I SA/Op 360/25

I SA/Op 360/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
A. Komorowska-Kaczkowska
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 1 ust. 2, art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1, art. 153, art. 170, art. 171, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6 ust. 1
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi M. N., A. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 7 marca 2025 r., nr 31/II/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych albo doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz strony skarżącej M. N., A. N. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez M. N. i A. N. (dalej: strona, skarżący), reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzją z dnia 7 marca 2025 r., nr 31/11/2025, (WOA.7721.6.5.2024.JAC) Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: OWINB), działając na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: Kpa, w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), dalej: Prawo budowlane lub Pb, po rozpatrzeniu odwołania z 26 lipca 2024 r. M. i Z. B. (dalej także inwestorzy) zastępowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego (dalej także PINB) z dnia 28 czerwca 2024 r., nr 77/2024, (WIB.LU-0640-3- 17/16) o nałożeniu na nich obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu istniejących otworów okiennych oznaczonych w postępowaniu nr 1 i 2, znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek płożonych w D. nr a i b (istniejące dwa okna na parterze - nr 1 i 2) albo doprowadzeniu istniejących otworów okiennych oznaczonych w postępowaniu nr 1 i 2, znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek płożonych w D. nr a i b (istniejące dwa okna na parterze - nr 1 i 2) do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa poprzez wypełnienie "otworem" przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, z zachowaniem wymaganej klasy odporności ogniowej wypełnień określonej w § 232 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) z zastrzeżeniem, że wypełnienie otworów nie powinno być przejrzyste w terminie do 31 marca 2025 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach podał, że pismem z 12 maja 2016 r. A. N. zwrócił się do PINB w powiecie opolskim z prośbą o ustalenie czy okna i taras budynku należącego do M. i Z. B. przy ul. [...] w D. są zgodne z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Wskazał, że część przedmiotowego budynku została zaadaptowana z budynku gospodarczego (chlew) na budynek mieszkalny. Ponadto zaznaczył, że budynek ten znajduje się w odległości 3,6 m od jego budynku. Zawiadomieniem z 22 czerwca 2016 r. organ powiatowy poinformował M. i Z. B. oraz M. i A. N. o wszczęciu postępowania w sprawie "wykonanych robót budowlanych (taras + okna) w obiekcie znajdującym się w D., przy ul. [...] - pod kątem zgodności wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego i warunków technicznych". Dnia 5 lipca 2016 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że budynek przy ul. [...] w D. jest własnością M. i Z. B. od roku 1987. Wskazał następnie na wykonane w roku 2008 w tym budynku roboty budowlane
W dalszych wywodach zreferował prowadzone w roku 2026 przez organ powiatowy czynności dowodowe po czym przypomniał, że decyzją z 9 lutego 2017 r., nr [...], PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył w całości postępowanie administracyjne w tej sprawie. Uznał, że oświadczenia świadków o niezmienionym stanie przedmiotowego budynku są bardziej wiarygodne od zeznań przeciwnych. Ponadto wskazał, że porównanie zdjęć archiwalnych i aktualnych spornych okien nie pozwala na przyjęcie, że otwory okienne zostały powiększone. W ocenie organu dokonano jedynie wymiany stolarki. Co do tarasu organ ustalił, że "stan budynku nie wskazuje na to, aby był on powiększany poprzez dokonanie rozbudowy". Jednocześnie organ powiatowy wskazał, że nie dopatrzył się zmiany funkcji budynku z gospodarczej na mieszkaniową, co potwierdza umowa darowizny z 1987 r.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący podnosząc, że organ powiatowy oparł swoje rozstrzygnięcie na domniemaniach, a nie faktach. Stwierdzili, że w przedmiocie powiększenia otworów okiennych zostały dostarczone zdjęcia, które ponad wszelką wątpliwość mogłyby być podstawą do ustalenia faktów. Podnieśli, że taras jest samowolą budowlaną, a jego zgodność z obecnie obowiązującymi przepisami prawa nie może być podstawą do wydania rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości. Powołując się na dane z portalu internetowego mapy.opolskie.pl wskazali, że część budynku pełniła funkcje inne niż mieszkalne oraz stwierdzili, że brak jest dowodów na legalność obecnej funkcji budynku.
Przypomniał także OWINB, że po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 16 maja 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem z 8 czerwca 2017 r., nr [...], PINB rozdzielił przedmiotowe postępowanie na trzy odrębne postępowania: w sprawie powiększenia okien, w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku i w sprawie zmiany sposobu użytkowania stropodachu nad wiatrołapem budynku mieszkalnego na taras oraz drzwi balkonowych i okna.
Kontynuując przedstawianie przebiegu postępowania OWINB podał, że decyzją z 11 lipca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył w całości postępowanie w sprawie powiększenia przedmiotowych otworów okiennych. Powtórzył argumentację zawartą w uchylonej decyzji z 9 lutego 2017 r., nr [...]. W ocenie organu powiatowego w sprawie doszło jedynie do wymiany stolarki okiennej, co nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia budowlanego, w związku z czym prowadzone postępowanie okazało bezprzedmiotowe. Od tej decyzji także zostało wniesione odwołanie przez skarżącą. Tym razem OWINB decyzją z 6 października 2017 r., nr [...], utrzymał decyzję organu powiatowego z 11 lipca 2017 r., nr [...], w mocy.
Po rozpatrzeniu skargi tut. Sąd wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 609/17, uchylił zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 października 2017 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...]. W ocenie Sądu, organy nie poszukiwały materiałów dowodowych mogących potwierdzać, czy okna, które zostały obecnie wymienione, istniały legalnie - i od kiedy - oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze). Po wyroku WSA w Opolu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim decyzja z 31 października 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego umorzył postępowanie w sprawie powiększenia okien znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek położonych w D. nr a i b przy ul. [...] jako bezprzedmiotowe.
Ponownie skarżąca wniosła od tej decyzji odwołanie zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, art. 7 w zw. z 75 § 1 i 77 § 1 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego; art. 107 § 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie. Wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dodała, że organ powiatowy ponownie nie uznał za wiarygodne zeznań i oświadczeń świadków wskazanych przez nią.
Decyzją z 3 stycznia 2019 r., nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 31 października 2018 r.
Wyrokiem z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 73/19, WSA w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję OWINB z 3 stycznia 2019 r., nr [...], oraz poprzedzającą decyzję organu powiatowego z dnia 31 października 2018 r. Sąd uznał, że w sprawie organy nie wykonały prawidłowo zaleceń zawartych w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 609/17 (wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od wyroku tego organ odwoławczy wywiódł skargę kasacyjną, którą NSA wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3429/19 NSA oddalił.
