 października 2023 r., nr 76/23, PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej na posesji przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu wskazał na dokonane ustalenia i podał, że prace wykonane przez inwestora w związku z posadowieniem baterii fotowoltaicznych na istniejącym budynku nie stanowią nadbudowy. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wywiódł, że istotą nadbudowy obiektu jest zmiana jego wysokości oraz powierzchni użytkowej poprzez jej powiększenie. Organ uznał, że realizacja spornej inwestycji nie doprowadziła do zwiększenia powierzchni użytkowej budynku, gdyż aby tak było w istocie musiałaby nastąpić budowa nowej kondygnacji budynku. Poddał także, że w następstwie montażu konstrukcji wsporczej, na której zainstalowano baterie fotowoltaiczne nie zmieni się powierzchnia użytkowa budynku oraz sposób jego użytkowania. W jego opinii przedmiotowa konstrukcja wsporcza nie jest również funkcjonalnie związana z budynkiem, na którym jest posadowiona, stanowi jedynie element wsporczy dla mikroinstalacji fotowoltaicznej. Kolejno podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno- użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. W przedmiotowej sprawie maksymalna wysokość całej konstrukcji wynosi 1,63 m, a więc nie przekracza 3 m, o których mowa w przepisach. Odnosząc się co do mocy nominalnej zainstalowanej baterii fotowoltaicznej organ wskazał, że inwestor przedłożył do wglądu Aneks nr 1 do Umowy Sprzedaży Energii Elektrycznej wraz z usługą dystrybucji (Umowy kompleksowe) nr [...] z 1 grudnia 2000 r., z którego wynika, że moc zainstalowana mikroinstalacji wynosi 6,39 kW. Do protokołu oględzin dołączono także dokumentacje fotograficzną zgłoszenia przyłączenia nowej mikroinstalacji, które potwierdza, że moc zainstalowana wynosi 0,355 kW. natomiast sumaryczna moc zainstalowana wynosi 6,39 kW.
W ocenie PINB w przedmiotowej sprawie brak było obowiązku dokonania uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej projektu tych urządzeń oraz zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej. Organ ponadto stwierdził, że panele fotowoltaiczne zostały zamontowane jedynie w celu zaopatrywania w energię elektryczną posesji przy ul.[...]. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez małżonków W. kwestii zacieniania ich działki przez powstałą konstrukcję wsporczą wraz z zamontowaną na niej instalacją baterii fotowoltaicznych, wskazano, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się w swych zapisach do problemu zacieniania działki, lecz jedynie do ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło. Powyższe potwierdza również przedłożona ocena techniczna, z której wynika, że wykonana konstrukcja nie pogarsza doświetlenia istniejących budynków. Wysokość powstałego przesłaniania zlokalizowana jest od istniejących okien budynków mieszkalnych w odległości większej niż wysokość przesłaniania. Podkreślił przy tym, że w przypadku twierdzenia, że spora inwestycja jest źródłem niedozwolonych immisji, o których mowa w art. 144 ustawy Kodeks cywilny, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie winno nastąpić na drodze postępowania przed sądem powszechnym, a nie przed organami administracji publicznej (tu: nadzoru budowlanego). Organ odniósł się także do podnoszonej kwestii dotyczącej lokalizacji budynku gospodarczego częściowo na ich działce, wskazując, że przedmiotem postępowania jest tylko montaż baterii fotowoltaicznych na tym budynku, nie zaś legalność posadowienia samego budynku. Wyjaśnił, że do obowiązków nadzoru budowlanego nie należy natomiast ustalanie granic między działkami stron. Temu celowi służy zasadniczo postępowanie rozgraniczeniowe, unormowane w rozdziale 6 (art. 29-39) ustawy z dnia 17 maja 1999 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 z późn. zm.), w tym szczególna procedura wznowienia znaków granicznych uregulowana w art. 39 tej ustawy, (vide: Wyrok WSA w Gdańsku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 774/17). Z tych wszystkich powodów organ uznał postępowanie za bezprzedmiotowe.
