I SA/Op 367/25

I SA/Op 367/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, par. 2 pkt 6, art. 147, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 91 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 stycznia 2025 r., Nr XV/91/25 w przedmiocie oddania w dzierżawę nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Skargą nadzorczą z dnia 8 kwietnia 2025 r. Wojewoda Opolski (dalej jako: "Wojewoda") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie Nr XV/91/25 z dnia 28 stycznia 2025 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę na okres 15 lat nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminu Olesno, położonej w miejscowości Świercze - z powodu istotnego naruszenia prawa.
Uzasadniając skargę Wojewoda zarzucił istotne naruszenie art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm. - dalej jako: "u.g.n.") poprzez zaniechanie przez Burmistrza Olesna (dalej także jako: "Burmistrz") sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości do oddania w dzierżawę dotyczącego wskazanej działki i podjęcie pomimo tego przez Radę Miejską w Oleśnie (dalej także jako: "Rada", "Rada Miejska") uchwały o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie działki, podczas gdy przepis ten zobowiązuje organ wykonawczy gminy do dokonania wskazanych czynności bez względu na to, czy oddanie nieruchomości w dzierżawę następuje w formie przetargowej lub bezprzetargowej.
Wojewoda wskazał, iż treść art. 35 u.g.n. w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych wskazuje, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem lub dzierżawę, a wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza na stronach internetowych właściwego urzędu. Nadto, wskazał, że wyjątek od tej zasady przewiduje jedynie przepis ust. 1b, który pozwala oddać nieruchomość w najem, dzierżawę lub użyczenie bez obowiązku sporządzenia wykazu i podania do publicznej wiadomości, jeżeli czas dzierżawy nie przekracza 3 miesięcy. Wojewoda podniósł, że zarządzenie Burmistrza Olesna w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości Gminy Olesno, w którym zamieszczono wskazaną działkę zostało wydane w dniu 4 lutego 2025 r., a więc po podjęciu kwestionowanej uchwały. Zdaniem Wojewody organ w przedmiotowej sprawie uchybił zasadzie jawności. Wyrażenie przez Radę Miejską w Oleśnie zgody na bezprzetargową dzierżawę nieruchomości przez wskazany podmiot, w przypadku, gdy nie ogłoszono wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., rażąco narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę Gmina Olesno nie zgodziła się z Wojewodą i wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazała, że literalna treść art. 35 ust. 1 u.g.n. nie wskazuje, by ogłoszenie musiało być opublikowane przed podjęciem uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na bezprzetargowe oddanie nieruchomości w dzierżawę. Wskazano również, iż sprecyzowanie momentu sporządzenia i ogłoszenia wykazu jeszcze przed podjęciem uchwały wydaje się bezcelowe z uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała odnosi się wyłącznie do wyrażenia zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości i nie wynikają z niej na etapie jej podejmowania żadne szczegóły dotyczące tej dzierżawy. Gmina wskazała również, iż podnoszone przez Wojewodę w skardze orzecznictwo dotyczy odmiennych stanów faktycznych. Końcowo w odpowiedzi na skargę wskazano, że wywodzenie skutku bezwzględnej nieważności prawnej uchwały, czy też istnienia podstawy do jej zaskarżenia w kontekście powołanego przepisu i istniejących okoliczności faktycznych jawi się jak nieuprawnione.
Na rozprawie pełnomocnicy podtrzymali stanowiska stron.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Po myśli art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).
W przypadku zaś, gdy sąd uzna, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 37 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Uchwałą Nr XV/91/25 z dnia 28 stycznia 2025 r. Rada Miejska w Oleśnie wyraziła w § 1 zgodę na oddanie w dzierżawę na okres 15 lat - w trybie bezprzetargowym działki gruntowej oznaczonej w operacie gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w Oleśnie numerem 76 o ogólnej powierzchni 1,9155 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym 160803_5.0070 Świercze, której dzierżawcą będzie "A." S.A. w O. W przedmiotowej Uchwale wskazano również, iż ustalenie szczegółowych warunków dzierżawy oraz współpracy w zakresie gospodarki odpadami na terenie Gminy Olesno, nastąpi w drodze umowy, po przeprowadzeniu rokowań z dzierżawcą przy udziale komisji powołanej wśród członków Rady Miejskiej w Oleśnie, Burmistrza Olesna oraz pracowników Urzędu Miejskiego w Oleśnie.