Następnie organ odwoławczy opisał, obszernie to prezentując, czynności podejmowane przez organ powiatowy, które stanowiły o wydaniu przez ten organ decyzji z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Jej mocą PINB nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych w zakresie w niej orzeczonym. Tym razem z decyzją tą nie zgodzili się inwestorzy, którzy wnieśli od niej odwołanie. Decyzją z 15 listopada 2022 r., nr [...], OWINB uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano na niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz niewykonanie wytycznych wynikających z zapadłych wyroków sądowych w niniejszej sprawie.
Ponownie prowadząc postępowanie przeprowadził dowody w szczególności z osobowych źródeł dowodowych a także przeprowadził w dniu 20 września 2023 r. oględziny, które wykazały, że budynek o nr [...] usytuowany jest w granicy działek. Granica biegnie po ścianie budynku. W ścianie granicznej, na poziomie parteru znajdują się 3 okna tj.: 1) okno nr 1 drewniane szklone pakietem podwójnym, bez podziału, o wymiarach otworu 123 x 101 cm, wyposażone w roletę zewnętrzną aluminiową, wysokość parapetu od poziomu kostki brukowej 105 cm. Okno posiada nadrukowaną datę - data produkcji pakietu szybowego 1 września 2005 rok; 2) okno nr 2 o identycznych parametrach jak okno nr 1, z datą produkcji pakietu szybowego 01.09.2005 rok. Wysokość parapetu 112 cm od poziomu kostki brukowej; 3) okno nr 3 to okno z łazienki o wymiarach otworu 53 x 59 cm, drewniane, z podwójną szybą zespoloną, bez rolety, bez daty produkcji. Z oceny wizualnej okno w łazience o konstrukcji starszej niż pozostałe dwa okna. Wysokość parapetu 177 cm. Równolegle do tych czynności dowodowych organ I instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego w O. o udzielenie informacji o stanie sprawy prowadzonej przez ten Sąd. Kolejno przy piśmie z 5 października 2023 r. wystąpiono do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w O. oraz do Komisariatu Policji w D. o przekazanie informacji, czy w zasobach tych organów, w tym archiwalnych, znajduje się dokumentacja dotycząca prowadzonych działań na nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości D., ul. [...], dz. nr b k.m. [...], lub nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości D., ul. [...], dz. nr a k.m. [...]. Organy te, w odpowiedzi na powyższe zapytanie wskazały, że nie są w posiadaniu dokumentacji mogącej przyczynić się do załatwienia niniejszej sprawy. Z kolei Sąd Rejonowy w O. przy piśmie z 16 października 2023 r. doręczył organowi odpis postanowienia z dnia 19 października 2022 r. wraz z mapą i odpisem postanowienia z 9 maja 2023 r. ze stwierdzeniem prawomocności. Następnie organ pierwszej instancji zwrócił się do Sołtysa Wsi D.1 z prośbą o dokonanie sprawdzenia, czy w zasobach Sołectwa, w tym archiwalnych, znajduje się jakakolwiek dokumentacja związana z nieruchomościami zlokalizowanymi w miejscowości D., ul. [...], dz. nr b k.m. [...] oraz w miejscowości D., ul. [...], dz. nr a k.m. [...], która mogłaby przyczynić się do ustalenia daty powstania tych otworów okiennych. 3 stycznia 2024 r. otrzymano odpowiedź, że w zasobach sołectwa brak jest żądanej dokumentacji. Przedstawiając w dalszym ciągu przebieg następujących po sobie czynności wskazał OWINB, że pismem z 14 marca 2024 r. organ powiatowy wezwał poprzedniego właściciela nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...], w miejscowości D., do złożenia zeznań w charakterze świadka, na piśmie, w zakresie odpowiedzi na określone pytania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Podczas przesłuchania świadek zeznał, że nieruchomość zlokalizowaną przy ul. [...], w miejscowości D. nabyła w 1986 r. i wówczas istniały trzy okna, na poziomie parteru i jedno na pierwszym piętrze. Dwa okna były normalne pokojowe 2 płatowe, podzielone na 4, na górze były wywietrzniki. Jedno małe łazienkowe, poprzeczne bo tam była wanna. Wielkość jak dwupłatowe. Świadek był w stanie objąć rękoma to okno. Okna były dwuskrzydłowe, podzielone na 4 części. Łazienkowe było w całości, nie było podzielone, tam było jakieś 60 cm, na oko. Kolejno, świadek zeznał, że nie wykonywała żadnych robót budowlanych w zakresie tych otworów, gdyż była właścicielką przez 1,5 roku, do końca roku 1987. Ponadto, świadek zeznał, że stara część budynku powstała pod koniec XIX wieku. A ta nowa część w stronę ulicy została dobudowana przez dziadków świadka w 1936 r. Odkąd świadek pamięta, tam zawsze były okna, bo tam było 4-5 pokoi.
Postanowieniem nr [...] z 10 kwietnia 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego przeprowadził dowód z opinii technicznej na okoliczność ustalenia faktycznie przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie przedmiotowych otworów okiennych, przede wszystkim ustalenia ile otworów okiennych znajdowało się w przedmiotowym budynku w momencie powstania obiektu oraz czy doszło do ingerencji w zakresie tych otworów, na przestrzeni lat.
Pracownik organu pierwszej instancji starszy inspektor nadzoru budowlanego, posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, sporządził pisemną opinię techniczną w związku z potrzebą ustalenia faktycznie przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie przedmiotowych otworów okiennych. Opinia wykazała, że w przedmiotowym budynku prace budowlane w obrębie otworów okiennych nr 1 i 2 były wielokrotnie prowadzone, jednak wszystkie otwory okienne istniały od momentu powstania obiektu, o czym świadczą istniejące nadproża ceglane. Na dzień sporządzania opinii pracownik nie był w stanie stwierdzić jednoznacznie jakie to były roboty i w jakim czasie zostały wykonane. Strony wniosły zastrzeżenia do sporządzonej opinii technicznej wskazując, że jest ona lakoniczna, zawiera wybiórczo opis stanu faktycznego z przywołaniem wybranego materiału dowodowego, bez wskazania przyczyny oparcia stanowiska właśnie o te dokumenty. Ich zdaniem nie udzielono odpowiedzi na kluczowe pytania, w związku z tym wniesiono o dokonanie odkrywki. Ponadto wniosła także strona o przeprowadzenie prac odkrywkowych z przedmiotu obejmującego sporne roboty.