Odwołanie od tej decyzji złożyli M. O. i A. W. Odwołujący zarzucili, że prowadzone przez PINB postępowanie "Montaż baterii fotowoltaicznej na posesji przy ulicy [...]", prowadzone było nie na temat, gdyż składane przez nich wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczyły dokonania nadbudowy budynku gospodarczego na posesji ul. [...]. W ich ocenie wszczęte przez PINB dwa postępowania administracyjne w celu pozoracji działań, prowadzone były jedynie w innym, nieistotnym, pobocznym kierunku tj. roztrząsania problemów technicznych instalacji wsporczej fotowoltaiki. Instalacja ta wg prawomocnych wyroków WSA i NSA stanowiła nadbudowę, rozbudowę lub przebudowę tego obiektu. Stwierdzili, że nawet to bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone było nierzetelnie, nieobiektywnie, tendencyjnie, z naruszeniem i wbrew przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 11 i 13 oraz z pominięciem i wbrew przepisom Prawa budowlanego, a szczególnie art. 3, 29 w zw. z art. 30, dla zabudowy szeregowej. Odnieśli się do przeprowadzonych dowodów podnosząc, że są one niewiarygodne. Zarzucili, że PINB - działając wbrew przepisom Prawa budowlanego - celowo pomija bezsporny fakt, że obiekt ten znajduje się w zabudowie szeregowej, a nie w zabudowie wolnostojącej. Podnieśli, że przepisy Prawa budowlanego, dla zabudowy szeregowej jednoznacznie stanowią, iż budynki gospodarcze wzdłuż granicy działek sąsiednich nie mogą być bezwzględnie wyższe niż 3 m. Tymczasem – na co zwrócili uwagę - sam budynek gospodarczy posesji nr [...] bez nadbudowy ma wysokość 3,26 m, co potwierdzają pomiary kontrolera PINB z 16 maja 2023 r. Dostrzegli też, że na posesjach przy ulicy [...] w O. oraz na bliźniaczych ulicach [...] i [...] nikt nie zamontował instalacji fotowoltaicznej na budynkach gospodarczych tylko na skośnych dachach budynków mieszkalnych. Wskazali, że w treści uzasadnienia do decyzji na str. 5/12 zawarto, iż "(...)Właściciele sąsiedniej działki podnieśli, iż w ich opinii inwestor dokonał nadbudowy budynku, która skutkuje zaciemnieniem 2/3 powierzchni ich działki, utrudnia korzystanie z niej i powoduje, iż działka traci na wartości". I to - ich zdaniem - stanowi meritum sprawy. Niestety organ powiatowy w żaden sposób nie odniósł się do istoty sprawy, nie dokonał w tym kierunku żadnych badań ani nie wskazał żadnych dowodów. Ich zdaniem dowody przedstawione przez organ nie dotyczą istoty sprawy, gdyż wniosek i zgłoszenie do PINB dotyczyło zbadania w jakim stopniu nadbudowa wykonana przez właściciela działki przy ul [...] powoduje uciążliwości dla okolicznych działek w szczególności dla działki przy ul. [...]. W ich opinii nie wiadomo na jakiej podstawie PINB autorytatywnie stwierdza, że "wykonana konstrukcja nie powoduje żadnych uciążliwości dla działek sąsiednich" i "wysokość przesłaniania zlokalizowana jest od istniejących okien budynków mieszkalnych w odległości większej niż wysokość przesłaniania". Tym samym postawili pytania: na jakiej podstawie organ wydaje takie twierdzenia, jakie dowody zostały przeprowadzone w tej kwestii, jakie badania i pomiary stały u podstaw do takiego autorytatywnego stwierdzenia. Uznali, że działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, obok łamania przepisów Kpa i Prawa budowlanego, wskazują na możliwość popełnienia przestępstw urzędniczych a między innymi z art. 231, 286 i 287 k.k. oraz art. 7 w zw. z art. 77 Kpa, wnieśli, aby Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zamiast kierować je do ponownego rozpatrzenia przez PINB w Opolu. Złożyli wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu.
Organ odwoławczy – po zapoznaniu się z aktami sprawy – stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z przepisami prawa. W motywach podjętego stanowiska na wstępie przypomniał, że sprawa była przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjaśnił, że w myśl art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W zapadłym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 206/21, który uprawomocnił się po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2490/21, w niniejszej sprawie podstawowe znacznie miało jednoznaczne ustalenie czy przeprowadzona w okolicznościach przedmiotowej sprawy instalacja baterii fotowoltaicznych mieści się w definicji pojęcia "rozbudowa obiektu", czy też podjęte przez inwestora przedsięwzięcie w ogóle wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a także bezpieczeństwa obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że instalacja fotowoltaiczna jest urządzeniem elektrycznym, z tego względu wymaga szczególnego podejścia do kwestii zabezpieczeń i oceny montażu oraz mocy przez organy inspekcji budowlanej, zwłaszcza w sytuacji gdy budowana inwestycja została poddana kontroli. Sąd zarzucił, że w aktach sprawy brak jest materiałów źródłowych pozwalających na jednoznaczne określenie mocy zamontowanych baterii, każdej z osobna ale i łącznie. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji z ich instalacji, czy stanowiska rzeczoznawcy, odzwierciedlającej te dane. Żaden z dokumentów źródłowych nie opisuje i nie obrazuje ani mocy spornych paneli ani także ich parametrów technicznych, a także tego jak ocenił organ konstrukcję, na której zostały one zamontowane, przez pryzmat art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego, zwłaszcza, że jego redakcja wskazuje, iż nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu dla urządzeń w nim wymienionych osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nie przekraczającej 3 m.