Istota uchwały sprowadza się do wyrażenia przez Radę zgody na czynność Burmistrza polegającą na zawarciu oznaczonej umowy, na wskazany okres, względem określonej nieruchomości z wyłączeniem trybu przetargowego, który stanowi zasadniczy tryb obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała ogranicza się jedynie do oświadczenia w tym zakresie. Zarówno w ustawie o samorządzie gminnym oraz o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nie wskazał żadnych kryteriów, którymi powinna kierować się Rada wyrażając zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Właściwa wykładnia prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pozostawił radzie swobodny wybór w powyższym zakresie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 661/24).
Pozostawienie wyboru swobodnemu uznaniu rady koreluje z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).
Podkreślić należy, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r. nie odwołuje się już do art. 37 ust. 1 u.g.n. i nie uzależnia udzielenia zgody przez radę od spełnienia dodatkowych warunków. W efekcie nie ulega wątpliwości, że rada gminy uzyskała większą swobodę w pełnieniu swoich funkcji w zakresie gospodarki nieruchomościami i może w każdym przypadku wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Co ważne, powody podjęcia takiej uchwały o odstąpieniu są suwerenną sprawą organu stanowiącego, działającego na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 632/23).
Podjęcie zaskarżonej uchwały nie było zatem uzależnione od przesłanek ustawowych, a stanowiło samodzielną decyzję Rady. Wskazać należy, iż w tej sytuacji Rada Miejska nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego, jak również nie wkroczyła w materię, która zastrzeżona jest do kompetencji organu wykonawczego gminy. Ponadto z samej treści uchwały nie wynika, iż to Rada wydzierżawiła sporną nieruchomość na rzecz "A." S.A. w O., co stanowiłoby wówczas naruszenie art. 37 ust. 4 u.g.n. Rada wyraziła zgodę na wydzierżawienie spółce przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, co odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.g.n. właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a także zamieszcza się na stronach internetowych właściwego urzędu. Informację o zamieszczeniu wykazu właściwy organ podaje do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej o zasięgu obejmującym co najmniej powiat, na terenie którego położona jest nieruchomość. Wynikająca z tego przepisu obligatoryjność publikowania wykazu stanowi gwarancję zachowania zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego.
Do czasu sporządzenia i ogłoszenia wykazu, nieruchomości nim objęte pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie bądź objęcie inną formą władania, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy do wyłącznej kompetencji ich właściciela. Ogłoszenie wykazu przez organ wykonawczy gminy, stanowi formalny wymóg warunkujący wprowadzenie nieruchomości do obrotu i docelowo zawarcie umowy. Uchwała organu stanowiącego (rady gminy) wyrażająca zgodę na wydzierżawienie nieruchomości w trybie bezprzetargowym jest pierwotna względem tej kwestii, jaką jest wyrażenie przez właściciela nieruchomości woli, co do określonego sposobu jej wykorzystania.
Bez uprzedniego wyrażenia tej zgody, w przypadku gdy jest ona wymagana, wprowadzenie nieruchomości do obrotu poprzez objęcie jej wykazem miałoby charakter iluzoryczny, zwłaszcza z tego względu, że podmioty nią zainteresowane nie mogłyby mieć żadnej pewności, że zgoda taka zostanie wyrażona. Stan tej niepewności niweluje wcześniejsze podjęcie uchwały, której adresatem jest przede wszystkim organ wykonawczy gminy, a stanowiący jej następstwo i sporządzany przez ten organ wykaz stanowi, w takiej sytuacji, realne wprowadzenie nieruchomości do obrotu, względem której potencjalnie zainteresowani uzyskują rzeczywistą wiedzę co do faktycznych możliwości jej pozyskania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 2156/24).
Stąd brak opublikowania w niniejszej sprawie przez Burmistrza wykazu nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia w drodze bezprzetargowej, zawierającej m.in. nieruchomość, przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rady, nie stanowi naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie wcześniejsze wyrażenie zgody (podjęcie uchwały) przez Radę Miejską w żaden sposób nie uchybiało, związanemu z realizacją zasady jawności, ogłoszeniu obejmującego ją wykazu przez organ wykonawczy gminy. Niezbędnym jest bowiem to, aby nieruchomość została umieszczona w stosownym wykazie, przed wprowadzeniem jej do obrotu prawnego na podstawie zawartej umowy.
Przywołane w skardze zarządzenie Burmistrza z dnia 4 lutego 2025 r. pozostaje poza kontrolę Sądu w rozpoznawanej sprawie.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.
Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).