Postanowieniem z 21 maja 2024 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego postanowił odmówić uwzględnienia ww. żądania dowodowego dotyczącego dokonania odkrywki. W postanowieniu podano, że przeprowadzenie kolejnych odkrywek, w sytuacji, gdy były one już przeprowadzane przez osobę z uprawnieniami, a oceny i analizy stanu tych nadproży na podstawie wykonanej dokumentacji fotograficznej dokonał pracownik tut. organu, posiadający stosowną wiedzę w tym zakresie oraz legitymujący się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a przy tym wykonujący swoje obowiązki zawodowe w sposób bezstronny i sumienny, jest nieuzasadnione i narażałoby właścicieli przedmiotowego budynku na nieuzasadnione straty finansowe.
W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z 28 czerwca 2024 r., nr 77/2024, orzekł o nałożeniu na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu istniejących otworów okiennych oznaczonych w postępowaniu nr 1 i 2, znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek płożonych w D. nr a i b (istniejące dwa okna na parterze - nr 1 i 2) albo doprowadzeniu istniejących otworów okiennych oznaczonych w postępowaniu nr 1 i 2, znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek płożonych w D. nr a i b (istniejące dwa okna na parterze - nr 1 i 2) do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa poprzez wypełnienie otworem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, z zachowaniem wymaganej klasy odporności ogniowej wypełnień określonej w § 232 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. W uzasadnieniu wskazał, że większość świadków podaje, że w obiekcie od strony granicznej od początku istniały 3 okna (zeznanie R. P., zeznanie A. G., T. Ś., I. K., M. W., a także E. S.). Ponadto, organ I instancji wskazał, że zgodnie z wykonaną na jego zlecenie opinią techniczną, wszystkie 3 okna powstały w momencie budowy obiektu, a dopiero później doszło do wykonania w ich obrębie robót budowlanych, które mogły doprowadzić do ich powiększenia. W ocenie organu należy przyjąć, że istniejące obecnie na parterze budynku trzy okna powstały w momencie budowy budynku, czyli około 1930 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że w zakresie przeprowadzonych w stosunku do przedmiotowych otworów okiennych robót budowlanych należy zauważyć, że w zakresie otworów nr 1 i 2 doszło do prac polegających na ich powiększeniu, a otwór nr 3 nie zmienił swoich pierwotnych rozmiarów. Sporządzona opinia techniczna przez jego pracownika wskazuje na prowadzenie prac przy otworach nr 1 i 2, które mogły polegać na ich powiększeniu, jednak autor opinii nie był w stanie określić, czy aby na pewno był to taki zakres robót. Wskazał jednak, że umiejscowienie kątownika stalowego pod nadprożem może wskazywać na poszerzenie otworu okiennego w jednym kierunku lub na niefachowe wykonanie prac, gdyż z odkrywki wynika, że nadproże dochodzi do krawędzi otworu okiennego. Na poszerzenie otworu okiennego nr 2 wskazywały także inne osoby, w tym legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, które w swoich opiniach, wskazują na wykonanie robót budowlanych w zakresie otworu nr 1 i 2 polegających na ich powiększeniu. Zdaniem PINB należy tym samym uznać, że z takim zakresem robót mamy do czynienia w tym przypadku. Organ powiatowy wskazał dalej, że w analizowanej sprawie doszło także do robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i ten zakres robót nie jest kwestionowany przez żadną ze stron postępowania, gdyż obecni właściciele budynku wskazywali podczas przesłuchań, że dokonywali wymiany stolarki okiennej po powodzi, która miała miejsce w 1997 roku. Przy czym wymiana stolarki okiennej lub drzwiowej, jeżeli nie prowadzi do zmiany kształtu lub wielkości otworów okiennych lub drzwiowych nie stanowi robót budowlanych w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane i nie wymaga uzyskiwania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wymiana stolarki okiennej bez zmiany wielkości i kształtu otworu stanowi bowiem czynność związaną ze zwykłym użytkowaniem rzeczy. Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji przyjął, że w tym przypadku naruszeniem przepisów prawnych było dokonanie robót budowlanych polegających na powiększeniu otworów okiennych nr 1 i 2, które w jego ocenie stanowią przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Odwołanie od tej decyzji wniósł pełnomocnik inwestorów, zarzucając decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie:
1) art. 7, 8 i 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że w zakresie otworów nr 1 i 2 doszło do prac polegających na ich powiększeniu, podczas gdy: brak jest jakiegokolwiek jednoznacznego dowodu, że doszło do wykonania takich prac w zakresie powiększenia okien; z opinii technicznej pracownika organu I instancji wynika, że nie można określić charakteru robót, są jedynie przypuszczenia, że mogło dojść do skucia części węgarków lub podmurowania wnęki okiennej od środka, autor opinii nie był w stanie określić, czy aby na pewno był to taki zakres robót, a umiejscowienie kątownika stalowego pod nadprożem może wskazywać na poszerzenie [jednego] otworu okiennego w jednym kierunku lub na niefachowe wykonanie prac; z zeznań świadków M. W., I. K., T. Ś., G. K. i E. S., wynika, że okna nie były powiększane;
2) art. 7, 8 i 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że wykonanie przebudowy okien miało miejsce na pewno przed 1987 r., czyli przed nabyciem nieruchomości przez inwestorów, podczas gdy organ I instancji sam przyznaje, że:
po pierwsze – nie jest jednak w stanie, pomimo podjęcia szeregu czynności dowodowych, wskazać w sposób jednoznaczny daty wykonania tej przebudowy, ale jego zdaniem należy jednak przyjąć, że miało to miejsce na pewno przed 1987 r.;
po drugie – z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez inż. A. H., wynika, że odkryte części nadproży świadczą o tym, że elementy te powstały w bardzo odległym czasie znacznie przed rokiem 1987, czyli mogło to być w roku 1890 albo w roku 1936, użyte przez niego pojęcie "w bardzo odległym czasie znacznie" nie precyzuje czasu w żaden sposób, przeciwnie nawet powiększa wątpliwości w tym zakresie;
3) art. 7, 8 i 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że istniejące obecnie na parterze budynku trzy okna powstały w momencie budowy budynku, czyli około 1930 r. podczas gdy z zeznań poprzedniej właścicielki wynika, że m.in.: a) stara część domu powstała pod koniec XIX wieku może w 1890 r., a nową część dobudowali dziadkowie w 1936 r., b) stara część domu to ta leżąca obecnie na granicy działek nr a i b, co jest jednoznacznie widoczne przez odmienną wysokość dachu, na fotografiach zgromadzonych w sprawie i tych dodatkowo dołączanych do niniejszego odwołania.