Kolejno – co wymaga podkreślenia, na co zwrócił uwagę WINB – Sąd wskazał, że w kontekście art. 3 pkt 7a Pb przez rozbudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych na skutek których powiększeniu ulegnie obiekt budowlany, tj. ulegnie zmianie (powiększeniu) jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, przy czym zwiększenie wysokości obiektu należy traktować jako nadbudowę. Istotą rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego jest zmiana jego kubatury poprzez jej powiększenie a nadbudowy także zwiększenie wysokości. Na kanwie przedmiotowej sprawy organy zobowiązane są jednoznacznie ustalić i poddać ocenie prawnej w aspekcie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a i c Prawa budowlanego, czy wykonane roboty budowlane polegały na zainstalowaniu na dachu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m, a także jaka jest moc zainstalowanych urządzeń fotowoltaicznych, tj. czy jest większej niż 6,5 kW oraz czy sporne zamontowane panele mają produkować energię jedynie na potrzeby obiektu budowlanego czy też w celu odsprzedaży. Kolejno Sąd podał, że w sytuacji gdy wystąpiła ingerencja bezpośrednio w konstrukcję obiektu, to tego typu sytuacja kwalifikowana będzie jako rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Wówczas dla inwestora ale także kontrolującego inwestycje organu nadrzędne znaczenie będą miały przepisy Prawa budowlanego wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1, zgodnie z którymi ten rodzaj robót budowlanych wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na panele fotowoltaiczne od właściwego organu. Podkreślenia wymaga, że użycie zwrotu instalowanie w treści powołanych przepisów wskazuje, że odnosi się ono do robót budowlanych, polegających na "instalowaniu" na obiektach budowlanych określonych urządzeń. Pogląd ten jest zgodny z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, i z 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 427/10). Odmiennie należy rozumieć pojęcie "montażu" w znaczeniu wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 16 Pb. Ustawodawca posłużył się tym terminem mówiąc o montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Użycie słowa "montaż", jako terminu odmiennego od użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 i 17 Prawa budowlanego "instalowanie", jak również definicja słownikowa tego terminu: "składanie, zespalanie części jakiegoś przedmiotu, urządzenia" (zob.: Wielki słownik poprawnej polszczyzny, pod red. Andrzeja Markowskiego, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 557) wskazują na zamiar rozróżnienia omawianych robót budowlanych w odniesieniu do odrębnego obiektu budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż roboty budowlane wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, wyłącznie jeśli stanowić mają wolno stojący zestaw. Zdaniem Sądu analiza powołanych wyżej obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę wymagają nieskomplikowane technicznie, mniejsze zamierzenia budowlane. Równocześnie należy mieć na względzie, że montaż pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych, o którym mowa w komentowanym przepisie, oznacza więc jego wykonanie w sposób kompleksowy, od podstaw i bez funkcjonalnego powiązania z innym istniejącym obiektem. Przy czym może to być zamontowanie całej konstrukcji zarówno na gruncie, jak i na obiekcie budowlanym (patrz: Alicja Plucińska - Filipowicz (red.), Artur Kosicki, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego, opublikowano Lex/el, 2017). Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Jak wskazano powyżej pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 Prawa budowlanego). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego) wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do tej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Organy odtwarzając stan faktyczny, niezależnie od powyższych braków, winny wziąć pod rozwagę, że urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego - definicja) to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b), gdyż celem baterii nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia ich na jego dachu. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły przedstawionych wyżej okoliczności. Stanowi to o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, przy czym naruszenia te, podobnie jak wskazane powyżej naruszenia innych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W dalszych motywach zaznaczył WINB, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponowię rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy orzeka nie tylko na podstawie zaskarżonej decyzji, lecz także w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 Kpa, jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ obowiązany jest do podjęcia w postępowaniu wyjaśniającym wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizację tej zasady przewiduje przede wszystkim art. 77 § 1 Kpa, stosownie do którego organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. W myśl art. 75 § 1 Kpa organ zobowiązany jest przy tym dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności jako dowód może przyjąć dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz wynik dokonanych oględzin. Zgodnie z art. 80 Kpa oceniając, czy dana okoliczność została udowodniona, organ winien jednak uwzględnić cały materiał dowodowy. Dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzegł przy tym, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa następuje nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest m. in. do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakimi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
W przekonaniu organu odwoławczego PINB nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie montażu baterii fotowoltaicznej na posesji przy ul. [...] w O. Przede wszystkim organ nie odniósł się w pełni do zarzucanych przez Sąd dwóch kwestii, czy zamontowane panele fotowoltaiczne spełniają wymogi bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego, a także, czy w wyniku ich posadowienia na budynku gospodarczym doszło do jego rozbudowy czy nadbudowy. Usiłując odpowiedzieć na te zagadnienia organ pierwszej instancji ustalił, że inwestor przedłożył do wglądu Aneks nr 1 do Umowy Sprzedaży Energii Elektrycznej wraz z usługą dystrybucji (Umowy kompleksowe") nr [...] z 1 grudnia 2000 roku, z którego wynika, że moc zainstalowana mikroinstalacji wynosi 6,39 kW. Do protokołu oględzin dołączono także dokumentacje fotograficzną zgłoszenia przyłączenia nowej mikroinstalacji, które potwierdza, że moc zainstalowana wynosi 0,355 kW. Natomiast sumaryczna moc zainstalowana wynosi 6,39 kW. Powyższe dokumenty potwierdzają zatem moc zainstalowanych paneli, jednak nie udzielają odpowiedzi, czy spełniają one warunki bezpiecznego użytkowania, w szczególności nie powodują zagrożenia pożarowego dla sąsiednich działek. W tym zakresie dokonane ustalenia należy uznać za niepełne, bowiem sam fakt podpisania umowy z gestorem sieci elektroenergetycznej nie może zastąpić oceny, czy instalacja pozwala na jej bezpieczne użytkowanie. W tym zakresie pomocne mogą okazać się ustalenia dokonane przed podpisaniem tej umowy, protokoły kontroli itp. Przy czym sam organ nie dokonał w tym zakresie samodzielnej oceny i nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w wyroku z 12 sierpnia 2021 r.