4) art. 7, 77 § 1, 78 Kpa poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, a de facto jego dalsze nieprzeprowadzenie w zakresie tego, w jakiej dacie powstały sporne okna i kiedy ewentualnie zostały przebudowane, gdyż jak wynika z wyżej powołanych zarzutów: organ niepoprawianie ustalił datę powstania tej części budynku w której posadowione są sporne okna - otwory okienne, całkowicie zaniechał ustaleń w zakresie tego kiedy powstała stara część budynku; z załączonej do niniejszego odwołania niemieckiej mapy Dóbem w skali 1:1250 wynika, że na działce b jest posadowiona jedynie stara część domu Państwa B., jednoznacznie widać obiekt w kształcie prostokąta, a nie jak obecnie w kształcie litery L; jeżeli przyjąć za zeznaniami poprzedniej właścicielki, że stara część domu powstała w 1890 r. to absurdem jest odwoływanie się w zakresie posadowienia okien do przepisów Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli skoro przepisy te wówczas nie obowiązywały; dalej jeżeli stara część domu powstała w 1890 r. to odbyło się to przed powstaniem domu Państwa N. i to ich nieruchomość jest usytuowana zbyt blisko aktualnej granicy; jednocześnie organ nie ustalił jak przebiegała granica między działkami b i a w latach 1890-1936 r. mimo tego wyraża zapatrywania, że żadne przepisy budowlanego, czy to obowiązujące obecnie, czy też w latach poprzednich, nie dopuszczały umiejscowienia otworów okiennych w ścianie leżącej w granicy działki, co ma być istotne w kontekście ich rzekomej przebudowy.
Zdaniem odwołujących się inwestorów nie można wykluczyć, że w momencie budowy starej części domu działki b i a były jedną parcelą. Podnieśli nadto, że w toku postępowania o rozgraniczenie ani uprawniony geodeta, ani biegli geodeci nie odnaleźli dokumentów dotyczących przebiegu granicy, z tych też powodów została ona ustalona w dopiero postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym 9 maja 2023 r., czyli ustalona w stanie obecnym po zabudowaniu działek, a więc nie można mówić o tym, że obiekt Państwa B. powstał niezgodnie z przepisami regulującymi odległość od granicy działki.
Zarzucili także naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 Kpa poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, a de facto jego dalsze nieprzeprowadzenie, w zakresie tego kiedy miało dość do przebudowy okien przez ich poszerzenie.
Wskazali także na naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez "nie wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, część uzasadnienia decyzji
organ nie wyjaśnia w należy sposób na jakich dowodach się oparł ustalając stan faktyczny, a jakim dowodom odmówił wiarygodności, w szczególności brakuje wypowiedzi organu, co do zeznań świadków które były w znacznej części wzajemnie sprzeczne, jak też zeznania stron. Organ w większości dokonał ustaleń faktycznych bez dowodów w sposób zupełnie dowolny. Nie wiadomo, czy organ uznaje za prawidłowe i wyczerpujące opinie A. H., i pracownika organu czy nie".
Ponadto wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, albowiem została wydana bez podstawy prawnej w zakresie w jakim zastrzega, że wypełnienie otworów okiennych nie powinno być przejrzyste, organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia, przywołane orzeczenia sądów administracyjnych o sygn. akt II SA/Łd 872/16 i II OSK 1275/05, nie są źródłami prawa i nijak mają się do przedmiotowego postępowania.
Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego zarzucili organowi I instancji naruszenie:
1) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 52 Pb poprzez ich zastosowanie w sytuacji w której organ nie wykazał, że: doszło do wykonywania prac budowlanych polegających na powiększeniu dwóch okien nr 1 i 2; nie wykazał że doszło do wykonania prac budowlanych niezgodnie z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w dacie ich wykonania, organ ogólnie i dowolnie wskazuje, że do wykonania prac miało dojść przed 1987 r., czyli nie wiadomo kiedy i jaki stan prawny jest właściwy; nie wykazał, jaki stan prawny narusza rzekome powiększenie okien skoro nadal nie wiadomo kiedy prace te miały być wykonane przez poprzednich właścicieli nieruchomości, inaczej ujmując nie wykazał, że mamy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem na skutek działań naruszających przepisy prawa budowlanego;
2) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 52 Pb poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której organ nie ustalił, że doszło do wykonania nowych otworów okiennych, ale do rzekomego ich powiększenia, a zatem bezzasadne jest orzekanie zamurowania otworów okiennych albo zmiany ich wypełnienia, celem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane jest doprowadzenie robót wykonywanych lub już wykonanych do stanu zgodnego z prawem, zakres nałożonych obowiązków jest uzależniony od rodzaju nieprawidłowości zaistniałej przy przebudowie obiektu a więc jeżeli organ stoi na stanowisku, że doszło do powiększenia okien bez pozwolenia na wykonanie tych prac, to powinno nastąpić ewentualne nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego - sprzed powiększenia; art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie podczas gdy doprowadzenie do stanu zgodności z prawem ma nastąpić wyłącznie w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego - prawa budowlanego, a nie prawa cywilnego to znaczy, że nie mogą one być podstawą ochrony i dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, doprowadzanie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego, mimo tego organ upatruje nałożenia obowiązków także na skutek rzekomego naruszania prawa do prywatności drugiej strony postępowania;
3) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 52 Pb poprzez ich zastosowanie podczas gdy sama niezgodność usytuowania ściany z otworami okiennymi w świetle obowiązujących norm określających wymagane odległości od granicy z działkami sąsiednimi, nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy jednocześnie nie stwierdzono zagrożeń, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego;
4) § 330 w zw. z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie obowiązków wynikających z decyzji, podczas gdy nie jest dopuszczalne stosowanie przepisów tego rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego do budynków istniejących w dacie wejścia w życie rozporządzenia jeżeli nie zagrażają życiu ludzi.
Pełnomocnik odwołujących wniósł o: zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez odmowę nałożenia na inwestorów obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w zakresie otworów okiennych oznaczonych w niniejszym postępowaniu nr 1 i 2, znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek położonych w D. nr a i b; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Jednocześnie w odwołaniu zawarto wnioski dowodowe.