Kolejno za niewystarczające należy uznać ustalenia co do wykonania lub nie robót budowlanych związanych z instalacją paneli. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wybiórczo odniósł się do wskazówek Sądu i ocenił, że w wyniku montażu instalacji nie dokonano nadbudowy, a sama konstrukcja wsporcza nie przekracza 3 m wysokości, wobec czego nie wymagała zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej dla jej instalacji. Tymczasem w szerokim uzasadnieniu, Sąd wskazał, że w sytuacji gdy wystąpiła ingerencja bezpośrednio w konstrukcje obiektu, to tego typu sytuacja kwalifikowana będzie jako rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Wówczas dla inwestora ale także kontrolującego inwestycję organu nadrzędne znaczenie będą miały przepisy Prawa budowlanego wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1, zgodnie z którymi ten rodzaj robót budowlanych wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na panele fotowoltaiczne od właściwego organu. Z przedłużonej przez inwestora opinii technicznej dot. konstrukcji wsporczej instalacji fotowoltaicznej sporządzonej w sierpniu 2023 r. przez mgr inż. R. C. (nr ewid. upr.[...]), wynika, że na istniejącej połaci dachu wykonano stalową podbudowę instalacji fotowoltaicznej. Podbudowa stalowa wykonana została, jako konstrukcja kratowa, jednospadowa, o rozpiętości w osiach podpór 3,74 m, wysokości kratownicy 1,47 m. Rozstaw osiowy kratownic wynosi od 1,39 m do 1,45 m. Elementy kratownicy wykonane zostały z profili ceowych, zimnogiętych, połączonych za pomocą spawania. Elementy kratowe poddane zostały procesowi ocynkowaniu przed ich montażem na połaci dachu. Poszczególne kratownice posadowione oraz mocowane są do belek podbudowy o przekroju ceowym. Belki podbudowy posadowione zostały na połaci dachu, mocowane do konstrukcji nośnej dachu. Konstrukcja stalowa podbudowy kratownicowej została zabudowana od szczytu oraz od strony kalenicy ścianą pełną z płyt OSB. Obudowa z płyt OSB wykończona została od zewnątrz gontem papowym, wraz z obróbkami blacharskimi krawędzi ścian oraz okapu dachu, wykonanymi z blachy powlekanej. Na pasie górnym kratownicy zamontowane zostały systemowe profile o przekroju kwadratowym, dedykowane dla montażu na nich paneli fotowoltaicznych. Profile te mocowane są do ceownikowego pasa górnego kratownicy za pomocą śrub w miejscu przygotowanego uprzednio otworowania. Na wykonanej podbudowie kratowej, o konstrukcji stalowej, zmontowano panele fotowoltaiczne w układzie pionowym oraz poziomym, o wymiarze poszczególnych paneli 174x103 cm. Panele mocowane systemowy zestawem łączników oraz wyposażone w niezbędne okablowanie.
W ocenie WINB do okoliczności tych organ w ogóle się nie odniósł, a dokonaną ocenę, w kontekście przywołanych twierdzeń wyroku, uznał za wadliwą. Z przytoczonych ustaleń w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że K. G. zamocował do dachu budynku gospodarczego specjalnie wykonaną konstrukcję celem zamontowania paneli. Nie stanowiła ona zatem, jak wskazał Sąd montażu wolnostojącego zestawu. Inwestycja składa się bowiem ze stelażu, który został przytwierdzony do konstrukcji nośnej dachu. Dopiero na tak wykonanej instalacji, założone zostały panele fotowoltaiczne. Niewątpliwie mocowanie podbudowy do dachu stanowi ingerencję bezpośrednio w konstrukcję obiektu, zatem, zgodnie z tym co wskazano wcześniej, nadrzędne znaczenie będą miały przepisy Prawa budowlanego wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1, zgodnie z którymi ten rodzaj robót budowlanych wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na panele fotowoltaiczne od właściwego organu.
Organ odwoławczy nie zgodził się także z twierdzeniami organu pierwszej instancji, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się w swych zapisach do problemu zacieniania działki, lecz jedynie do ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nie uwzględnił bowiem treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z kolei w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi, jak zaznaczył WINB, o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Ale jeśli nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawa o ochronie środowiska), to organ architektoniczno- budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1447/20). Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma więc znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić szerokie spektrum przepisów w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2691/20).
Zdaniem WINP organ pierwszoinstancyjny nie zbadał powyższych okoliczności, chociaż, jak wynika z odwołania, stanowiły one główny zarzut podnoszony przez sąsiadów inwestycji. Ponownie prowadząc postępowanie organ winien zatem odnieść się do zarzutów M. O. i A. W. i ocenić, czy zrealizowana inwestycja wpływa na ich uzasadnione interesy i zwiększa obszar oddziaływania obiektu. Nie zgodził się przy tym z twierdzeniami organu I instancji co do lokalizacji budynku gospodarczego częściowo na działce odwołujących, polegającymi na wskazaniu, że przedmiotem postępowania jest tylko montaż baterii fotowoltaicznych na tym budynku, nie zaś legalność posadowienia samego budynku. Do obowiązków nadzoru budowlanego nie należy natomiast ustalanie granic między działkami stron. Istotnie przedmiotowe postępowanie toczy się i powinno nadal toczyć się w zakresie inwestycji polegającej na wykonaniu paneli fotowoltaicznych. Jednakże kwestia legalności wybudowania budynku gospodarczego i ewentualnego ustalenia prawidłowości zrealizowanej inwestycji może stanowić przedmiot odrębnego postępowania.
Reasumując, stwierdził, że uchybienia w postaci niewskazania oraz niewyjaśnienia w uzasadnieniu ocenianych decyzji - w sposób dostateczny - kwalifikacji przedmiotowego obiektu, z pominięciem przy tym okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa, i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy, Dokonana przez organ ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 Kpa.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się inwestor. Jego zdaniem WINB bezpodstawne uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z uwagi na brak przesłanek do zastosowania tego trybu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, czym naruszył art. 138 § 2 Kpa.
Formułując ten zarzut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadniając autor sprzeciwu - po prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania - wskazał, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Przepis ten – na co zwrócił uwagę – nie może być nadużywany (por. wyrok NSA z 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 192/12; wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2778/19, LEX nr 3403365; wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2377/21, LEX nr 3360937). W niniejszym postępowaniu przez stronę została dostarczona opinia techniczna, która uzupełniła materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a organ w ramach swoich kompetencji mógł i ustalił prawidłowo wszelkie pozostałe ewentualne wątpliwości. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, że wykwalifikowani pracownicy nadzoru budowlanego będą zobowiązani do gromadzenia i zasadniczo dublowania niejako dowodów w sprawie, w której są oni uprawnieni do weryfikacji stanu faktycznego według swoich uprawnień.
W ocenie autora sprzeciwu nie można zgodzić się z organem odwoławczy, który wydał zaskarżoną decyzję (s. 16 uzasadnienia), że mocowanie instalacji fotowoltaicznej stanowi ingerencję bezpośrednio w konstrukcję obiektu, a to należy upatrywać rozstrzygnięcia na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 (art. 16 sic!) i 30 ust. 1 prawa budowlanego (przepisy uchylone), gdyż jak słusznie dokonał kwalifikacji PINB po przeprowadzonej oględzin elementów konstrukcji budynku oraz po wykonaniu analizy statyczno- wytrzymałościowej, czyli po przeprowadzeniu oceny technicznej, w ramach swoich kompetencji, nie był zobligowany dokonywać dodatkowych ustaleń. Odnosząc się do stwierdzenia "nie stanowiła ona zatem montażu wolnostojącego zestawu" zauważył, że "wolnostojący zestaw będzie miał jedynie zastosowanie przy posadowieniu instalacji na gruncie (także nie zawsze), jest to uproszczenie, bowiem montaż instalacji fotowoltaicznej np. na dachach będzie tez miał cechy instalacji niewolnostojącego zestawu, gdyż musi być mocowany. Przy tak zadanym rozumieniu instalacji fotowoltaicznych i nie tylko, zasadniczo wszelkie montaże instalacji na budowlach winny być poddane co najmniej zgłoszeniu, co jednak stoi w sprzeczności z zamierzeniem ustawodawcy o wprowadzaniu ułatwień w prowadzonych inwestycjach energetycznych ze źródeł odnawialnych".