Zdaniem OWINB odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie istotne stało się ustalenie czy w budynku należącym do M. i Z. B.: 1) otwory okienne w ścianie graniczącej z nieruchomością M. i A. N. istniały w dacie wybudowania budynku; 2) jeśli tak, to czy zostały kiedykolwiek powiększone i kiedy; 3) jeśli nie, kiedy zostały wykonane. Zaznaczył, że z zebranego materiału dowodnego wynika, iż przedmiotowy dom powstał w końcu XIX w. i został rozbudowany w 1936 r. Na fakt istnienia spornych okien wskazują zeznania świadków i stron postępowania oraz złożone do akt oświadczenia. Po zacytowaniu fragmentów zeznań świadków OWINB wskazał, które i dlaczego uznaje za wiarygodne, a którym takiej mocy odmawia.
Ponadto wskazał na ekspertyzę techniczną, z której jak stwierdził wynika, że w wyniku dokonanych w świetle murów wykończonych obustronnie tynkami pomiarów ustalono, iż: okno nr 1 ma wymiary od strony zewnętrznej: szerokość - 101 cm, wysokość 124 cm, od strony wewnętrznej - odpowiednio 120 i 135 cm; okno nr 2 ma wymiary od strony zewnętrznej: szerokość -100 cm, wysokość - 122 cm, od strony wewnętrznej - odpowiednio 119 i 134 cm; okno nr 3 ma wymiary od strony zewnętrznej: szerokość - 59 cm, wysokość - 63 cm, od strony wewnętrznej - odpowiednio 72 i 59 cm. W wyniku dokonanych odkrywek przy oknie nr 2 stwierdzono, że nadproże nad tym otworem wykonane zostało z kątownika 45x45x5 z wypełnieniem cegłą pełną jak sklepienie ceglane (płyta Kleina lekka). Od strony pomieszczenia oparcie kątownika na ścianie nośnej po prawej stronie wynosi ok. 1 cm po lewej stronie wynosi 17 cm. Wymagania normowe dla tego rodzaju nadproży wynoszą h/3+ 15 cm czyli oparcie kątownika na ścianie powinno wynosić 16,5 - 17 cm. Ten konstrukcyjny warunek spełnia nadproże po lewej stronie okna od strony wewnętrznej. Otwór okienny nr 1 przesklepiony został jako nadproże ceglane z cegły pełnej ułożonej na płasko na warstwie zaprawy o cechach zaprawy wapiennej a nie cementowo-wapiennej co pokazuje dokonana odkrywka. Szczegółowe oględziny odkrytych części nadproży, stanu zaprawy wskazują na to, że elementy te zostały wykonane w bardzo odległym czasie znacznie przed rokiem 1987.
OWINB zauważył, że w ekspertyzie zawarto, iż poszerzenie otworu okiennego wykonane zostało niezgodnie ze sztuką budowlaną. Stwierdzono także, że w chwili obecnej istniejące nadproża przenoszą obciążenia z części muru nad nadprożem. Nie stwierdzono żadnych rys, pęknięć czy nadmiernych ugięć. Wymiana stolarki okiennej wykonana została poprawnie w istniejącym otworze okiennym z zachowaniem reżimu konstrukcyjnego i eliminacją mostków termicznych. W konkluzjach stwierdzono, że wykonane poszerzenie otworu okiennego nr 2 stwarza w chwili obecnej zagrożenie z powodu braku oparcia nadproża po prawej stronie.
Na podstawie przedstawionych, obszernie zrelacjonowanych w decyzji odwoławczej dowodów - w ocenie OWINB - nie sposób dojść do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Pomimo podjęcia szeregu działań, przesłuchaniu wszystkich świadków, dwóch opracowań technicznych i wystąpienia do szeregu organów i instytucji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim nie udowodnił w sposób niebudzący wątpliwości kto, kiedy i czy w ogóle doprowadził do zmiany wielkości otworów okiennych. Jak wskazano powyżej organ odwoławczy za udowodnione przyjął, że sporne okna istniały w ścianie budynku od co najmniej lat trzydziestych XX w. Za udowodnione uznał, że w okresie po powodzi z 1997 r. dwa okna zostały wymienione, z dzielonych na pełne, bez szprosów lub dzielenia. Jego zdaniem nie można jednak uznać za udowodnione, że w toku wymiany doszło do powiększenia otworów okiennych i zmiany ich wymiarów. W opinii OWINB wpływa na to, że w "szczególności brak jest np. zdjęć z chwili wymiany okien, lub też zdjęć przedstawiających stan ściany w dacie ich wymiany".
Po przedstawieniu zasad prowadzenia postępowania podkreślił, że nie stwierdzono w sprawie braku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wskazano na brak możliwości jej odnalezienia. W przekonaniu organu, niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że otwory zostały powiększone bez tego pozwolenia. Analiza dokumentacji upoważniała tut. organ do wywiedzenia stanowiska o braku podstaw do przyjęcia, że przedmiotową inwestycję zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ nie wskazuje na to żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie.
Uzasadniając umorzenie postępowania podał, że organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy tak szeroko przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dokonać finalnych ustaleń co do stanu faktycznego, a tym samym zasadnym jest stwierdzenie braku dalszych podstaw do jego prowadzenia, w szczególności nakładania na strony obowiązku wykonania określonych robót.
W skardze na powyższą decyzję jej autor zarzucił decyzji drugoinstancyjnej naruszenie zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego, a to:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, prowadzącej do nieprawidłowych wniosków i pominięcie okoliczności faktycznych, polegających w szczególności na oparciu wydanej decyzji na zeznaniach wybranych świadków, mimo, iż w samej decyzji organ wskazuje, że w ocenie organu odwoławczego za wiarygodne należy uznać wszystkie zeznania świadków, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu z zeznań świadka R. P., prowadzącej do nieprawidłowych wniosków i pominięcie okoliczności faktycznych, polegających na uznaniu zeznań świadka za najmniej wiarygodne, podczas gdy świadek jak słusznie wskazał organ odwoławczy nie jest członkiem rodziny, sąsiadem ani osobą dokonującą wymiany okien, a jego zeznania są konkretne i wiarygodne, a z samych zeznań wynika, że świadek jest pewien, iż okna od początku istnienia budynku były mniejsze, zostały powiększone 2 okna, a trzecie okno, małe od łazienki, zostało takie jak było, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu z ekspertyz technicznych wykonanych na potrzeby postępowania, poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie wynika z nich kto i kiedy dokonał powiększenia otworów okiennych, podczas gdy z ww. ekspertyz wyraźnie wynika, że doszło do powiększenia otworów okiennych w przeszłości przez poprzednich właścicieli budynku, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, prowadzącej do nieprawidłowych wniosków i pominięcie okoliczności faktycznych, poprzez pominięcie przez organ oceny dowodów z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez skarżących, z których to fotografii jednoznacznie wynika, że doszło do powiększenia otworów okiennych a tym samym do samowoli budowlanej, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, prowadzącej do nieprawidłowych wniosków i pominięcie okoliczności faktycznych co prowadziło do uznania, że nie doszło do samowoli budowlanej, mimo wykazania tej okoliczności przez skarżących odpowiednimi dowodami, w szczególności zeznaniami i oświadczeniami świadków, dokumentacją zdjęciową oraz opiniami biegłych rzeczoznawców, z których to dowodów jednoznacznie wynika, iż w nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], należące do inwestorów okna oznaczone nr 1 i 2 zostały w przeszłości powiększone, co oznacza, iż doszło do samowoli budowlanej, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
6) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nieuznaniem wykonania otworów okiennych w budynku należącym do inwestorów za samowolę budowlaną stanowiącą nienadające się do usunięcia naruszenie prawa, podczas gdy budynek ten pierwotnie nie posiadał okien w ścianie od strony działki skarżących, zaś odległość tego budynku od granicy działki wynosi mniej niż 4 m;
7) art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie inwestorom wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, mimo, iż wykonanie tych otworów okiennych stanowiło samowolę budowlaną, bez względu na to kiedy i przez kogo otwory zostały wykonane.
Końcowo autor skargi zarzucił naruszenie art. 105 § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że sprawa jest bezprzedmiotowa.
Argumentując zarzuty i wnioski skargi jej autor podniósł, że wyrokiem z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 73/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzje obu instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. skargi kasacyjnej OWINB od powyższego wyroku oddalił ją.
Sąd meritii wskazał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczyło oceny legalności powiększenia 3 okien znajdujących się w granicy działek i prowadzone było w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Sąd zaznaczył, że zasadniczym powodem uchylenia poprzednich decyzji było naruszenie reguł proceduralnych zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej, wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a w konsekwencji do naruszenia art. 105 § 1 Kpa. Sąd uznał za co najmniej przedwczesne stanowisko organów o bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Ponadto wskazał, że uzasadnienia obu rozstrzygnięć zawierały istotne braki w zakresie motywowania, uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, co naruszało art. 107 § 3 Kpa i w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 105 § 1 Kpa. Zaznaczył, że opinia techniczna sporządzona przez pracownika PINB dla powiatu opolskiego wskazuje, że prowadzenie prac przy otworach nr 1 i 2, mogło polegać na ich powiększeniu, jednak autor opinii nie był w stanie określić, czy aby na pewno był to taki zakres robót. Wskazał jednak, że umiejscowienie kątownika stalowego pod nadprożem może wskazywać na poszerzenie otworu okiennego w jednym kierunku lub na niefachowe wykonanie prac, gdyż z odkrywki wynika, że nadproże dochodzi do krawędzi otworu okiennego. Na poszerzenie otworu okiennego nr 2 wskazywał także autor ekspertyzy technicznej dostarczonej do Inspektoratu. Dostrzegł także skarżący, że organ wyraźnie wskazał, że w sytuacji, gdy osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi w swoich opiniach wskazują na wykonanie robót budowlanych w zakresie otworu nr 1 i 2 polegających na ich powiększeniu, należy uznać, że z takim zakresem robót mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ przyjął, że w niniejszym przypadku naruszeniem przepisów prawnych przez uczestników postępowania było dokonanie robót budowlanych polegających na powiększeniu otworów okiennych nr 1 i 2, które to w ocenie PINB dla powiatu opolskiego stanowi przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaznaczył, że zasadnicze powody wydania skarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Obecnie – jak oświadczył – również podtrzymuje zajęte tam stanowisko. OWINB nie zgodził się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Za nieuprawniony uznał zarzut dowolnej oceny dowodów. Podał, że w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Zauważył, że zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do odmiennej interpretacji zeznań świadków. Powtórzył, że w szczególności brak jest np. zdjęć z chwili wymiany okien, lub też zdjęć przedstawiających stan ściany w dacie ich wymiany. Analiza dokumentacji upoważniała go do wywiedzenia stanowiska o braku podstaw do przyjęcia, że przedmiotową inwestycję zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ nie wskazuje na to żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 z zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.
Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.
Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej: oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej: dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej: respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).
W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Mając tym samym na uwadze przedmiot sprawy poddany kontroli sądowej wespół z powinnością sądów administracyjnych podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc wyłącznie decyzja administracyjna, stanowiąca przedmiot zaskarżenia, lecz jest nim także zespół działań i czynności podjętych przez organ administracji w sprawie zakończonej tą decyzją. Tak zakreślone kompetencje sądu administracyjnego nakładają na ten sąd obowiązek dokonania w konkretnej sprawie oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego, wszystkich aktów i czynności wydanych w tym postępowaniu, włącznie z oceną zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia stwarzającego taki stan, aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt ani czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Tylko taki zakres działania sądu administracyjnego spełnia określony w art. 1 ust. 2 P.p.s.a., wymóg dokonywania kontroli działań organów administracji pod względem zgodności z prawem. Realizacji tego celu służą unormowania zawarte m.in. w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 tej ustawy statuuje zasadę niezwiązania sądu I instancji granicami skargi, zaś przepis art. 135 P.p.s.a. nakłada na ten sąd obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonego uregulowania wynika, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania przez Sąd I instancji. Wynika z niego również, że granice rozpoznania przez ten Sąd wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, przy czym – użyte w przepisie tym pojęcie "sprawa administracyjna" występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu I instancji objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Wynika to wprost z art. 135 P.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
Tym samym podkreślić powtórnie należy, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że w przedmiotowej sprawie, czego zdaje się nie dostrzega właściwie OWINB, działania organów obu instancji ponieważ były przedmiotem zarówno kontroli instancyjnej jak i oceny sądowej, to narzuciły tym organom rygoryzm związania oceną prawną. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone zostały w przywołanych szczegółowo powyżej prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 73/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję OWINB oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na niepełne oraz niejednoznaczne zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz na niepełne wypełnienie zobowiązania Sądu zawartego w wyroku go poprzedzającym o sygn. akt II SA/Op 609/17. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. skargi kasacyjnej OWINB od powyższego wyroku oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3429/19. Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie dotyczyło oceny legalności powiększenia 3 okien znajdujących się w granicy działek i prowadzone było w trybie art. 50-51 Pb. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 16 marca 2018 r., sygn. akt. II SA/Op 609/17, wskazał, że organy nie poszukiwały materiałów dowodowych mogących potwierdzać, czy okna, które zostały obecnie wymienione, istniały legalnie - i od kiedy - oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze). Nie rozważono konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego ewentualnie o ekspertyzę techniczną, w której biegły, posiadający specjalistyczną wiedzę, na podstawie techniki wykonania i doboru zastosowanych materiałów określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy doszło do ich powiększenia. Nie można więc uznać, że w sprawie wyczerpane zostały możliwości dowodowe, tj. że przeprowadzono z urzędu wszystkie możliwe dowody zmierzające do ustalenia prawdy materialnej. Z kolei w wyroku WSA w Opolu z 25 lipca 2019 r., sygn. II SA/Op 73/19, który uprawomocnił się po oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt. II OSK 3428/19, stwierdzono, że dla prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych związanych z legalnością istniejących okien, datą ich powstania, a następnie wymiany.
Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne oraz sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05, z 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, z 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12.
Równocześnie podkreślenia wymaga, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16). Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018). Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek.
Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II FSK 1393/21).
Podkreślenia wymaga, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Jednocześnie, w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (bądź innego aktu czy czynności) (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać także należy, że zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Kwestie te są istotne z uwagi na dostrzeżone przez sądy w powyższych orzeczeniach wadliwości działania organów budowlanych w tej sprawie. Zatem też nie sposób nie powtórzyć, że w orzecznictwie sądowym akcentuje się – z czym utożsamia się skład orzekający – iż zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.). W odniesieniu do sądów oznacza to, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2018 r., sygn. akt I SA/Po 445/18).
W orzecznictwie – na co także należy wskazać – podkreśla się również, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia oznacza, iż podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana, tak: NSA w wyroku z 11 października 2018 r., sygn. akt II FSK 2918/16. Skład orzekający podziela te poglądy, jak i ten wyrażony w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/16, iż ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Stanowisko tożsame wyraził NSA w wyroku z 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3352/17. Istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest obowiązek wzięcia pod uwagę zarówno faktu istnienia w obrocie prawnym, jak i treści prawomocnego orzeczenia. Związanie to stanowi pozytywny aspekt prawomocności materialnej, dzięki któremu orzeczenie staje się wiążące dla innych sądów i podmiotów. Dlatego też dokonana uprzednio przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem aktu z zakresu administracji publicznej nie może podlegać dalszej weryfikacji prawnej przez inne sądy i organy, lecz winna zostać przyjęta w taki sposób, jak orzekł sąd w prawomocnym orzeczeniu (wyrok NSA z 10 maja 2018 r. sygn. akt II FSK 1365/16). Wprawdzie res iudicata, powaga rzeczy osądzonej, obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 P.p.s.a. wskazują motywy wyroku – tak NSA w wyrokach z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 224/16, jak i z 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1074/07.
Pod pojęciem "oceny prawnej" rozumie się, jak podano także wyżej, wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku jest zatem kluczowa dla określenia zakresu przedmiotowego ferowanych przez sąd administracyjny ocen. Pozwala ona na ustalenie, co wziął sąd pod uwagę, uwzględniając wniesioną skargę lub ją oddalając (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 20 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2898/16). Na zakończenie tych wywodów powtórzenia wymaga, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 Pp.s.a., wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1074/07). Jak z tego wynika, dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy się kierować treścią jego uzasadnienia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać także przyjdzie, że organ odwoławczy pominął, poza powyższymi względami, czyli zrealizowaniem, wykonaniem robót, że stosownie do regulacji ustanowionej w art. 105 § 1 Kpa, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przekonaniu Sądu OWINB co najmniej przedwcześnie uznał, że sytuacja objęta hipotezą tego przepisu miała miejsce w niniejszym postępowaniu toczącym się w przedmiocie legalności wykonanych robót związanych ze zmianą parametrów otworów okiennych. Jawi się przy tym uwaga, że przy odtwarzaniu stanu faktycznego nie chodzi o długość czy czas trwania postępowania a jego wartość, jakość materialną. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że prawidłowo orzekający w sprawie organ I instancji uznał, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie tryb postępowania naprawczego określony w art. 51 Prawa budowlanego, a stanowisko organu odwoławczego niepodzielające tej podstawy uznać należy za wadliwe, a ponieważ nie zostało w sposób właściwy uzasadnione, to trudno poddać je ocenie. W postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego rozważa możliwość doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do zgodności z prawem przy czym decyzje podejmowane w trybie tego artykułu nie mają charakteru represyjnego lecz restytucyjny.
W orzecznictwie ukształtowały się dwie linie orzecznicze dotyczące sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy organ nadzoru stwierdzi brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, celem doprowadzenia ich do zgodności z prawem. W ocenie części składów orzekających w takiej sytuacji dopuszczalne jest umorzenie wszczętego postępowania (por. m.in. wyroki WSA w Opolu z 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08, WSA w Białymstoku z 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 461/09, czy WSA w Kielcach z 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 420/11). W innych wyrokach sądy administracyjne opowiadały się natomiast przeciwko umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazując, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w tym trybie powinna doprowadzić do wydania decyzji merytorycznej załatwiającej sprawę samowoli budowlanej. W związku z tym w opisanej wyżej sytuacji postępowanie w sprawie winna kończyć decyzja stwierdzająca brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wskazanych w tym przepisie (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 maja 2008 r., sygn. akt VIISA/Wa 26/08, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 637/09 czy wyrok NSA z 7 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1233/08). Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za pierwszym z omówionych poglądów wychodząc z założenia, że z punktu widzenia stron postępowania nie ma w gruncie rzeczy istotnej różnicy w efektach obu tego rodzaju orzeczeń, a przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie przewidują możliwości wydawania decyzji "o braku podstaw do wydania określonej decyzji". Niemniej jednak na gruncie kontrolowanego postępowania decyzja o umorzeniu postępowania była jednak, jak już wskazano wyżej, zdecydowanie przedwczesna, wręcz nieuzasadniona. OWINB choć szeroko opisał dowody to jednak nie poczynił na ich podstawie wystarczających ustaleń faktycznych pozwalających mu na rozstrzygnięcie sprawy przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że organ odwoławczy skupił się de facto na niespornej bo udowodnionej już kwestii istnienia otworów okiennych zamiast na ich powierzchni, wielkości. Zwłaszcza, że wszystkie dowody ze źródeł osobowych i rzeczowych dowodzą, że okna zostały wymienione, wcześniej – przed robotami były inne okna.