Kontynuując podniósł autor sprzeciwu, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 16 Pb nałożono obowiązek uzgodnienia projektu mikroinstalacji (instalacji fotowoltaicznej, której moc przekracza 6,5 kW), z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Zaznaczył, że o ile obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i zgłoszenia nadal nie został wprowadzony, (po zmianach) o tyle niezbędnym jest dla ww. instalacji opracowanie dokumentacji projektowej, stanowiącej przedmiot uzgodnienia. Ustawa, poza koniecznością uzgodnienia projektu w art. 56 ust. la, nakłada obowiązek zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu wykonania instalacji fotowoltaicznej i planowanego przystąpienia do jej użytkowania.
Jego zdaniem nadinterpretacją jest żądanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, aby organ niższego rzędu badał immisje wywołane przez montaż instalacji fotowoltaicznej, w zastępstwie strony, która wywodzi z tego tytułu roszczenia. Te bowiem podlegają rozstrzygnięciu na gruncie prawa cywilnego. Zauważył przy tym, że podnoszona sprawa związana z immisją stanowi meritum sprawy (s. 9 uzasadnienia). Takie podejście organów nadzoru budowlanego będzie prowokowało do wykorzystywania instytucji publicznych do rozwiązywania sporów sąsiedzkich oraz obowiązków wynikających z kpc dla strony powodowej, a więc obniżenie kosztów poprzez obarczenie nimi organy do tego nie powołane.
W odpowiedzi na sprzeciw OWINB wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację, która legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kpa (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Podkreślenia wymaga nadto, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, (wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt. II SA/Op 206/21, który uprawomocnił się po oddaleniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez WINB wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2490/21. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 P.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny są - co do zasady - związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo, przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 P.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 9 do art. 153). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Ponadto stosownie do treści art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem związane faktem wydania i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Powinnościom tym nie sprostał organ odwoławczy.
Zarówno w judykaturze jak i doktrynie panuje jednolity pogląd co do mocy wiążącej wyroku. Charakter prawomocnego rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej w orzeczeniu sądu administracyjnego powoduje, że ma ono charakter absolutny i nie istnieją żadne normy prawne umożliwiające ponowne rozstrzygnięcie tej kwestii. Orzecznictwo często zwraca uwagę na ratio legis przepisu art. 170 P.p.s.a., którym jest zapewnienie gwarancji i zachowania spójności oraz logiki działania organów państwowych, a tym samym przepis ten zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Na pełną aprobatę zasługuje wyrok WSA we Wrocławiu z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 751/09, w którym skład orzekający wyraził pogląd, że skoro związanie wynikające z art. 170 P.p.s.a. odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej dotyczy sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok (zob. także: B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2013).
Tym samym podkreślenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a P.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e P.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo Sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:
po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto
po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Sąd w pełni za zasadne uznaje te wadliwości i motywy przytoczone na poparcie wyrażonego stanowiska w tym przedmiocie.
Jednocześnie Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 Kpa winien być wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa.
Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że decyzja PINB została wydana na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Organ I instancji uznał, że postępowanie prowadzone jest bezprzedmiotowe i umorzył je nie wydając merytorycznego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia zatem wymaga, że instytucja umorzenia postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 105 Kpa stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Możliwe jest również umorzenie postępowania z uwagi na wniosek strony, wskazany w art. 105 § 2 Kpa, niemniej w niniejszej sprawie nie miał on zastosowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 Kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Okoliczności stanowiące podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego mogą pojawić się zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie. Decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 105 Kpa zamyka jedynie drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego i kończy bieg tego postępowania przed konkretnym organem administracji publicznej.
Ponownie wyeksponowania wymaga – co zasadnie zanegował organ odwoławczy albowiem organ powiatowy traci z pola widzenia – że nie jest istotne to czy z oceny technicznej wynika, iż wykonana konstrukcja kratowa podbudowy instalacji fotowoltaicznej nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz funkcjonowania obiektu, a to czy sporny obiekt wykonany został zgodnie z prawem budowlanym. Niezrozumiałym jest też – w wyniku poczynionych z urzędu spostrzeżeń, w kwestii dotyczącej lokalizacji budynku gospodarczego częściowo poza terenem do którego inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania na cele budowlane – ograniczenie postępowania do montażu baterii fotowoltaicznych na tym budynku, nie zaś legalność posadowienia samego budynku, na którym one de facto funkcjonują. O ile istotnie przedmiotowe postępowanie toczy się i powinno nadal toczyć się w zakresie inwestycji polegającej na wykonaniu paneli fotowoltaicznych, to kwestia legalności wybudowania budynku gospodarczego i ewentualnego ustalenia prawidłowości zrealizowanej inwestycji może albo stanowić przedmiot odrębnego postępowania, albo też jeżeli istnieje łączność podmiotowo-przedmiotowa jednego legalności posadowienia badanych inwestycji budowlanych.
Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że PINB nie odniósł się w pełni do zarzucanych przez Sądy obu instancji dwóch kwestii, czy zamontowane panele fotowoltaiczne spełniają wymogi bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego, a także, czy w wyniku ich posadowienia na budynku gospodarczym doszło do jego rozbudowy czy nadbudowy.
Prawidłowo ocenił WINB, że usiłując odpowiedzieć na te zagadnienia organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestor przedłożył do wglądu Aneks nr 1 do Umowy Sprzedaży Energii Elektrycznej wraz z usługą dystrybucji (Umowy kompleksowe") nr [...] z 1 grudnia 2000 roku, z którego wynika, że moc zainstalowana mikroinstalacji wynosi 6,39 kW. Do protokołu oględzin dołączono także dokumentacje fotograficzną zgłoszenia przyłączenia nowej mikroinstalacji, które potwierdza, że moc zainstalowana wynosi 0,355 kW. Natomiast sumaryczna moc zainstalowana wynosi 6,39 kW. Powyższe dokumenty potwierdzają zatem moc zainstalowanych paneli, jednak nie udzielają odpowiedzi, czy spełniają one warunki bezpiecznego użytkowania, w szczególności nie powodują zagrożenia pożarowego dla sąsiednich działek. W tym zakresie dokonane ustalenia należy uznać za niepełne, bowiem sam fakt podpisania umowy z gestorem sieci elektroenergetycznej nie może zastąpić oceny, czy instalacja pozwala na jej bezpieczne użytkowanie. W tym zakresie pomocne mogą okazać się ustalenia dokonane przed podpisaniem tej umowy, protokoły kontroli itp. Przy czym sam organ nie dokonał w tym zakresie samodzielnej oceny i nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w wyroku z 12 sierpnia 2021 r. Kolejno – zgodzić się należy z organem drugoinstancyjnym – że za niewystarczające należy uznać ustalenia co do wykonania lub nie robót budowlanych związanych z instalacją paneli. PINB fragmentarycznie wręcz wybiórczo odniósł się do wskazówek Sądu i ocenił, że w wyniku montażu instalacji nie dokonano nadbudowy, a sama konstrukcja wsporcza nie przekracza 3 m wysokości, wobec czego nie wymagała zgody organów administracji architektoniczno-budowlanej dla jej instalacji. Tymczasem Sąd wskazał, że w sytuacji gdy wystąpiła ingerencja bezpośrednio w konstrukcje obiektu, to tego typu sytuacja kwalifikowana będzie jako rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Wówczas dla inwestora ale także kontrolującego inwestycję organu nadrzędne znaczenie będą miały przepisy Prawa budowlanego wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1, zgodnie z którymi ten rodzaj robót budowlanych wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na panele fotowoltaiczne od właściwego organu. Uwaga ta jest istotna albowiem ocena prawa wyrażona przez Sąd wiąże organy orzekające w sprawie i Sąd. Z przedłużonej przez inwestora opinii technicznej dotyczącej konstrukcji wsporczej instalacji fotowoltaicznej (nr ewid. upr.[...] ), wynika, że na istniejącej połaci dachu wykonano stalową podbudowę instalacji fotowoltaicznej. Podbudowa stalowa wykonana została, jako konstrukcja kratowa, jednospadowa, o rozpiętości w osiach podpór 3,74 m, wysokości kratownicy 1,47 m. Rozstaw osiowy kratownic wynosi od 1,39 m do 1,45 m. Elementy kratownicy wykonane zostały z profili ceowych, zimnogiętych, połączonych za pomocą spawania. Elementy kratowe poddane zostały procesowi ocynkowaniu przed ich montażem na połaci dachu. Poszczególne kratownice posadowione oraz mocowane są do belek podbudowy o przekroju ceowym. Belki podbudowy posadowione zostały na połaci dachu, mocowane do konstrukcji nośnej dachu. Konstrukcja stalowa podbudowy kratownicowej została zabudowana od szczytu oraz od strony kalenicy ścianą pełną z płyt OSB. Obudowa z płyt OSB wykończona została od zewnątrz gontem papowym, wraz z obróbkami blacharskimi krawędzi ścian oraz okapu dachu, wykonanymi z blachy powlekanej. Na pasie górnym kratownicy zamontowane zostały systemowe profile o przekroju kwadratowym, dedykowane dla montażu na nich paneli fotowoltaicznych. Profile te mocowane są do ceownikowego pasa górnego kratownicy za pomocą śrub w miejscu przygotowanego uprzednio otworowania. Na wykonanej podbudowie kratowej, o konstrukcji stalowej, zmontowano panele fotowoltaiczne w układzie pionowym oraz poziomym, o wymiarze poszczególnych paneli 174x103 cm. Panele mocowane systemowy zestawem łączników oraz wyposażone w niezbędne okablowanie.