W ocenie Sądu ustalone w sprawie okoliczności nie wskazują – jak uznał OWINB – na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Słusznie organ I instancji wskazał na zasadność swojego rozstrzygnięcia, którego uchylenia nie uzasadnił prawidłowo organ odwoławczy umarzając przy tym postępowanie. Zdaniem Sądu nie wiadomo dlaczego organ odwoławczy przyjął, że brak przedmiotu postępowania wynika z braku możliwości stwierdzenia, iż przedmiotowe prace związane z wymianą okien zostały przeprowadzone z naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że do zgoła odmiennych wniosków doszedł organ I instancji jasno i przekonywująco uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy eksponował brak dowodów z fotografii tymczasem pominął, że z dokumentacji fotograficznej (złożonej do akt sprawy w dniu 7 stycznia 2021 r.) nie tylko wygląd, ale i rozmiar okien odbiega od ich aktualnego wyglądu. Powyższe ze stanowiskiem poprzedniej właścicielki odnośnie do prowadzonych remontów w logicznym ciągu korespondujących ze sobą dowodów nie potwierdza dokonanej oceny organu odwoławczego. Wręcz są one potwierdzeniem, że sporne otwory okienne zostały wykonane i powiększone po sprzedaży domu. Przy czym wystarczyło – przy takich wątpliwościach organu odwoławczego – okazać świadkowi obecny stan i zapytać czy jest tożsamy z poprzednim. Zwłaszcza, że świadek opisowo zobrazowała wielkość okien, że "była w stanie objąć rękoma to okno". Powyższe należy powiązać z pełniącą na ów czas funkcją gospodarczą tej części obiektu i odnieść to do ówczesnych warunków zabudowy co należało powiązać z wnioskami z opinii biegłej sporządzonej na zlecenie Sądu Rejonowego w O., że sporne otwory okienne znajdują się w części budynku pełniącego funkcję gospodarczą, zostały wykonane i powiększone niezgodnie z prawem. Nadto, nie wiadomo dlaczego OWINB nie odniósł ustaleń prawnych i faktycznych, z opinii technicznej, że wszystkie 3 okna powstały w momencie budowy obiektu, a dopiero później doszło do wykonania w ich obrębie robót budowlanych, które mogły doprowadzić do ich powiększenia. Należało te twierdzenia i ocenę odnieść do stanowiska innego świadka - A. K., który wskazał, że w okresie w latach 1973 - 1983 mieszkał w budynku przy ul. [...] (obecnie należącym do M. i A. N.). Świadek ten zeznał, że było "(...)Jedno duże, dzielone na pół i u góry dwa małe okienka. Okno stare było dużo węższe, obecne jest szersze".
To wszystko we wzajemnym powiązaniu należało odnieść do typu zabudowy, charakterystyki obiektu, zabudowań, posiadanych w zasobach organu dokumentów a wreszcie do opinii biegłych i ekspertów.
W tych okolicznościach nie wiadomo dlaczego organ odwoławczy zanegował ustalenia organu powiatowego, że "w zakresie przeprowadzonych w stosunku do przedmiotowych otworów okiennych robót budowlanych należy wskazać, że w zakresie otworów nr 1 i 2 doszło do prac polegających na ich powiększeniu, a otwór nr 3 nie zmienił swoich pierwotnych rozmiarów. Sporządzona opinia techniczna przez pracownika organu wskazuje na prowadzenie prac przy otworach nr 1 i 2, które mogły polegać na ich powiększeniu, jednak autor opinii nie był w stanie określić, czy aby na pewno był to taki zakres robót. Wskazał jednak, że umiejscowienie kątownika stalowego pod nadprożem może wskazywać na poszerzenie otworu okiennego w jednym kierunku lub na niefachowe wykonanie prac, gdyż z odkrywki wynika, że nadproże dochodzi do krawędzi otworu okiennego. Na poszerzenie otworu okiennego nr 2 wskazywał także inż. A. H. Zatem w sytuacji, gdy osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, w swoich opiniach, wskazują na wykonanie robót budowlanych w zakresie otworu nr 1 i 2 polegających na ich powiększeniu, należy uznać, że z takim zakresem robót mamy do czynienia w niniejszym przypadku". Tym bardziej, kwestia ta jawi się jako istotna albowiem wystarczy ustalić jakie były okna "starego typu" i odnieść to do doświadczenia życiowego i zawodowego.
Mając na uwadze powyższe podkreślenia wymaga, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kpa szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, a zatem po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (A. Wróbel. Komentarz do art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, nb. 3 [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska i M. Milbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex ). Tożsame stanowisko wyraził także WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 161/18.
W tym miejscu wskazać należy także, że organ II instancji nie przeprowadził całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym decyzja – pomimo obszerności – nie spełnia normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Cytowane fragmenty zeznań świadków organ winien powiązać w logiczną, spójną całość i odnieść je do obiektywnych stanowisk ekspertów, biegłych wypowiadających się w spornym przedmiocie.
Dostrzec przy tym należy, że biegły, rzeczoznawca czy ekspert to podmiot (może być to osoba fizyczna, instytucja) powołany do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, w celu wydania opinii, ekspertyzy w danej sprawie, ze względu na posiadaną wiedzę fachową w określonej dziedzinie. Biegły wypowiada opinię odnośnie do stanu faktycznego. Nie można powołać biegłego, który miałby złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowania albowiem to jest rolą organu. Zasadnie na te okoliczności wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1845/06, w którym stwierdził, że zgodnie z art. 84 § 1 Kpa dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, wobec tego nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa. Dowód ten powinien zostać przeanalizowany, a uwagi co do tego dowodu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu rozpoznającego sprawę. Ocenie organu również powinna zostać poddana opinia biegłego sporządzona w innym postępowaniu, tu wskazywanym wyżej postępowaniu cywilnym, albowiem odnosi się do okoliczności dotyczących stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Organ administracji publicznej o ile nie jest związany opinią biegłego w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej ani w zakresie określania konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego, to nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1076/19, z 8 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 986/21 czy też WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 807/07).
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, stanowiąc o kosztach zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.