Tymczasem, co zasadnie wyeksponował WINB, do okoliczności tych organ w ogóle się nie odniósł. Z przytoczonych ustaleń w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że inwestor zamocował do dachu budynku gospodarczego specjalnie wykonaną konstrukcję celem zamontowania paneli. Niewątpliwie mocowanie podbudowy do dachu stanowi ingerencję bezpośrednio w konstrukcję obiektu, zatem, zgodnie z tym co wskazano wcześniej, nadrzędne znaczenie będą miały przepisy Prawa budowlanego wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1, zgodnie z którymi ten rodzaj robót budowlanych wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na panele fotowoltaiczne od właściwego organu.
Wreszcie podkreślić należy, że również zasadnie organ odwoławczy zanegował twierdzenia organu pierwszej instancji, że przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się w swych zapisach do problemu zacieniania działki, lecz jedynie do ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło. PINB nie uwzględnił bowiem treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z kolei w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, iż poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz tylko uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Zaznaczenia wymaga, co także prawidłowo wyłożył WINB odwołując się do judykatury potwierdzającej jego stanowisko, że nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. Z reguły każda inwestycja powoduje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Ale jeśli nie można mówić o naruszeniu konkretnych przepisów prawa (w tym norm warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawa o ochronie środowiska), to organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (tak NSA w wyroku z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1447/20). Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jeśli nieruchomości potencjalnie mogą być narażone na immisje, właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Kwestia wielkości normatywnych lub ponadnormatywnych określonych immisji ma więc znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić szerokie spektrum przepisów w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2691/20).
W tych okolicznościach również zarzut niezasadnego wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, a w konsekwencji niejako przeciągania wydania decyzji, jest oczywiście bezzasadny.
Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 P.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13, CBOSA).
Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z kolei z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, co należy zaakcentować, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).
Mając to na uwadze – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął OWINB, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje.
W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej sprzeciwem decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
Nie sposób także nie odwołać się do motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2490/21, w których podniesiono, że przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenia na budowę wymienione w art. 29 Pb są wyjątkami od reguły, nie można więc ich interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Dlatego też dla oceny czy wykonane roboty budowlane zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niezbędne jest ustalenie zakresu wykonanych robót. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "Sąd I instancji zasadnie uznał, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena, dokonana została z pominięciem specyfiki wykonanych w sprawie robót budowlanych". Organy ustaliły, że na dachu budynku gospodarczego znajduje się "stalowa ocynkowana konstrukcja wsporcza wykonana z profili giętych w postaci ceowników 60 i 80 połączonych ze sobą, tworzących przestrzenną konstrukcję, na której zamontowano pod kątem 18 szt. paneli fotowoltaicznych o wymiarach 103 x 174 cm i mocy nominalnej 6,39 KW. Konstrukcja ta została zamontowana na dachu za pomocą płaskowników i kołków rozporowych, rozkładając obciążenie obwodowo, równomiernie. Posiada ona wymiary odpowiednio: szerokość 4,0 m, długość 7,59 m i wysokość 1,63 m".
NSA podniósł, czego nie dostrzega strona skarżąca, że "organy nadzoru budowlanego powinny ponownie dokonać oceny, czy wykonanie konstrukcji na której zainstalowana panele fotowoltaiczne zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Co istotne w sprawie, autor skargi kasacyjnej starając się wykazać prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego, argumentację w tym zakresie czyni w całkowitym oderwaniu od stanu fatycznego niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji dokonywał kontroli rozstrzygnięcia WINB w odniesieniu do konkretnie wykonanych robót budowlanych i w stosunku do tych konkretnych robót budowlanych wykazał uchybienia, których dopuściły się organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania. Dlatego też bez odniesienia się do specyfiki robót budowlanych wykonanych w stanie faktycznym sprawy, nie było możliwe skuteczne podważenie stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie. Nie bez znaczenia w sprawie pozostawała także dostrzeżona przez Sąd I instancji kwestia ustaleń dowodowych dotyczących mocy nominalnej paneli fotowoltaicznych. Wprawdzie w protokole z kontroli wskazano, że moc nominalna przedmiotowych paneli fotowoltaicznych wynosi 6,39 kW, to jak słuszne stwierdził Sąd I instancji, okoliczność ta nie została w żaden sposób udokumentowana w materiale dowodowym utrwalonym w aktach sprawy. W protokole nie wyjaśniono z czego wynika wskazana w nim moc paneli fotowoltaicznych. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, materiał dowodowy utrwalony w przesłanych do Sadu I instancji aktach nie był kompletny i nie zawierał - w formie pozwalającej na weryfikację stanowiska organów nadzoru budowlanego - niezbędnej dokumentacji dotyczącej mocy nominalnej zamontowanych baterii".
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.